A ADPF 976 e a Concretização dos Direitos Humanos da População em Situação de Rua: O Diálogo entre o Supremo Tribunal Federal e os Parâmetros Internacionais da ONU

RESUMO

A população em situação de rua constitui uma das mais graves expressões da exclusão social contemporânea, evidenciando a insuficiência estatal na concretização dos direitos fundamentais sociais assegurados pela Constituição Federal de 1988. Nesse contexto, a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n.º 976 destaca-se como importante instrumento de tutela constitucional ao enfrentar práticas e omissões estatais incompatíveis com a dignidade da pessoa humana e com o mínimo existencial. A presente pesquisa tem por objetivo analisar em que medida as determinações proferidas pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF 976 incorporam e concretizam parâmetros internacionais de proteção dos direitos humanos desenvolvidos no âmbito da Organização das Nações Unidas, especialmente aqueles relacionados ao direito à moradia adequada, ao combate à extrema pobreza e à proteção da população em situação de rua. Parte-se da hipótese de que a decisão da Corte representa mecanismo de recepção material dos standards internacionais de direitos humanos, convertendo diretrizes produzidas pelo sistema global de proteção em instrumentos concretos de efetivação da dignidade humana. A investigação adota metodologia qualitativa, baseada em pesquisa bibliográfica, documental e jurídico-comparativa. Foram analisados a Constituição Federal de 1988, os documentos da ADPF 976, o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, os Comentários Gerais do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU e relatórios das Relatorias Especiais sobre extrema pobreza e direito à moradia adequada. O referencial teórico fundamenta-se, principalmente, nas contribuições de Ingo Wolfgang Sarlet, Flávia Piovesan, Antônio Augusto Cançado Trindade, Philip Alston, Leilani Farha, Asbjørn Eide e Marcelo Neves. Os resultados demonstram que as medidas determinadas pelo Supremo Tribunal Federal — como a vedação da arquitetura hostil, a proteção contra remoções arbitrárias e a exigência de políticas públicas estruturadas — apresentam significativa convergência com os parâmetros internacionais de direitos humanos desenvolvidos pela ONU. Conclui-se que a ADPF 976 representa importante avanço na proteção jurídica da população em situação de rua e na concretização do mínimo existencial, funcionando como instrumento de aproximação entre a ordem constitucional brasileira e o sistema internacional de direitos humanos. Todavia, sua efetividade permanece condicionada à cooperação federativa, ao financiamento adequado das políticas públicas e à existência de mecanismos permanentes de monitoramento e avaliação.

Palavras-chave: população em situação de rua; mínimo existencial; ADPF 976; dignidade da pessoa humana; direitos humanos; Organização das Nações Unidas.

1 INTRODUÇÃO

A população em situação de rua representa uma das manifestações mais graves da exclusão social no Brasil contemporâneo. A ausência de moradia, a insegurança alimentar, a dificuldade de acesso aos serviços públicos e a exposição permanente à violência revelam um cenário de vulnerabilidade extrema que desafia a efetividade dos direitos fundamentais assegurados pela Constituição Federal de 1988. Embora o texto constitucional tenha consagrado a dignidade da pessoa humana como fundamento da República e reconhecido amplo catálogo de direitos sociais, a permanência de milhares de indivíduos privados de condições mínimas de existência demonstra a persistência de profundas barreiras à concretização do Estado Democrático de Direito.

A problemática torna-se ainda mais relevante diante da adoção recorrente de práticas estatais incompatíveis com a proteção dos direitos humanos, como remoções forçadas, recolhimento arbitrário de pertences pessoais e utilização de mecanismos de arquitetura hostil destinados a impedir a permanência de pessoas em espaços públicos. Em resposta a esse cenário, foi proposta a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n.º 976, na qual o Supremo Tribunal Federal passou a enfrentar, sob a perspectiva constitucional, as violações sistemáticas sofridas pela população em situação de rua.

A relevância jurídica da ADPF 976 transcende a proteção de um grupo social específico. A decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal permite examinar a relação entre o direito constitucional brasileiro e os parâmetros internacionais de proteção dos direitos humanos desenvolvidos no âmbito da Organização das Nações Unidas, especialmente aqueles relacionados ao direito à moradia adequada, à proteção contra a extrema pobreza e à garantia do mínimo existencial. Diante desse cenário, a pesquisa busca responder ao seguinte problema: em que medida as determinações estabelecidas na ADPF 976 incorporam e concretizam os standards internacionais de direitos humanos voltados à proteção da população em situação de rua?

Parte-se da hipótese de que a ADPF 976 constitui importante mecanismo de recepção material dos parâmetros internacionais produzidos pela Organização das Nações Unidas, funcionando como instrumento de concretização da dignidade da pessoa humana e do mínimo existencial. Sustenta-se que as medidas determinadas pelo Supremo Tribunal Federal apresentam significativa convergência com os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil em matéria de direitos econômicos, sociais e culturais, especialmente aqueles relacionados à moradia adequada e à proteção de grupos submetidos à vulnerabilidade extrema.

O objetivo geral da pesquisa consiste em analisar a ADPF 976 à luz do sistema internacional de direitos humanos da ONU. Como objetivos específicos, pretende-se examinar os fundamentos constitucionais do mínimo existencial, analisar a proteção jurídica da população em situação de rua, investigar os principais aspectos da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal e identificar as aproximações entre a ADPF 976 e os parâmetros internacionais desenvolvidos pela Organização das Nações Unidas.

A metodologia adotada é de natureza qualitativa, baseada em pesquisa bibliográfica, documental e jurídico-comparativa. Foram utilizados como fontes principais a Constituição Federal de 1988, os documentos processuais da ADPF 976, o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais, os Comentários Gerais do Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais da ONU e relatórios produzidos pelas Relatorias Especiais sobre extrema pobreza e direito à moradia adequada. O referencial teórico apoia-se, principalmente, nas contribuições de Ingo Wolfgang Sarlet, Flávia Piovesan, Antônio Augusto Cançado Trindade, Philip Alston, Leilani Farha, Asbjørn Eide e Marcelo Neves.

A pesquisa está estruturada em quatro capítulos. O primeiro aborda os fundamentos constitucionais da dignidade da pessoa humana, do mínimo existencial e da proteção da população em situação de rua. O segundo examina a ADPF 976 e a atuação do Supremo Tribunal Federal diante das violações estruturais sofridas por esse grupo vulnerabilizado. O terceiro analisa o diálogo entre a decisão da Corte e os parâmetros internacionais de direitos humanos produzidos pela Organização das Nações Unidas. Por fim, o quarto capítulo discute os principais desafios relacionados à efetivação das determinações estabelecidas na ADPF 976, especialmente aqueles ligados à cooperação federativa, ao financiamento das políticas públicas e aos mecanismos de monitoramento inspirados na Agenda 2030.

Ao investigar a relação entre a ADPF 976 e o sistema internacional de direitos humanos, este trabalho pretende contribuir para a compreensão dos mecanismos contemporâneos de proteção da dignidade humana e para o debate acerca do papel da jurisdição constitucional na tutela de grupos submetidos a situações de vulnerabilidade extrema.

2 O MÍNIMO EXISTENCIAL E A PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL DA POPULAÇÃO EM SITUAÇÃO DE RUA

2.1 A dignidade da pessoa humana como fundamento da República e pressuposto do mínimo existencial

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 promoveu uma profunda transformação na estrutura axiológica do ordenamento jurídico brasileiro ao consagrar a dignidade da pessoa humana como um dos fundamentos do Estado Democrático de Direito. Inserida no artigo 1º, inciso III, da Constituição Federal, a dignidade da pessoa humana deixou de representar mera diretriz moral ou valor filosófico abstrato para assumir posição central na interpretação, aplicação e concretização de todo o sistema constitucional. A partir da promulgação da Constituição de 1988, a pessoa humana passou a ocupar o núcleo de proteção da ordem jurídica, convertendo-se em parâmetro hermenêutico fundamental para a compreensão dos direitos fundamentais e para a atuação dos poderes públicos na formulação e implementação de políticas destinadas à promoção da justiça social.

A elevação da dignidade da pessoa humana à condição de fundamento da República não constitui mera opção redacional do constituinte originário, mas expressa a adoção de um modelo de Estado comprometido com a superação das desigualdades sociais e com a garantia de condições materiais mínimas para o desenvolvimento da personalidade humana. Nesse sentido, a dignidade assume simultaneamente a função de valor supremo do sistema constitucional e de princípio jurídico dotado de eficácia normativa, irradiando seus efeitos sobre a totalidade das relações jurídicas públicas e privadas. Conforme observa Ingo Wolfgang Sarlet, a dignidade da pessoa humana pode ser compreendida como a qualidade intrínseca e distintiva reconhecida em cada ser humano, que o torna merecedor do mesmo respeito e consideração por parte do Estado e da comunidade, implicando um complexo de direitos e deveres fundamentais destinados a protegê-lo contra toda forma de degradação ou exclusão social.1

A centralidade da dignidade da pessoa humana no constitucionalismo contemporâneo encontra fundamento histórico na experiência traumática dos regimes totalitários do século XX e na necessidade de construção de mecanismos jurídicos capazes de impedir a instrumentalização dos indivíduos pelo poder estatal. A partir do pós-guerra, consolidou-se a compreensão de que a proteção da pessoa humana deveria constituir o eixo estruturante das constituições democráticas e dos sistemas internacionais de direitos humanos. Essa perspectiva influenciou decisivamente a Constituição brasileira de 1988, que incorporou a dignidade humana como fundamento normativo capaz de orientar tanto a proteção das liberdades individuais quanto a promoção dos direitos sociais indispensáveis à existência digna.

Sob essa perspectiva, a dignidade da pessoa humana não se limita à garantia de direitos de defesa contra intervenções arbitrárias do Estado. Sua eficácia projeta-se igualmente sobre as prestações positivas necessárias à realização das condições materiais mínimas de vida. Surge, assim, uma relação intrínseca entre dignidade humana e mínimo existencial, uma vez que a preservação da dignidade exige a efetiva garantia de bens e serviços essenciais à sobrevivência e ao desenvolvimento da personalidade. Não há dignidade possível quando o indivíduo se encontra privado de alimentação adequada, acesso à saúde, moradia, segurança ou condições mínimas de inserção social. A concretização desses direitos constitui requisito indispensável para a efetividade do próprio fundamento constitucional estabelecido pelo artigo 1º, inciso III, da Constituição Federal.

Nesse panorama, ganha relevância a denominada dimensão objetiva dos direitos fundamentais. Tradicionalmente, os direitos fundamentais eram compreendidos sob uma perspectiva subjetiva, voltada à proteção de posições jurídicas individuais perante o Estado. Contudo, o desenvolvimento da teoria constitucional contemporânea demonstrou que tais direitos também desempenham uma função objetiva, atuando como valores estruturantes de toda a ordem jurídica. Segundo Robert Alexy, os direitos fundamentais não se limitam a conferir prerrogativas subjetivas aos indivíduos, mas estabelecem uma ordem objetiva de valores que vincula todos os órgãos estatais e orienta a interpretação das normas jurídicas.2 Essa concepção amplia significativamente o alcance dos direitos fundamentais, impondo ao Estado deveres de proteção e promoção que ultrapassam a mera abstenção de condutas lesivas.

A dimensão objetiva dos direitos fundamentais produz relevantes consequências para a proteção dos grupos socialmente vulnerabilizados. Se os direitos fundamentais constituem valores estruturantes da ordem constitucional, torna-se insuficiente a simples proibição de intervenções estatais arbitrárias. Exige-se também a adoção de medidas concretas destinadas a assegurar condições materiais compatíveis com a dignidade humana. Nessa linha, a omissão estatal diante de situações de extrema vulnerabilidade pode configurar violação constitucional tão grave quanto uma atuação estatal abusiva. A população em situação de rua representa exemplo paradigmático dessa realidade, uma vez que a ausência de políticas públicas eficazes compromete simultaneamente diversos direitos fundamentais e impede o acesso ao mínimo existencial necessário à preservação da dignidade humana.

A interpretação dos direitos fundamentais à luz de sua dimensão objetiva encontra estreita relação com a configuração do Estado Social de Direito adotado pela Constituição de 1988. Diferentemente do modelo liberal clássico, centrado predominantemente na proteção das liberdades negativas, o Estado Social reconhece que a liberdade somente pode ser efetivamente exercida quando acompanhada de condições materiais mínimas de existência. A promoção da igualdade substancial e a redução das desigualdades sociais passam a constituir objetivos permanentes da atuação estatal, legitimando a implementação de políticas públicas voltadas à inclusão social e à proteção dos grupos vulneráveis.

Nesse aspecto, Luís Roberto Barroso destaca que a Constituição de 1988 instituiu um projeto de transformação social comprometido com a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, atribuindo ao Estado responsabilidades concretas na promoção dos direitos fundamentais.3 Para o autor, a dignidade da pessoa humana atua como valor-fonte de todo o sistema constitucional, funcionando como critério de interpretação das normas e como fundamento para a exigibilidade judicial de prestações estatais indispensáveis à proteção dos direitos sociais. Assim, a concretização da dignidade não pode permanecer restrita ao plano retórico ou programático, exigindo mecanismos institucionais capazes de assegurar sua efetividade na realidade social.

A vinculação entre dignidade da pessoa humana, dimensão objetiva dos direitos fundamentais e Estado Social de Direito assume especial relevância quando se examina a situação da população em situação de rua. A exclusão habitacional, a insegurança alimentar, a dificuldade de acesso aos serviços públicos e a exposição permanente à violência representam formas de negação concreta da dignidade humana. Nessas circunstâncias, a atuação estatal não pode limitar-se à mera tolerância da existência desses indivíduos nos espaços urbanos, mas deve orientar-se pela implementação de políticas públicas capazes de assegurar condições mínimas de existência compatíveis com os parâmetros constitucionais e internacionais de proteção dos direitos humanos.

Desse modo, a dignidade da pessoa humana revela-se não apenas fundamento axiológico da Constituição, mas verdadeiro pressuposto jurídico do mínimo existencial. A garantia das condições materiais indispensáveis à sobrevivência digna constitui exigência diretamente derivada do artigo 1º, inciso III, da Constituição Federal, vinculando todos os poderes públicos e legitimando a adoção de medidas voltadas à proteção dos grupos em situação de extrema vulnerabilidade. A compreensão desse fundamento teórico mostra-se indispensável para a análise da ADPF 976, na medida em que a atuação do Supremo Tribunal Federal encontra justamente na proteção da dignidade humana e na efetivação do mínimo existencial os principais fundamentos constitucionais para a tutela da população em situação de rua.

2.2 O mínimo existencial na teoria constitucional contemporânea

A consagração da dignidade da pessoa humana como fundamento da ordem constitucional conduz, necessariamente, à discussão acerca das condições materiais indispensáveis para a concretização desse valor jurídico. Não basta reconhecer abstratamente a dignidade como princípio estruturante do Estado Democrático de Direito; torna-se imprescindível assegurar aos indivíduos os meios necessários para uma existência compatível com os padrões mínimos de liberdade, autonomia e participação social. É nesse contexto que se desenvolve a teoria do mínimo existencial, concebida como instrumento jurídico destinado a garantir a satisfação das necessidades humanas básicas e a preservar o núcleo essencial dos direitos fundamentais.

A construção teórica do mínimo existencial possui origem na doutrina e na jurisprudência constitucional alemãs, especialmente a partir da interpretação conjugada do princípio da dignidade humana (Menschenwürde), previsto no artigo 1º da Lei Fundamental de Bonn de 1949, e do princípio do Estado Social (Sozialstaat). A partir dessa formulação, consolidou-se o entendimento de que a proteção da dignidade humana exige do Estado a garantia de condições materiais mínimas para uma existência digna, não se limitando à proteção negativa contra interferências arbitrárias. Surge, assim, o conceito de Existenzminimum, compreendido como o conjunto de prestações estatais indispensáveis à preservação da vida, da integridade física e do desenvolvimento da personalidade humana.4

A teoria do mínimo existencial representa uma das mais importantes manifestações da evolução dos direitos fundamentais sociais no constitucionalismo contemporâneo. Enquanto o constitucionalismo liberal clássico concentrou-se na proteção das liberdades negativas, o Estado Social ampliou a compreensão dos direitos fundamentais ao reconhecer que a liberdade somente pode ser efetivamente exercida quando acompanhada de condições materiais mínimas de existência. A proteção da dignidade humana passou, portanto, a exigir prestações positivas por parte do Estado, especialmente em áreas relacionadas à alimentação, saúde, educação, moradia, assistência social e segurança.

No constitucionalismo brasileiro, o conceito de mínimo existencial foi progressivamente incorporado pela doutrina e pela jurisprudência como consequência lógica da centralidade da dignidade da pessoa humana e da eficácia dos direitos fundamentais sociais. Para Ingo Wolfgang Sarlet, o mínimo existencial corresponde ao conjunto de prestações materiais indispensáveis para assegurar condições mínimas de vida digna, constituindo verdadeiro pressuposto para o exercício dos demais direitos fundamentais.5 Segundo o autor, a proteção desse núcleo essencial não decorre exclusivamente dos direitos sociais expressamente previstos na Constituição, mas da própria estrutura axiológica do Estado Democrático de Direito, cuja legitimidade encontra fundamento na promoção da dignidade humana. Sob este prisma, o mínimo existencial deve ser compreendido como categoria jurídica dinâmica, cujo conteúdo varia de acordo com o contexto histórico, econômico e social de cada sociedade. Embora não exista consenso absoluto acerca da extensão de seu conteúdo, a doutrina majoritária reconhece que determinadas prestações possuem caráter essencial e integram um núcleo mínimo inderrogável de proteção. Entre elas destacam-se o acesso à alimentação adequada, aos serviços básicos de saúde, à educação fundamental, à assistência social e à moradia digna. A privação dessas condições compromete não apenas o bem-estar individual, mas a própria possibilidade de exercício da cidadania e de participação na vida comunitária.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reconhecido progressivamente a existência de um núcleo mínimo de direitos fundamentais insuscetível de supressão pelo poder público. Embora a Constituição Federal não utilize expressamente a expressão "mínimo existencial", a Corte tem afirmado reiteradamente que a dignidade da pessoa humana impõe ao Estado o dever de assegurar prestações materiais indispensáveis à sobrevivência digna dos indivíduos. Em diversos precedentes envolvendo saúde pública, assistência social, educação e políticas de proteção social, o Tribunal reconheceu que a insuficiência de recursos orçamentários não pode servir como justificativa absoluta para a negação de direitos fundamentais essenciais.6

Nessa conjuntura emerge uma das discussões mais relevantes da teoria constitucional contemporânea: a tensão entre o mínimo existencial e a denominada reserva do possível. Originária também da jurisprudência alemã, a reserva do possível refere-se às limitações fáticas e financeiras enfrentadas pelo Estado na implementação de direitos sociais. Em termos gerais, sustenta-se que a concretização de prestações estatais depende da disponibilidade de recursos materiais, humanos e orçamentários, razão pela qual nem toda demanda social pode ser imediatamente satisfeita pelo poder público.7

A invocação da reserva do possível, entretanto, não pode converter-se em instrumento de esvaziamento dos direitos fundamentais. Conforme adverte Sarlet, a escassez de recursos não afasta automaticamente a obrigação estatal de assegurar o mínimo existencial, uma vez que este constitui o núcleo irredutível da dignidade humana.8 A reserva do possível deve ser interpretada em conjunto com o dever constitucional de proteção dos direitos fundamentais, exigindo do Estado a demonstração concreta da impossibilidade material de cumprimento de determinada obrigação e a adoção de medidas compatíveis com a máxima realização possível dos direitos sociais.

A doutrina constitucional contemporânea tem enfatizado que a reserva do possível não pode ser utilizada como argumento genérico para justificar omissões estatais diante de situações de extrema vulnerabilidade. Luís Roberto Barroso observa que a escassez de recursos é realidade inerente a qualquer sociedade, mas não pode servir como fundamento para a negação de prestações essenciais à preservação da dignidade humana.9 A legitimidade das escolhas orçamentárias deve ser analisada à luz dos princípios constitucionais e dos compromissos assumidos pelo Estado na promoção dos direitos fundamentais, especialmente quando estão em jogo grupos socialmente vulnerabilizados.

Associada à discussão sobre o mínimo existencial encontra-se também a teoria da vedação ao retrocesso social, desenvolvida no âmbito do constitucionalismo europeu e amplamente acolhida pela doutrina brasileira. Segundo essa concepção, uma vez alcançado determinado nível de concretização dos direitos sociais, o Estado não pode adotar medidas que impliquem supressão injustificada das conquistas já incorporadas ao patrimônio jurídico dos cidadãos. A proteção contra o retrocesso busca assegurar estabilidade e progressividade na realização dos direitos fundamentais, impedindo que avanços sociais sejam arbitrariamente eliminados por mudanças conjunturais de natureza política ou econômica.10

A vedação ao retrocesso social possui especial relevância para a proteção das populações vulneráveis, uma vez que políticas públicas de assistência, habitação e inclusão social frequentemente constituem o único mecanismo de acesso ao mínimo existencial. A redução ou eliminação dessas políticas pode gerar impactos desproporcionais sobre grupos historicamente marginalizados, agravando situações de pobreza extrema e exclusão social. Dessa forma, a proteção do mínimo existencial exige não apenas a criação de mecanismos de inclusão, mas também a preservação das estruturas institucionais destinadas à efetivação dos direitos sociais.

A relação entre mínimo existencial, reserva do possível e vedação ao retrocesso social adquire particular importância quando analisada sob a perspectiva da população em situação de rua. Trata-se de grupo que frequentemente se encontra privado do acesso simultâneo a diversos direitos fundamentais básicos, incluindo moradia, alimentação, saúde, higiene e segurança. A condição de extrema vulnerabilidade vivenciada por essas pessoas evidencia a insuficiência das políticas públicas existentes e reforça a necessidade de atuação estatal orientada pela proteção do núcleo essencial da dignidade humana.

Desse modo, o mínimo existencial configura verdadeiro parâmetro jurídico para a avaliação da legitimidade das ações e omissões estatais. Sua proteção não representa mera opção política ou diretriz programática, mas exigência constitucional diretamente vinculada à dignidade da pessoa humana e à natureza social do Estado brasileiro. É justamente a partir dessa compreensão que se torna possível analisar a situação da população em situação de rua como expressão de uma grave insuficiência na concretização dos direitos fundamentais sociais, circunstância que fundamenta a intervenção do Supremo Tribunal Federal na ADPF 976 e a busca por mecanismos capazes de assegurar um piso mínimo de dignidade compatível com os compromissos constitucionais e internacionais assumidos pelo Brasil.

2.3 A população em situação de rua como grupo vulnerabilizado

A compreensão da população em situação de rua como sujeito de direitos exige o reconhecimento de que sua condição não decorre exclusivamente de escolhas individuais ou circunstâncias isoladas, mas resulta da convergência de fatores econômicos, sociais, políticos e institucionais que produzem processos contínuos de exclusão e marginalização. A experiência da vida nas ruas constitui uma das manifestações mais extremas da desigualdade social contemporânea, revelando não apenas a insuficiência das políticas públicas de proteção social, mas também as limitações estruturais dos mecanismos tradicionais de inclusão promovidos pelo Estado. Diante disso, a situação de rua deve ser analisada como expressão de vulnerabilidade multidimensional, caracterizada pela privação simultânea de direitos fundamentais indispensáveis à concretização da dignidade humana.

A Política Nacional para a População em Situação de Rua, instituída pelo Decreto nº 7.053, de 23 de dezembro de 2009, define esse grupo como composto por pessoas que possuem em comum a extrema pobreza, os vínculos familiares fragilizados ou rompidos e a inexistência de moradia convencional regular, utilizando logradouros públicos ou unidades de acolhimento como espaço de moradia e sobrevivência.11 Embora essa definição forneça importante referência normativa, a realidade vivenciada pela população em situação de rua transcende os aspectos meramente habitacionais, abrangendo formas complexas de exclusão econômica, social e política que comprometem o exercício efetivo da cidadania.

A condição de vulnerabilidade experimentada por esse grupo decorre da acumulação de múltiplos fatores de risco. Desemprego estrutural, precarização das relações de trabalho, insuficiência de políticas habitacionais, violência doméstica, dependência química, transtornos mentais, discriminação racial e fragilidade das redes familiares figuram entre os elementos frequentemente associados ao ingresso e à permanência nas ruas. Todavia, a redução da situação de rua a problemas individuais ou comportamentais tende a obscurecer suas causas estruturais, transferindo para os próprios indivíduos a responsabilidade por uma condição que, em grande medida, resulta da incapacidade estatal de assegurar condições mínimas de proteção social.

Assim, a literatura contemporânea sobre direitos humanos tem enfatizado que a pobreza extrema e a ausência de moradia não constituem meras questões socioeconômicas, mas autênticos problemas de direitos humanos. Philip Alston, ex-Relator Especial das Nações Unidas sobre Extrema Pobreza e Direitos Humanos, sustenta que a pobreza deve ser compreendida como uma condição de privação sistemática de direitos, na qual indivíduos e grupos são impedidos de exercer plenamente sua cidadania em razão da insuficiência de recursos materiais e institucionais.12 Sob esse enfoque, a situação de rua representa uma forma particularmente grave de violação de direitos humanos, pois envolve a negação simultânea de direitos civis, políticos, econômicos, sociais e culturais.

A exclusão vivenciada pela população em situação de rua manifesta-se também por meio de um fenômeno que diversos autores identificam como invisibilidade social ou invisibilidade institucional. Trata-se de um processo pelo qual determinados grupos deixam de ser percebidos como sujeitos plenos de direitos, tornando-se progressivamente ausentes das prioridades políticas e administrativas do Estado. Conforme observa Boaventura de Sousa Santos, a modernidade produziu mecanismos sofisticados de exclusão social que operam não apenas pela negação formal de direitos, mas também pela produção de sujeitos considerados irrelevantes para os espaços de decisão política e econômica.13 Nesse cenário, a invisibilidade não significa ausência física, mas ausência de reconhecimento jurídico e social.

A invisibilidade institucional da população em situação de rua revela-se de diversas formas. A dificuldade de obtenção de documentos pessoais, o acesso precário aos serviços públicos, a inexistência de dados estatísticos confiáveis e a limitada participação nos processos decisórios constituem exemplos de barreiras que restringem o exercício da cidadania. Em muitos casos, a própria ausência de endereço fixo impede o acesso a benefícios assistenciais, oportunidades de trabalho formal e serviços básicos de saúde e educação. Cria-se, assim, um círculo vicioso de exclusão no qual a falta de reconhecimento institucional contribui para a perpetuação da vulnerabilidade social.

Além da invisibilidade, a população em situação de rua frequentemente enfrenta formas específicas de discriminação e estigmatização social. Diante desse cenário, merece destaque o conceito de aporofobia, desenvolvido pela filósofa espanhola Adela Cortina. Segundo a autora, a aporofobia consiste na aversão, rejeição ou hostilidade direcionada às pessoas pobres pelo simples fato de serem pobres.14 Diferentemente de outras formas de discriminação fundadas em critérios étnicos, religiosos ou culturais, a aporofobia está diretamente relacionada à condição econômica do indivíduo, produzindo mecanismos de exclusão que se manifestam tanto nas relações sociais quanto nas políticas públicas.

A contribuição teórica de Cortina revela-se particularmente relevante para a compreensão das respostas institucionais frequentemente direcionadas à população em situação de rua. Em diversas cidades, a presença de pessoas vivendo em espaços públicos tem sido tratada prioritariamente como problema de ordem urbana, segurança ou estética, em detrimento de sua dimensão humanitária e social. A instalação de dispositivos de arquitetura hostil, a realização de remoções compulsórias e o recolhimento arbitrário de pertences pessoais constituem exemplos de medidas que buscam afastar a pobreza da paisagem urbana sem enfrentar suas causas estruturais. Tais práticas evidenciam a persistência de uma lógica excludente que privilegia a invisibilização da pobreza em lugar da promoção da dignidade humana.

A situação de rua também deve ser analisada à luz da teoria da vulnerabilidade desenvolvida no âmbito dos sistemas internacionais de proteção dos direitos humanos. A jurisprudência da Corte Interamericana de Direitos Humanos tem reconhecido que determinados grupos se encontram submetidos a condições estruturais de discriminação e exclusão que exigem proteção reforçada por parte do Estado. Nesses casos, a igualdade formal revela-se insuficiente, impondo-se a adoção de medidas específicas destinadas à promoção da igualdade material e à superação das barreiras históricas que impedem o pleno exercício dos direitos fundamentais.

A população em situação de rua enquadra-se precisamente nessa categoria de grupos submetidos a vulnerabilidade estrutural. Sua condição de exclusão não resulta apenas da ausência de recursos materiais, mas da combinação de fatores sociais, institucionais e culturais que dificultam o acesso aos mecanismos ordinários de proteção jurídica. A superação dessa realidade exige a implementação de políticas públicas abrangentes e integradas, capazes de assegurar não apenas abrigo emergencial, mas também acesso efetivo à moradia, saúde, educação, trabalho e assistência social. Sob a perspectiva do mínimo existencial, a situação de rua representa uma das formas mais evidentes de violação do núcleo essencial dos direitos fundamentais. A ausência de moradia, alimentação adequada, higiene, segurança e acesso regular aos serviços públicos demonstra que esse grupo frequentemente se encontra abaixo do patamar mínimo de proteção exigido pela Constituição Federal e pelos tratados internacionais de direitos humanos ratificados pelo Brasil. Em tais circunstâncias, a omissão estatal deixa de constituir simples falha administrativa para configurar verdadeira afronta à dignidade da pessoa humana e aos deveres constitucionais de proteção dos direitos fundamentais.

É justamente nesse contexto de vulnerabilidade extrema, invisibilidade institucional e discriminação estrutural que se insere a discussão acerca da atuação do Supremo Tribunal Federal na ADPF 976. A ação constitucional surge como resposta à persistente incapacidade das instâncias políticas tradicionais de enfrentar adequadamente as violações sofridas pela população em situação de rua, buscando estabelecer parâmetros mínimos de proteção compatíveis com os valores constitucionais e com os compromissos internacionais assumidos pelo Estado brasileiro. Assim, a análise da ADPF 976 exige, inicialmente, o reconhecimento de que a população em situação de rua não constitui objeto de assistência estatal eventual, mas verdadeiro sujeito de direitos fundamentais cuja proteção representa imperativo jurídico decorrente da Constituição e do sistema internacional de direitos humanos.

3 A ADPF 976 E O RECONHECIMENTO DE UM ESTADO DE COISAS INCONSTITUCIONAL

3.1 Contexto fático e origem da ADPF 976

A expansão da população em situação de rua nas últimas décadas tornou-se um dos fenômenos sociais mais preocupantes do cenário urbano brasileiro. O agravamento das desigualdades socioeconômicas, a insuficiência das políticas habitacionais, o desemprego estrutural e os impactos sociais decorrentes da pandemia da Covid-19 contribuíram para o aumento expressivo do número de pessoas privadas de moradia e submetidas a condições extremas de vulnerabilidade. Paralelamente ao crescimento desse contingente populacional, intensificaram-se práticas estatais e paraestatais destinadas a restringir a permanência dessas pessoas nos espaços públicos, frequentemente mediante medidas incompatíveis com os direitos fundamentais assegurados pela Constituição Federal.

Em diversas cidades brasileiras, multiplicaram-se relatos de recolhimento compulsório de pertences pessoais, destruição de documentos, remoções forçadas de acampamentos improvisados, impedimento de acesso a espaços públicos e utilização de dispositivos urbanos destinados a dificultar a permanência de pessoas em situação de rua. Essas práticas passaram a ser identificadas por organismos nacionais e internacionais como formas contemporâneas de higienização social, caracterizadas pela tentativa de ocultar a pobreza sem enfrentar suas causas estruturais.

A chamada arquitetura hostil constitui uma das expressões mais visíveis desse fenômeno. Bancos divididos por barras metálicas, obstáculos instalados sob viadutos, estruturas pontiagudas em áreas de abrigo e mecanismos destinados a impedir o repouso de pessoas em logradouros públicos passaram a integrar a paisagem urbana de diversas cidades brasileiras. Embora frequentemente justificadas sob argumentos relacionados à segurança ou à preservação do patrimônio público, tais medidas produzem efeitos discriminatórios ao restringir o acesso de grupos vulneráveis aos espaços urbanos e reforçar processos de exclusão social.

Nesse panorama, partidos políticos, movimentos sociais e organizações da sociedade civil passaram a denunciar a existência de um quadro sistemático de violações de direitos fundamentais sofridas pela população em situação de rua. A ausência de políticas públicas coordenadas, associada à adoção de práticas repressivas por parte de diversos entes federativos, evidenciou a incapacidade das instâncias políticas tradicionais de responder adequadamente ao problema.

Foi nesse cenário que surgiu a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n.º 976. A ação foi proposta pela Rede Sustentabilidade, com apoio de entidades da sociedade civil e movimentos sociais ligados à defesa dos direitos da população em situação de rua, buscando o reconhecimento de violações generalizadas e estruturais aos direitos fundamentais desse grupo social. A petição inicial sustentou que a atuação e a omissão dos entes públicos vinham produzindo um quadro incompatível com os princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana, da igualdade material, da proteção social e da vedação a tratamentos desumanos ou degradantes.

A relevância da ADPF 976 decorre não apenas da diversidade das violações apontadas, mas também de sua natureza estrutural. Diferentemente de situações que envolvem atos isolados da Administração Pública, a ação descreve um padrão recorrente de condutas praticadas em diferentes regiões do país, revelando a existência de falhas institucionais capazes de comprometer o acesso da população em situação de rua ao mínimo existencial. Nessa linha, o problema submetido ao Supremo Tribunal Federal ultrapassava a análise de ilegalidades pontuais, exigindo a avaliação de um fenômeno sistêmico de exclusão social.

A caracterização de violações estruturais aproxima a ADPF 976 da teoria do Estado de Coisas Inconstitucional, desenvolvida inicialmente pela Corte Constitucional da Colômbia e posteriormente incorporada ao debate jurídico brasileiro. Em linhas gerais, essa teoria busca enfrentar situações em que violações massivas, generalizadas e persistentes de direitos fundamentais decorrem da incapacidade ou omissão reiterada das instituições estatais responsáveis pela implementação de políticas públicas. Nessas hipóteses, a superação da inconstitucionalidade exige medidas estruturais e coordenadas, envolvendo múltiplos órgãos e esferas de governo.

Segundo Ana Paula de Barcellos, os direitos fundamentais sociais impõem ao Estado deveres concretos de atuação, especialmente quando estão em jogo grupos submetidos a situações extremas de vulnerabilidade. Para a autora, a omissão estatal diante de necessidades básicas relacionadas à sobrevivência digna pode representar violação constitucional tão grave quanto uma intervenção arbitrária nos direitos individuais.15 Essa compreensão revela-se particularmente relevante no contexto da população em situação de rua, cuja condição evidencia a insuficiência dos mecanismos tradicionais de proteção social.

Na mesma direção, Clèmerson Merlin Clève sustenta que a Constituição de 1988 não se limita a estabelecer promessas programáticas, mas institui um projeto normativo vinculante voltado à transformação da realidade social.16 Assim, a persistência de situações de exclusão extrema desafia a própria legitimidade do Estado Democrático de Direito, impondo aos poderes públicos o dever de adotar medidas capazes de assegurar a efetividade dos direitos fundamentais.

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Nessa ótica, a ADPF 976 representa mais do que uma demanda judicial destinada à proteção de um grupo vulnerável específico. A ação simboliza a tentativa de utilização da jurisdição constitucional como instrumento de enfrentamento de uma realidade estrutural incompatível com os valores fundamentais da Constituição de 1988. Ao reconhecer a gravidade das violações denunciadas e admitir a necessidade de medidas estruturais de proteção, o Supremo Tribunal Federal passou a desempenhar papel central na construção de respostas institucionais voltadas à garantia do mínimo existencial da população em situação de rua.

3.2 A decisão do Supremo Tribunal Federal e a proteção constitucional da população em situação de rua

A relevância da ADPF 976 decorre não apenas do reconhecimento da vulnerabilidade extrema da população em situação de rua, mas principalmente da adoção, pelo Supremo Tribunal Federal, de medidas concretas destinadas à proteção imediata de direitos fundamentais historicamente negligenciados pelo poder público. Ao apreciar o pedido cautelar formulado na ação, o Ministro Alexandre de Moraes reconheceu a existência de um quadro nacional de violações sistemáticas aos direitos da população em situação de rua, determinando a adoção de providências voltadas à preservação da dignidade humana, da integridade física e do acesso a condições mínimas de sobrevivência.

A decisão possui especial relevância por deslocar o debate da mera assistência social para o campo da tutela constitucional dos direitos fundamentais. Em vez de tratar a situação de rua exclusivamente como problema administrativo ou de gestão urbana, o Supremo Tribunal Federal passou a examiná-la sob a perspectiva da proteção constitucional da dignidade da pessoa humana, do mínimo existencial e da vedação a tratamentos degradantes. Tal orientação revela sintonia com a evolução da jurisprudência constitucional brasileira, que progressivamente ampliou a proteção judicial dos direitos sociais quando verificada omissão estatal capaz de comprometer o núcleo essencial dos direitos fundamentais.17

Entre as principais determinações estabelecidas na decisão cautelar destaca-se a proibição do recolhimento forçado de bens e pertences pessoais pertencentes às pessoas em situação de rua. A medida possui profundo significado jurídico, pois reconhece que objetos aparentemente simples — documentos, roupas, medicamentos, cobertores e utensílios de uso cotidiano — frequentemente representam os únicos instrumentos de subsistência disponíveis a essa população. A destruição ou apreensão arbitrária desses bens não constitui mera irregularidade administrativa, mas afronta direta aos direitos fundamentais relacionados à dignidade, à propriedade e à própria sobrevivência.

A proteção dos pertences pessoais encontra fundamento no entendimento de que os direitos fundamentais devem ser interpretados à luz da realidade concreta dos indivíduos vulneráveis. Conforme sustenta Ana Paula de Barcellos, a proteção constitucional da dignidade humana exige que o Estado assegure as condições mínimas necessárias para que o indivíduo possa desenvolver sua personalidade e exercer sua cidadania.18 Nessa conjuntura, medidas administrativas que privem pessoas em situação de rua dos poucos recursos materiais de que dispõem mostram-se incompatíveis com os deveres constitucionais de proteção dos direitos fundamentais.

Outra determinação de grande relevância refere-se à vedação da denominada arquitetura hostil. A decisão do Supremo Tribunal Federal proibiu a utilização de estruturas urbanas destinadas a impedir ou dificultar a permanência de pessoas em situação de rua em espaços públicos. Embora frequentemente justificadas por argumentos relacionados à segurança, ao ordenamento urbano ou à preservação do patrimônio público, tais práticas possuem efeito discriminatório ao direcionar restrições especificamente contra grupos vulnerabilizados.

A arquitetura hostil representa manifestação contemporânea de exclusão social institucionalizada. Ao transformar o espaço urbano em instrumento de segregação, essas estruturas contribuem para a invisibilização da pobreza e reforçam a marginalização de indivíduos já privados do acesso a direitos fundamentais básicos. A vedação imposta pelo Supremo revela compreensão segundo a qual o espaço público não pode ser utilizado como mecanismo de exclusão de grupos vulneráveis, especialmente quando inexistem alternativas habitacionais adequadas oferecidas pelo Estado.

A decisão também estabeleceu diretrizes voltadas à proteção contra remoções forçadas e deslocamentos compulsórios da população em situação de rua. O tema assume particular relevância em razão da recorrência de operações administrativas destinadas à retirada de pessoas de determinados espaços urbanos sem a oferta prévia de soluções habitacionais ou assistenciais adequadas. Tais práticas frequentemente produzem o deslocamento da vulnerabilidade social para outras regiões da cidade sem enfrentar as causas estruturais do problema.

Sob o viés constitucional, a proteção contra remoções arbitrárias encontra fundamento no princípio da dignidade da pessoa humana e no dever estatal de assegurar condições mínimas de existência. A simples retirada de indivíduos dos espaços públicos, desacompanhada de políticas de acolhimento e inclusão social, não promove a efetivação dos direitos fundamentais, limitando-se a deslocar geograficamente a exclusão social. Dessa forma, a decisão da ADPF 976 aproxima-se da compreensão segundo a qual a proteção dos direitos sociais exige medidas estruturais capazes de enfrentar as causas das violações e não apenas seus efeitos mais visíveis.

Outro aspecto relevante da decisão consiste na determinação para que os entes federativos promovam a elaboração e implementação de políticas públicas destinadas à proteção da população em situação de rua. Diferentemente de decisões judiciais que se limitam à declaração de ilegalidade de determinadas condutas, a ADPF 976 adotou perspectiva estrutural, exigindo planejamento institucional e coordenação administrativa voltados à superação das violações identificadas.

Essa orientação encontra respaldo na doutrina constitucional contemporânea. Segundo Clèmerson Merlin Clève, a Constituição de 1988 atribuiu aos poderes públicos deveres concretos de realização dos direitos fundamentais, especialmente daqueles relacionados à promoção da igualdade material e da justiça social.19 Em situações caracterizadas por omissões persistentes e incapacidade institucional de proteção de grupos vulneráveis, torna-se legítima a adoção de medidas jurisdicionais voltadas à indução de políticas públicas compatíveis com os mandamentos constitucionais.

A decisão também enfatizou a necessidade de produção de dados oficiais e de monitoramento permanente da situação da população em situação de rua. Essa determinação revela compreensão de que a invisibilidade estatística constitui importante fator de perpetuação das violações de direitos humanos. A ausência de informações confiáveis dificulta a formulação de políticas públicas, compromete a alocação racional de recursos e impede a avaliação da eficácia das medidas adotadas pelos entes governamentais.

Sob uma ótica mais ampla, a ADPF 976 representa importante exemplo da transformação da jurisdição constitucional contemporânea. Conforme observa Luís Roberto Barroso, as cortes constitucionais passaram a desempenhar papel cada vez mais relevante na concretização dos direitos fundamentais, especialmente em contextos marcados por omissões estatais persistentes.20 Nessas hipóteses, a atuação judicial não se limita à resolução de conflitos individuais, assumindo função de proteção institucional dos valores fundamentais da ordem constitucional.

Não se trata, contudo, de substituir os órgãos políticos na formulação das políticas públicas. A decisão da ADPF 976 não estabelece programas governamentais específicos nem define escolhas administrativas detalhadas. O que a Corte faz é delimitar parâmetros constitucionais mínimos que devem orientar a atuação estatal, assegurando que a implementação das políticas públicas observe os direitos fundamentais das pessoas em situação de rua.

A relevância da decisão torna-se ainda mais evidente quando analisada sob a ótica do mínimo existencial. As medidas determinadas pelo Supremo Tribunal Federal buscam assegurar condições mínimas de proteção jurídica e material para indivíduos submetidos a situações extremas de vulnerabilidade. Ao vedar práticas degradantes, proteger pertences pessoais, impedir remoções arbitrárias e exigir a implementação de políticas públicas estruturadas, a Corte contribui para a construção de um verdadeiro piso constitucional de dignidade destinado à população em situação de rua.

Em síntese, a ADPF 976 representa uma das mais importantes decisões do Supremo Tribunal Federal em matéria de direitos sociais e proteção de grupos vulneráveis21. Sua relevância não decorre apenas das medidas concretas determinadas, mas também da afirmação de que a condição de extrema pobreza não afasta a titularidade dos direitos fundamentais. Ao reconhecer a população em situação de rua como sujeito de direitos constitucionais plenos, a decisão reforça o compromisso da Constituição de 1988 com a dignidade humana, a igualdade material e a proteção dos indivíduos historicamente marginalizados pelos processos econômicos, sociais e institucionais.

3.3 Ativismo Judicial e Políticas Públicas: os limites e as possibilidades da atuação do Supremo Tribunal Federal

A atuação do Supremo Tribunal Federal na ADPF 976 insere-se em um fenômeno mais amplo que caracteriza o constitucionalismo contemporâneo: a crescente participação das cortes constitucionais na concretização de direitos fundamentais e na fiscalização das políticas públicas. Em sociedades marcadas por profundas desigualdades sociais e por recorrentes omissões estatais, o Poder Judiciário passou a ser frequentemente provocado a intervir em questões tradicionalmente atribuídas à esfera de atuação dos Poderes Executivo e Legislativo. Esse movimento, comumente associado aos fenômenos da judicialização da política e do ativismo judicial, tem ocupado posição central nos debates constitucionais das últimas décadas.

Embora frequentemente utilizados como sinônimos, os conceitos de judicialização e ativismo judicial não se confundem. A judicialização da política refere-se à transferência de determinados conflitos sociais, econômicos e políticos para a esfera judicial, fenômeno decorrente da ampliação dos direitos fundamentais promovida pelas constituições contemporâneas. O ativismo judicial, por sua vez, relaciona-se à postura adotada pelos tribunais diante dessas demandas, caracterizando-se por uma atuação mais expansiva na interpretação constitucional e na imposição de deveres aos demais poderes estatais.22

No caso da ADPF 976, a intervenção do Supremo Tribunal Federal decorreu da alegação de que os mecanismos políticos ordinários não estavam sendo capazes de assegurar proteção adequada à população em situação de rua. A persistência de violações sistemáticas aos direitos fundamentais desse grupo, associada à ausência de respostas estatais coordenadas, levou a Corte a determinar a adoção de medidas concretas destinadas à proteção do mínimo existencial e da dignidade humana. A questão que emerge, portanto, consiste em saber se tal atuação representa legítima concretização da Constituição ou indevida interferência judicial na formulação de políticas públicas.

Uma das principais correntes favoráveis à atuação judicial em matéria de direitos sociais sustenta que a Constituição de 1988 atribuiu eficácia jurídica plena aos direitos fundamentais, inclusive àqueles de natureza prestacional. Sob esse prisma, a omissão estatal diante de situações de extrema vulnerabilidade não pode ser considerada mera escolha administrativa ou política, mas verdadeira violação constitucional passível de controle jurisdicional. Ana Paula de Barcellos observa que a efetividade dos direitos fundamentais depende da existência de mecanismos institucionais capazes de assegurar sua concretização, especialmente quando estão em jogo prestações indispensáveis à preservação da dignidade humana.23

Nessa linha de entendimento, a intervenção judicial não representaria substituição das escolhas políticas legítimas, mas mecanismo excepcional destinado a garantir a observância dos limites constitucionais impostos aos poderes públicos. Quando o Estado deixa de assegurar condições mínimas de sobrevivência a grupos vulneráveis, a atuação jurisdicional surge como instrumento de proteção dos valores fundamentais consagrados pela Constituição. A população em situação de rua constitui exemplo paradigmático dessa realidade, uma vez que frequentemente se encontra privada do acesso simultâneo à moradia, alimentação, saúde e assistência social, elementos diretamente relacionados ao mínimo existencial.

Luís Roberto Barroso destaca que a atuação das cortes constitucionais em matéria de direitos fundamentais deve ser compreendida à luz da força normativa da Constituição e da centralidade da dignidade da pessoa humana no Estado Democrático de Direito. Segundo o autor, a jurisdição constitucional possui papel legítimo na proteção de direitos fundamentais quando os mecanismos políticos tradicionais se mostram incapazes de responder adequadamente a demandas relacionadas à proteção de minorias ou grupos vulnerabilizados.24 Sob esse enfoque, a ADPF 976 representaria manifestação legítima da função contramajoritária exercida pelas cortes constitucionais.

Por outro lado, a ampliação da atuação judicial em matéria de políticas públicas também suscita críticas relevantes. Parte da doutrina sustenta que decisões judiciais excessivamente detalhadas podem comprometer o princípio da separação dos poderes e restringir a autonomia administrativa dos gestores públicos. Argumenta-se que juízes e tribunais nem sempre dispõem das informações técnicas, financeiras e institucionais necessárias para formular políticas públicas complexas, especialmente em áreas que envolvem planejamento orçamentário e alocação de recursos escassos.

As preocupações relacionadas à legitimidade democrática das decisões judiciais também ocupam posição relevante nesse debate. Diferentemente dos representantes eleitos, magistrados não possuem mandato popular e não respondem diretamente ao processo político. Por essa razão, parte da doutrina adverte para os riscos de uma excessiva expansão da jurisdição constitucional em matérias tradicionalmente atribuídas aos órgãos representativos. A atuação judicial deve, portanto, observar critérios de autocontenção e respeito às competências constitucionais dos demais poderes.

Entretanto, a análise da ADPF 976 revela situação peculiar. A decisão não estabeleceu um programa governamental específico nem determinou a adoção de uma política pública detalhada. O Supremo Tribunal Federal limitou-se a fixar parâmetros mínimos de proteção constitucional, proibindo práticas incompatíveis com a dignidade humana e exigindo que os entes federativos adotassem providências voltadas à proteção da população em situação de rua. Em outras palavras, a Corte não substituiu o administrador público, mas delimitou os contornos constitucionais dentro dos quais a atuação estatal deve ocorrer.

Essa distinção é particularmente importante. Conforme observa Clèmerson Merlin Clève, o controle jurisdicional das políticas públicas não deve ser compreendido como mecanismo de gestão governamental, mas como instrumento destinado a assegurar a supremacia da Constituição e a proteção dos direitos fundamentais.25 O Poder Judiciário não possui competência para formular políticas públicas em substituição aos órgãos politicamente responsáveis, mas possui o dever constitucional de impedir que a inércia estatal produza violações incompatíveis com a ordem constitucional.

A ADPF 976 parece enquadrar-se precisamente nessa hipótese. As medidas determinadas pelo Supremo Tribunal Federal não criaram novas competências administrativas nem alteraram a distribuição constitucional de atribuições entre os entes federativos. O que a decisão fez foi reafirmar que nenhuma política urbana, administrativa ou assistencial pode ser implementada em desrespeito à dignidade da pessoa humana e aos direitos fundamentais da população em situação de rua.

Além disso, a natureza estrutural das violações identificadas na ação reforça a legitimidade da intervenção judicial. Situações caracterizadas por exclusão social persistente, omissões institucionais reiteradas e incapacidade dos mecanismos políticos tradicionais de solucionar problemas complexos frequentemente exigem formas diferenciadas de atuação jurisdicional. Nessas circunstâncias, a função do Poder Judiciário não consiste em substituir os demais poderes, mas em promover a coordenação institucional necessária à superação de quadros incompatíveis com a Constituição.

Desse modo, a ADPF 976 constitui importante exemplo dos desafios enfrentados pela jurisdição constitucional contemporânea na proteção dos direitos sociais. A decisão demonstra que a efetivação do mínimo existencial e da dignidade humana pode exigir intervenções judiciais voltadas à correção de omissões estatais persistentes, especialmente quando estão em jogo grupos submetidos a condições extremas de vulnerabilidade. Ao mesmo tempo, evidencia a necessidade de que tais intervenções sejam realizadas de forma compatível com os princípios democráticos e com a estrutura constitucional de separação dos poderes.

A partir dessa perspectiva, a atuação do Supremo Tribunal Federal na ADPF 976 pode ser compreendida menos como expressão de um ativismo judicial desmedido e mais como manifestação de uma jurisdição constitucional comprometida com a proteção dos direitos fundamentais. Tal compreensão torna-se ainda mais relevante quando se observa que diversos dos parâmetros adotados pela Corte encontram correspondência em normas e diretrizes produzidas pelo sistema internacional de direitos humanos, tema que será examinado no capítulo seguinte.

4 A ADPF 976 E O SISTEMA INTERNACIONAL DE DIREITOS HUMANOS DA ONU

4.1 O Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais e a proteção da população em situação de rua

A análise da ADPF 976 sob a perspectiva do Direito Internacional dos Direitos Humanos exige o exame do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC), principal instrumento normativo das Nações Unidas voltado à proteção dos direitos sociais fundamentais. Adotado pela Assembleia Geral da Organização das Nações Unidas em 1966 e incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro por meio do Decreto nº 591, de 6 de julho de 199226, o pacto representa um dos pilares do sistema global de proteção dos direitos humanos, estabelecendo obrigações jurídicas destinadas à promoção de condições materiais mínimas para uma existência digna.

Historicamente, o PIDESC surgiu em um contexto de superação da concepção liberal clássica dos direitos fundamentais, que concentrava sua atenção prioritariamente nas liberdades civis e políticas. A experiência do pós-guerra demonstrou que a proteção da dignidade humana não poderia ser alcançada exclusivamente por meio da limitação do poder estatal, exigindo também prestações positivas capazes de assegurar condições materiais mínimas de sobrevivência. Nessa perspectiva, os direitos econômicos, sociais e culturais passaram a ser reconhecidos como componentes indispensáveis da proteção integral da pessoa humana.

O artigo 11, §1º, do PIDESC estabelece que os Estados-Partes reconhecem o direito de toda pessoa a um padrão de vida adequado para si e sua família, incluindo alimentação, vestuário e habitação adequados, bem como a melhoria contínua das condições de vida. O dispositivo também determina que os Estados adotem medidas apropriadas para assegurar a efetivação progressiva desses direitos.

A relevância desse dispositivo para a presente pesquisa é evidente. A situação de rua representa precisamente a negação simultânea dos elementos essenciais previstos no artigo 11 do pacto. A ausência de moradia, a insegurança alimentar, a precariedade sanitária e a exclusão social demonstram que pessoas em situação de rua se encontram privadas do padrão mínimo de vida reconhecido pelo sistema internacional de direitos humanos. Nessa ótica, a ADPF 976 não pode ser compreendida apenas como instrumento de proteção constitucional interna, mas também como mecanismo destinado à concretização de obrigações internacionais assumidas pelo Estado brasileiro.

A doutrina de Flávia Piovesan oferece importante fundamento para essa compreensão. Segundo a autora, a Constituição de 1988 inaugurou um modelo de abertura do ordenamento jurídico brasileiro ao Direito Internacional dos Direitos Humanos, permitindo a formação de um verdadeiro sistema integrado de proteção da pessoa humana. Nessa perspectiva, os tratados internacionais de direitos humanos deixam de ocupar posição periférica para atuar como parâmetros interpretativos da própria Constituição, especialmente em matérias relacionadas à proteção da dignidade humana e dos grupos vulneráveis.27

Essa aproximação entre a ordem constitucional interna e o sistema internacional de proteção dos direitos humanos também é destacada por Antônio Augusto Cançado Trindade. Para o jurista, a evolução contemporânea do Direito Internacional promoveu a superação da visão exclusivamente estatal das relações jurídicas internacionais, deslocando a pessoa humana para o centro do sistema de proteção jurídica.28 Os direitos fundamentais deixam de constituir mera questão interna dos Estados para assumir dimensão universal, impondo deveres jurídicos relacionados à proteção da dignidade humana independentemente de fronteiras territoriais.

A interpretação do artigo 11 do PIDESC foi significativamente ampliada pelo Comitê de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais das Nações Unidas por meio do Comentário Geral nº 4, dedicado ao direito à moradia adequada.29 O documento esclarece que a moradia não deve ser compreendida em sentido restrito, como simples abrigo físico ou espaço destinado à sobrevivência biológica. Ao contrário, o direito à moradia deve ser interpretado como o direito de viver com segurança, paz e dignidade em determinado local.

O Comentário Geral nº 4 identifica elementos essenciais para a caracterização da moradia adequada, entre os quais se destacam a segurança jurídica da posse, a disponibilidade de infraestrutura básica, a acessibilidade econômica, a habitabilidade, a localização adequada e a proteção contra discriminações. Esses parâmetros ampliam significativamente a compreensão tradicional da moradia e revelam que a proteção internacional não se limita à existência de um teto físico, abrangendo condições materiais indispensáveis à efetivação da dignidade humana.

A relação entre esses parâmetros internacionais e a ADPF 976 é particularmente expressiva. Ao proibir o recolhimento arbitrário de pertences pessoais, vedar a arquitetura hostil e impedir remoções compulsórias desacompanhadas de alternativas adequadas, o Supremo Tribunal Federal incorporou elementos centrais da concepção internacional de moradia adequada. Ainda que a decisão não tenha se fundamentado exclusivamente no PIDESC, suas determinações apresentam notável convergência com os padrões desenvolvidos pelos órgãos especializados das Nações Unidas.

Essa convergência torna-se ainda mais evidente quando se analisa o Comentário Geral nº 7 do Comitê DESC, dedicado à proteção contra despejos forçados.30 O documento estabelece que remoções realizadas sem garantias processuais adequadas, sem consulta prévia e sem oferta de alternativas habitacionais compatíveis com a dignidade humana configuram violações dos direitos assegurados pelo PIDESC. A proteção contra deslocamentos compulsórios constitui, portanto, elemento integrante do próprio direito à moradia adequada.

As determinações estabelecidas na ADPF 976 dialogam diretamente com essa orientação internacional. A decisão do Supremo Tribunal Federal reconheceu que operações de remoção da população em situação de rua não podem ocorrer de forma arbitrária ou exclusivamente repressiva, especialmente quando inexistem mecanismos de acolhimento capazes de assegurar condições mínimas de proteção social. Nesse ponto, a Corte brasileira aproximou-se dos parâmetros interpretativos desenvolvidos pelo sistema global de direitos humanos.

Outro aspecto relevante do PIDESC diz respeito ao princípio da realização progressiva dos direitos sociais. O artigo 2º do pacto estabelece que os Estados-Partes se comprometem a adotar medidas destinadas à implementação progressiva dos direitos nele previstos, utilizando o máximo de recursos disponíveis. Essa cláusula não autoriza a inércia estatal, mas impõe um dever permanente de avanço na concretização dos direitos econômicos, sociais e culturais.

Thomas Buergenthal observa que a realização progressiva não deve ser interpretada como autorização para postergação indefinida das obrigações estatais.31 Embora a efetivação plena dos direitos sociais possa demandar tempo e recursos, os Estados permanecem vinculados ao dever imediato de adotar medidas concretas e eficazes destinadas à proteção dos grupos mais vulneráveis. A omissão prolongada diante de situações extremas de exclusão social pode configurar descumprimento das obrigações internacionais assumidas perante a comunidade internacional. Sob esse prisma, a ADPF 976 pode ser compreendida como resposta institucional a um quadro de insuficiente concretização dos compromissos assumidos pelo Brasil no âmbito do PIDESC. A intervenção do Supremo Tribunal Federal buscou justamente assegurar um patamar mínimo de proteção compatível com os deveres constitucionais e internacionais relacionados à dignidade humana.

A análise do PIDESC demonstra, portanto, que a proteção da população em situação de rua não constitui apenas exigência derivada da Constituição Federal de 1988, mas também obrigação decorrente do sistema internacional de direitos humanos. Os parâmetros estabelecidos pelo pacto e desenvolvidos pelos órgãos especializados das Nações Unidas oferecem importante referencial normativo para a interpretação da ADPF 976, evidenciando que a decisão do Supremo Tribunal Federal se insere em um movimento mais amplo de aproximação entre a jurisdição constitucional brasileira e os padrões internacionais de proteção dos direitos humanos.

4.2 As Relatorias Especiais da ONU sobre Extrema Pobreza e Direito à Moradia

A proteção internacional da população em situação de rua não se limita aos tratados multilaterais de direitos humanos. Nas últimas décadas, as Relatorias Especiais das Nações Unidas desempenharam papel fundamental na construção de parâmetros interpretativos destinados à proteção de grupos submetidos à pobreza extrema, à exclusão social e à ausência de moradia adequada. Embora seus relatórios não possuam força vinculante equivalente à dos tratados internacionais, constituem importantes instrumentos de soft law, influenciando a atuação dos Estados, dos tribunais constitucionais e dos organismos internacionais de proteção dos direitos humanos.

No contexto da presente pesquisa, destacam-se especialmente as contribuições desenvolvidas por Philip Alston, ex-Relator Especial das Nações Unidas sobre Extrema Pobreza e Direitos Humanos, por Leilani Farha, ex-Relatora Especial sobre o Direito à Moradia Adequada, e por Asbjørn Eide, um dos principais formuladores da teoria das obrigações estatais relacionadas aos direitos econômicos, sociais e culturais. A análise de suas contribuições permite identificar significativas convergências entre os parâmetros internacionais produzidos no âmbito da Organização das Nações Unidas e as determinações estabelecidas pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF 976.

Philip Alston desenvolveu importante reflexão acerca da relação entre pobreza extrema e direitos humanos. Em seus relatórios ao Conselho de Direitos Humanos da ONU, o autor sustenta que a pobreza não pode ser compreendida exclusivamente como insuficiência de renda ou limitação econômica, mas como condição estrutural de privação de direitos fundamentais.32 Sob esse enfoque, indivíduos submetidos à extrema pobreza enfrentam obstáculos permanentes ao exercício da cidadania, ao acesso à justiça, à participação política e aos serviços públicos essenciais.

A principal contribuição de Alston para o tema da população em situação de rua consiste na crítica à criminalização da pobreza. Segundo o autor, diversos Estados têm respondido aos problemas sociais decorrentes da pobreza extrema por meio de medidas repressivas destinadas a afastar, ocultar ou controlar os grupos vulneráveis, em vez de enfrentar as causas estruturais da exclusão social.33 A adoção de políticas urbanas excludentes, a utilização de mecanismos de arquitetura hostil e a realização de operações destinadas à remoção compulsória de pessoas em situação de rua constituem exemplos desse processo de criminalização indireta da pobreza.

A análise desenvolvida por Alston apresenta evidente correspondência com a realidade examinada na ADPF 976. As práticas denunciadas na ação — recolhimento arbitrário de pertences, remoções forçadas e utilização de estruturas urbanas destinadas a impedir a permanência de pessoas em espaços públicos — refletem precisamente o modelo de gestão da pobreza criticado pelo Relator Especial. Ao proibir essas condutas, o Supremo Tribunal Federal aproximou-se da compreensão segundo a qual a pobreza não deve ser tratada como problema de ordem pública, mas como questão de direitos humanos que exige respostas compatíveis com a dignidade da pessoa humana.

Complementando essa perspectiva, Leilani Farha desenvolveu importante contribuição para a compreensão da situação de rua como fenômeno relacionado à violação do direito humano à moradia adequada. Em seus relatórios e pronunciamentos oficiais, a autora sustenta que a ausência de moradia não constitui resultado inevitável de circunstâncias individuais, mas consequência de falhas estruturais dos Estados na implementação de políticas habitacionais e de proteção social.34

Para Farha, o fenômeno da situação de rua representa uma das formas mais graves de violação dos direitos humanos contemporâneos. A autora enfatiza que o direito à moradia adequada não se resume à existência física de um abrigo, mas compreende condições de segurança, estabilidade, acessibilidade, integração comunitária e respeito à dignidade humana.35 Dessa forma, a permanência de indivíduos em situação de rua evidencia o fracasso das estruturas estatais responsáveis pela garantia dos direitos sociais básicos.

A contribuição de Farha possui especial relevância para a análise da ADPF 976 porque permite compreender a situação de rua para além de sua dimensão assistencial. O problema deixa de ser interpretado exclusivamente como questão de carência econômica e passa a ser compreendido como expressão de uma violação sistêmica de direitos humanos. Essa perspectiva aproxima-se da lógica adotada pelo Supremo Tribunal Federal ao reconhecer que a proteção da população em situação de rua não pode restringir-se a medidas emergenciais, exigindo a construção de políticas públicas permanentes voltadas à efetivação do mínimo existencial.

Outro aspecto relevante da atuação de Leilani Farha refere-se à crítica às práticas de arquitetura hostil. Em diversos documentos oficiais, a Relatora Especial denunciou a utilização de mecanismos urbanos destinados a impedir a permanência de pessoas pobres em espaços públicos, classificando tais medidas como incompatíveis com os compromissos internacionais relacionados ao direito à moradia e à proteção da dignidade humana.36 Essa compreensão encontra clara correspondência na decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal, que expressamente vedou a utilização de estruturas urbanas destinadas à exclusão da população em situação de rua.

Ao lado das contribuições de Alston e Farha, merece destaque a teoria desenvolvida por Asbjørn Eide acerca das obrigações estatais em matéria de direitos econômicos, sociais e culturais. Eide formulou uma das classificações mais influentes do Direito Internacional dos Direitos Humanos ao distinguir três categorias fundamentais de deveres estatais: a obrigação de respeitar, a obrigação de proteger e a obrigação de cumprir ou promover direitos.37

A obrigação de respeitar impõe ao Estado o dever de não interferir arbitrariamente no exercício dos direitos fundamentais. No contexto da população em situação de rua, essa obrigação implica a proibição de medidas estatais que agravem a condição de vulnerabilidade dos indivíduos, incluindo remoções compulsórias, destruição de pertences pessoais e utilização de mecanismos de arquitetura hostil. Observa-se que grande parte das determinações estabelecidas na ADPF 976 corresponde precisamente a essa dimensão negativa de proteção.

A obrigação de proteger exige que o Estado impeça que terceiros violem os direitos fundamentais dos indivíduos. Essa dimensão torna-se particularmente relevante diante da crescente participação de agentes privados na produção de práticas discriminatórias voltadas à exclusão da população em situação de rua. O dever estatal não se limita à abstenção de condutas lesivas, abrangendo também a adoção de medidas regulatórias e fiscalizatórias destinadas à proteção dos grupos vulneráveis.

Por sua vez, a obrigação de cumprir ou promover direitos impõe ao Estado a adoção de políticas públicas destinadas à concretização dos direitos econômicos, sociais e culturais. Trata-se da dimensão prestacional dos direitos humanos, relacionada à implementação de programas habitacionais, políticas assistenciais, serviços de saúde, programas de inclusão social e outras medidas voltadas à promoção da dignidade humana. É justamente nessa dimensão que se inserem as determinações da ADPF 976 relativas à elaboração de políticas públicas coordenadas para a proteção da população em situação de rua.

A aplicação da teoria de Eide permite compreender que a decisão do Supremo Tribunal Federal não se limitou à proibição de práticas incompatíveis com a Constituição. A Corte também buscou induzir o cumprimento das obrigações positivas assumidas pelo Estado brasileiro perante o sistema internacional de direitos humanos. Nessa ótica, a ADPF 976 pode ser interpretada como mecanismo de concretização interna das três dimensões de proteção desenvolvidas pela doutrina internacional dos direitos econômicos, sociais e culturais.

A análise conjunta das contribuições de Philip Alston, Leilani Farha e Asbjørn Eide evidencia que as determinações estabelecidas pelo Supremo Tribunal Federal apresentam significativa convergência com os parâmetros produzidos pelas Relatorias Especiais das Nações Unidas. A vedação da arquitetura hostil, a proteção dos pertences pessoais, a proibição de remoções arbitrárias e a exigência de implementação de políticas públicas estruturadas não constituem medidas isoladas ou exclusivamente domésticas. Ao contrário, inserem-se em um movimento global de fortalecimento da proteção dos direitos humanos das populações submetidas à pobreza extrema e à exclusão social.

Desse modo, a ADPF 976 revela-se não apenas como instrumento de concretização dos direitos fundamentais previstos na Constituição Federal de 1988, mas também como mecanismo de internalização prática dos standards internacionais produzidos no âmbito da Organização das Nações Unidas. A decisão demonstra que a proteção da população em situação de rua passou a ocupar posição central na agenda contemporânea dos direitos humanos, exigindo respostas institucionais compatíveis com os compromissos assumidos pelos Estados perante a comunidade internacional.

4.3 Transconstitucionalismo e Diálogo entre Cortes: a ADPF 976 como espaço de convergência entre a Constituição brasileira e o Sistema Global de Direitos Humanos

A crescente complexidade dos problemas contemporâneos tem desafiado as concepções tradicionais de soberania jurídica e de autonomia dos ordenamentos nacionais. Questões relacionadas à proteção dos direitos humanos, à migração, ao meio ambiente, à pobreza extrema e à exclusão social frequentemente ultrapassam os limites das fronteiras estatais, exigindo respostas construídas a partir da interação entre diferentes sistemas normativos. Diante disso, ganha relevância a teoria do transconstitucionalismo, desenvolvida por Marcelo Neves, bem como as formulações contemporâneas acerca do diálogo entre cortes e do constitucionalismo multinível.

A teoria do transconstitucionalismo parte da constatação de que determinados problemas constitucionais não podem ser adequadamente solucionados por uma única ordem jurídica isoladamente considerada. Segundo Marcelo Neves, questões relacionadas à proteção dos direitos fundamentais frequentemente exigem processos de aprendizagem recíproca entre diferentes sistemas jurídicos, envolvendo constituições nacionais, tribunais internacionais, organismos multilaterais e instrumentos normativos produzidos em diversas esferas de governança.38

O autor sustenta que a crescente interdependência entre as ordens jurídicas contemporâneas não implica a formação de uma hierarquia normativa universal, mas sim a construção de mecanismos de comunicação capazes de permitir o intercâmbio de soluções jurídicas para problemas comuns. Em vez de uma relação de subordinação, o transconstitucionalismo pressupõe um processo de entrelaçamento normativo no qual diferentes sistemas jurídicos dialogam e influenciam-se mutuamente na proteção dos direitos fundamentais.39

A situação da população em situação de rua constitui exemplo particularmente adequado para a aplicação dessa teoria. Trata-se de problema que, embora se manifeste concretamente no âmbito interno dos Estados, possui dimensão global e é objeto de preocupação constante por parte dos organismos internacionais de proteção dos direitos humanos. A pobreza extrema, a exclusão social, a ausência de moradia adequada e a marginalização urbana são fenômenos que desafiam simultaneamente as estruturas constitucionais nacionais e os sistemas internacionais de proteção da pessoa humana. Sob este viés, a ADPF 976 pode ser compreendida como espaço privilegiado de interação entre a Constituição brasileira e o sistema internacional de direitos humanos. Conforme demonstrado nos tópicos anteriores, diversas das medidas determinadas pelo Supremo Tribunal Federal apresentam significativa convergência com os parâmetros normativos desenvolvidos pela Organização das Nações Unidas, especialmente aqueles relacionados ao direito à moradia adequada, à proteção contra despejos forçados, ao combate à criminalização da pobreza e à garantia do mínimo existencial.

Essa convergência não decorre de mera coincidência normativa. Ao interpretar os princípios constitucionais da dignidade da pessoa humana, da igualdade material e da proteção dos direitos fundamentais, o Supremo Tribunal Federal aproxima-se de concepções desenvolvidas no âmbito internacional para enfrentar problemas semelhantes. O resultado é a formação de um ambiente de diálogo jurídico em que normas constitucionais internas e parâmetros internacionais passam a atuar de forma complementar na proteção dos direitos humanos.

A relevância desse fenômeno é destacada por Flávia Piovesan ao analisar o processo de internacionalização dos direitos humanos após a Constituição de 1988. Segundo a autora, o constitucionalismo brasileiro contemporâneo caracteriza-se por crescente abertura ao Direito Internacional dos Direitos Humanos, permitindo que tratados e instrumentos internacionais atuem como referenciais interpretativos para a concretização dos direitos fundamentais previstos na ordem constitucional interna.40

No caso da ADPF 976, observa-se precisamente esse movimento de aproximação entre diferentes esferas normativas. Embora a decisão tenha sido formalmente fundamentada na Constituição Federal, seu conteúdo material encontra forte correspondência com os standards internacionais produzidos pela Organização das Nações Unidas. A vedação da arquitetura hostil, a proteção contra remoções arbitrárias, a preservação dos pertences pessoais e a exigência de políticas públicas estruturadas refletem orientações que vêm sendo reiteradamente defendidas por órgãos especializados do sistema global de direitos humanos.

A literatura contemporânea sobre diálogo entre cortes oferece importante complemento à teoria do transconstitucionalismo. Para Marta Cartabia, a proteção dos direitos fundamentais tornou-se progressivamente dependente da cooperação entre diferentes instituições jurisdicionais, nacionais e internacionais.41 Em um cenário marcado pela pluralidade de fontes normativas, tribunais constitucionais e organismos internacionais passam a compartilhar experiências, argumentos e parâmetros interpretativos destinados à proteção da pessoa humana.

A autora observa que o diálogo entre jurisdições não implica perda de autonomia dos tribunais nacionais, mas fortalecimento de sua capacidade de enfrentar problemas complexos. Ao recorrer a experiências internacionais e a parâmetros produzidos por organismos especializados, as cortes constitucionais ampliam seu repertório argumentativo e reforçam a legitimidade de suas decisões em matérias relacionadas à proteção dos direitos fundamentais.

Essa compreensão aproxima-se das formulações de Armin von Bogdandy acerca do constitucionalismo multinível. Segundo o autor, a proteção contemporânea dos direitos fundamentais resulta da atuação simultânea de diferentes níveis normativos, incluindo constituições nacionais, sistemas regionais de direitos humanos e organismos internacionais.42 A efetividade dos direitos não depende exclusivamente de uma única instituição, mas da interação coordenada entre diversos atores jurídicos comprometidos com a proteção da dignidade humana.

Aplicada à realidade brasileira, essa perspectiva permite compreender a ADPF 976 como manifestação de um constitucionalismo aberto ao diálogo internacional. O Supremo Tribunal Federal não atua isoladamente na definição dos parâmetros de proteção da população em situação de rua. Ao contrário, sua atuação insere-se em um contexto mais amplo de circulação de ideias, princípios e soluções jurídicas desenvolvidas em diferentes níveis de governança dos direitos humanos.

Importa destacar que esse diálogo não compromete a soberania constitucional brasileira. Conforme observa Marcelo Neves, o transconstitucionalismo não pressupõe submissão automática das constituições nacionais às normas internacionais, mas construção de mecanismos de comunicação capazes de favorecer soluções mais adequadas para problemas complexos.43 A Constituição continua sendo a principal fonte de legitimidade das decisões judiciais, mas passa a dialogar com outros sistemas normativos que compartilham objetivos semelhantes de proteção da pessoa humana.

No caso da ADPF 976, a utilização implícita ou explícita de parâmetros desenvolvidos pela ONU contribuiu para fortalecer a proteção dos direitos fundamentais da população em situação de rua. A decisão evidencia que a concretização do mínimo existencial e da dignidade humana não pode ser compreendida exclusivamente a partir das categorias tradicionais do direito interno, exigindo a consideração de experiências e referenciais produzidos em âmbito internacional.

Assim, a ADPF 976 constitui exemplo concreto de transconstitucionalismo aplicado à proteção dos direitos humanos. A decisão demonstra que a solução de problemas estruturais relacionados à pobreza extrema e à exclusão social demanda o entrelaçamento entre diferentes ordens jurídicas, permitindo que a Constituição Federal de 1988 dialogue com os instrumentos internacionais produzidos pela Organização das Nações Unidas. Esse processo de interação fortalece a proteção da dignidade humana e contribui para a construção de uma jurisdição constitucional comprometida com a realização dos direitos fundamentais em sua dimensão nacional e global.

5 DESAFIOS DE EFETIVAÇÃO DAS DETERMINAÇÕES DA ADPF 976

5.1 Federalismo cooperativo e a implementação das medidas de proteção à população em situação de rua

A efetividade das determinações proferidas pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF 976 depende da capacidade institucional dos entes federativos de atuar de forma coordenada na formulação e execução de políticas públicas voltadas à proteção da população em situação de rua. Embora a decisão judicial tenha estabelecido parâmetros mínimos de proteção constitucional, sua concretização prática exige a participação simultânea da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, revelando a centralidade do federalismo cooperativo como elemento indispensável à implementação dos direitos fundamentais sociais.

A Constituição Federal de 1988 adotou modelo federativo caracterizado pela descentralização político-administrativa e pela repartição de competências entre diferentes níveis de governo. Diferentemente das federações clássicas, marcadas por rígida separação de atribuições, o modelo brasileiro foi concebido com forte componente cooperativo, especialmente em matérias relacionadas à proteção dos direitos sociais. A promoção da saúde, da assistência social, da habitação e da redução das desigualdades constitui responsabilidade compartilhada entre os diversos entes federativos, exigindo mecanismos permanentes de coordenação institucional.44

A proteção da população em situação de rua insere-se precisamente nesse contexto. Trata-se de problema multidimensional que envolve questões habitacionais, assistenciais, sanitárias, urbanísticas e de segurança pública, impossibilitando soluções baseadas na atuação isolada de um único ente governamental. A efetividade das medidas determinadas na ADPF 976 depende da integração de diferentes políticas públicas e da articulação entre órgãos pertencentes a distintas esferas da administração pública.

O principal desafio decorre da própria estrutura federativa brasileira. Embora a União possua papel relevante na formulação de diretrizes nacionais e no financiamento de programas sociais, a execução direta das políticas voltadas à população em situação de rua ocorre predominantemente no âmbito municipal. São os Municípios que administram os serviços de acolhimento, os centros de referência da assistência social, os programas de abordagem social e grande parte das iniciativas relacionadas ao atendimento emergencial dessa população. Por sua vez, os Estados exercem funções de coordenação regional e de apoio técnico e financeiro, enquanto a União atua na definição de políticas nacionais e na transferência de recursos.45

Essa distribuição de responsabilidades frequentemente gera dificuldades relacionadas à coordenação institucional. Não raramente, verifica-se a transferência recíproca de responsabilidades entre os diferentes entes federativos, produzindo lacunas na implementação das políticas públicas. Em muitos casos, Municípios alegam insuficiência de recursos para a execução de programas de atendimento, enquanto Estados e União sustentam limitações relacionadas à autonomia administrativa municipal. O resultado é a fragmentação das políticas públicas e a perpetuação de situações de vulnerabilidade incompatíveis com os comandos constitucionais e com as determinações da ADPF 976.

Quanto a esse aspecto, a decisão do Supremo Tribunal Federal revela importante tentativa de fortalecimento do federalismo cooperativo. Ao exigir a elaboração de planos de ação e a adoção de medidas coordenadas voltadas à proteção da população em situação de rua, a Corte buscou superar a lógica fragmentária tradicionalmente observada na implementação das políticas sociais. A decisão parte do pressuposto de que a garantia do mínimo existencial não pode depender exclusivamente da capacidade administrativa de um único ente federativo, exigindo a atuação articulada de toda a estrutura estatal.

A necessidade de cooperação entre os entes federativos também encontra fundamento no princípio da solidariedade constitucional. Conforme observa Luís Roberto Barroso, a Constituição de 1988 estruturou um modelo de Estado comprometido com a promoção da igualdade material e com a redução das desigualdades sociais, objetivos que somente podem ser alcançados mediante atuação coordenada dos diversos órgãos públicos.46 A proteção dos direitos fundamentais sociais não constitui responsabilidade exclusiva de determinado ente federativo, mas dever compartilhado por toda a organização estatal.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem reconhecido reiteradamente essa lógica cooperativa, especialmente em matérias relacionadas à efetivação de direitos sociais. Em diversos precedentes envolvendo saúde pública, assistência social e proteção de grupos vulneráveis, a Corte afirmou que a repartição constitucional de competências não pode servir como justificativa para a omissão estatal diante de situações que comprometam a dignidade da pessoa humana.47 Essa compreensão reforça a ideia de que os direitos fundamentais impõem deveres de cooperação institucional destinados à proteção dos indivíduos em condição de vulnerabilidade. Sob este prisma, Clèmerson Merlin Clève destaca que a efetividade dos direitos fundamentais sociais exige a construção de mecanismos de governança capazes de integrar diferentes níveis de governo e evitar a dispersão de responsabilidades.48 Segundo o autor, a concretização dos objetivos constitucionais depende não apenas da existência de normas jurídicas protetivas, mas também da capacidade institucional do Estado de coordenar ações complexas voltadas à transformação da realidade social.

No caso da população em situação de rua, essa necessidade torna-se ainda mais evidente. A superação da vulnerabilidade extrema exige políticas públicas intersetoriais que envolvam simultaneamente assistência social, habitação, saúde, qualificação profissional, documentação civil e reinserção comunitária. A ausência de coordenação entre essas áreas compromete a eficácia das medidas adotadas e reduz significativamente a capacidade de promoção da inclusão social.

Outro desafio relevante relaciona-se às desigualdades existentes entre os próprios entes federativos. Municípios de pequeno e médio porte frequentemente possuem menor capacidade financeira e administrativa para implementar políticas públicas especializadas, enquanto grandes centros urbanos concentram a maior parte da população em situação de rua. Essa assimetria exige mecanismos de cooperação financeira e técnica capazes de reduzir as desigualdades regionais e assegurar níveis mínimos de proteção em todo o território nacional.

Diante desse cenário, ganha relevância o papel da União como coordenadora das políticas nacionais de proteção social. Além da transferência de recursos financeiros, compete ao governo federal estabelecer diretrizes gerais, promover sistemas de monitoramento e estimular a integração entre os diferentes entes federativos. A ausência dessa coordenação nacional tende a gerar respostas fragmentadas e desiguais, incompatíveis com o caráter universal dos direitos fundamentais assegurados pela Constituição e pelos tratados internacionais de direitos humanos.

A própria Organização das Nações Unidas tem enfatizado a importância da coordenação institucional para a proteção de grupos vulneráveis. Os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável da Agenda 2030 reconhecem que a superação da pobreza extrema e da exclusão social depende da construção de estruturas de governança capazes de integrar diferentes níveis de governo e promover políticas públicas sustentáveis e inclusivas.49 Essa orientação internacional reforça a necessidade de interpretação da ADPF 976 à luz de uma perspectiva cooperativa e multissetorial.

Dessa forma, o principal desafio para a efetivação das determinações estabelecidas pelo Supremo Tribunal Federal não reside apenas na definição dos direitos da população em situação de rua, mas na capacidade dos entes federativos de construir mecanismos permanentes de cooperação institucional. A proteção do mínimo existencial exige mais do que decisões judiciais ou declarações normativas: requer estruturas administrativas eficientes, financiamento adequado e coordenação entre diferentes esferas de governo. Sem esses elementos, existe o risco de que os avanços promovidos pela ADPF 976 permaneçam restritos ao plano formal, sem produzir transformações concretas na realidade vivenciada pela população em situação de rua.

5.2 Orçamento Público, Reserva do Possível e Financiamento do Mínimo Existencial

A efetivação das determinações estabelecidas pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF 976 encontra um de seus maiores desafios na dimensão financeira das políticas públicas destinadas à proteção da população em situação de rua. A implementação de programas de acolhimento, assistência social, moradia, saúde e reinserção social demanda recursos materiais, estrutura administrativa e investimentos contínuos por parte dos entes federativos. Nesse panorama, emerge o debate acerca da relação entre orçamento público, reserva do possível e garantia do mínimo existencial, tema que ocupa posição central na teoria constitucional contemporânea e na jurisprudência dos tribunais constitucionais.

A Constituição Federal de 1988 consagrou amplo catálogo de direitos fundamentais sociais e atribuiu ao Estado deveres positivos relacionados à promoção da dignidade humana, da igualdade material e da justiça social. Contudo, a concretização desses direitos depende inevitavelmente da disponibilidade de recursos públicos e da definição de prioridades administrativas. Surge, assim, uma tensão permanente entre a amplitude das promessas constitucionais e as limitações financeiras enfrentadas pelo Estado na implementação das políticas públicas.

Foi justamente nesse contexto que se desenvolveu a teoria da reserva do possível (Vorbehalt des Möglichen), originalmente formulada pela jurisprudência constitucional alemã. Em sua acepção clássica, a reserva do possível reconhece que a efetivação dos direitos prestacionais está condicionada à existência de recursos financeiros, materiais e administrativos disponíveis. Em outras palavras, nem toda pretensão social pode ser imediatamente satisfeita pelo Estado, uma vez que a atuação governamental encontra limites decorrentes da escassez de recursos e da necessidade de compatibilização entre múltiplas demandas sociais.50

A teoria da reserva do possível foi progressivamente incorporada ao debate jurídico brasileiro, especialmente em litígios envolvendo direitos sociais como saúde, educação, assistência social e moradia. Em diversas ocasiões, a Administração Pública invocou limitações orçamentárias como justificativa para o não cumprimento de obrigações relacionadas à prestação de serviços essenciais. Entretanto, a simples alegação de insuficiência de recursos mostrou-se insuficiente para resolver os complexos conflitos entre escassez financeira e proteção dos direitos fundamentais.

Nesse cenário, ganhou destaque a construção doutrinária do mínimo existencial, concebido como núcleo essencial dos direitos fundamentais indispensáveis à preservação da dignidade da pessoa humana. Segundo Ingo Wolfgang Sarlet, a proteção do mínimo existencial constitui limite material à incidência da reserva do possível, uma vez que determinadas prestações estatais apresentam caráter tão fundamental que sua negação compromete a própria condição humana do indivíduo.51 Assim, embora a escassez de recursos seja realidade inerente à administração pública, ela não pode servir como fundamento para a supressão de prestações indispensáveis à sobrevivência digna.

A relação entre reserva do possível e mínimo existencial deve ser compreendida de forma complementar e não antagônica. Conforme observa Sarlet, a proteção dos direitos sociais exige tanto o reconhecimento das limitações concretas enfrentadas pelo Estado quanto a preservação de um núcleo mínimo de prestações que não pode ser sacrificado em nome de restrições orçamentárias genéricas.52 O desafio consiste justamente em identificar quais prestações integram esse núcleo essencial e quais critérios devem orientar sua proteção.

No caso da população em situação de rua, a discussão assume especial relevância. A ausência de moradia, alimentação adequada, acesso à saúde, higiene e proteção social coloca esses indivíduos em situação de privação extrema, frequentemente abaixo do patamar mínimo de dignidade exigido pela Constituição Federal e pelos tratados internacionais de direitos humanos. Nessas circunstâncias, a invocação da reserva do possível como justificativa para a omissão estatal torna-se particularmente problemática, pois envolve direitos diretamente relacionados à sobrevivência física e à preservação da dignidade humana.

Ricardo Lobo Torres foi um dos principais responsáveis pela sistematização da teoria do mínimo existencial no direito brasileiro. Para o autor, existe um conjunto de prestações materiais indispensáveis à liberdade real dos indivíduos e à participação efetiva na vida social, cuja proteção não pode ser condicionada exclusivamente às escolhas discricionárias do administrador público.53 Segundo essa concepção, o mínimo existencial representa verdadeiro direito subjetivo fundamental, impondo ao Estado o dever jurídico de assegurar condições mínimas de subsistência independentemente de contingências políticas ou econômicas.

A contribuição de Ricardo Lobo Torres mostra-se particularmente relevante para a análise da ADPF 976. As medidas determinadas pelo Supremo Tribunal Federal não visam assegurar benefícios acessórios ou prestações de natureza secundária. Ao contrário, estão relacionadas à proteção de condições básicas de existência, incluindo a preservação dos pertences pessoais, o acesso a serviços públicos essenciais, a proteção contra remoções arbitrárias e a implementação de políticas destinadas à superação da vulnerabilidade extrema. Trata-se, portanto, de prestações diretamente vinculadas ao núcleo essencial da dignidade humana.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem caminhado em direção semelhante. Em diversos precedentes, a Corte reconheceu que a reserva do possível não pode ser invocada de forma abstrata para justificar a omissão estatal diante de direitos fundamentais essenciais. O Tribunal tem exigido demonstração concreta da impossibilidade financeira alegada e afirmado que o Estado possui o dever de utilizar o máximo de recursos disponíveis para assegurar a efetivação dos direitos fundamentais sociais.54

Esse entendimento aproxima-se das diretrizes estabelecidas pelo Direito Internacional dos Direitos Humanos. O artigo 2º do Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais determina que os Estados-Partes adotem medidas destinadas à realização progressiva dos direitos sociais utilizando o máximo de seus recursos disponíveis. Tal disposição afasta interpretações que permitam a utilização indiscriminada da escassez orçamentária como fundamento para a perpetuação de situações incompatíveis com a dignidade humana.55

No âmbito específico da ADPF 976, a questão financeira assume dimensão ainda mais complexa em razão da necessidade de coordenação entre diferentes entes federativos. A implementação de políticas voltadas à população em situação de rua depende da articulação entre recursos federais, estaduais e municipais, exigindo mecanismos de cooperação capazes de garantir financiamento estável e contínuo. A fragmentação orçamentária e a ausência de planejamento integrado frequentemente comprometem a eficácia das medidas adotadas, dificultando a concretização dos objetivos estabelecidos pela decisão judicial.

Outro aspecto relevante refere-se à própria racionalidade das escolhas orçamentárias. A proteção da população em situação de rua não deve ser compreendida exclusivamente como fonte de despesas públicas, mas também como investimento social capaz de reduzir custos futuros relacionados à saúde pública, à assistência emergencial, à segurança e à exclusão social. A ausência de políticas estruturadas tende a perpetuar situações de vulnerabilidade que, a longo prazo, geram impactos econômicos e sociais significativamente mais elevados para o Estado. Sob a ótica constitucional, o orçamento público não constitui espaço imune ao controle dos direitos fundamentais. Conforme observa Ana Paula de Barcellos, a atividade orçamentária deve ser interpretada à luz da Constituição e dos compromissos assumidos pelo Estado na promoção da dignidade humana.56 As escolhas financeiras realizadas pelos governantes não podem desconsiderar a existência de deveres constitucionais mínimos relacionados à proteção dos grupos vulnerabilizados.

Desse modo, a efetividade da ADPF 976 depende da construção de mecanismos financeiros capazes de assegurar a implementação das políticas públicas necessárias à proteção da população em situação de rua. Embora a reserva do possível represente elemento legítimo da administração pública, sua utilização não pode resultar na negação do mínimo existencial. A Constituição Federal, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e o sistema internacional de direitos humanos convergem para a compreensão de que a escassez de recursos não exonera o Estado do dever de garantir condições mínimas de dignidade às pessoas submetidas a situações extremas de vulnerabilidade. A concretização desse dever constitui não apenas desafio administrativo ou financeiro, mas exigência jurídica diretamente decorrente dos fundamentos do Estado Democrático de Direito.

5.3 Agenda 2030, Objetivos de Desenvolvimento Sustentável e Indicadores de Monitoramento

A efetividade das determinações estabelecidas pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF 976 não depende apenas da existência de comandos normativos ou da disponibilidade de recursos financeiros. A concretização dos direitos fundamentais da população em situação de rua exige mecanismos permanentes de monitoramento, avaliação e produção de dados capazes de verificar se as políticas públicas implementadas pelos entes federativos estão produzindo resultados concretos na redução da vulnerabilidade social. Nessa conjuntura, a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, adotada pela Organização das Nações Unidas em 2015, oferece importante referencial para a construção de indicadores voltados à promoção da dignidade humana e à proteção dos grupos socialmente vulneráveis.

A Agenda 2030 constitui um plano global de ação estruturado em dezessete Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) e cento e sessenta e nove metas destinadas à promoção do desenvolvimento econômico, da inclusão social e da proteção ambiental. Diferentemente dos modelos tradicionais de cooperação internacional, os ODS foram concebidos a partir da ideia de universalidade, aplicando-se a todos os Estados independentemente de seu nível de desenvolvimento. A erradicação da pobreza, a redução das desigualdades e a construção de cidades inclusivas figuram entre os principais compromissos assumidos pela comunidade internacional.57

Embora a Agenda 2030 não trate especificamente da população em situação de rua, diversos de seus objetivos apresentam relação direta com as questões discutidas na ADPF 976. O primeiro deles é o Objetivo de Desenvolvimento Sustentável nº 1, voltado à erradicação da pobreza em todas as suas formas e dimensões. O ODS 1 reconhece que a pobreza constitui fenômeno multidimensional que ultrapassa a simples insuficiência de renda, abrangendo também a privação de acesso à moradia, alimentação, saúde, proteção social e oportunidades de desenvolvimento humano.58

Essa concepção aproxima-se significativamente da perspectiva adotada pelo sistema internacional de direitos humanos e pelo próprio Supremo Tribunal Federal na ADPF 976. A população em situação de rua representa uma das manifestações mais extremas da pobreza multidimensional, uma vez que frequentemente enfrenta simultaneamente a ausência de moradia, insegurança alimentar, dificuldades de acesso à saúde e fragilidade dos vínculos sociais. Assim, a efetivação das medidas determinadas pela Corte contribui diretamente para o cumprimento das metas associadas ao ODS 1.

Além do combate à pobreza, a Agenda 2030 também estabelece compromissos relacionados à redução das desigualdades. O Objetivo de Desenvolvimento Sustentável nº 10 busca promover a inclusão social, econômica e política de todos os indivíduos, independentemente de sua condição social, econômica ou cultural.59 A população em situação de rua enquadra-se precisamente entre os grupos que historicamente enfrentam barreiras estruturais à inclusão e ao exercício pleno da cidadania. A implementação de políticas públicas voltadas à garantia do mínimo existencial constitui importante instrumento para a redução dessas desigualdades e para a promoção da igualdade material.

Particular relevância para a presente pesquisa assume o Objetivo de Desenvolvimento Sustentável nº 11, destinado à construção de cidades e comunidades sustentáveis. Entre suas metas encontra-se a ampliação do acesso à habitação segura, adequada e economicamente acessível, bem como a promoção de processos de urbanização inclusivos e sustentáveis.60 O ODS 11 parte da premissa de que os espaços urbanos devem ser organizados de forma a assegurar o acesso de todos os indivíduos aos benefícios da vida urbana, rejeitando práticas de segregação e exclusão social.

A relação entre o ODS 11 e a ADPF 976 é particularmente evidente quando se analisam as medidas relacionadas à arquitetura hostil e à ocupação dos espaços públicos. Ao proibir a utilização de mecanismos urbanos destinados à exclusão da população em situação de rua, o Supremo Tribunal Federal aproximou-se da concepção de cidade inclusiva defendida pela Agenda 2030. O espaço urbano deixa de ser compreendido exclusivamente como instrumento de ordenamento territorial e passa a ser interpretado como ambiente destinado à promoção dos direitos humanos e da convivência democrática.

Todavia, a simples existência de metas internacionais e determinações judiciais não garante sua efetiva implementação. A concretização dos direitos fundamentais exige mecanismos capazes de medir resultados, identificar obstáculos e corrigir eventuais falhas na execução das políticas públicas. Surge, assim, a importância dos indicadores de monitoramento como instrumentos de avaliação da eficácia das ações governamentais.

No caso da população em situação de rua, a produção de dados confiáveis constitui desafio histórico. A ausência de registros nacionais padronizados, a dificuldade de identificação dessa população e a heterogeneidade dos critérios utilizados pelos entes federativos frequentemente comprometem a elaboração de diagnósticos precisos. Essa invisibilidade estatística dificulta não apenas a formulação de políticas públicas, mas também a avaliação de sua efetividade e a fiscalização do cumprimento das determinações judiciais.

A própria ADPF 976 reconheceu a relevância da produção de dados para a proteção dos direitos fundamentais da população em situação de rua. Entre as medidas determinadas pelo Supremo Tribunal Federal encontra-se o incentivo à elaboração de diagnósticos e levantamentos capazes de subsidiar a formulação de políticas públicas mais eficientes. A decisão parte da premissa de que a proteção dos direitos humanos exige conhecimento adequado da realidade social que se pretende transformar. Sob a perspectiva da Agenda 2030, o monitoramento deve ser orientado por indicadores capazes de mensurar não apenas a quantidade de pessoas atendidas por programas assistenciais, mas também a efetiva redução das situações de vulnerabilidade. Entre os indicadores potencialmente relevantes para a avaliação da ADPF 976 podem ser mencionados o número de pessoas em situação de rua, a quantidade de vagas em serviços de acolhimento, o acesso à documentação civil, a cobertura dos serviços de saúde e assistência social, a redução das remoções forçadas e a implementação de políticas habitacionais voltadas à inclusão social.61

A utilização desses indicadores contribui para a transformação da proteção dos direitos fundamentais em processo verificável e sujeito ao controle social. A avaliação periódica dos resultados alcançados permite identificar avanços, corrigir distorções e promover maior transparência na execução das políticas públicas. Além disso, fortalece a participação da sociedade civil e dos órgãos de controle na fiscalização do cumprimento das obrigações assumidas pelos entes governamentais.

Outro aspecto relevante refere-se à integração entre os sistemas nacionais de monitoramento e os mecanismos internacionais de acompanhamento da Agenda 2030. A produção de dados compatíveis com os indicadores internacionais permite comparar resultados, identificar boas práticas e fortalecer a cooperação entre diferentes níveis de governança. Essa articulação contribui para a consolidação de uma cultura institucional orientada pela proteção dos direitos humanos e pela promoção da dignidade humana.

A Agenda 2030 também reforça a compreensão de que o combate à pobreza extrema e à exclusão social exige abordagens intersetoriais e sustentáveis. A superação da situação de rua não depende exclusivamente de políticas habitacionais ou assistenciais, mas da construção de estratégias integradas que articulem diferentes áreas da atuação estatal. Assim, os ODS oferecem importante referencial para a coordenação das políticas públicas relacionadas à implementação da ADPF 976.

Dessa forma, a Agenda 2030 e seus Objetivos de Desenvolvimento Sustentável fornecem parâmetros relevantes para a avaliação da efetividade das determinações estabelecidas pelo Supremo Tribunal Federal. A utilização de indicadores de monitoramento permite transformar a proteção da população em situação de rua em compromisso verificável e sujeito à fiscalização permanente. Mais do que instrumentos estatísticos, esses mecanismos constituem ferramentas essenciais para assegurar que os avanços normativos e jurisprudenciais produzam resultados concretos na promoção da dignidade humana e na garantia do mínimo existencial. A efetividade da ADPF 976 dependerá, em última análise, da capacidade das instituições públicas de transformar direitos formalmente reconhecidos em condições reais de inclusão social e cidadania.

6 CONCLUSÃO

A situação de rua constitui uma das mais evidentes contradições do constitucionalismo contemporâneo. Em sociedades que proclamam a dignidade da pessoa humana como fundamento da ordem jurídica e reconhecem extensos catálogos de direitos fundamentais, a permanência de indivíduos privados das condições mínimas de existência revela a persistência de uma profunda dissociação entre normatividade e realidade social. Não se trata apenas de uma insuficiência de políticas públicas ou de um problema administrativo decorrente da escassez de recursos estatais. Trata-se, sobretudo, de um desafio à própria legitimidade do Estado Democrático de Direito e à capacidade das instituições de concretizarem os compromissos éticos e jurídicos assumidos em torno da proteção da pessoa humana.

Foi precisamente a partir dessa tensão que se desenvolveu a presente pesquisa. A análise da ADPF 976 demonstrou que a condição da população em situação de rua não pode ser reduzida à categoria tradicional da vulnerabilidade social. Em sua dimensão mais profunda, a situação de rua representa a negação concreta do mínimo existencial e a ruptura simultânea de múltiplos direitos fundamentais, produzindo um processo contínuo de exclusão que compromete não apenas o acesso a bens materiais indispensáveis à sobrevivência, mas também o reconhecimento social da própria condição de sujeito de direitos.

Diante disso, a relevância da ADPF 976 ultrapassa os limites de uma decisão judicial voltada à proteção de um grupo específico. O que se observa é o reconhecimento, ainda que implícito, de que determinadas formas de exclusão social atingiram patamar incompatível com a ordem constitucional inaugurada em 1988. A vedação da arquitetura hostil, a proteção dos pertences pessoais, a proibição de remoções arbitrárias e a exigência de políticas públicas estruturadas representam mais do que medidas administrativas ou assistenciais. Representam a afirmação de que a pobreza extrema não suspende a titularidade dos direitos fundamentais e de que a ausência de moradia não autoriza a redução da pessoa humana à condição de invisibilidade jurídica.

A hipótese central desta pesquisa foi confirmada. A ADPF 976 pode ser compreendida como mecanismo de recepção material dos parâmetros internacionais de direitos humanos produzidos no âmbito da Organização das Nações Unidas. Embora a decisão tenha sido formalmente construída a partir de fundamentos constitucionais internos, sua racionalidade jurídica apresenta notável convergência com os standards internacionais relacionados ao direito à moradia adequada, ao combate à extrema pobreza e à proteção de grupos submetidos a vulnerabilidade estrutural. Nessa linha, a decisão revela que a proteção da população em situação de rua passou a integrar um campo normativo mais amplo, no qual as fronteiras entre direito constitucional e direito internacional dos direitos humanos tornam-se progressivamente mais permeáveis.

A contribuição das Relatorias Especiais das Nações Unidas mostrou-se particularmente significativa para essa compreensão. Os trabalhos de Philip Alston e Leilani Farha evidenciam que a situação de rua não constitui falha individual nem consequência inevitável das dinâmicas econômicas contemporâneas. Ao contrário, configura expressão de uma falha institucional persistente na proteção dos direitos humanos. Sob esse prisma, a pobreza extrema deixa de ser interpretada como simples carência econômica para assumir a condição de violação jurídica, impondo ao Estado deveres positivos de proteção, inclusão e promoção da dignidade humana.

A análise também permitiu identificar que a ADPF 976 representa manifestação concreta de um fenômeno mais amplo de transformação da jurisdição constitucional contemporânea. A decisão evidencia que problemas estruturais relacionados à exclusão social não podem mais ser enfrentados exclusivamente a partir das categorias tradicionais da soberania estatal e da separação rígida entre ordens jurídicas. A crescente circulação de princípios, argumentos e parâmetros normativos entre tribunais constitucionais e organismos internacionais demonstra que a proteção dos direitos fundamentais passou a depender de processos permanentes de diálogo institucional. Nesse ponto, a teoria do transconstitucionalismo oferece importante chave interpretativa para compreender como a Constituição Federal e o sistema internacional de direitos humanos passaram a atuar de forma complementar na construção de respostas jurídicas para problemas complexos.

Todavia, o principal desafio identificado pela pesquisa não reside na formulação dos direitos, mas em sua efetivação. O percurso histórico dos direitos humanos demonstra que a distância entre reconhecimento normativo e concretização social constitui uma das características mais persistentes da experiência constitucional moderna. A ADPF 976 não elimina essa tensão. Ao contrário, evidencia-a. A existência de uma decisão judicial paradigmática não assegura, por si só, a transformação das estruturas que produzem e reproduzem a exclusão social. A efetividade dos direitos da população em situação de rua permanece condicionada à capacidade das instituições públicas de construir mecanismos duradouros de cooperação federativa, financiamento adequado, monitoramento permanente e implementação de políticas públicas integradas. Sob este viés, a decisão do Supremo Tribunal Federal deve ser compreendida menos como ponto de chegada e mais como ponto de partida. Seu maior mérito talvez não resida na solução definitiva do problema da situação de rua, mas na reconstrução do próprio enquadramento jurídico da questão. Ao deslocar o debate do campo da assistência social para o campo dos direitos humanos, a ADPF 976 altera a forma pela qual o Estado e a sociedade são chamados a compreender a pobreza extrema. A população em situação de rua deixa de ser percebida como objeto de caridade, gestão urbana ou controle administrativo e passa a ser reconhecida como sujeito de direitos cuja proteção constitui dever jurídico constitucionalmente exigível.

Em última análise, a ADPF 976 reafirma uma das premissas fundamentais do constitucionalismo democrático contemporâneo: a dignidade da pessoa humana não admite gradações determinadas pela condição econômica, pela inserção social ou pela posse de um endereço. Enquanto houver indivíduos excluídos das condições mínimas necessárias para uma existência digna, permanecerá inacabado o projeto constitucional de construção de uma sociedade livre, justa e solidária. É precisamente nesse espaço entre a promessa normativa e sua realização concreta que se situa o verdadeiro significado da decisão analisada nesta pesquisa. Mais do que proteger a população em situação de rua, a ADPF 976 desafia o Estado brasileiro a demonstrar que a dignidade humana continua sendo, não apenas em teoria, mas também na prática, o fundamento de sua ordem constitucional.

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