3. A ESTRUTURA ORGÂNICA DO MERCOSUL: UMA BREVE ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE O PERÍODO DE TRANSIÇÃO E A FASE PÓS-PROTOCOLO DE OURO PRETO

Com o Tratado de Assunção, instrumento constitutivo do Mercosul, foi traçado os objetivos a serem perseguidos, cujo processo se divide em duas fases. A primeira concernente a um período de transição — que vigorou desde a assinatura do Tratado Constitutivo até a assinatura do Protocolo de Ouro Preto. Tal período configurou o Mercosul, segundo o entendimento de Paulo Roberto de Almeida "mais como um processo do que um resultado".37 Nesta fase, o objetivo — eliminação de direitos alfandegários e de restrições não-tarifárias vigentes no comércio recíproco — foi parcialmente alcançado, pois restou "a eliminação residual de alguns produtos sensíveis durante uma ‘segunda fase de transição’, de acabamento de sua zona de livre comércio e de unificação de sua união aduaneira".38Para conduzir as políticas de implantação, o Tratado de Assunção criou os seguintes órgãos: o Conselho do Mercado Comum e o Grupo do Mercado Comum (art. 9. do Tratado de Assunção39).

Conforme o art. 10. do Tratado, o Conselho Mercado Comum (CMC) "é o órgão superior do Mercado Comum, correspondendo-lhe a condução política do mesmo e a tomada de decisões para assegurar o cumprimento dos objetivos e prazos estabelecidos para a constituição definitiva do Mercado Comum". Conforme o seu art. 11, o Conselho do Mercado Comum integra-se pelos Ministros das Relações Exteriores e os Ministros de Economia dos Estados Partes e, pelo menos em uma vez ao ano em suas reuniões, que podem ocorrer quantas vezes estime oportuno, com a participação dos Presidentes dos Estados Partes. A presidência do CMC conforme o Art. 12. é rotativa entre os Estados Partes, obedecendo à ordem alfabética, por períodos de seis meses.

O Grupo Mercado Comum (GMC), segundo o art. 13. do Tratado de Assunção, "é o órgão executivo do Mercado Comum e será coordenado pelos Ministérios de Relações Exteriores". Igualmente fixado no Art 13, o GMC possui funções prescritas como: "velar pelo cumprimento do Tratado; tomar as providências necessárias ao cumprimento das decisões do Conselho; propor medidas concretas tendentes à aplicação do Programa de Liberação Comercial, à coordenação de política macroeconômica e à negociação de Acordos frente a terceiros; e fixar programas de trabalho que assegurem avanços para o estabelecimento do Mercado Comum". O Grupo Mercado Comum, segundo o Art. 15. do Tratado, "contará com uma Secretaria Administrativa", com funções de guarda de documentos e comunicações de atividades do GMC, com sede em Montevidéu-Uruguai.

Os órgãos erigidos do Tratado de Assunção (CMC e GMC), segundo seu Art. 16, estipulou-se que as suas decisões serão tomadas por consenso e com a presença de todos os Estados Partes.

Como sistema de solução de controvérsias, o anexo III ao Tratado de Assunção e, principalmente, o Protocolo de Brasília para Solução de Controvérsias de 17 de dezembro de 199140, preferiu um sistema arbitral ao invés de um órgão investido de funções tipicamente jurisdicionais. Trata-se de um sistema provisório que perdura por nove anos e sem previsões de adoção de um sistema permanente, quer arbitral, quer judicante.

Em resenha, o Protocolo de Brasília estabelece dois ritos de solução de controvérsias, um para divergências entre Estados Partes, e outro para divergências entre particulares e Estados Partes41. As diferenças entre os dois ritos são as seguintes: a) o rito entre Estados Partes exclui qualquer outro tipo de mecanismo de solução de controvérsias, enquanto o rito entre particular e Estado Parte possibilita a aplicação de mecanismos estipulados pelas regras de direito internacional ou pelo próprio direito nacional; b) o primeiro, materialmente, aplica-se às controvérsias em relação à interpretação, aplicação ou descumprimento das normas integradoras, e o segundo em razão de sanção ou aplicação, por qualquer dos Estados Partes, de medidas legais ou administrativas de efeito restritivo, discriminatórias ou de concorrência desleal, em infração às normas integradoras; c) o rito entre Estados Partes possibilita o acesso ao juízo arbitral e o rito entre particulares e Estados Partes somente o possibilita pela intervenção do Estado Parte do particular que efetuou a reclamação42.

Após a assinatura do Protocolo de Ouro Preto, em 17 de dezembro de 1994, surge uma nova fase: o Mercosul adquire personalidade jurídica de direito internacional e, como salienta o já mencionado Doutor Paulo Roberto de Almeida43, "(...) o que consolidou a prática até então observada de negociar de forma quadripartite com terceiros países ou com grupos de países, como é o caso da União Européia ou no âmbito da projetada ALCA (...)".

Trouxe também o Protocolo de Ouro Preto o perfil atual da estrutura institucional do Mercosul, com feições nitidamente intergovernamentais, descartando o regime de supranacionalidade. A estrutura orgânica do Mercosul restou fixada desta forma:

• a) Conselho do Mercado Comum (CMC): órgão supremo do processo de integração composto pelos ministros de Relações Exteriores e de Economia, adotando decisões. Assim, foi mantida pelo Protocolo de Ouro Preto a feição inicial do Tratado de Assunção;

• b) Grupo Mercado Comum (GMC): órgão executivo cuja função é a de assistir o CMC nas decisões de natureza executiva, adotando resoluções. Igualmente manteve-se a preleção do tratado de constituição do Mercosul;

• c) Comissão de Comércio do Mercosul (CCM): assiste o GMC na aplicação dos principais instrumentos de política comercial comum. Örgão criado pelo Protocolo de Ouro Preto, sem fins decisórios;

• d) Comissão Parlamentar Conjunta (CPC): canal de representação dos Parlamentos dos Estados Partes, igualmente criado pelo Protocolo e igualmente sem fins decisórios;

• e) Foro Consultivo Econômico-Social (FCES): canal de ligação aos órgãos executivos (CMC e GMC) dos vários setores da sociedade, tais como (sindicatos, consumidores e demais camadas da sociedade civil);

• f) Secretaria Administrativa do Mercosul (SAM): com sede em Montevidéu-Uruguai, faz o registro das decisões tomadas pelos órgãos permanentes e facilita o processo de solução de controvérsias na fase arbitral. Este órgão foi mantido pelo Protocolo de Ouro Preto, mas com as suas funções consideravelmente abrangidas.

Por fim, com o Protocolo de Ouro Preto, foi estipulada, para o início da união aduaneira, uma Tarifa Externa Comum (TEC), em relação a terceiros países, bem como uma política tarifária comum (níveis de alíquotas, diferenciação por categorias de uso, exceções), consistindo em uma alíquota máxima de 20%, com algumas exceções, até um máximo 35%, durante os seis anos desde a entrada em vigor da TEC, isto é, a partir de 1995 até 2001, data para estar perfeita e acabada a União Aduaneira, para ingressar no Mercado Comum.

4. A PREOCUPAÇÃO NO MERCOSUL COM A REALIDADE SÓCIO-LABORAL E A LIVRE CIRCULAÇÃO DE TRABALHADORES.

4.1. Antecedentes Normativos de Regulamentação Internacional do Trabalho

A primeira manifestação normativa com referência aos direitos laborais ocorreu com o Tratado Versalhes (1919). Com este regulamento internacional surgiu o primeiro projeto de organização internacional do trabalho. A parte XIII desse tratado44é considerada a constituição jurídica da Organização Internacional do Trabalho — OIT, sendo posteriormente complementada pela Declaração de Filadélfia (1944) e reformada pelas discussões e implementações da Reunião de Paris da OIT (1945).

As Nações Unidas, através do acordo de 30 de maio de 1946, reconheceram a OIT como organismo especializado competente para empreender a ação que considere apropriada, de conformidade com o seu instrumento constitutivo básico, para cumprimento dos propósitos nele expostos".

A OIT é composta de três órgãos: Conferência ou Assembléia Geral, o Conselho de Administração e a Repartição Internacional do Trabalho. A Conferência é um órgão deliberativo e se reúne sempre que necessário, em local designado pelo Conselho de Administração, este exercendo função executiva, compondo-se de representantes governamentais, representantes de empregadores e de empregados. A Repartição Internacional do Trabalho é uma secretaria permanente e centro de documentação, divulgando as atividades da OIT e publicando as Convenções e Recomendações, da Revista Internacional do Trabalho e da Série Legislativa, exposição das leis trabalhistas dos países-membros.

A atividade normativa da OIT consta de Convenções, Recomendações e Resoluções. Dependem ou não da ratificação dos Estados soberanos.

A preocupação em organizar uma estrutura internacional de interesses, nasceu dos movimentos sindicais do início do século e pelos princípios dos direitos trabalhistas demonstrarem a "possibilidade de um ordenamento jurídico supra-estatal45 ".

Igual foi a preocupação européia que em 18 de abril de 1951, mediante Tratado de Paris, tratado este constitutivo da Comunidade Européia do Carvão e Aço (CECA), a EURATOM e o Mercado Comum Europeu (CEE), em seu art. 48, estabelece a livre circulação de trabalhadores no âmbito interno da Comunidade, abolindo qualquer discriminação de nacionalidade. Desta maneira, no âmbito da então Comunidade Econômica Européia, "os direitos previdenciários adquiridos por um empregado num dos países são plenamente mantidos pelos outros, inclusive aqueles que importam em admissão de tempo de serviço, também reconhecido.46

4.2. A Livre Circulação de Trabalhadores no Âmbito do Mercosul e a Declaração Sócio Laboral do Mercosul

Inegavelmente, pode ser trazido à baila, como ponto sensível aos direitos humanos, os problemas referentes ao emprego, a proteção do trabalhador contra a automação e uma maior atuação da Organização Mundial do Trabalho (OIT) no cotidiano do globo47. No Mercosul já há uma preocupação com tendência à proteção deste setor, com a implantação pelo Grupo do Mercado Comum de Subgrupo de Trabalho específico para tanto48.

Antes de tudo, deve ser lembrado que a condução de uma livre circulação de trabalhadores deve estar fundado no princípio da igualdade em dois flancos. Em primeira linha, a liberdade de circulação dos cidadãos dos quatro países envolvidos, para quaisquer das suas atividades vitais, deve ser uma realidade, em especial sentida para o exercício de trabalhos subordinados. De outro modo, deve ser provido os meios adequados de recepção aos indivíduos que utilizarem tal liberdade. Assim, nota-se que pressupõe a liberdade de circulação de trabalhadores a própria livre circulação dos cidadãos, com as garantias para tanto e paridade entre os naturais da Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai49 .

Desta maneira, as prerrogativas de preferências a direitos de cidadão em seu país de origem, aqui lembradas as restrições referentes ao trabalho, são negativas a qualquer processo de liberdade de circulação de trabalhadores.

Contudo antes de dissolver questões de ordem social, deve estar solvida plenamente as barreiras e harmonizações com relação a questões econômico-comerciais e sedimentando o caminho para o desenvolvimento regional. O real desenvolvimento do Mercosul deve ser enraizado no bloco para que socialmente sejam alcançados os fins a que se destina. Sábio o Tratado de Assunção neste ponto, pois antes de se preocupar especificamente com o social, construiu um arcabouço para propiciar a implementação de uma aceitável livre circulação de trabalhadores.

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Contudo deve ser evitada a ocorrência de dumping social como eixo de produtividade, como bem salientou as centrais sindicais dos trabalhadores nos quatro países do bloco50. Com esse intuito, tais nações desenvolveram uma Declaração.

Com vistas a estas premissas, o Conselho do Mercado Comum, órgão diretor máximo e condutor das diretrizes de integração do bloco em destaque, em sua XV Reunião, item 4, aprovou "a Declaração do Mercosul, que fortalece o tratamento de questões sociais no Mercosul, ao consagrar direitos trabalhistas reconhecidos em convenções internacionais e instituir mecanismo de acompanhamento de sua aplicação"51 .

A Declaração Sócio Laboral do Mercosul, ultimada em dez de dezembro de 1998 pelos presidentes da Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, é a consolidação dos princípios que regem o trabalho no âmbito do Mercosul. Tal declaração garante direitos aos trabalhadores nos países-membros, nos seguintes graus:

a)Direitos individuais: — não discriminação (art. 1º); promoção da igualdade (art. 2º e 3º); proteção ao Trabalhador migrante e fronteiriço (art. 4º); eliminação do trabalho forçado (art. 5º); proibição do trabalho infantil e de menores (art. 6º); direitos do empregador (art.7º);

b)Direitos Coletivos: — liberdade de associação (art. 8º), liberdade sindical (art. 9º); negociação coletiva (art. 10º); direito a greve (art. 11); promoção e desenvolvimento de procedimentos preventivos e de autocomposição de conflitos (art. 12); e diálogo social (art. 13);

c)Outros direitos: — fomento ao emprego (art. 14); proteção aos desempregados (art. 15); formação profissional e desenvolvimento de recursos humanos (art. 16); saúde e segurança no trabalho (art. 17); inspeção do trabalho (art. 18) e seguridade social (art. 19).

Tal declaração traz em seu texto (artigo 20), as formas de sua aplicação. Nele se recomendam as criações de uma Comissão, órgão tripartite auxiliar do Grupo Mercado Comum, imbuído de caracteres promocionais e não sancionador "dotado de instâncias nacionais e regionais, com o objetivo de fomentar e acompanhar a aplicação do instrumento". Igualmente aos demais órgãos do Mercosul, a comissão socio-laboral Regional "manifestar-se-á por consenso dos três setores". No instrumento aprovado pelo Conselho do Mercado Comum, foram fixadas atribuições52para o desenvolvimento a contento de seus trabalhos.

A Comissão Regional deverá reunir-se "ao menos uma vez ao ano para analisar as memórias oferecidas pelos Estados Partes e preparar relatório a ser elevado ao Grupo Mercado Comum" (art. 21). E redigirá, "por consenso e no prazo de seis meses, a contar da data de sua instituição, seu próprio regulamento interno e o das comissões nacionais, devendo submetê-los ao Grupo Mercado Comum para aprovação"(art. 22)

Os Estados Partes deverão elaborar, por intermédio de seus Ministérios do Trabalho e em consulta às organizações mais representativas de empregadores e de trabalhadores, memórias anuais, contendo: "(a) o relato das alterações ocorridas na legislação ou na prática nacional relacionadas à implementação dos enunciados desta Declaração; e b) o relato dos avanços realizados na promoção desta Declaração e das dificuldades enfrentadas em sua aplicação" (art. 23).

Segundo o art. 24. da Declaração Sócio laboral, os países partes concordam na revisão após dois anos da data da assinatura do mesmo. Já em seu art. 25. é consignada a vedação de serem invocados os termos da Declaração sem as autorizações nele expressas e em particular, sua aplicação a questões comerciais, econômicas e financeiras".

Denota-se a necessária preocupação com a questão laboral no âmbito do Mercosul para favorecer a perfeição do Mercado Comum almejado, pois irá favorecer a livre circulação de trabalhadores, quando estiver pronta e acabada a harmonização neste setor da economia. Contudo muito ainda está por ser resolvido.

A Educação, sem dúvida deve ser o ponto de partida para qualificação profissional e conquista de um mercado de trabalho cada vez mais exigente. O Conselho do Mercado Comum estabeleceu em 1998 um "Plano Trienal e Metas do Setor Educacional."53, com nítidos objetivos de promover a qualificação educacional, inclusive a nível superior, implementação de fomento à pesquisa e qualificação de docentes, incorporando, ainda, o intercâmbio entre os países-membros.

Adequada a iniciativa para a qualificação dos recursos humanos no Mercosul, pois um profissional qualificado é um trabalhador que possui know-how, elemento estritamente necessário à empresa do século XXI. Mas a atuação não se limita a isso, deverá propiciar um aumento de riquezas, para que exista e cresça a oferta de trabalho.

Assim necessária a exposição de alguns números que traduzem a situação social no Mercosul, como o índice de desenvolvimento humano, conforme a nova sistemática do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento; e taxa de desemprego, como a seguir se expõe:

Índice de Desenvolvimento Humano (IDH)

Fonte: Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento.

O IDH considera os seguintes componentes: esperança de vida ao nascer, alfabetização de adultos e taxas de matrícula em ensino primário, secundário e superior. O valor do IDH indica o progresso necessário para atingir metas de longevidade média de 85 anos, acesso universal à educação, e qualidade desse acesso. Quanto mais próximo de 1, menor a distância a ser percorrida.

Taxa de Desemprego (%)

Fonte:Secretaria do Mercosul

Notas: Argentina: (Población desocupada/población económicamente activa). Encuesta Permanente de Hogares (semestral), Brasil: (Desempregados/população economicamente ativa). Em 6 áreas metropolitanas, Paraguay: (Población desocupada/población económicamente activa). Encuesta anual urbana(hogares, mano de obra), Uruguay: (Población desocupada/población económicamente activa). Promedio del trimestre terminado en el mes de referencia. Total del país

A competitividade enriquece o mercado e favorece ao consumidor final, contudo pode ser extremamente prejudicial ao emprego formal. Assim, o planejamento racional da atuação dos veios produtivos, aliado ao evento da competitividade poderá ser a solução. A preocupação com o emprego informal deve ser uma tônica obrigatoriamente presente.

No cenário em que se encontra o Mercosul, a concorrência está sendo extremamente acirrada entre os próprios parceiros, promovendo uma guerra entre os Estados-Partes. É o que se verifica com as ameaças de uso de soluções de controvérsias a serem propostas um contra os outros, por fatias de exportações entre países do bloco. Ao contrário, antes de emergir-se em um Mercado Comum, forçosa a divisão e promoção de nivelamentos e apoios mútuos. Assim, propicia-se o desenvolvimento do parque industrial e demais fatores produtivos no Paraguai, por exemplo. Poder-se-ia garantir mais oportunidades de emprego aos brasileiros, argentinos e uruguaios. E mais, o intercâmbio de tecnologia no setor primário poderá facilitar o próprio crescimento do Mercosul de forma coesa. Cada país-membro poderia ficar com uma fatia de produção, cada parceiro produzirá o que de melhor se apresenta em seu território, nos demais países seriam planejados outros produtos para favorecer e não prejudicar seu sócio, pois o crescimento de todos os Estados do Mercosul, de uma maneira uniforme, poderá ensejar maiores oportunidades a todos. Esta é a realidade de hoje: cedem-se os anéis para não perder os dedos. Posteriormente, compra-se gargantilhas de maior valor.

O desempenho industrial da Argentina, Brasil e Uruguai, países do Mercosul, pode ser mensurado pelo seguinte gráfico:

Notas: Argentina: Indice EMI (Estimador Mensual Industrial) base 1993 = 100; Brasil: Indice de produção industrial. Base: média 1991 = 100, Uruguay: Encuesta Industrial Trimestral : Indice de volumen físico Base 1988=100; # - dado provisional F onte:https://www.mercosur.org.uy/index1.htm

O setor automotivo poderia ser o berço desta filosofia. No Brasil seriam produzidas determinadas séries de automóveis, outras marcas podem ser produzidas na Argentina, outras tantas poderão ser produzidas no Uruguai ou no Paraguai. Esta parceria poderia proporcionar uma maior disputa nas vendas para o mercado extrabloco. As oportunidades de emprego poderiam ser maior, pois o desenvolvimento, nestes moldes, propiciaria uma realocação da mão-de-obra disponibilizada.

Brasil e Argentina, com vistas a caminhar para uma solução ao impasse automotivo, desenvolveram um convênio envolvendo, basicamente, o conteúdo local das autopeças fabricadas em território portenho, como parte do Acordo firmado em junho do corrente ano, visando o comércio recíproco de automóveis.54

O acordo firmado, que entra em vigência em 1º de janeiro de 2001, tende a inclusão do Paraguai e Uruguai diante da reunião dos Chefes de Estado do Mercosul a ocorrer no dia 15 de dezembro deste ano, em Florianópolis, Santa Catarina, em território brasileiro.

Neste instrumento, foi estabelecida a porcentagem externa comum de 35% para automóveis e três faixas de proteção para autopeças: 14%, 16% e 18%. Segundo esse acordo, ambas as partes (Argentina e Brasil), aceitaram duas formas de cálculo: 30% por peça de automóveis e 25% para o restante dos veículos; e outra que estabelece 44% por processo para automóveis e 37% para o restante dos veículos.

Tal convênio foi firmado após as empresas argentinas e brasileiras do setor acordarem em fixar a 45% o percentual supranacional mínimo, calculado sob a fórmula "por processo". Este acordo não é a solução para o impasse automotivo, mas sim uma abertura para um futuro acordo global sobre o regime deste setor.