Inteligência Artificial (IA): o uso da IA na fase de...

ANTONIO CLAUDIO GOES DE SOUSA

INTELIGÊNCIA ARTIFICIAL (IA): O USO DA IA NA FASE DE PLANEJAMENTO DE COMPRAS PÚBLICAS, NA PESQUISA DE PREÇOS E NA DETECÇÃO DE FRAUDES EM CERTAMES

Trabalho de conclusão de curso – Monografia – apresentada ao Departamento de Estudos da Faculdade i9 Educação como requisito (facultativo) à obtenção do Certificado de Especialização em Licitações e Contratos Administrativos.

Fortaleza

2026

RESUMO

A presente monografia analisa a utilização da Inteligência Artificial (IA) nas licitações e contratos administrativos brasileiros, com ênfase na fase de planejamento das contratações públicas, na pesquisa de preços e na prevenção e detecção de fraudes em certames licitatórios, à luz da Lei nº 14.133/2021 e do processo de transformação digital da Administração Pública. Parte-se da premissa de que a crescente complexidade das compras governamentais e o elevado volume de recursos públicos envolvidos exigem mecanismos mais eficientes de governança, controle, transparência e racionalização das decisões administrativas. O objetivo da pesquisa consiste em examinar de que forma a Inteligência Artificial pode contribuir para o aperfeiçoamento das contratações públicas sem comprometer os princípios constitucionais da Administração Pública e as garantias inerentes ao regime jurídico das licitações. A pesquisa possui natureza qualitativa, descritiva e exploratória, desenvolvida mediante revisão bibliográfica, legislativa e documental, com análise da doutrina especializada, da legislação nacional, de normas infralegais, de documentos produzidos por órgãos de controle e de experiências práticas de utilização da Inteligência Artificial na Administração Pública brasileira e estrangeira. Foram examinadas, ainda, iniciativas desenvolvidas pelo Tribunal de Contas da União e pela Controladoria-Geral da União, bem como experiências internacionais da União Europeia, de Portugal, dos Estados Unidos e de organismos multilaterais, como a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a UNESCO e o Banco Mundial. Os resultados demonstram que a Inteligência Artificial apresenta elevado potencial para aprimorar o planejamento das contratações públicas, automatizar pesquisas de preços, ampliar a precisão das estimativas orçamentárias, fortalecer a gestão de riscos e potencializar a atuação preventiva dos órgãos de controle por meio da identificação de padrões indicativos de sobrepreço, superfaturamento, direcionamento de editais, conluio entre licitantes e outras irregularidades. Evidencia-se, igualmente, que a utilização de sistemas inteligentes pode contribuir para o fortalecimento da eficiência administrativa, da transparência, da economicidade e da integridade das compras públicas, desde que acompanhada de adequada governança de dados e de mecanismos de supervisão institucional. A pesquisa demonstra, entretanto, que a incorporação da Inteligência Artificial à Administração Pública também produz relevantes desafios jurídicos relacionados à proteção de dados pessoais, à transparência algorítmica, à motivação dos atos administrativos, à auditabilidade das decisões automatizadas, à responsabilidade dos agentes públicos e à preservação da discricionariedade administrativa. A análise do Direito Comparado evidencia que os ordenamentos mais avançados vêm estruturando modelos normativos baseados em transparência, supervisão humana, gestão de riscos, prestação de contas (accountability) e explicabilidade dos algoritmos (Explainable Artificial Intelligence – XAI), fornecendo importantes referências para o aperfeiçoamento do sistema brasileiro. Conclui-se que a Inteligência Artificial não deve ser compreendida como mecanismo de substituição da atuação humana, mas como instrumento de apoio qualificado à tomada de decisão administrativa. Defende-se que a plena utilização dessas tecnologias nas contratações públicas depende da construção de um modelo brasileiro de governança algorítmica, compatível com os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, motivação, segurança jurídica e proteção dos direitos fundamentais, permitindo conciliar inovação tecnológica, controle institucional e promoção do interesse público.

Palavras-chave: Inteligência Artificial; Licitações; Contratos Administrativos; Governança Algorítmica; Administração Pública Digital; Lei nº 14.133/2021.

1 INTRODUÇÃO

As contratações públicas representam um dos mais relevantes instrumentos de operacionalização das políticas públicas estatais, constituindo mecanismo essencial para a concretização dos direitos fundamentais, manutenção da máquina administrativa e promoção do desenvolvimento econômico e social. No Brasil, o volume financeiro movimentado anualmente por meio de licitações e contratos administrativos alcança cifras bilionárias, circunstância que evidencia a necessidade de aperfeiçoamento permanente dos mecanismos de governança, controle, eficiência e transparência aplicáveis às compras governamentais.

Nesse cenário, a transformação digital da Administração Pública emerge como fenômeno irreversível, impulsionado pela crescente incorporação de tecnologias informacionais aos processos decisórios estatais. A promulgação da Lei nº 14.133/2021, denominada Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos, representa marco normativo relevante nesse processo de modernização, ao consolidar diretrizes voltadas à digitalização procedimental, à governança das contratações, à gestão por riscos e à ampliação da transparência administrativa.

A nova legislação rompe parcialmente com paradigmas burocráticos tradicionais e inaugura uma lógica orientada pela eficiência administrativa, pela racionalização das decisões públicas e pela utilização intensiva de dados na condução dos procedimentos licitatórios. Nesse contexto, ganha destaque a aplicação da Inteligência Artificial (IA) como instrumento apto a auxiliar a Administração Pública na tomada de decisões mais técnicas, céleres e fundamentadas.

A Inteligência Artificial, compreendida como o conjunto de sistemas computacionais capazes de simular processos cognitivos humanos mediante análise de dados, reconhecimento de padrões e aprendizado automatizado, vem sendo progressivamente incorporada tanto pelo setor privado quanto pelas instituições públicas. Ferramentas baseadas em machine learning, deep learning e análise preditiva já são utilizadas em atividades relacionadas à automação documental, mineração de dados, controle interno, fiscalização contratual e detecção de comportamentos atípicos em grandes bases informacionais.

No âmbito das contratações públicas, a utilização da IA apresenta especial relevância em três frentes distintas e complementares: a fase de planejamento das contratações, a pesquisa de preços e o combate a fraudes em certames licitatórios. A etapa de planejamento, reconhecida pela doutrina contemporânea como o núcleo estratégico das contratações administrativas, passou a ocupar posição central na Lei nº 14.133/2021, especialmente diante da exigência de estudos técnicos preliminares, gerenciamento de riscos, planejamento anual de contratações e justificativas técnicas mais robustas.

A pesquisa de preços, por sua vez, historicamente figura entre os maiores desafios da Administração Pública brasileira. Problemas relacionados ao superfaturamento, ao sobrepreço, à utilização de amostras inadequadas e à manipulação de cotações frequentemente comprometem a economicidade e a legitimidade das contratações públicas. Nesse ponto, a utilização de algoritmos inteligentes e sistemas automatizados de análise estatística apresenta potencial significativo para aprimorar a formação das cestas de preços, identificar discrepâncias anômalas e auxiliar os agentes públicos na construção de parâmetros mais confiáveis para a contratação administrativa.

Além disso, a aplicação da IA no controle e fiscalização de certames licitatórios revela-se instrumento promissor no enfrentamento de práticas fraudulentas historicamente presentes nas licitações públicas brasileiras, tais como direcionamento de editais, formação de cartéis, conluio entre empresas, fracionamento indevido de despesas e simulação de competitividade. O cruzamento automatizado de dados cadastrais, societários e comportamentais permite identificar padrões suspeitos que dificilmente seriam detectados exclusivamente pela atuação humana tradicional.

Experiências institucionais já desenvolvidas no Brasil demonstram a viabilidade prática dessa transformação tecnológica. Destacam-se, nesse contexto, iniciativas implementadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU) e pela Controladoria-Geral da União (CGU), como o robô ALICE e o sistema Carina, utilizados para fiscalização automatizada de editais, identificação de indícios de irregularidades e monitoramento preventivo de riscos nas contratações públicas federais.

Todavia, embora a inteligência artificial apresente elevado potencial de aprimoramento da Administração Pública, sua utilização também suscita importantes desafios jurídicos, éticos e institucionais. Questões relacionadas ao viés algorítmico, à opacidade dos modelos computacionais, à proteção de dados, à auditabilidade das decisões automatizadas e à responsabilização dos agentes públicos exigem abordagem crítica e cautelosa. A excessiva dependência de sistemas automatizados pode gerar riscos de reprodução de distorções estatísticas, discriminações indiretas e fragilização da motivação administrativa, especialmente quando inexistir supervisão humana qualificada.

Nesse sentido, destaca-se a necessidade de preservação do modelo denominado “human in the loop”, segundo o qual a inteligência artificial deve atuar como ferramenta auxiliar à tomada de decisão administrativa, sem substituir integralmente o dever de análise crítica, motivação e responsabilização do gestor público. A tecnologia, portanto, não elimina a centralidade do agente estatal, mas redefine sua atuação dentro de um ambiente de governança algorítmica e administração orientada por dados.

Diante desse panorama, a presente pesquisa busca responder ao seguinte problema central: de que maneira a inteligência artificial pode contribuir para o aprimoramento da fase de planejamento das contratações públicas, da pesquisa de preços e da detecção de fraudes em licitações, sem comprometer os princípios constitucionais da Administração Pública e as garantias jurídicas aplicáveis aos processos licitatórios?

A hipótese desenvolvida sustenta que a utilização da inteligência artificial possui capacidade concreta de ampliar a eficiência, a economicidade, a transparência e a integridade das contratações públicas, especialmente quando associada a mecanismos de governança, controle institucional, transparência algorítmica e supervisão humana permanente.

O objetivo geral desta monografia consiste em analisar os impactos da utilização da inteligência artificial nas licitações e contratos administrativos, com ênfase na fase de planejamento das compras públicas, na pesquisa de preços e nos mecanismos de detecção de fraudes em certames licitatórios. Como objetivos específicos, pretende-se: a) examinar os fundamentos conceituais da inteligência artificial e sua relação com a Administração Pública digital; b) investigar a aplicação da IA na operacionalização da pesquisa de preços prevista na Instrução Normativa nº 65/2021; c) analisar os mecanismos tecnológicos de identificação de fraudes em licitações públicas; d) avaliar os riscos éticos e jurídicos decorrentes da utilização de sistemas inteligentes nas contratações administrativas; e) propor reflexões acerca da necessidade de capacitação dos agentes públicos para atuação em ambientes decisórios orientados por dados.

A relevância acadêmica e social da pesquisa decorre da crescente expansão das tecnologias de inteligência artificial no setor público e da ainda limitada produção doutrinária nacional sobre seus impactos específicos nas contratações administrativas brasileiras. Embora a Nova Lei de Licitações tenha fortalecido a lógica da governança digital, persistem lacunas teóricas e práticas quanto aos limites jurídicos, à segurança decisória e aos parâmetros de utilização responsável dessas tecnologias pela Administração Pública.

Quanto à metodologia, a pesquisa possui natureza qualitativa, descritiva e exploratória, desenvolvida por meio de revisão bibliográfica, análise legislativa e pesquisa documental. Serão examinadas obras doutrinárias de Direito Administrativo, Governança Pública e Inteligência Artificial, bem como normas jurídicas, atos infralegais, relatórios institucionais, artigos científicos e documentos produzidos por órgãos de controle, especialmente Tribunal de Contas da União, Controladoria-Geral da União e Senado Federal. A pesquisa também utilizará estudo de casos concretos relacionados à aplicação de ferramentas de inteligência artificial no controle das contratações públicas brasileiras, buscando compreender seus impactos práticos, limitações operacionais e desafios regulatórios. O levantamento bibliográfico privilegiou publicações posteriores à edição da Lei nº 14.133/2021, de modo a captar a produção doutrinária e institucional mais diretamente relacionada ao atual marco normativo das contratações públicas, sem prejuízo da utilização de obras de referência anteriores a esse marco temporal quando pertinentes à fundamentação conceitual da Inteligência Artificial. Os documentos institucionais relativos às plataformas ALICE e CARINA, objeto do estudo de caso desenvolvido no Capítulo 4, foram obtidos por meio de fontes secundárias, notadamente notícias, relatórios e publicações oficiais divulgados pelo Tribunal de Contas da União e por tribunais de contas estaduais que adotaram as referidas ferramentas, não tendo sido realizada coleta primária de dados junto às referidas instituições.

A estrutura do trabalho encontra-se dividida em seis capítulos. O primeiro apresenta os fundamentos teóricos da inteligência artificial e sua inserção na Administração Pública contemporânea. O segundo analisa a utilização da IA na fase de planejamento das contratações e na pesquisa de preços. O terceiro examina os mecanismos tecnológicos de detecção de fraudes em certames licitatórios e os casos práticos desenvolvidos no Brasil. O quarto capítulo aborda os desafios éticos, jurídicos e institucionais relacionados à governança algorítmica nas compras públicas. O quinto trata do Direito Comparado quanto ao uso da Inteligência Artificial nas contratações públicas. O sexto analisa a governança algorítmica nas contratações públicas, bem como os limites jurídicos das Inteligências Artificiais. Por fim, apresentam-se as considerações finais, contendo a síntese dos resultados alcançados e reflexões acerca das perspectivas futuras da inteligência artificial aplicada às licitações e contratos administrativos.

2 FUNDAMENTOS DE INTELIGÊNCIA ARTIFICIAL E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A crescente digitalização das relações sociais e institucionais produziu profundas transformações na atuação do Estado contemporâneo. O avanço das tecnologias de informação e comunicação, associado à ampliação da capacidade de processamento de dados em larga escala, possibilitou o desenvolvimento de sistemas computacionais capazes de executar tarefas anteriormente dependentes exclusivamente da cognição humana. Nesse cenário, a Inteligência Artificial (IA) passou a ocupar posição estratégica tanto no setor privado quanto na Administração Pública, especialmente em atividades relacionadas à análise de dados, automação decisória, gestão de riscos e controle institucional.

No âmbito das contratações públicas, a utilização da inteligência artificial representa uma das manifestações mais relevantes da transformação digital promovida pela Administração Pública contemporânea. A Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021), ao fortalecer mecanismos de governança, transparência e planejamento, criou ambiente normativo propício à utilização de ferramentas tecnológicas voltadas à racionalização das compras públicas e ao combate a irregularidades administrativas.

Defende-se que o futuro das contratações públicas brasileiras não reside apenas na digitalização procedimental inaugurada pela Lei nº 14.133/2021, mas na construção de um modelo nacional de governança algorítmica compatível com os princípios constitucionais da Administração Pública.

2.1 Conceito de Inteligência Artificial

A definição de Inteligência Artificial não é unívoca na literatura especializada, variando conforme o enfoque tecnológico, filosófico ou funcional adotado. Em sentido amplo, a IA pode ser compreendida como o conjunto de sistemas computacionais desenvolvidos para simular capacidades cognitivas humanas, tais como aprendizagem, reconhecimento de padrões, tomada de decisão, interpretação de linguagem e resolução de problemas complexos.

Segundo a IBM, empresa referência mundial em tecnologia e computação cognitiva, a inteligência artificial consiste na combinação de algoritmos, processamento de dados e capacidade computacional voltados à criação de sistemas aptos a reproduzir comportamentos inteligentes1. Trata-se, portanto, de tecnologia baseada na utilização massiva de dados e em modelos matemáticos capazes de identificar padrões e gerar respostas automatizadas a partir da experiência acumulada.

A doutrina contemporânea observa que a inteligência artificial não se restringe à mera automação mecânica de tarefas repetitivas. Diferentemente dos sistemas tradicionais de programação fixa, os modelos inteligentes possuem capacidade adaptativa, aprendendo continuamente mediante alimentação de dados e aperfeiçoamento de seus próprios parâmetros internos.

Nesse contexto, destaca-se a observação de Russell e Norvig, para os quais a IA corresponde ao estudo de agentes inteligentes capazes de perceber o ambiente e agir racionalmente para atingir determinados objetivos2. Tal concepção possui especial relevância para a Administração Pública, uma vez que permite compreender a IA não apenas como ferramenta operacional, mas como instrumento de suporte estratégico à tomada de decisão administrativa.

A evolução tecnológica recente possibilitou o surgimento de aplicações avançadas de IA voltadas ao reconhecimento de padrões suspeitos, análise preditiva, mineração de dados e processamento automatizado de documentos, funcionalidades especialmente úteis nas licitações e contratos administrativos.

2.2 Machine Learning, Deep Learning e Processamento de Dados

Entre os principais ramos da inteligência artificial destacam-se o machine learning e o deep learning, tecnologias que possuem crescente aplicação no setor público.

O machine learning, ou aprendizado de máquina, consiste em técnica computacional baseada na criação de algoritmos capazes de aprender automaticamente a partir de grandes volumes de dados, sem necessidade de programação explícita para cada situação concreta. Em vez de simplesmente executar comandos previamente definidos, os sistemas de aprendizado de máquina identificam padrões estatísticos e aperfeiçoam suas respostas progressivamente.

Na Administração Pública, os sistemas de machine learning podem ser utilizados para identificação de padrões de sobrepreço, análise de risco contratual, classificação automatizada de documentos, previsão de demandas administrativas e detecção de indícios de fraude em certames licitatórios.

Já o deep learning, ou aprendizado profundo, constitui subárea do machine learning baseada em redes neurais artificiais inspiradas no funcionamento do cérebro humano. Tais modelos possuem múltiplas camadas de processamento de dados, permitindo análises mais complexas e sofisticadas, especialmente em ambientes caracterizados por elevado volume informacional.

O deep learning apresenta especial relevância para atividades de reconhecimento de padrões ocultos em grandes bancos de dados públicos, possibilitando o cruzamento simultâneo de múltiplas variáveis relacionadas às contratações administrativas. Isso inclui identificação de vínculos societários suspeitos, comportamento reiterado de empresas em certames específicos e padrões incompatíveis com a competitividade licitatória.

Além disso, o funcionamento da inteligência artificial depende diretamente da existência de bases robustas de dados estruturados. O processamento de dados representa, portanto, elemento central para o desenvolvimento de algoritmos eficientes e confiáveis.

Conforme observa Doneda, a sociedade contemporânea passou a operar sob lógica orientada por dados (“data driven society”), em que decisões públicas e privadas são cada vez mais influenciadas pela capacidade de coleta, organização e interpretação de informações3. No setor público, essa realidade assume relevância ainda maior em razão da necessidade de transparência administrativa e controle social.

Nesse sentido, a utilização de inteligência artificial na Administração Pública exige não apenas infraestrutura tecnológica adequada, mas também qualidade, integridade e padronização dos dados utilizados no treinamento algorítmico.

2.3 Inteligência Artificial, Transparência Pública e Governo Digital

A incorporação da inteligência artificial à Administração Pública está diretamente relacionada ao processo de transformação digital do Estado. O modelo burocrático tradicional, caracterizado pela excessiva formalização procedimental e pela baixa integração informacional, vem sendo progressivamente substituído por estruturas administrativas orientadas por dados, interoperabilidade e governança digital.

No Brasil, esse movimento ganhou força com a consolidação da chamada Administração Pública Digital, especialmente após a edição da Lei nº 14.129/2021, conhecida como Lei do Governo Digital. A referida legislação estabelece princípios voltados à modernização da prestação dos serviços públicos, à simplificação administrativa e à utilização intensiva de tecnologias digitais pelo Estado.

A transparência pública assume papel central nesse novo paradigma administrativo. A disponibilização massiva de informações governamentais em plataformas digitais permite não apenas maior controle social, mas também o desenvolvimento de sistemas inteligentes voltados à fiscalização automatizada das atividades estatais.

Segundo estudo elaborado pelo Senado Federal acerca do uso da inteligência artificial na integridade das contratações públicas, a utilização de algoritmos inteligentes fortalece mecanismos de compliance público ao ampliar a capacidade institucional de prevenção, identificação e monitoramento de irregularidades administrativas4.

O compliance público, nesse contexto, deixa de possuir caráter exclusivamente repressivo e passa a operar também em dimensão preventiva e preditiva. Sistemas inteligentes podem identificar comportamentos estatisticamente incompatíveis com padrões normais de contratação, permitindo atuação antecipada dos órgãos de controle.

Ademais, a IA contribui para o fortalecimento dos princípios constitucionais previstos no caput do artigo 37 da Constituição Federal, especialmente os princípios da eficiência, publicidade e moralidade administrativa.

A eficiência administrativa é potencializada pela automação de tarefas repetitivas e pela redução do tempo necessário à análise de grandes volumes de informações. A publicidade e a transparência são ampliadas mediante utilização de plataformas digitais abertas e interoperáveis. Já a moralidade administrativa é fortalecida pela ampliação da capacidade de fiscalização e rastreamento de atos suspeitos.

Todavia, a expansão da inteligência artificial no setor público também exige cautela. A automação decisória não pode comprometer garantias fundamentais relacionadas à motivação dos atos administrativos, à transparência das decisões e à possibilidade de controle jurisdicional.

Por essa razão, a governança algorítmica deve estar subordinada aos princípios constitucionais da Administração Pública, especialmente legalidade, motivação, proporcionalidade e accountability institucional.

2.4 O Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) e o Treinamento de Algoritmos

A criação do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), prevista pela Lei nº 14.133/2021, representa um dos mais relevantes avanços estruturais na digitalização das compras públicas brasileiras. O PNCP foi concebido como plataforma centralizada destinada à divulgação obrigatória de atos relacionados às licitações e contratos administrativos de todos os entes federativos.

Além de promover maior transparência e padronização informacional, o portal possui potencial estratégico para o desenvolvimento de sistemas de inteligência artificial aplicados às contratações públicas.

O funcionamento dos algoritmos de machine learning depende diretamente da existência de grandes bases de dados estruturados e acessíveis. Nesse contexto, o PNCP pode ser compreendido como verdadeira infraestrutura nacional de dados públicos voltada ao treinamento de modelos inteligentes.

A concentração de informações relacionadas a editais, contratos, atas de registro de preços, estimativas orçamentárias, fornecedores e execuções contratuais permite o desenvolvimento de sistemas automatizados capazes de identificar padrões estatísticos relevantes para a Administração Pública e para os órgãos de controle.

A utilização desses dados possibilita, por exemplo:

a) identificação automatizada de preços incompatíveis com valores médios de mercado;

b) reconhecimento de padrões recorrentes de direcionamento de editais;

c) análise preditiva de riscos contratuais;

d) detecção de vínculos societários suspeitos entre licitantes;

e) monitoramento de comportamento econômico de fornecedores;

f) geração automatizada de indicadores de governança e integridade.

O PNCP também favorece a interoperabilidade entre órgãos públicos e sistemas de controle, permitindo compartilhamento de informações em tempo real e fortalecimento da fiscalização integrada. Entretanto, a utilização dessas bases informacionais para treinamento algorítmico exige observância rigorosa às normas relacionadas à proteção de dados e à segurança da informação, especialmente à Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (Lei nº 13.709/2018).

Além disso, a qualidade dos resultados produzidos pela inteligência artificial depende diretamente da qualidade dos dados utilizados em seu treinamento. Dados incompletos, inconsistentes ou enviesados podem gerar distorções significativas nas análises automatizadas, comprometendo a legitimidade das decisões administrativas.

Por essa razão, a consolidação de uma Administração Pública orientada por inteligência artificial pressupõe não apenas investimento tecnológico, mas também fortalecimento institucional da governança de dados públicos, capacitação técnica de servidores e desenvolvimento de mecanismos transparentes de auditabilidade algorítmica.

3 IA NO PLANEJAMENTO E NA PESQUISA DE PREÇOS

A fase de planejamento das contratações públicas ocupa posição central no modelo instituído pela Lei nº 14.133/2021. Diferentemente do paradigma tradicional das licitações, historicamente concentrado na formalização procedimental da disputa, a nova legislação passou a atribuir maior relevância à etapa preparatória da contratação, reconhecendo que grande parte das irregularidades, desperdícios e ineficiências administrativas decorre justamente de falhas no planejamento inicial da despesa pública.

Nesse contexto, a pesquisa de preços assume função estratégica dentro da governança das contratações públicas, uma vez que constitui instrumento essencial para definição do valor estimado da contratação, aferição da vantajosidade econômica e prevenção de práticas lesivas ao erário, como sobrepreço e superfaturamento.

A crescente utilização de sistemas baseados em Inteligência Artificial (IA) vem modificando significativamente a forma pela qual a Administração Pública realiza suas pesquisas mercadológicas, permitindo maior precisão estatística, automatização de análises e ampliação da capacidade de controle preventivo das despesas públicas.

3.1 A Importância do Planejamento nas Contratações Públicas

O planejamento administrativo constitui manifestação direta do princípio constitucional da eficiência previsto no artigo 37 da Constituição Federal. Na seara das licitações públicas, o planejamento adequado representa requisito indispensável para racionalização dos gastos públicos, definição precisa das necessidades administrativas e mitigação de riscos relacionados à execução contratual.

A Lei nº 14.133/2021 fortaleceu expressivamente essa lógica preventiva ao estabelecer uma estrutura procedimental orientada pela governança e gestão por resultados. O legislador passou a exigir instrumentos formais de planejamento, como o Plano de Contratações Anual (PCA), os Estudos Técnicos Preliminares (ETP), o gerenciamento de riscos e o termo de referência fundamentado.

Segundo Marçal Justen Filho, a fase preparatória da licitação constitui “o núcleo material da contratação administrativa”, pois é nela que se definem os pressupostos técnicos, econômicos e jurídicos capazes de assegurar a legitimidade do procedimento licitatório5.

Historicamente, parte significativa das irregularidades identificadas pelos órgãos de controle decorre de falhas estruturais nessa etapa inicial. Contratações mal planejadas frequentemente resultam em termos de referência genéricos, estimativas inadequadas de preços, especificações direcionadas e desequilíbrios contratuais posteriores. Nesse sentido, o Tribunal de Contas da União consolidou entendimento segundo o qual a deficiência da fase preparatória compromete diretamente a economicidade e a competitividade das licitações públicas6.

Ademais, a ampliação da complexidade das contratações administrativas contemporâneas exige capacidade técnica cada vez maior da Administração Pública na coleta, interpretação e validação de informações mercadológicas. É justamente nesse cenário que a inteligência artificial passa a desempenhar papel relevante como ferramenta de suporte à tomada de decisão administrativa.

3.2 Os Desafios Históricos da Pesquisa de Preços: Sobrepreço e Superfaturamento

A pesquisa de preços representa uma das atividades mais sensíveis das contratações públicas. Sua finalidade consiste em estabelecer parâmetros objetivos para definição do valor estimado da contratação, permitindo que a Administração identifique preços compatíveis com os praticados no mercado.

Todavia, a experiência histórica brasileira demonstra que essa etapa sempre esteve sujeita a fragilidades operacionais e manipulações indevidas. A ausência de padronização metodológica, a utilização de amostras insuficientes e a deficiência de capacitação técnica frequentemente resultaram em estimativas distorcidas da realidade mercadológica. Duas das principais consequências dessas falhas são o sobrepreço e o superfaturamento.

O sobrepreço ocorre quando o valor estimado da contratação é fixado acima dos preços praticados pelo mercado, ainda que não tenha havido pagamento efetivo da despesa pública. Já o superfaturamento caracteriza-se pelo efetivo dano ao erário decorrente do pagamento de valores superiores aos efetivamente devidos7.

Ambas as situações comprometem diretamente os princípios da economicidade, eficiência e moralidade administrativa, além de ampliarem os riscos de corrupção e direcionamento contratual. Conforme observa Ronny Charles Lopes de Torres, a pesquisa de preços não pode ser tratada como simples formalidade burocrática, mas como verdadeiro mecanismo de controle preventivo da legitimidade econômica da contratação8.

Nesse contexto, a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos buscou fortalecer a governança da pesquisa de preços mediante valorização do planejamento e da gestão de riscos administrativos. A regulamentação federal da matéria ocorreu por meio da Instrução Normativa SEGES/ME nº 65/2021, que estabeleceu critérios técnicos mais rigorosos para composição do valor estimado das contratações públicas.

3.3 A Instrução Normativa nº 65/2021 e a Modernização da Pesquisa de Preços

A Instrução Normativa nº 65/2021 representa importante marco regulatório na padronização metodológica das pesquisas de preços no âmbito da Administração Pública federal. A norma estabeleceu parâmetros objetivos para obtenção de valores estimados, priorizando a utilização de múltiplas fontes informacionais e ampliando a necessidade de fundamentação técnica das estimativas realizadas pelos agentes públicos.

Entre as principais fontes admitidas pela IN nº 65/2021 destacam-se:

a) Painel de Preços do Governo Federal;

b) contratações similares realizadas pela Administração Pública;

c) bancos de preços em saúde;

d) notas fiscais eletrônicas;

e) dados constantes do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP);

f) pesquisa direta com fornecedores;

g) mídias especializadas e sítios eletrônicos confiáveis.

A utilização simultânea dessas múltiplas fontes busca reduzir distorções estatísticas e aumentar a confiabilidade da estimativa orçamentária. Todavia, a operacionalização prática desse modelo exige elevada capacidade analítica por parte da Administração Pública, especialmente diante do grande volume de dados disponíveis e da necessidade de tratamento técnico das informações coletadas. É justamente nesse ponto que a inteligência artificial se apresenta como ferramenta de elevada utilidade prática.

3.4 A Inteligência Artificial na Formação Automatizada de Cestas de Preços

A utilização de sistemas baseados em inteligência artificial permite automatizar parte significativa das atividades relacionadas à pesquisa mercadológica das contratações públicas.

Por meio de algoritmos de machine learning e mineração de dados, torna-se possível coletar informações provenientes de múltiplas bases públicas e privadas, organizando automaticamente grandes volumes de dados relacionados a preços praticados no mercado. Os sistemas inteligentes conseguem identificar produtos semelhantes, comparar características técnicas, eliminar duplicidades e construir cestas de preços mais amplas e estatisticamente consistentes.

Além disso, a IA possibilita atualização contínua das bases informacionais, reduzindo o risco de utilização de valores defasados ou incompatíveis com a realidade econômica do momento da contratação. Segundo estudos recentes sobre governança digital nas compras públicas, a utilização de modelos automatizados reduz significativamente o tempo necessário para elaboração das pesquisas de preços, ao mesmo tempo em que amplia a rastreabilidade e auditabilidade das informações utilizadas9.

Outro aspecto relevante consiste na possibilidade de utilização de algoritmos capazes de classificar automaticamente produtos e serviços similares, permitindo maior precisão na comparação de amostras mercadológicas. Esse fator é particularmente importante em contratações complexas, nas quais pequenas diferenças técnicas podem comprometer a validade da pesquisa de preços.

3.5 Análise de Homogeneidade das Amostras e Descarte de Discrepâncias Estatísticas

Uma das principais contribuições da inteligência artificial para as compras públicas reside na capacidade de tratamento estatístico avançado dos dados coletados.

Historicamente, muitos problemas relacionados à pesquisa de preços decorrem da utilização de amostras heterogêneas ou contaminadas por valores artificialmente elevados ou reduzidos. A inteligência artificial possibilita aplicação automatizada de técnicas estatísticas destinadas à identificação de outliers, isto é, valores discrepantes incompatíveis com o comportamento médio da amostra analisada.

Algoritmos inteligentes podem utilizar critérios de desvio padrão, mediana, variância e distribuição estatística para excluir automaticamente cotações suspeitas ou incompatíveis com padrões normais de mercado. Esse procedimento reduz significativamente riscos relacionados à manipulação de preços e direcionamento de contratações.

Além disso, sistemas inteligentes conseguem detectar comportamentos anômalos em fornecedores específicos, identificando situações em que determinados agentes econômicos apresentam padrões reiterados de preços artificialmente elevados. A utilização dessas tecnologias fortalece a governança pública ao permitir maior confiabilidade técnica das estimativas orçamentárias elaboradas pela Administração.

Entretanto, a automatização estatística não elimina a necessidade de validação humana. O gestor público permanece responsável pela análise crítica dos resultados produzidos pelos algoritmos, especialmente em situações excepcionais ou mercados altamente especializados.

3.6 Elaboração Automatizada de Minutas e Notas Técnicas

Outra aplicação relevante da inteligência artificial nas contratações públicas consiste na elaboração automatizada de documentos administrativos. Ferramentas de IA generativa já são capazes de auxiliar na produção de termos de referência, estudos técnicos preliminares, notas técnicas justificadoras e minutas padronizadas de documentos licitatórios.

Esses sistemas utilizam modelos treinados com base em legislações, regulamentos, pareceres jurídicos e documentos administrativos previamente elaborados, permitindo geração automatizada de textos técnicos compatíveis com padrões normativos previamente definidos.

A utilização dessas ferramentas apresenta vantagens relevantes, tais como:

a) padronização documental;

b) redução do tempo de elaboração dos atos preparatórios;

c) diminuição de erros formais;

d) ampliação da uniformidade procedimental;

e) fortalecimento da segurança jurídica administrativa.

Todavia, a utilização da IA generativa exige cautela, especialmente em razão do fenômeno conhecido como “alucinação algorítmica”, no qual sistemas automatizados produzem informações incorretas, fictícias ou juridicamente inadequadas.

Por essa razão, a doutrina contemporânea ressalta que a automação administrativa não elimina o dever constitucional de motivação dos atos administrativos, permanecendo imprescindível a validação técnica do conteúdo produzido pelos sistemas inteligentes10.

A supervisão humana permanente mostra-se indispensável para assegurar compatibilidade das decisões automatizadas com os princípios constitucionais da legalidade, motivação, proporcionalidade e segurança jurídica.

4 IA NA DETECÇÃO DE FRAUDES

A corrupção e as fraudes em licitações públicas constituem problemas históricos da Administração Pública brasileira, comprometendo diretamente a eficiência estatal, a economicidade das contratações e a confiança social nas instituições públicas. Em razão do elevado volume de recursos financeiros movimentados pelas compras governamentais, os procedimentos licitatórios frequentemente tornam-se alvo de práticas ilícitas voltadas à obtenção de vantagens econômicas indevidas.

Nesse cenário, a utilização da Inteligência Artificial (IA) vem se consolidando como importante instrumento de prevenção, monitoramento e detecção de irregularidades em certames licitatórios. O avanço da análise automatizada de dados, associado à crescente digitalização das compras públicas, permitiu o surgimento de sistemas inteligentes capazes de identificar padrões suspeitos, cruzar informações complexas e detectar comportamentos incompatíveis com a competitividade legítima das licitações.

A Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 14.133/2021), ao fortalecer mecanismos de governança, gestão de riscos e integridade administrativa, criou ambiente normativo favorável à incorporação de tecnologias inteligentes no controle das contratações públicas.

4.1 Tipologias Comuns de Fraudes em Licitações

As fraudes licitatórias assumem múltiplas formas e variam conforme a complexidade da contratação, o grau de organização dos agentes envolvidos e as fragilidades dos mecanismos de controle administrativo.

Entre as modalidades mais recorrentes destacam-se o direcionamento de editais, o conluio entre empresas e o fracionamento ilegal de despesas públicas.

O direcionamento ocorre quando o procedimento licitatório é estruturado para favorecer determinado fornecedor previamente escolhido pela Administração ou por agentes públicos corruptos. Essa prática pode ocorrer mediante exigências técnicas excessivamente restritivas, especificações incompatíveis com a realidade mercadológica ou critérios artificiais de habilitação.

Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o direcionamento compromete diretamente o princípio constitucional da isonomia, uma vez que restringe indevidamente a competitividade e frustra a finalidade pública da licitação11.

Já o conluio caracteriza-se pela atuação coordenada entre empresas aparentemente concorrentes, mas que, na realidade, ajustam previamente os resultados do certame. Trata-se de prática comum em organizações cartelizadas, nas quais os participantes simulam competição formal enquanto previamente definem vencedores, preços e divisão de contratos públicos.

O Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) reconhece o conluio em licitações como uma das formas mais graves de infração à ordem econômica, em razão de seus impactos sobre a livre concorrência e os cofres públicos12.

Outra irregularidade frequentemente identificada consiste no fracionamento ilegal da despesa pública. Essa prática ocorre quando a Administração divide artificialmente contratações que deveriam ser realizadas conjuntamente, com o objetivo de evitar modalidades licitatórias mais rigorosas ou afastar exigências legais de planejamento.

A Lei nº 14.133/2021 veda expressamente essa conduta ao determinar que o planejamento das contratações deve observar a estimativa global da necessidade administrativa, evitando segmentações artificiais da despesa.

Além dessas modalidades clássicas, a evolução tecnológica também produziu novas formas de fraude relacionadas à utilização indevida de plataformas eletrônicas, manipulação digital de documentos e utilização coordenada de empresas de fachada em ambientes eletrônicos de contratação pública.

Nesse contexto, os mecanismos tradicionais de controle passaram a revelar limitações operacionais diante do elevado volume de dados produzidos pelas contratações públicas contemporâneas.

4.2 Inteligência Artificial e o Cruzamento Automatizado de Dados

A utilização da inteligência artificial no combate às fraudes licitatórias baseia-se principalmente na capacidade de processamento massivo de dados e na identificação automatizada de padrões suspeitos em grandes bases informacionais.

Enquanto a fiscalização tradicional depende predominantemente da atuação humana individualizada, os sistemas inteligentes conseguem analisar simultaneamente milhares de documentos, contratos, cadastros empresariais e comportamentos licitatórios em tempo reduzido. Uma das aplicações mais relevantes da IA nesse contexto consiste na análise de redes de relacionamento entre empresas participantes de certames públicos.

Por meio de algoritmos de machine learning e mineração de dados, os sistemas conseguem identificar conexões ocultas entre licitantes aparentemente independentes. Entre os principais elementos analisados destacam-se:

a) sócios em comum;

b) utilização do mesmo endereço físico;

c) compartilhamento de números telefônicos;

d) coincidência de e-mails institucionais;

e) utilização de mesmo endereço IP em licitações eletrônicas;

f) padrões repetitivos de participação em certames;

g) alternância sistemática de vencedores em licitações similares.

A análise automatizada dessas variáveis permite identificar indícios de conluio e atuação coordenada entre empresas.

Segundo estudos recentes sobre inteligência artificial aplicada ao controle público, os sistemas de análise de redes (“network analysis”) conseguem detectar padrões relacionais que dificilmente seriam percebidos exclusivamente pela atuação humana13.

Além disso, a IA possibilita monitoramento contínuo e preventivo dos procedimentos licitatórios, permitindo atuação antecipada dos órgãos de controle antes mesmo da consumação do dano ao erário. Outro aspecto relevante consiste na identificação automatizada de editais suspeitos. Sistemas inteligentes podem comparar editais semelhantes em diferentes órgãos públicos, identificando padrões de especificações excessivamente restritivas ou cláusulas repetitivas incompatíveis com a ampla competitividade.

Essa capacidade de análise comparativa amplia significativamente a eficiência da fiscalização administrativa e fortalece mecanismos preventivos de integridade pública.

4.3 O Papel da Governança Digital no Controle das Contratações Públicas

A expansão da inteligência artificial no combate às fraudes está diretamente relacionada ao fortalecimento da governança digital das contratações públicas.

A digitalização dos procedimentos licitatórios, associada à criação de plataformas integradas de dados públicos, permitiu ampliação significativa da rastreabilidade dos atos administrativos. Nesse cenário, o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) assume papel estratégico ao concentrar informações relacionadas a editais, contratos, atas de registro de preços e fornecedores.

A interoperabilidade entre bases públicas favorece o treinamento de algoritmos capazes de identificar comportamentos incompatíveis com padrões normais de mercado. Conforme observa Irene Patrícia Nohara, a Administração Pública contemporânea vem progressivamente migrando para um modelo orientado por dados (“data driven administration”), no qual decisões administrativas passam a ser influenciadas por análises automatizadas de informações estruturadas14.

Entretanto, a utilização dessas tecnologias exige mecanismos robustos de governança algorítmica, transparência e controle institucional. A ausência de supervisão adequada pode gerar riscos relacionados a falsas correlações estatísticas, discriminações indiretas e comprometimento da segurança jurídica administrativa.

Por essa razão, a utilização de inteligência artificial no controle das licitações deve observar critérios de auditabilidade, motivação e validação humana permanente.

4.4 Estudo de Caso: As Plataformas ALICE e CARINA no Controle Preventivo das Contratações Públicas

A utilização da Inteligência Artificial pelos órgãos de controle brasileiros deixou de constituir mera perspectiva futura para se transformar em realidade concreta da Administração Pública digital. Entre as experiências mais relevantes destacam-se as plataformas ALICE (Analisador de Licitações, Contratos e Editais) e CARINA, desenvolvidas pelo Tribunal de Contas da União (TCU) com a finalidade de ampliar a capacidade de fiscalização preventiva das contratações públicas.

Essas iniciativas representam exemplos práticos da aplicação de tecnologias de mineração de dados, aprendizado de máquina (machine learning) e análise automatizada de documentos na prevenção de irregularidades, contribuindo para o fortalecimento da eficiência administrativa e da integridade das compras governamentais.

4.4.1 Funcionamento da Plataforma ALICE

O sistema ALICE foi desenvolvido pelo Laboratório de Inovação e Coparticipação do Tribunal de Contas da União com o objetivo de realizar o monitoramento automatizado de procedimentos licitatórios publicados em plataformas governamentais.

Seu funcionamento baseia-se na coleta contínua de dados provenientes de editais, avisos de licitação, termos de referência e demais documentos disponibilizados em sistemas eletrônicos de compras públicas. Após a coleta das informações, algoritmos realizam a leitura automatizada dos documentos e identificam padrões previamente associados a riscos de irregularidades.

Entre os indícios analisados pelo sistema destacam-se:

exigências restritivas à competitividade;
cláusulas potencialmente direcionadoras;
especificações excessivamente detalhadas;
indícios de sobrepreço;
inconsistências entre objeto contratado e valores estimados;
possíveis violações à legislação aplicável.

Quando identificadas situações consideradas atípicas, o sistema gera alertas para análise pelos auditores do Tribunal, permitindo atuação preventiva antes da conclusão do procedimento licitatório.

4.4.2 Funcionamento da Plataforma CARINA

A plataforma CARINA (Crawler e Analisador de Registros da Imprensa Nacional) possui finalidade complementar à do ALICE15. Enquanto o ALICE concentra-se na identificação de riscos em processos licitatórios específicos a partir da leitura de editais, o CARINA realiza a varredura automatizada de publicações do Diário Oficial da União relacionadas às contratações públicas, permitindo o cruzamento dessas informações com outras bases governamentais e ampliando a capacidade de rastreamento de atos administrativos relevantes ao controle externo.

A partir da integração dessas informações com dados de outras bases públicas, o conjunto de ferramentas do TCU permite identificar relações entre empresas participantes de licitações, vínculos societários, padrões de comportamento econômico e possíveis indícios de atuação coordenada entre licitantes.

A metodologia empregada baseia-se em técnicas de mineração de dados e análise de redes, possibilitando a construção de mapas relacionais capazes de revelar conexões que dificilmente seriam identificadas por procedimentos tradicionais de auditoria documental.

A ferramenta também auxilia na identificação de padrões repetitivos de contratação, concentração excessiva de fornecedores e possíveis situações indicativas de conluio, direcionamento ou favorecimento indevido.

4.4.3 Metodologia Utilizada

Sob o ponto de vista metodológico, ambas as plataformas utilizam modelos de análise preditiva e reconhecimento de padrões.

O processo pode ser sintetizado em quatro etapas principais:

Coleta automatizada de dados provenientes de sistemas públicos de compras;
Tratamento e organização das informações em bases estruturadas;
Aplicação de algoritmos para identificação de padrões de risco;
Emissão de alertas destinados à validação por auditores humanos.

Observa-se que os sistemas não produzem decisões administrativas autônomas. Sua função consiste em auxiliar os órgãos de controle na seleção de casos prioritários para fiscalização, reduzindo custos operacionais e ampliando a capacidade de monitoramento estatal.

Esse modelo aproxima-se da lógica denominada human in the loop, segundo a qual a Inteligência Artificial atua como instrumento de apoio à tomada de decisão, preservando a supervisão humana sobre as conclusões produzidas pelos sistemas automatizados.

4.4.4 Resultados Obtidos

As experiências desenvolvidas pelo Tribunal de Contas da União demonstram que a utilização de ferramentas baseadas em Inteligência Artificial pode ampliar significativamente a capacidade fiscalizatória do Estado.

Entre os principais resultados observados destacam-se:

aumento da quantidade de procedimentos monitorados simultaneamente;
redução do tempo necessário para análise de editais;
fortalecimento da atuação preventiva dos órgãos de controle;
identificação antecipada de potenciais irregularidades;
melhor direcionamento dos recursos humanos disponíveis para auditoria;
ampliação da rastreabilidade dos processos fiscalizatórios.

Esses resultados já podem ser mensurados em casos concretos. Fiscalização conduzida pelo próprio TCU sobre contratações de tecnologia da informação, apoiada nos dados do ALICE e do Portal Nacional de Contratações Públicas, analisou 123 licitações que somavam R$ 8,08 bilhões em recursos fiscalizados, tendo gerado economia estimada em R$ 1,81 bilhão16. Em âmbito estadual, o Tribunal de Contas de Minas Gerais relatou que, de 60 alertas gerados pelo ALICE e encaminhados aos órgãos jurisdicionados, 53 resultaram em correção de irregularidades, com editais corrigidos em valor equivalente a R$ 91,7 milhões17. Tais números, embora pontuais e não representativos do universo total de contratações monitoradas, oferecem indícios concretos de que a utilização de ferramentas de Inteligência Artificial no controle externo pode se traduzir em economia mensurável para os cofres públicos, para além dos ganhos qualitativos de eficiência e tempestividade normalmente destacados pela literatura.

Além disso, a utilização dessas ferramentas contribui para a disseminação de uma cultura institucional baseada em dados, favorecendo a adoção de práticas de governança orientadas por evidências.

4.4.5 Limitações e Desafios

Apesar dos resultados positivos, as plataformas ALICE e CARINA não estão imunes a limitações.

A primeira delas decorre da qualidade dos dados utilizados. Informações incompletas, inconsistentes ou desatualizadas podem comprometer a precisão das análises realizadas pelos algoritmos.

Outro desafio relevante consiste na possibilidade de ocorrência de falsos positivos, situação em que o sistema identifica como suspeita determinada conduta que, após análise humana, revela-se plenamente regular.

Também merecem destaque as preocupações relacionadas à transparência algorítmica. Em sistemas altamente complexos, pode haver dificuldade de compreensão dos critérios utilizados para geração dos alertas, circunstância que exige mecanismos permanentes de auditabilidade e explicabilidade.

Por fim, destaca-se que a utilização dessas ferramentas não elimina a responsabilidade dos agentes públicos nem substitui o dever constitucional de motivação das decisões administrativas. A Inteligência Artificial constitui instrumento auxiliar de fiscalização, permanecendo indispensável a atuação crítica dos auditores e gestores responsáveis pela condução dos procedimentos de controle.

4.4.6 Considerações Finais do Estudo de Caso

As experiências representadas pelas plataformas ALICE e CARINA demonstram que a Inteligência Artificial já produz impactos concretos nas contratações públicas brasileiras. Os resultados observados evidenciam o potencial dessas tecnologias para fortalecer a prevenção de fraudes, ampliar a eficiência administrativa e aprimorar os mecanismos de controle estatal.

Entretanto, a legitimidade de sua utilização permanece condicionada à observância dos princípios da legalidade, transparência, motivação, segurança jurídica e responsabilização administrativa. A experiência brasileira confirma, portanto, que a Inteligência Artificial deve ser compreendida como instrumento de apoio à atividade estatal, e não como mecanismo de substituição da atuação humana no exercício das funções públicas.

4.5 Limites Jurídicos da Utilização da IA no Controle de Fraudes

Embora a inteligência artificial apresente elevado potencial de fortalecimento do controle administrativo, sua utilização deve respeitar os limites constitucionais e legais aplicáveis à Administração Pública. A atuação estatal orientada por algoritmos não pode comprometer garantias fundamentais relacionadas ao devido processo administrativo, à motivação dos atos públicos e à transparência decisória.

Além disso, a utilização de sistemas automatizados deve observar a Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (Lei nº 13.709/2018), especialmente no que se refere ao tratamento de dados sensíveis e à necessidade de finalidade legítima para utilização das informações. Outro desafio relevante consiste na denominada “caixa-preta algorítmica”, expressão utilizada para designar situações em que os próprios operadores do sistema não conseguem compreender integralmente os critérios internos utilizados pela inteligência artificial na produção de determinados resultados.

Tal opacidade pode comprometer a auditabilidade das decisões administrativas e dificultar o exercício do controle jurisdicional e institucional. Nesse sentido, a doutrina contemporânea defende a necessidade de fortalecimento da chamada governança algorítmica pública, baseada em critérios de transparência, supervisão humana e responsabilização institucional18.

Portanto, embora a inteligência artificial represente importante ferramenta de modernização das compras públicas, sua utilização deve ocorrer de forma compatível com os princípios constitucionais da legalidade, eficiência, moralidade, publicidade e segurança jurídica.

5 DESAFIOS, RISCOS E LIMITES ÉTICOS DA INTELIGÊNCIA ARTIFICIAL NAS CONTRATAÇÕES PÚBLICAS

A incorporação da Inteligência Artificial (IA) às contratações públicas representa uma das mais significativas transformações tecnológicas da Administração Pública contemporânea. A utilização de algoritmos capazes de processar grandes volumes de dados, automatizar análises complexas e identificar padrões suspeitos oferece potencial relevante para ampliação da eficiência administrativa, fortalecimento do controle institucional e prevenção de fraudes licitatórias.

Todavia, a expansão dessas tecnologias também suscita importantes desafios jurídicos, éticos e institucionais. A crescente dependência de sistemas automatizados pode produzir riscos relacionados à opacidade decisória, à reprodução de vieses discriminatórios, à fragilização da motivação administrativa e à excessiva confiança em respostas produzidas por modelos algorítmicos.

Nesse contexto, a utilização da inteligência artificial na Administração Pública exige abordagem pautada pela cautela, pela supervisão humana permanente e pela compatibilização das tecnologias digitais com os princípios constitucionais que regem a atividade administrativa.

5.1 Viés Algorítmico e o Risco das “Alucinações” da Inteligência Artificial

Um dos principais desafios relacionados ao uso da inteligência artificial consiste na possibilidade de ocorrência de vieses algorítmicos (“algorithmic bias”). O viés ocorre quando sistemas inteligentes reproduzem distorções, preconceitos ou padrões discriminatórios presentes nos dados utilizados em seu treinamento.

Como os algoritmos aprendem a partir das informações fornecidas pelos seres humanos, eventual contaminação das bases de dados pode levar a resultados estatisticamente distorcidos e juridicamente inadequados. No âmbito das contratações públicas, isso pode ocorrer, por exemplo, quando sistemas automatizados passam a reproduzir padrões históricos de contratação incompatíveis com os princípios da competitividade e da isonomia.

Algoritmos treinados com dados historicamente enviesados podem favorecer determinados perfis empresariais, reproduzir práticas administrativas inadequadas ou gerar interpretações estatísticas incompatíveis com a realidade mercadológica contemporânea.

Segundo Isabela Ferrari, a inteligência artificial não é neutra, pois “os algoritmos refletem escolhas humanas realizadas durante o desenvolvimento, seleção e alimentação dos sistemas computacionais”19. Além dos vieses algorítmicos, outro problema crescente refere-se ao fenômeno das chamadas “alucinações” da inteligência artificial. As alucinações consistem na produção de respostas falsas, inexistentes ou tecnicamente incorretas pelos modelos generativos de IA, mesmo quando formuladas de maneira aparentemente coerente e convincente.

Ferramentas de IA generativa utilizadas para elaboração de pareceres, minutas, notas técnicas ou pesquisas jurídicas podem criar referências inexistentes, citar normas revogadas ou formular interpretações incompatíveis com o ordenamento jurídico. No contexto das compras públicas, a utilização irrefletida dessas ferramentas pode comprometer diretamente a legalidade dos procedimentos licitatórios e gerar responsabilização dos agentes públicos envolvidos.

Ronny Charles Lopes de Torres adverte que a utilização de inteligência artificial nos processos administrativos exige extrema cautela, justamente em razão da possibilidade de manipulação, distorção ou fabricação automatizada de informações aparentemente legítimas20. A excessiva confiança na automação decisória pode levar ao enfraquecimento da análise crítica humana, produzindo ambiente administrativo excessivamente dependente da lógica algorítmica.

Nesse cenário, o desafio prático para o gestor público consiste menos em rejeitar a tecnologia e mais em desenvolver capacidade técnica para identificar quando uma resposta algorítmica exige verificação adicional antes de subsidiar a decisão administrativa.

5.2 A Responsabilidade do Gestor Público e o Modelo “Human in the Loop”

A expansão da inteligência artificial na Administração Pública não elimina a responsabilidade jurídica dos agentes públicos responsáveis pela prática dos atos administrativos.

Embora os sistemas inteligentes possam auxiliar na análise de dados, organização de informações e elaboração de documentos, a decisão final permanece submetida aos princípios constitucionais da legalidade, motivação e responsabilização administrativa. Nesse contexto, destaca-se a importância do modelo denominado “human in the loop” (“o humano no circuito”), segundo o qual toda decisão automatizada relevante deve permanecer sujeita à supervisão, validação e controle humano.

O modelo parte da premissa de que os algoritmos não possuem autonomia jurídica nem capacidade ética para substituir integralmente a atuação estatal. A utilização da IA deve ocorrer de forma assistida, cabendo ao gestor público analisar criticamente os resultados produzidos pelos sistemas automatizados, verificar sua compatibilidade normativa e justificar tecnicamente as decisões adotadas.

Segundo estudos sobre utilização de inteligência artificial nas compras públicas, a automação administrativa não afasta o dever constitucional de motivação dos atos administrativos nem transfere a responsabilidade decisória às máquinas21.

Isso significa que eventuais erros produzidos por sistemas inteligentes continuam sujeitos ao regime de responsabilização aplicável à Administração Pública e aos agentes responsáveis pela validação do procedimento. Ademais, o princípio da indisponibilidade do interesse público impede que decisões administrativas relevantes sejam integralmente delegadas a modelos algorítmicos opacos e incontroláveis.

A necessidade de supervisão humana mostra-se ainda mais relevante em situações que envolvam análise jurídica complexa, interpretação normativa ou ponderação de princípios constitucionais. Os sistemas de inteligência artificial possuem elevada capacidade operacional para tratamento de dados, mas não substituem a dimensão valorativa, ética e interpretativa inerente à atuação administrativa humana.

Por essa razão, a doutrina contemporânea defende a adoção de modelos híbridos de governança algorítmica, nos quais a inteligência artificial atua como ferramenta de apoio técnico, preservando-se a centralidade do agente público na tomada de decisão.

5.3 A Auditabilidade Algorítmica e a Transparência das Decisões Automatizadas

Outro desafio fundamental relacionado ao uso da inteligência artificial na Administração Pública refere-se à necessidade de auditabilidade e transparência algorítmica.

A Constituição Federal impõe à Administração Pública o dever de publicidade, motivação e transparência de seus atos. Em consequência, decisões administrativas produzidas ou influenciadas por sistemas automatizados também devem ser passíveis de controle institucional, fiscalização social e revisão jurisdicional. Todavia, muitos modelos contemporâneos de inteligência artificial operam por meio de estruturas altamente complexas e de difícil compreensão técnica, especialmente nos sistemas baseados em deep learning.

Esse fenômeno é frequentemente denominado “caixa-preta algorítmica” (“black box”), expressão utilizada para designar situações em que nem mesmo os operadores do sistema conseguem compreender integralmente os critérios utilizados pela máquina para alcançar determinada conclusão.

A opacidade algorítmica representa risco significativo para a Administração Pública, pois pode comprometer a motivação adequada dos atos administrativos e dificultar o exercício do controle externo pelos tribunais de contas, Ministério Público e Poder Judiciário.

Nesse sentido, a transparência algorítmica passa a constituir requisito indispensável para legitimidade da utilização da IA nas compras públicas.

A Administração deve possuir capacidade técnica de explicar minimamente:

a) quais dados foram utilizados pelo sistema;

b) quais critérios influenciaram o resultado produzido;

c) quais parâmetros estatísticos foram empregados;

d) quais limites operacionais o algoritmo possui;

e) quais mecanismos de validação humana foram adotados.

Segundo Cass Sunstein e Adrian Vermeule, a legitimidade da atuação administrativa contemporânea depende diretamente da possibilidade de controle racional e justificável das decisões públicas22. Isso significa que algoritmos utilizados em contratações públicas não podem funcionar como mecanismos decisórios secretos ou inacessíveis à fiscalização institucional.

Além disso, a auditabilidade algorítmica constitui importante mecanismo de proteção contra discriminações indevidas, manipulações estatísticas e erros sistêmicos.

A transparência também fortalece a confiança institucional na utilização das novas tecnologias pela Administração Pública, especialmente em ambientes sensíveis como licitações e contratos administrativos.

5.4 Inteligência Artificial, Proteção de Dados e Segurança da Informação

A utilização de inteligência artificial nas contratações públicas depende intensamente da coleta, armazenamento e processamento de grandes volumes de dados. Nesse contexto, a proteção de dados pessoais e a segurança da informação assumem papel central na governança pública digital.

A Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (Lei nº 13.709/2018) estabelece limites relevantes para utilização de dados pela Administração Pública, especialmente em relação à finalidade legítima do tratamento informacional, à necessidade de transparência e à proteção de direitos fundamentais dos cidadãos. Os sistemas inteligentes utilizados no combate a fraudes frequentemente realizam cruzamentos de informações cadastrais, societárias e comportamentais, exigindo cuidados adicionais relacionados à privacidade e à segurança das bases informacionais.

Além disso, a crescente digitalização das contratações públicas amplia riscos relacionados a ataques cibernéticos, manipulação de bases de dados e vulnerabilidades sistêmicas. A integridade das informações utilizadas pelos algoritmos constitui requisito indispensável para confiabilidade dos resultados produzidos. Dados contaminados, incompletos ou manipulados podem comprometer significativamente a legitimidade das decisões automatizadas.

Por essa razão, a governança da inteligência artificial no setor público exige políticas robustas de segurança da informação, controle de acesso, rastreabilidade de operações e proteção contra manipulações indevidas.

5.5 Os Limites Éticos da Inteligência Artificial na Administração Pública

A expansão da inteligência artificial no setor público também produz importantes reflexões éticas relacionadas ao papel da tecnologia na atividade estatal.

A Administração Pública não pode adotar lógica puramente tecnocrática, baseada exclusivamente na eficiência operacional e no processamento automatizado de informações. A atuação administrativa permanece subordinada à proteção da dignidade da pessoa humana, aos direitos fundamentais e aos valores constitucionais do Estado Democrático de Direito.

Nesse contexto, a utilização da inteligência artificial deve observar princípios éticos relacionados à proporcionalidade, não discriminação, accountability, transparência e supervisão humana permanente. A eficiência tecnológica não pode justificar redução indevida de garantias jurídicas nem substituição completa da racionalidade humana pela lógica estatística dos algoritmos.

Como observa Luciano Floridi, a ética da inteligência artificial exige construção de modelos tecnológicos orientados pelo interesse humano e pela proteção dos valores democráticos fundamentais23. No âmbito das compras públicas, isso significa que a utilização de sistemas inteligentes deve fortalecer — e não enfraquecer — os princípios da legalidade, moralidade, publicidade, eficiência e segurança jurídica.

Portanto, embora a inteligência artificial represente importante instrumento de modernização administrativa, sua utilização deve ocorrer de forma compatível com os limites constitucionais, jurídicos e éticos impostos à atuação estatal.

5.6 A Lei Geral de Proteção de Dados (LGPD) e os Limites do Tratamento de Dados nas Compras Públicas Inteligentes

A utilização da Inteligência Artificial nas contratações públicas depende diretamente do tratamento massivo de dados, circunstância que torna indispensável a observância da Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (Lei nº 13.709/2018 – LGPD).

Os sistemas inteligentes utilizados pela Administração Pública operam mediante coleta, armazenamento, organização e cruzamento automatizado de informações provenientes de múltiplas bases públicas e privadas. Em muitos casos, essas informações envolvem dados pessoais de fornecedores, representantes empresariais, servidores públicos e demais agentes relacionados aos procedimentos licitatórios.

Nesse contexto, a expansão da governança algorítmica no setor público exige compatibilização entre eficiência administrativa, transparência estatal e proteção dos direitos fundamentais relacionados à privacidade e à autodeterminação informativa.

A Constituição Federal de 1988 passou a reconhecer expressamente a proteção de dados pessoais como direito fundamental por meio da Emenda Constitucional nº 115/2022, reforçando a necessidade de controle jurídico sobre o tratamento informacional realizado pelo Estado.

Segundo Danilo Doneda, a proteção de dados pessoais constitui instrumento essencial de preservação da liberdade individual em sociedades orientadas por processamento massivo de informações24. Isso significa que a Administração Pública não pode utilizar tecnologias inteligentes de forma ilimitada ou desprovida de controle normativo.

A LGPD estabelece princípios fundamentais aplicáveis ao tratamento de dados pelo Poder Público, entre os quais destacam-se:

a) finalidade;

b) adequação;

c) necessidade;

d) transparência;

e) segurança;

f) prevenção;

g) responsabilização e prestação de contas.

Esses princípios assumem especial relevância nas contratações públicas inteligentes, sobretudo em sistemas automatizados de detecção de fraudes e análise preditiva de riscos licitatórios.

O cruzamento automatizado de informações cadastrais, societárias e comportamentais deve observar estritamente a finalidade pública legítima e os limites legais de utilização das informações coletadas.

Ademais, o artigo 23 da LGPD estabelece que o tratamento de dados pessoais pela Administração Pública deve ocorrer exclusivamente para atendimento de finalidade pública, na persecução do interesse público e com competência legal específica25.

Isso significa que a utilização de inteligência artificial no âmbito das licitações não pode justificar práticas indiscriminadas de monitoramento ou utilização abusiva de informações pessoais.

Outro aspecto relevante refere-se à necessidade de transparência algorítmica no tratamento automatizado de dados. A utilização de sistemas inteligentes baseados em aprendizado de máquina frequentemente dificulta a compreensão dos critérios utilizados para geração de determinados resultados. Essa opacidade decisória pode comprometer direitos fundamentais relacionados ao contraditório, à ampla defesa e ao controle jurisdicional dos atos administrativos.

Nesse sentido, a doutrina contemporânea defende a adoção do princípio da explicabilidade algorítmica (“explainable AI”), segundo o qual decisões automatizadas utilizadas pela Administração Pública devem ser minimamente compreensíveis e justificáveis26.

A auditabilidade dos algoritmos torna-se indispensável especialmente em situações que envolvam restrição de direitos, classificação de riscos ou identificação de suspeitas de fraude em certames licitatórios.

Além disso, a segurança da informação assume papel central na governança das compras públicas digitais. Vazamentos de dados, manipulações indevidas de bases informacionais e ataques cibernéticos podem comprometer significativamente a integridade dos sistemas inteligentes utilizados pelo Poder Público. A Administração Pública deve, portanto, implementar mecanismos robustos de proteção cibernética, controle de acesso, rastreabilidade de operações e gestão de riscos tecnológicos.

Por fim, conclui-se que a LGPD não representa obstáculo à utilização da inteligência artificial nas licitações públicas, mas verdadeiro marco regulatório destinado a assegurar equilíbrio entre inovação tecnológica, eficiência administrativa e proteção dos direitos fundamentais.

A utilização ética e juridicamente legítima da IA nas contratações públicas exige modelo de governança digital pautado pela transparência, proporcionalidade, segurança informacional e supervisão humana permanente.

6 DIREITO COMPARADO: A INTELIGÊNCIA ARTIFICIAL NAS CONTRATAÇÕES PÚBLICAS

A crescente incorporação da Inteligência Artificial (IA) às atividades estatais não constitui fenômeno exclusivamente brasileiro. Nas últimas décadas, diversos países passaram a desenvolver políticas públicas voltadas à transformação digital da Administração Pública, reconhecendo que a utilização de algoritmos, sistemas de aprendizado de máquina e ferramentas de análise de dados pode contribuir para o aumento da eficiência administrativa, da transparência e da integridade das contratações governamentais. Todavia, a experiência internacional demonstra que a adoção dessas tecnologias tem sido acompanhada pela construção de mecanismos jurídicos destinados a limitar os riscos inerentes às decisões automatizadas. Em praticamente todos os ordenamentos que avançaram na utilização da IA pelo Poder Público observa-se uma preocupação comum: assegurar que a inovação tecnológica permaneça compatível com os direitos fundamentais, com a transparência administrativa e com o controle democrático da atuação estatal.27

Nesse contexto, a análise comparada permite identificar soluções jurídicas relevantes que podem contribuir para o aperfeiçoamento do sistema brasileiro de licitações e contratos administrativos.

6.1 A União Europeia e o Regulamento Europeu de Inteligência Artificial (AI Act)

A União Europeia ocupa posição de destaque na regulamentação jurídica da Inteligência Artificial. Após vários anos de debates técnicos e legislativos, foi aprovado o Regulamento (UE) 2024/1689, conhecido internacionalmente como Artificial Intelligence Act (AI Act), considerado o primeiro marco regulatório abrangente da Inteligência Artificial em escala mundial.28

Diferentemente de modelos regulatórios centrados apenas na inovação tecnológica, o AI Act adota abordagem baseada na gestão de riscos (risk-based approach), classificando os sistemas de IA conforme o grau de risco que apresentam aos direitos fundamentais e à segurança das pessoas.

Os sistemas utilizados pelo Poder Público em processos decisórios, fiscalização, seleção de pessoas, avaliação de riscos e apoio à tomada de decisões administrativas são classificados como aplicações de elevado risco (high-risk AI systems), sujeitando-se a rigorosos requisitos jurídicos. Entre tais requisitos destacam-se:

a) documentação técnica completa;

b) qualidade e governança dos dados utilizados para treinamento dos algoritmos;

c) transparência quanto ao funcionamento do sistema;

d) rastreabilidade das decisões automatizadas;

e) supervisão humana obrigatória;

f) monitoramento contínuo do desempenho dos algoritmos.

Embora o AI Act não trate especificamente das licitações públicas, seus princípios possuem evidente aplicação às contratações governamentais, especialmente nas hipóteses em que algoritmos auxiliam pesquisas de preços, análise documental, avaliação de riscos contratuais e identificação de fraudes.

A experiência europeia evidencia que a inovação tecnológica deve ser acompanhada pela institucionalização de mecanismos robustos de governança algorítmica.

Segundo Luciano Floridi, a Inteligência Artificial somente pode ser legitimamente utilizada pelo Estado quando submetida a critérios permanentes de transparência, auditabilidade e responsabilidade institucional.29

Essa perspectiva aproxima-se diretamente dos princípios constitucionais brasileiros da publicidade, da motivação e da eficiência administrativa.

6.2 Portugal e a Transformação Digital das Compras Públicas

Portugal constitui importante referência para o Direito Administrativo brasileiro em razão da proximidade entre os sistemas jurídicos e da influência recíproca entre as duas tradições administrativas.

Nos últimos anos, o governo português implementou ampla estratégia de transformação digital por meio do programa AI Portugal 2030, voltado ao desenvolvimento de políticas públicas para utilização ética e responsável da Inteligência Artificial na Administração Pública.30

No âmbito das contratações públicas, Portugal apresenta elevado grau de digitalização procedimental.

A utilização obrigatória de plataformas eletrônicas para realização das licitações permitiu significativa ampliação da transparência, da rastreabilidade dos atos administrativos e da disponibilidade de dados estruturados para análise estatística.

Embora a legislação portuguesa ainda não regulamente especificamente a utilização de IA nos processos licitatórios, observa-se crescente utilização de ferramentas de análise de dados para monitoramento das contratações públicas, identificação de padrões de comportamento econômico e aperfeiçoamento dos mecanismos de fiscalização.

A experiência portuguesa demonstra que a efetividade da Inteligência Artificial depende menos da sofisticação tecnológica e mais da existência de infraestrutura digital integrada, bases de dados padronizadas e elevada qualidade das informações disponibilizadas pelos órgãos públicos.

Essa conclusão apresenta especial relevância para o Brasil, sobretudo diante da criação do Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP), que possui potencial para desempenhar função semelhante como infraestrutura nacional de dados para treinamento de algoritmos aplicados às compras governamentais.

6.3 Os Estados Unidos e a Governança da Inteligência Artificial na Administração Pública

Nos Estados Unidos, a utilização de Inteligência Artificial pelo setor público desenvolveu-se inicialmente sob perspectiva predominantemente operacional, voltada à melhoria da eficiência administrativa e ao tratamento massivo de dados governamentais.

Nos últimos anos, entretanto, a preocupação com transparência, discriminação algorítmica e proteção dos direitos fundamentais passou a ocupar posição central na formulação das políticas públicas federais.

Diversos documentos produzidos pela Casa Branca e pelo Office of Management and Budget (OMB) estabeleceram diretrizes para utilização responsável da IA pelas agências federais, enfatizando princípios como supervisão humana, avaliação de riscos, prestação de contas (accountability) e revisão periódica dos sistemas utilizados.31

Especial destaque merece a exigência de que decisões administrativas relevantes permaneçam sujeitas à intervenção humana, impedindo que algoritmos assumam autonomia decisória plena.

Segundo Cary Coglianese, a Inteligência Artificial pode ampliar significativamente a capacidade regulatória do Estado, desde que os algoritmos permaneçam submetidos aos mesmos mecanismos de controle jurídico aplicáveis às decisões produzidas diretamente pelos agentes públicos.32

Essa concepção aproxima-se da doutrina brasileira segundo a qual a utilização de ferramentas tecnológicas não afasta a responsabilidade administrativa do gestor competente nem substitui o dever constitucional de motivação dos atos administrativos.

6.4 As Recomendações da OCDE, da UNESCO e do Banco Mundial

Além das experiências nacionais, organismos internacionais vêm desempenhando papel decisivo na construção de parâmetros globais para utilização da Inteligência Artificial pelo setor público.

Em 2019, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) aprovou a Recommendation of the Council on Artificial Intelligence, primeiro instrumento internacional voltado à definição de princípios para utilização confiável da IA.

A OCDE estabelece que sistemas inteligentes utilizados pela Administração Pública devem observar princípios relacionados à transparência, robustez técnica, segurança, responsabilidade e respeito aos direitos humanos.33

No mesmo sentido, a UNESCO aprovou, em 2021, a Recommendation on the Ethics of Artificial Intelligence, enfatizando que a utilização de algoritmos pelo Estado deve respeitar valores democráticos, evitar discriminações e assegurar supervisão humana permanente.34

O Banco Mundial, por sua vez, vem destacando a importância da Inteligência Artificial como instrumento de fortalecimento da governança pública digital, especialmente em países em desenvolvimento.

De acordo com a instituição, tecnologias baseadas em IA possuem elevado potencial para aumentar a eficiência das compras governamentais, reduzir oportunidades de corrupção e ampliar a capacidade analítica dos órgãos de controle, desde que acompanhadas por políticas robustas de governança de dados e segurança da informação.35

Observa-se, portanto, significativa convergência entre os organismos internacionais quanto à necessidade de compatibilizar inovação tecnológica com proteção dos direitos fundamentais.

6.5 Lições do Direito Comparado para o Sistema Brasileiro de Licitações

A análise comparativa permite concluir que o Brasil encontra-se alinhado às principais tendências internacionais ao promover a digitalização das contratações públicas por meio da Lei nº 14.133/2021, da Lei do Governo Digital e da criação do Portal Nacional de Contratações Públicas.

Todavia, a experiência estrangeira demonstra que a transformação digital das compras públicas exige etapa adicional de desenvolvimento institucional: a construção de um regime jurídico específico para governança da Inteligência Artificial.

Enquanto a União Europeia concentrou esforços na regulamentação dos sistemas de alto risco, os Estados Unidos privilegiaram diretrizes de governança administrativa e Portugal investiu fortemente na infraestrutura digital das compras públicas. Organismos internacionais, por sua vez, consolidaram princípios comuns voltados à transparência, à explicabilidade dos algoritmos, à supervisão humana e à responsabilização institucional. Essas experiências oferecem importantes subsídios ao Direito Administrativo brasileiro.

Em primeiro lugar, demonstram que a Inteligência Artificial deve atuar como instrumento auxiliar da atividade administrativa, jamais substituindo integralmente o gestor público.

Em segundo lugar, evidenciam a necessidade de mecanismos permanentes de auditoria algorítmica, capazes de assegurar rastreabilidade e controle das decisões automatizadas.

Por fim, revelam que a utilização legítima da IA nas licitações depende da integração entre inovação tecnológica, proteção de dados, transparência administrativa e fortalecimento dos mecanismos de controle interno e externo.

Conclui-se, assim, que a experiência comparada reforça a necessidade de evolução do ordenamento jurídico brasileiro para um modelo de governança algorítmica compatível com os princípios constitucionais da Administração Pública. A tecnologia constitui instrumento de aperfeiçoamento da gestão estatal, mas sua legitimidade permanece condicionada à preservação da legalidade, da motivação, da publicidade e da responsabilização administrativa.

7 GOVERNANÇA ALGORÍTMICA NAS CONTRATAÇÕES PÚBLICAS: LIMITES JURÍDICOS DA INTELIGÊNCIA ARTIFICIAL

A incorporação da Inteligência Artificial (IA) aos processos de contratação pública representa uma das mais relevantes transformações da Administração Pública brasileira nas últimas décadas. A utilização de algoritmos capazes de processar grandes volumes de dados, identificar padrões estatísticos, sugerir decisões e automatizar atividades administrativas insere-se no movimento mais amplo de transformação digital do Estado, impulsionado pela Lei nº 14.129/2021 (Lei do Governo Digital) e pela Lei nº 14.133/2021.

Entretanto, a adoção dessas tecnologias não pode ser compreendida apenas sob perspectiva tecnológica ou gerencial. A utilização de sistemas inteligentes altera profundamente a forma pela qual a Administração exerce suas competências decisórias, impondo novos desafios ao Direito Administrativo, especialmente quanto à motivação dos atos administrativos, à discricionariedade, à responsabilização dos agentes públicos, à transparência das decisões e ao controle exercido pelos órgãos de fiscalização.

Nesse contexto, ganha relevo o conceito de governança algorítmica, entendido como o conjunto de mecanismos jurídicos, institucionais e tecnológicos destinados a assegurar que os sistemas de inteligência artificial sejam utilizados de forma compatível com os princípios constitucionais da Administração Pública, preservando a legalidade, a moralidade, a publicidade, a eficiência, a segurança jurídica e a proteção dos direitos fundamentais.36

A governança algorítmica não consiste apenas na administração técnica dos algoritmos, mas representa verdadeiro modelo de controle jurídico da tomada de decisão automatizada, impondo deveres de transparência, auditabilidade, supervisão humana, prestação de contas (accountability) e revisão das decisões produzidas por sistemas inteligentes.

7.1 Inteligência Artificial e a Discricionariedade Administrativa

A utilização de inteligência artificial suscita importante debate acerca da natureza da discricionariedade administrativa. Tradicionalmente, a doutrina distingue atos vinculados e atos discricionários. Nos primeiros, a lei determina integralmente a conduta administrativa; nos segundos, confere ao administrador certa margem de escolha quanto à conveniência e à oportunidade da decisão, sempre orientada pela finalidade pública.

A Lei nº 14.133/2021 ampliou significativamente a importância das decisões técnicas durante a fase preparatória das contratações, especialmente na elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares, na gestão de riscos, na pesquisa de preços e na definição das soluções mais adequadas ao interesse público.

Nesse cenário, a Inteligência Artificial surge como instrumento capaz de fornecer subsídios técnicos altamente sofisticados para auxiliar o administrador. Todavia, não se pode admitir que algoritmos substituam integralmente a discricionariedade administrativa.

Em conformidade com o que observa Carlos Ari Sundfeld, a discricionariedade constitui espaço jurídico de decisão conferido ao administrador para concretização do interesse público, não podendo ser transferida integralmente a mecanismos automáticos de decisão.37

Os algoritmos podem recomendar soluções, identificar riscos, realizar análises estatísticas e apontar inconsistências, mas a decisão administrativa continua pertencendo ao agente público legalmente competente.

A delegação integral da decisão a sistemas computacionais afrontaria diretamente os princípios da legalidade e da responsabilidade administrativa, na medida em que transferiria a um algoritmo sem personalidade jurídica um espaço decisório que a Constituição atribui ao agente público competente.

7.2 O Dever Constitucional de Motivação e as Decisões Produzidas por Inteligência Artificial

A Constituição Federal e a Lei nº 9.784/1999 exigem que os atos administrativos sejam motivados. A motivação constitui garantia fundamental do administrado e instrumento indispensável ao controle administrativo, judicial e pelos Tribunais de Contas.

Quando a decisão administrativa é influenciada por inteligência artificial, surge questão jurídica relevante: como motivar um ato baseado em algoritmo?

Não basta que o gestor afirme que determinada decisão foi produzida por sistema inteligente. É indispensável que a Administração seja capaz de demonstrar:

quais dados foram utilizados;
quais parâmetros estatísticos foram empregados;
quais critérios influenciaram a recomendação produzida;
quais limitações o algoritmo possui;
por quais razões o gestor acolheu ou rejeitou a sugestão produzida pela máquina.

Conforme Irene Patrícia Nohara, a Administração Pública Digital não elimina o dever constitucional de motivação; ao contrário, amplia sua importância, pois a utilização de tecnologias complexas exige mecanismos ainda mais robustos de transparência administrativa.38

Sob essa perspectiva, decisões administrativas fundamentadas exclusivamente em respostas produzidas por inteligência artificial generativa mostram-se incompatíveis com o regime jurídico-administrativo brasileiro. A motivação continua sendo humana.

7.3 A Responsabilidade Jurídica pelas Decisões Algorítmicas

Outro desafio relevante refere-se à responsabilização decorrente de erros produzidos por sistemas inteligentes.

Embora algoritmos possam gerar recomendações técnicas sofisticadas, não possuem personalidade jurídica nem capacidade para assumir responsabilidade administrativa. Consequentemente, eventual ilegalidade decorrente da utilização da inteligência artificial continua sujeita ao regime tradicional de responsabilização dos agentes públicos.

A utilização de IA não rompe o nexo entre decisão administrativa e responsabilidade funcional. Nesse sentido, Rafael Wallbach Schwind observa que a adoção de soluções tecnológicas não altera a titularidade da competência administrativa nem transfere aos sistemas inteligentes a responsabilidade pelos atos praticados pela Administração.39

Caso um algoritmo produza pesquisa de preços incompatível com a realidade mercadológica, ou indique fornecedor incorretamente como participante de cartel, caberá ao gestor verificar criticamente tais informações antes da prática do ato administrativo.

Por essa razão, consolida-se internacionalmente o modelo denominado human in the loop, segundo o qual decisões relevantes devem permanecer submetidas à supervisão humana permanente. O algoritmo auxilia. O gestor decide.

7.4 Explainable AI e a Auditabilidade Algorítmica

Como já examinado no Capítulo 5, a denominada "caixa-preta algorítmica" (black box) compromete a transparência administrativa quando decisões relevantes são influenciadas por modelos de difícil compreensão técnica, especialmente os baseados em redes neurais profundas (deep learning). No âmbito das contratações públicas, essa opacidade adquire relevância jurídica específica: decisões influenciadas por algoritmos precisam permanecer auditáveis não apenas como boa prática de governança, mas como condição de validade do próprio ato administrativo.

Surge, assim, o conceito de Explainable Artificial Intelligence (XAI), segundo o qual sistemas inteligentes utilizados pelo Poder Público devem fornecer explicações minimamente compreensíveis acerca de seu funcionamento.

Segundo Luciano Floridi, a explicabilidade constitui requisito ético indispensável para utilização legítima da Inteligência Artificial em ambientes decisórios públicos.40

A Administração Pública não pode fundamentar decisões relevantes em modelos absolutamente incompreensíveis. A auditabilidade algorítmica torna-se requisito de validade da atuação administrativa. Sem possibilidade de auditoria não há controle. Sem controle não há legitimidade.

7.5 Perspectivas para a Regulamentação da Inteligência Artificial nas Licitações Públicas

Embora a Lei nº 14.133/2021 tenha fortalecido a governança das contratações públicas, ainda não existe disciplina específica acerca da utilização de Inteligência Artificial nos procedimentos licitatórios.

Essa lacuna normativa tende a tornar-se cada vez mais relevante diante da expansão das tecnologias generativas.

Experiências internacionais, especialmente a proposta do Regulamento Europeu de Inteligência Artificial (AI Act), demonstram tendência de classificação de determinados sistemas utilizados pelo Poder Público como aplicações de alto risco, sujeitas a requisitos rigorosos de transparência, avaliação de impacto, supervisão humana e documentação técnica.

No contexto brasileiro, parece recomendável que futuras regulamentações estabeleçam diretrizes específicas para utilização de IA nas contratações públicas, contemplando, entre outros aspectos:

a) critérios mínimos de transparência algorítmica;

b) obrigatoriedade de supervisão humana;

c) auditoria independente dos sistemas utilizados;

d) rastreabilidade das decisões automatizadas;

e) protocolos de responsabilização administrativa;

f) proteção dos dados utilizados no treinamento dos algoritmos.

Essas medidas permitiriam compatibilizar inovação tecnológica com segurança jurídica.

Conclui-se, portanto, que a Inteligência Artificial representa instrumento de elevado potencial para modernização das licitações públicas brasileiras, desde que permaneça subordinada ao regime jurídico-administrativo. A tecnologia não substitui o administrador; amplia sua capacidade técnica. A decisão continua pertencendo ao Estado, e sua legitimidade permanece condicionada à observância dos princípios constitucionais da Administração Pública.

8 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A presente pesquisa teve por objetivo analisar a utilização da Inteligência Artificial (IA) nas licitações e contratos administrativos, com ênfase na fase de planejamento das contratações públicas, na pesquisa de preços e nos mecanismos de prevenção e detecção de fraudes, examinando seus impactos à luz da Lei nº 14.133/2021, da Lei nº 14.129/2021 (Lei do Governo Digital) e dos princípios constitucionais que regem a Administração Pública.

Ao longo do desenvolvimento do trabalho, verificou-se que a transformação digital da Administração Pública representa fenômeno irreversível, impulsionado pela crescente disponibilidade de bases de dados públicas, pela expansão da capacidade computacional e pelo avanço de tecnologias capazes de processar informações em escala incompatível com a atuação humana tradicional. Nesse contexto, a Inteligência Artificial deixa de constituir mera inovação tecnológica para assumir posição estratégica na modernização da atividade administrativa, especialmente no âmbito das contratações públicas.

A pesquisa demonstrou que a fase preparatória das licitações, significativamente fortalecida pela Lei nº 14.133/2021, constitui ambiente particularmente favorável à utilização de ferramentas baseadas em Inteligência Artificial. A elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares, a gestão de riscos, a pesquisa de preços, a formação de cestas mercadológicas e a elaboração de documentos preparatórios revelam-se atividades intensamente dependentes da análise de grandes volumes de dados, circunstância que potencializa os benefícios proporcionados por algoritmos de aprendizado de máquina e sistemas de análise estatística.

Também se verificou que a utilização de Inteligência Artificial possui elevado potencial para fortalecer a atuação preventiva dos órgãos de controle. O cruzamento automatizado de bases cadastrais, societárias e contratuais, aliado à identificação de padrões estatísticos anômalos, amplia significativamente a capacidade institucional de detectar indícios de direcionamento de editais, conluio entre licitantes, sobrepreço, superfaturamento e outras irregularidades que historicamente comprometem a eficiência das contratações públicas brasileiras.

Entretanto, a pesquisa igualmente evidenciou que a incorporação dessas tecnologias produz desafios jurídicos que não podem ser ignorados. A utilização de sistemas inteligentes em procedimentos administrativos suscita questões relacionadas à transparência algorítmica, à proteção de dados pessoais, à motivação dos atos administrativos, à responsabilização dos agentes públicos, ao controle jurisdicional das decisões automatizadas e à preservação da discricionariedade administrativa. Tais desafios demonstram que a simples adoção de soluções tecnológicas não é suficiente para assegurar maior eficiência ou integridade administrativa, exigindo a construção de um modelo normativo capaz de compatibilizar inovação tecnológica com os princípios constitucionais do Estado Democrático de Direito.

A análise do Direito Comparado reforçou essa conclusão. A experiência da União Europeia, por meio do Regulamento Europeu de Inteligência Artificial (AI Act), evidencia que sistemas utilizados pelo Poder Público devem permanecer submetidos a mecanismos rigorosos de gestão de riscos, transparência, supervisão humana e prestação de contas. Portugal demonstra que a consolidação de infraestrutura digital integrada constitui requisito indispensável para utilização eficiente da Inteligência Artificial nas compras governamentais. Nos Estados Unidos, por sua vez, observa-se crescente preocupação com governança, avaliação de riscos e responsabilização institucional das decisões automatizadas. Organismos internacionais, como a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a UNESCO e o Banco Mundial, igualmente convergem na defesa de uma Inteligência Artificial confiável, ética e centrada na proteção dos direitos fundamentais.

Essas experiências revelam que a evolução tecnológica deve ser acompanhada pela evolução do próprio Direito Administrativo. A Administração Pública contemporânea já não atua apenas mediante processos burocráticos tradicionais, mas passa a exercer parcela significativa de suas competências em ambiente orientado por dados, algoritmos e plataformas digitais. Essa realidade impõe a necessidade de reinterpretar institutos clássicos do regime jurídico-administrativo, como discricionariedade, motivação, controle, responsabilidade e publicidade, adaptando-os às novas formas de atuação estatal.

Nesse contexto, a principal conclusão desta pesquisa consiste na defesa da necessidade de construção de um verdadeiro modelo brasileiro de governança algorítmica aplicada às contratações públicas. A utilização da Inteligência Artificial não pode permanecer restrita à simples adoção de ferramentas tecnológicas isoladas, mas deve integrar política pública estruturada de governança digital, baseada em critérios jurídicos objetivos de transparência, auditabilidade, rastreabilidade, proteção de dados, segurança da informação e supervisão humana permanente.

A hipótese inicialmente formulada restou integralmente confirmada. Verificou-se que a Inteligência Artificial possui efetiva capacidade para ampliar a eficiência, a economicidade, a integridade e a transparência das licitações públicas, especialmente nas fases de planejamento, pesquisa de preços e controle preventivo das contratações. Todavia, esses benefícios somente se concretizam quando os sistemas inteligentes permanecem subordinados aos princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, motivação e segurança jurídica.

Do mesmo modo, o problema central da pesquisa — consistente em investigar de que forma a Inteligência Artificial pode contribuir para o aperfeiçoamento das contratações públicas sem comprometer as garantias jurídicas do regime licitatório — conduz à conclusão de que a tecnologia deve ser compreendida como instrumento auxiliar da atividade administrativa, jamais como substituta da decisão humana. A legitimidade dos atos administrativos continua decorrendo da atuação do agente público investido de competência legal, permanecendo este integralmente responsável pela motivação, fundamentação e controle das decisões adotadas, ainda que apoiadas por sistemas inteligentes.

Dessa forma, entende-se que o modelo denominado human in the loop representa requisito jurídico indispensável para utilização da Inteligência Artificial na Administração Pública brasileira. Algoritmos podem identificar padrões, organizar informações, estimar riscos e formular recomendações técnicas; contudo, a deliberação administrativa permanece atividade eminentemente humana, vinculada à responsabilidade funcional, ao dever de fundamentação e ao controle exercido pelos órgãos de fiscalização e pelo Poder Judiciário.

A pesquisa permite afirmar, ainda, que o Portal Nacional de Contratações Públicas (PNCP) possui potencial para tornar-se uma das principais infraestruturas nacionais de dados destinadas ao desenvolvimento de sistemas inteligentes aplicados às compras governamentais. A integração entre o PNCP, o Painel de Preços, os sistemas de gestão contratual, as plataformas eletrônicas de compras e os bancos de dados dos órgãos de controle poderá viabilizar modelos cada vez mais sofisticados de análise preditiva, identificação de riscos e monitoramento permanente das contratações públicas.

Todavia, para que esse potencial se concretize, mostra-se imprescindível a adoção de políticas públicas voltadas à qualificação dos agentes públicos, ao fortalecimento da governança de dados, ao desenvolvimento de padrões nacionais de auditabilidade algorítmica e à regulamentação específica da utilização da Inteligência Artificial na Administração Pública. A experiência internacional demonstra que a inovação tecnológica somente produz resultados consistentes quando acompanhada por instituições sólidas, infraestrutura digital adequada e mecanismos efetivos de controle.

Por essa razão, propõe-se, como contribuição desta pesquisa, que futuras regulamentações brasileiras sobre Inteligência Artificial contemplem disciplina específica para sua utilização nas licitações e contratos administrativos, estabelecendo critérios mínimos de transparência, explicabilidade dos algoritmos, documentação técnica, avaliação de impacto, supervisão humana, responsabilização institucional e auditoria permanente dos sistemas empregados pelo Poder Público.

Por fim, conclui-se que a Inteligência Artificial representa oportunidade singular para redefinir a forma como o Estado brasileiro realiza suas contratações públicas. Se utilizada dentro de parâmetros jurídicos adequados, poderá contribuir significativamente para o fortalecimento da eficiência administrativa, da prevenção à corrupção, da racionalização dos gastos públicos e da proteção do patrimônio coletivo. Entretanto, seu verdadeiro potencial não reside na substituição da atuação humana, mas na ampliação da capacidade técnica da Administração Pública para decidir de maneira mais transparente, fundamentada, eficiente e compatível com os valores do Estado Democrático de Direito.

Assim, mais do que introduzir novas tecnologias no procedimento licitatório, o desafio contemporâneo consiste em construir uma Administração Pública digital que permaneça integralmente comprometida com a Constituição, com a proteção dos direitos fundamentais e com os princípios estruturantes do Direito Administrativo brasileiro. Somente a conjugação entre inovação tecnológica e segurança jurídica permitirá que a Inteligência Artificial se consolide como instrumento legítimo de promoção do interesse público e de aperfeiçoamento permanente das contratações governamentais.

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