PROCESSO ADMINISTRATIVO: RAZOÁVEL DURAÇÃO
Edgard Manoel Azevedo Filho [1]
Joice Gushy Mota Azevedo [2]
Maritssa Saldanha Coêlho [3]
“A sociedade há muito deseja rapidez na solução das questões e dos litígios, e para tanto cumpre administrar o processo administrativo com eficiência.” (CARVALHO FILHO, 2005, P. 60-61, grifei)
RESUMO
Este artigo trata de singelo estudo sobre a duração razoável do processo administrativo no Brasil. Identificam-se as principais causas que acarretam a morosidade processual, esclarecendo-se suas conseqüências e a natureza e extensão da razoável duração do processo administrativo como direito do cidadão. O trabalho reforça a necessidade da efetivação da celeridade processual, oportunidade em que apresenta mecanismos para tanto, como melhor estruturação do Poder Público, a edição de leis de apoio ao referido direito e melhor qualificação dos servidores envolvidos no processo administrativo. A metodologia utilizada foi através de referências. As conclusões extraídas ressaltam que é imprescindível compreender as causas e as conseqüências de um processo que ultrapassa o tempo necessário para sua conclusão. O cidadão, carecedor diuturno da presença e intervenção do Estado, necessita com máxima urgência de uma resposta rápida e eficaz para as demandas administrativas que o envolve, motivo pelo qual os agentes públicos inseridos nessa complexa atividade devem estar atentos para as ferramentas que dispõem, como forma de evitar um processo que não leve a lugar nenhum, haja vista a razoável duração do processo ser direito fundamental presente na Constituição Federal que deve ser efetivado.
ABSTRACT
This article is a stude about the reasonable duration of administrative process in Brazil. Identify with the principals reasons bring about the slowness processual, explaning the consequences, the type and the extension the reasonable duration of administrative process as citizen rights. The work reinforce the necessity of the fast process, oportunity to show the mechanisms, as the better structure the (Poder Público), the edition of laws and the better quality the civil servant wrap up in administrative process. The metodology used was into references. The conclusions were taked aut are the comprehension the reasons and the consequences of a process that exceed the necessary time for conclusion. The citizen need the presence and the intervention of State, need with urgency a fast answer and efficient to administrative lawsuit, in wich the civil servant pay attention and avoid a harmless process because the reasonable durantion of process is a fundamental right in Constitution that maybe have effectiveness.
PALAVRAS-CHAVE: Processo Administrativo. Celeridade. Duração razoável. Direito.
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO. 2. CAUSAS DA MOROSIDADE PROCESSUAL. 2.1. Desenvolvimento da Sociedade. 2.2. Da Estrutura. 3. PRECEDÊNCIA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 4. PROCESSO ADMINISTRATIVO E PODER PÚBLICO. 5. GARANTIA CONSTITUCIONAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. 6. LIMITES DA RAZOABILIDADE. 7. AÇÕES PARA A RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. 8. CONSIDERAÇÕES FINAIS. 9. REFERÊNCIAS.
1. INTRODUÇÃO
A morosidade da tramitação do processo[4] não ocorre apenas na função jurisdicional,[5] também é fenômeno presente no processo administrativo que ultrapassa o razoável e causa prejuízos diversos. A demora da resposta final no processo acarreta angústia, insatisfação e incerteza aos envolvidos, além de gerar decepção semelhante ao julgamento pela improcedência da pretensão deduzida. O processo está doente, e sem sua saúde natural deixa de ser efetivo e adequado.
Diante da insatisfação da sociedade com a morosidade processual, o constituinte derivado editou a Emenda Constitucional n. 45, de 8 de dezembro de 2004, que, dentre outras alterações, acrescentou o inciso LXXVIII ao art. 5º da Constituição Federal, o qual estabelece que "a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação".
Essa norma constitucional foi introduzida no capítulo dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos, o que a qualifica como fundamental, e, conquanto advenha da emenda da "Reforma do Judiciário", também é expressamente aplicável ao processo administrativo, pois a Constituição Federal estendeu a este todos os princípios processuais constitucionais, a exemplo do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa.
A morosidade processual está disseminada, razão pela qual esse direito fundamental tem como destinatário qualquer agente público ou cidadão. Destina-se especialmente ao legislador, para que crie normas que visem assegurar a razoável duração do processo, e ainda aos aplicadores do direito, como os juízes, promotores e servidores públicos de todas as esferas de Governo e Poder, como forma de alcançar a eficácia da norma constitucional, atribuindo ao processo mais eficiência e adequação sem demora injustificável.
Nesse ínterim, opta-se por identificar, compreender, desenvolver, avaliar e criticar, sucinta e especialmente com fundamentos utilizados pela doutrina, a duração razoável do processo administrativo, com o fim de se visualizar uma solução ponderada para a problemática que do tema exsurge.
A metodologia a ser utilizada justifica-se pela tendência atual de enfocar, sempre que possível, nos trabalhos acadêmicos, um viés crítico, comparativo e empírico. Tudo no interesse do debate necessário teoria/prática, de forma a não ficar afeito a abstrações purificadas, infensas às ligações direito/sociedade. Feitas essas considerações, esclarece-se o plano de trabalho.
O presente estudo inicia-se com a identificação e compreensão desse novo direito fundamental no processo administrativo, porquanto os estudos sobre a processualidade administrativa no Brasil são recentes e estão em crescimento após a codificação ocorrida com a publicação da Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.
Em seguida, busca-se avaliar quando um processo não tem duração razoável, dentro dos parâmetros jurídicos fixados pela lei, doutrina e tribunais.
Por fim, visa-se apontar respostas para a maior dificuldade que a princípio se apresenta: a efetivação desse direito fundamental, que foi inserido de forma vaga e indeterminada, o que indiscutivelmente enseja, no caso concreto, a necessidade de se empreender certo subjetivismo para se alcançar a finalidade almejada. Portanto, espera-se que esse direito fundamental não se traduza em mera bússola de intenções, norma puramente programática, desprovida, assim, de qualquer eficácia. Logo, toca aos agentes públicos – primordialmente - a função especial de concretização desse direito fundamental, como inúmeros outros que se encontram contemplados em nossas leis, cabendo, ademais, eventual responsabilização aos transgressores do direito à razoável duração do processo.
2. CAUSAS DA MOROSIDADE PROCESSUAL
O atraso da Administração Pública com a tramitação do Processo Administrativo tem origens diversas, causas bem conhecidas. E sabe-se que as soluções para esse problema não podem comprometer a segurança jurídica. As medidas para maior celeridade do processo devem ser aplicadas com observância aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, como forma de não se estender além do prazo razoável, nem ainda comprometer a qualidade e a finalidade do processo.
2.1.Desenvolvimento da sociedade
Não é difícil de perceber que a Administração Pública está sempre em atraso com a sociedade. “Parece ser perene caudatária da sociedade enquanto palco de situações em constante mudança” (CINTRA & GRINOVER & DINAMARCO, 2003, p. 19). O povo, elemento humano, tem crescido, e o Estado, como regra, tem encontrado dificuldade para acompanhar esse aumento populacional. Aumentando o número de indivíduos, também crescem em progressão geométrica as lides e a complexidade da relação entre os homens, o que dificultam, sobremaneira, a assistência da Administração Pública.
Portanto, identifica-se a causa primeira da Administração Pública em não conseguir atender, em tempo razoável, as demandas[6] que lhe são propostas. Ora, se a sociedade tem evoluído muito e de forma cada vez mais acelerada nos últimos anos e, com ela, no mesmo compasso, o acesso ao Poder Público e ao próprio direito, previsível a ilação que o processo administrativo encontrasse dificuldades em tramitar de forma eficiente.
A prestação estatal e adequada se modifica dia após dia, em atenção às necessidades dos próprios cidadãos, cuja existência o direito sempre busca proteger e tutelar, os quais descobrem que o acesso ao Poder Público ficou mais fácil e seu uso é extensível a qualquer um, e, com o tempo, ganham maior acesso à informação, e em consonância com o grau de evolução alcançado, com o passar do tempo, começam a conhecer cada vez mais as suas prerrogativas e reivindicar seus direitos junto à Administração Pública.
Vale destacar que essa é uma via de duas mãos. Enquanto a sociedade se desenvolve, conhecendo melhor seus direitos e caminhos ao Poder Público, a Administração Pública, ainda que atrasada, também se desenvolve, e possibilita, por exemplo, maior quantidade de demandas ao facilitar o acesso aos processos.
Nessa vereda, o maior conhecimento das normas e dos procedimentos para acesso ao Poder Público, somado ao fato de a população passar a exigir-lhes a aplicação, principalmente os servidores públicos, acabou por contribuir, obviamente, para assoberbar ainda mais o Estado com inúmeras demandas, sejam jurisdicionais, sejam administrativas.
Portanto, o que se verifica é uma Administração Pública ineficiente, incapaz de atender a demanda dos processos administrativos que são impetrados. Isso revela que a Administração Pública está longe de estar preparada estruturalmente para tamanha demanda e influxo de novos processos, de cidadãos e servidores que passam a exigir respeito aos seus direitos e acabam deparando-se, consequentemente, com um sistema arcaico, excessivamente burocrático e infestado de premissas e formalismos incompatíveis com o hodierno ideal de Administração Pública: maior qualidade com menor custo de recursos e tempo.
2.2. Da estrutura
A morosidade jamais poderia ser pressuposto de um julgamento maduro, sem atropelos e capaz de efetivamente fazer a verdadeira justiça. Isso porque não é a demora a responsável por um julgamento eficiente. Assim, não se poderia jamais argumentar que a morosidade é necessária. Tal doutrina não se sustentaria, não passaria de argumentação que nada justificaria, pois o problema é mais complexo, decorre, também, das mazelas que assolam o atual modelo de Administração Pública, que, além de não possuir pessoal adequadamente qualificado e em número suficiente para imprimir a esperada celeridade do processo administrativo, ainda não dispõe de recursos estruturais apropriados para tanto.
Acerca da estrutura, no que pertine o aspecto físico, não é difícil de constatar as precárias instalações do Poder Público para o fim a qual se propõem. Falta quase tudo. Nos prédios da Administração não há iluminação adequada, falta espaço para os servidores e para o público externo, falta equipamentos eletrônicos e mobiliários adequados, falta arquivo de processos organizado e sistematizado, vale dizer, a carências desses recursos físicos tem relação direta com o tempo do serviço, mormente, com a duração da tramitação processual. Basta uma visita rápida por alguns prédios públicos de Porto Velho-RO para comprovar essa precariedade material.
Quanto aos agentes públicos, os problemas são semelhantes aos referidos à estrutura física. Contudo, são os agentes públicos os maiores responsáveis pela extensa demora na condução do processo administrativo. Há baixo número de servidores, e os poucos que existem com a qualificação mínima para o impulso de um processo administrativo nem sempre estão direcionados para tanto, acabam por ser, inclusive, subaproveitados. É comum e fácil de constatar na Administração Pública a ocupação dos principais cargos e funções por servidores desqualificados, sem o preparo mínimo para o cumprimento de suas atribuições. Assim, servidores qualificados, inclusive com mestrados e doutorados, acabam por serem esquecidos, subaproveitados, notadamente pela distribuição não técnica dos cargos e por terem formação moral que não coaduna com uma administração meramente política, que não respeita e aproveita o perfil profissionográfico de seu pessoal.
Nesse lanço, além de poucos servidores – e qualificados menos ainda -, os que ainda conduzem o processo administrativo acabam por não acertarem o caminho mais célere e eficiente. Daí que pode se atribuir, também, aos próprios agentes públicos, grande culpa pela morosidade processual, os quais, em várias oportunidades, apegam-se a formalismos e rigorismos desnecessários e destituídos de qualquer propósito, dificultando o acesso ao provimento do pedido àqueles que realmente necessitam (e dessa forma provocam a extensão do processo), por questões puramente formais e irrelevantes.
Muitos servidores, principalmente os responsáveis pelas decisões, desconhecem as atribuições de seu cargo, a finalidade do processo e os prazos aos quais estão sujeitos. Sequer têm conhecimento do poder que possuem em suas mãos e o quão gravoso este pode ser quando mal aplicado, pois molesta as partes, em função de lapsos, às vezes irrelevantes, cometidos pelos interessados. Falta em muitas das vezes o bom senso, sem ignorar o bom compromisso com as normas.
Constata-se o quanto é válido que na seleção de servidores e distribuição dos cargos não basta verificar apenas os bons conhecimentos técnicos, pois o servidor que oferecer apenas isso, ainda que em alto grau, não conseguirá ser mais do que um perpetuador da burocracia, o que não cabe mais na administração moderna. É indispensável, para a boa seleção e, conseqüentemente, para que se tenha um bom quadro de servidores, que sejam selecionadas pessoas que, a par de seus conhecimentos técnicos, demonstrem ter consciência de que os processos administrativos submetidos as suas responsabilidades implicam interesses de seres humanos e direitos que podem ser corroídos pelo tempo. O servidor que se espera deve ter condições para avaliar com independência, equilíbrio, objetividade e atenção aos aspectos humanos e sociais, as circunstâncias de um processo administrativo eficiente, tratando igualitariamente os interessados e a Administração Pública, com firmeza e serenidade, conciliando os desejos das partes para que o interesse público sobressaia sempre.
Longe de querer um servidor pragmático, robotizado, infalível, pois tal perfil não coaduna com arquétipo humano, passível de erros. Basta um servidor médio, ao menos minimamente qualificado, alinhado às técnicas modernas de Administração e de condução do processo administrativo, compromissado com a qualidade e eficiência, atento aos prazos e ao bom senso. Assim, haverá menos erros nos processos e mais celeridade com qualidade.
Cumpre ressaltar que boa parte de tais erros decorre da carga de trabalho, porém, enfatiza-se que, muitos decorrem de pura negligência, despreparo e prepotência de alguns servidores, que trabalham mal e de maneira desordenada, provocando, com isso, inevitável e desarrazoada demora no processo, aumento no número de recursos e incidentes processuais, movimentando muito a já insuficiente, atrasada e complexa máquina administrativa.
Embora seja grande a contribuição dos servidores para o atraso no processo administrativo, o Legislativo também tem contribuído para a atual crise atravessada, haja vista seu retardo em editar leis ao seu tempo e adequadas para as finalidades a que se destinam.
Ao Legislativo, a qual incumbe principalmente a criação das leis e a fiscalização dos atos do executivo, lento e ineficiente nesses misteres, se estivesse cumprindo a contento seu papel, facilitaria a condução do processo administrativo, até porque a legislação nesta seara se desenvolve apenas agora, cita-se com a edição da Lei n. 9.784/99, que regulamenta e codifica o processo administrativo no âmbito da Administração Publica Federal.
Decerto, constata-se claramente que faltam leis e boa parte das que existem são de baixa qualidade, de uma maneira geral, tanto no sentido semântico como no aspecto da conveniência e adequação das normas introduzidas no ordenamento. Pontue-se, aliás, que tamanhas são as desproporcionalidades, impropriedades e falta de desvelo em determinados casos, que nem é preciso ser um cientista do direito para notá-las sem maiores dificuldades. Por exemplo, não é comum a fixação de prazos para a prestação de serviços públicos, atos e tarefas dos administrados. Hoje, a fixação de tais marcos ocorre com a adoção de sistemas de gestão, como ocorre com o Programa Gespública[7] adotado por várias entidades públicas.
O Professor Paulo de Barros Carvalho (2004, p. 4-6) destaca que a fraca qualidade do nosso legislativo ocorre em razão de sua grande heterogeneidade, o qual, embora, represente inúmeras classes e segmentos sociais, não dispõe de condições técnicas para utilizar-se de um conteúdo e de uma linguagem mais acurada e precisa, atributos peculiares única e simplesmente aos estudiosos do direito, especificamente:
Os membros das Casas Legislativas, em país que se inclinam por um sistema democrático de governo, representam os vários segmentos da sociedade. Alguns são médicos, outros bancários, industriais, agricultores, engenheiros, advogados, dentistas, comerciantes, operários, o que confere um forte caráter de heterogeneidade, peculiar aos regimes que se queiram representativos. (...) Se atinarmos, porém, à organização hierárquica das regras dentro do sistema, e à importância de que se revestem as normas gerais e abstratas, como fundamento de validade sintática e semântica das individuais e concretas, poderemos certamente concluir que a mencionada heterogeneidade dos nossos parlamentos influi, sobremaneira, na desarrumação compositiva dos textos do direito posto.
Não bastasse esse problema de confecção das leis, temos a subserviência do Legislativo ao Executivo em que o poder de fiscalizar fica latente, sem concretização. O Legislativo, também no aspecto fiscalizatório, apresenta, portanto, pífio desempenho. Os parlamentares trocam favores políticos escusos com o Chefe do Executivo, aprovam contra a sociedade e a própria Administração Pública inúmeras arbitrariedades e atrocidades perpetradas pelo Poder Executivo. Esses representantes do povo que nada ou quase nada representam enterram por vez o equilíbrio entre as funções estatais, premissas lançadas por Montesquieu ao desenvolver a tripartição dos poderes e o conhecido sistema de freios e contrapesos (checks and balances), onde um poder deve (ou deveria) fiscalizar o outro, o que infelizmente não ocorre com freqüência no Brasil, mormente no Estado de Rondônia.
Nesse norte, exsurge certo que se as Casas de Leis bem cumprissem seus desideratos constitucionais, certamente forneceriam ainda mais subsídios para a rapidez do processo administrativo, economizando e evitando que neste ocorresse problemas estruturais para sua condução além de impedir a discussão de vícios ou impropriedades de normas.
Falta ao Legislativo evitar a aprovação indiscriminada de leis sem critérios, desconectadas das reais necessidades da Administração Pública. O que se vê são leis de baixa qualidade redacional, outras puramente eleitoreiras que buscam atender apenas ao interesse particular de seus autores.
Por outro lado, a própria Administração é igualmente responsável pela demora na entrega da prestação estatal, especificamente com seu agir em regra desidioso no processo administrativo. E mais, a Administração é um dos maiores responsáveis pela propositura de demandas administrativas, pois informa e qualifica mal seus agentes, além de deixar de conceder de ofício inúmeros direitos aos quais está obrigada a conferir.
Os administradores agem com desprezo ou desconhecimento dos prazos processuais, princípios basilares e prerrogativas mínimas dos administrados. Isso provoca irresignação e revolta, molesta flagrantemente os direitos dos administrados, o que redunda, obviamente, em mais processos administrativos, longos e ineficientes.
Destaca-se, por fim, fato que também contribui para o esticamento da duração do processo administrativo, é que os interessados, e, por vezes, a própria Administração, no exercício de seus ofícios, usam de todos os meios, lícitos ou não para retardar o desfecho do processo. Podemos citar, por exemplo: interposição de recursos inconsistentes, meramente protelatórios, contra todas as decisões desfavoráveis; os autos têm a tramitação interrompida com excessivos pedidos de vista para cópias; criam-se incidentes processuais infundados; e apresentam-se documentos fora da oportunidade própria. Isso tudo, consequentemente, atenta contra a instrumentalidade do processo e acaba retardando-o de forma desarrazoada.
3.PRECEDÊNCIA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Ao se revolver o amplo arcabouço legislativo brasileiro é fácil encontrar a existência do direito à razoável duração do processo antes mesmo da Reforma do Judiciário perpetrada pela EC n. 45/04.
Sabe-se que o direito à razoável duração do processo tem aplicação imediata, por força do disposto no parágrafo 1º, do art. 5º da Constituição Federal, o qual estabelece que "as normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata". Dessa forma, é direito com eficácia autônoma à atuação posterior do legislador. Trata-se de norma que não fica refém da boa vontade do legislador, que, por muitas vezes, deixa de regulamentar inúmeros direitos. É norma fundamental, por isso independente e de aplicação perene e imediata. Entretanto, da forma que foi redigida, pode-se cogitar a dificuldade em sua concretização. Isso implica na conclusão que outras medidas de apoio, ainda que legislativas, sejam oportunas para a plena e material eficácia desse direito.
Pois bem. O direito à razoável duração do processo administrativo já estava presente no ordenamento jurídico brasileiro, especificamente no art. 37 da Constituição Federal, quando estabelece que a eficiência é um dos princípios da Administração Pública, e no art. 5º, inciso LIV, na cláusula do devido processo legal, também princípio, o qual estatui que “ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”.
Veja-se que o Princípio da Eficiência revela claramente a idéia de celeridade e simplicidade, qualidade com economia, sem atrasos, sem procrastinações, com atenção aos prazos e outras regras ou instrumentos que visam a instrumentalidade do processo, consubstanciada na prática do ato decisório final. Em razão disso que o aludido princípio se fez constar da Lei n. 9.784/99 que, em seu art. 2º, dispõe: "A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência". Grifou-se.
O estudioso José dos Santos Carvalho Filho (2005, p. 60-61), em seus Comentários à Lei n. 9.784/99, estabelece que a celeridade é o sentido dado à eficiência quando aplicado no processo administrativo, especificamente:
No processo administrativo, o princípio da eficiência há de consistir na adoção de mecanismos mais céleres e mais convincentes para que a Administração possa alcançar efetivamente o fim perseguido através de todo o procedimento adotado. Exemplificamos com o aspecto relativo à produção de provas (arts. 29 a 47). É necessário dar cunho de celeridade e eficiência nessa fase, com a utilização de computadores, com a obtenção de documentos pelas modernas vias da informática e, por que não dizer, por gravações de depoimentos para minorar o gasto do tempo que ocorre nessas ocasiões.
A eficiência é, pois, antônimo de morosidade, lentidão, desídia. A sociedade de há muito deseja rapidez na solução das questões e dos litígios, e para tanto cumpre administrar o processo administrativo com eficiência.
Vale lembrar que a demora na resposta processual equivale à própria negação do direito, ferindo-se direitos fundamentais do Administrado.
É certo, portanto, a simbiose entre a eficiência e o direito fundamental à duração razoável do processo, sob o prisma da celeridade processual, que se exprimi na ausência de demora no trâmite dos processos administrativos, obstando que se neguem direitos, sob a forma de delonga na prática de atos processuais. Neste aspecto, recorda-se da decisão do Superior Tribunal de Justiça, anterior à Emenda Constitucional n. 45, a qual já tratava sobre o fato da mora ou omissão administrativa importar em violação aos princípios da eficiência e da razoabilidade:
"ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. ANISTIA POLÍTICA. ATO OMISSIVO DO MINISTRO DE ESTADO ANTE A AUSÊNCIA DE EDIÇÃO DA PORTARIA PREVISTA NO § 2º DO ART. 3º DA LEI 10.559/2002. PRAZO DE SESSENTA DIAS. PRECEDENTE DO STJ. CONCESSÃO DA ORDEM.
........................................
Entretanto, em face do princípio da eficiência (art. 37, caput, da Constituição Federal), não se pode permitir que a Administração Pública postergue, indefinidamente, a conclusão de procedimento administrativo, sendo necessário resgatar a devida celeridade, característica de processos urgentes, ajuizados com a finalidade de reparar injustiça outrora perpetrada. Na hipótese, já decorrido tempo suficiente para o comprimento das providências pertinentes – quase dois anos do parecer da Comissão de Anistia -, tem-se como razoável a fixação do prazo de 60 (sessenta) dias para que o Ministro de Estado da Justiça profira decisão final do processo administrativo, como entender de direito. Precedente desta Corte. 4. Ordem parcialmente concedida. (MS 9420/DF, Relatora Min. LAURITA VAZ, 3ª SEÇÃO, DJ 06.09.2004 p. 163). Grifou-se.
Além do Princípio da Eficiência, o direito à razoável duração do processo, como visto, encontra-se presente no Princípio do Devido Processo Legal, isto é, está inserido no art. 5º, inciso LIV, da Constituição Federal, segundo o qual "ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal".
Como é assente para parte da doutrina, o devido processo legal envolve um conjunto de garantias constitucionais que asseguram direitos processuais às partes, ou seja, o exercício de suas faculdades e poderes processuais e, ainda, são imprescindíveis ao exato e esperado exercício da atividade processual por parte do Estado. Esses direitos, notáveis garantias, são indispensáveis não apenas aos interessados, como direitos públicos subjetivos, mas são, fundamentalmente, à preservação do próprio processo.
Nesse sentido, o Professor Nelson Nery Junior (2004, p. 60), de modo esclarecedor, leciona:
(....) bastaria a norma constitucional haver adotado o princípio do due process of law para que daí decorressem todas as conseqüências processuais que garantiriam aos litigantes o direito a um processo e uma sentença justa. É, por assim dizer, o gênero do qual todos os demais princípios constitucionais do processo são espécie.
Por essa exposição, fica evidente que o Princípio do Devido Processo Legal alberga todos os direitos fundamentais em relação ao processo, por ser norma ampla, envolvendo, ademais, o próprio direito à razoável duração do processo. Celso de Mello (2007), Ministro da Suprema Corte, capitaneia no mesmo sentido:
O exame da garantia constitucional do "due process of law" permite nela identificar, em seu conteúdo material, alguns elementos essenciais à sua própria configuração, dentre os quais avultam, por sua inquestionável importância, as seguintes prerrogativas; (a) direito ao processo (garantia de acesso ao Poder Judiciário); (b) direito à citação e ao conhecimento prévio do teor da acusação; (c) direito a um julgamento público e célere, sem dilações indevidas; (d) direito ao contraditório e à plenitude de defesa (direito à autodefesa e à defesa técnica); (e) direito de não ser processado e julgado com base em leis "ex post facto"; (f) direito à igualdade entre as partes; (g) direito de não ser processado com fundamentos em provas revestidas de ilicitude; (h) direito ao benefício da gratuidade; (i) direito à observância do princípio do juiz natural; (j) direito ao silêncio (privilégio contra a auto-incriminação); e (l) direito à prova. Grifou-se.
Pelo visto, a razoável duração do processo, sem que este perda em qualidade, exsurge imediata e claramente da cláusula e Princípio do Devido Processo Legal, previsto no art. 5º, LIV, da Constituição Federal.
Fica evidente, pelas ilações lançadas, que o Princípio da Eficiência e o Princípio do Devido Processo Legal são fontes preexistentes do direito à razoável duração do processo, não consistindo em um direito novo no ordenamento constitucional, mas que, contudo, embora de aplicação imediata, carece de mecanismos para garantir sua real efetividade.
4.PROCESSO ADMINISTRATIVO E O PODER PÚBLICO
Identificadas as causas da morosidade e a pré-existência do direito à razoável duração do processo administrativo, cumpre estudar o próprio processo administrativo, esclarecendo sua manifestação como instrumento de atuação do Poder Público.
Sabe-se que a administração age por meio de atos, manifesta sua vontade especificamente editando atos administrativos,[8] como forma de realizar suas funções públicas. O ato administrativo tem suas motivações para nascer, portanto não se origina de modo espontâneo, como se surgisse do nada. O ato administrativo é fruto ou "produto de um processo ou procedimento através do qual a possibilidade ou exigência suposta na lei em abstrato passa para o plano de concreção [...]. Existe sempre um modus operandi para chegar a um ato administrativo final." (MELLO, 2004, p. 86).
Os estudos sobre o processo administrativo se voltaram por grande tempo com maior preocupação para com o resultado, ignorando-se as fases procedimentais e super valorizando-se o termo final, em regra, a decisão. Isso atrofiou por um bom tempo o desenvolvimento do procedimento que compõe o processo administrativo. Surgiram problemas na própria feitura da decisão que levaria à prática do ato administrativo. A falta de um contraditório, por exemplo, significava um processo administrativo tirano que por vezes não refletia o interesse público. “Predominou por longo período a preocupação com o termo final da decisão, o ato administrativo, sem que a atenção se voltasse para os momentos que precedem o resultado final." (MEDAUAR, 1993, p. 14)
Dessa forma, a preocupação com as fases do processo administrativo que antecedem a decisão que redundará na prática de um ato administrativo é recente.
Essa atrofia ocorreu principalmente com a energia que o processo jurisdicional exercia na doutrina. Nesse sentido, Romeu Felipe Bacellar Filho (2004, p. 73) leciona que esse fenômeno ocorreu pela força da tradição do processo jurisdicional, o que impediu a aceitação da manifestação da processualidade em outras searas do Poder Estatal.
O desenvolvimento da processualística administrativa ocorreu primeiro com os estudos de Manoel de Oliveira Franco Sobrinho, o qual defendeu o "fenômeno processo" como expressão ampla, conceito largo que não se restringia apenas ao processo jurisdicional, termo completo e geral que se lançava mais além e estava presente no exercício de todas as funções estatais, quais sejam, a administrativa, a judicial e a legislativa. Ele lecionava há um bom tempo que "o processo possui um conceito próprio que não escapa ao conhecimento do Direito Administrativo." (SOBRINHO, apud BACELLAR FILHO, 2003, p. 44).
Hodiernamente, assenta-se com indubitável certeza na doutrina e nos tribunais que o processo não é exclusividade da atividade jurisdicional. Os estudiosos do Brasil também reconhecem a transcendência do fenômeno processual como manifestação e instrumento em todas as funções estatais, permitindo-se identificar com largas diferenças entre o processo jurisdicional e o processo administrativo.
Importante ressaltar que, se a função não é jurisdicional, o processo, em regra, será administrativo, haja vista a relação jurídica culminar na prática de um ato tipicamente administrativo, e não jurisdicional. As diferenças entre ambos ocorre, dentre outros pontos, na impossibilidade da coisa julgada administrativa, da instauração ex officio do processo administrativo, da imparcialidade do julgador no Judiciário, da inafastabilidade do Judiciário.
Verifica-se que o legislador constituinte adotou a terminologia "processo administrativo", reconhecendo que o processo com essa natureza está presente nas atividades da Administração Pública. Isso fica bem claro quando feita a leitura do próprio dispositivo da razoável duração do processo, constante do inciso LXXVII, do art. 5º, segundo o qual "a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação", bem como do inciso LV, do mesmo artigo, que dispõe: "aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e a ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes;".
Decerto, o fenômeno processual se manifesta nas três funções estatais, corporificando um processo administrativo além do clássico processo jurisdicional. No campo administrativo, o processo é instrumento principal de atuação do Poder Público, culminando na prática de atos administrativos com fins a realização do interesse público.
5. GARANTIA CONSTITUCIONAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO
O cidadão tem direito constitucional a um processo célere e eficiente. Entretanto, os processos têm extrapolado demasiadamente os prazos, o que evidencia a suplantação material do direito previsto constitucionalmente. Embora formalmente reconhecido, a efetivação de uma resposta processual rápida e escorreita era de ocorrência rara.
Por tais razões, o legislador constituinte derivado buscou pela Emenda Constitucional n.º 45/04 reafirmar o direito à razoável duração do processo, visto que este direito já estava presente na Constituição Federal, conforme se verificou quando tratamos do Princípio do devido processo legal e do Princípio da eficiência. Assim, o direito à razoável duração do processo, clarividente garantia processual de ordem constitucional, não pode ser qualificada tão-somente como mero instrumento formal, sem concretude, mas um direito materialmente eficaz, sedimentado e presente para o cidadão, com fins a dar maior satisfação pelas decisões da Administração.
É imperioso observar que a busca pela celeridade processual não visa o atropelo de suas fases imprescindíveis para a solução justa do pedido. As demais garantias processuais devem estar presentes. Sabe-se que o processo, durante sua tramitação, envolve um tempo determinável para sua finalização, pois há, no decorrer do procedimento, diversas etapas a serem cumpridas, prazos específicos para a prática de atos processuais e, primordialmente, as garantias do contraditório e da ampla defesa.
Veja-se, assim, que o processo é um acontecimento em constante evolução até sua decisão final. Não ocorre instantaneamente, resolvendo-se em único ato. Decerto, o processo, claro conjunto de atos, requer um tempo mínimo para implementar suas etapas. Dessa maneira, conquanto o processo tenha momentos específicos para a realização dos seus atos, eles não acarretam a conclusão instantânea de todo o procedimento que o envolve, mas, sim, os atos ocorrem em várias etapas, exigindo razoável tempo para realização do processo. Aury Lopes Jr. e Gustavo Henrique Badaró (2006, p. 5-6) têm lição nesse aspecto:
O processo, em seu desenvolvimento, requer um tempo para que seja transcorrido todo o iter necessário até o provimento final. Assim como a vida, o processo tem diferentes momentos, que podem ser descritos como nascimento, desenvolvimento e extinção do processo. Não se pode imaginar um processo no qual o provimento fosse imediato.
Trata-se de um instituto essencialmente dinâmico, não exaurindo o seu ciclo vital em um único momento. Ao contrário, destina-se a desenvolver-se no tempo, possuindo duração própria. Em outras palavras, é característica de todo processo durar, não ser instantâneo ou momentâneo, prolongar-se. O processo implica um desenvolvimento sucessivo de atos no tempo. Daí porque o tempo está arraigado na sua própria concepção, enquanto concatenação de atos que se desenvolvem, duram e são realizados numa determinada temporalidade.
Nesse ponto, exsurge o paradoxo: como atribuir celeridade ao processo sem atropelar as fases que lhe são primordiais e obrigatórias? Está claro que, não obstante o processo não possa dar uma resposta instantânea ao impetrante, não se pode admitir que seja dada a qualquer tempo. Deve haver um meio termo, entrementes, razoável a expectativa de duração para o administrado. Há absoluta necessidade de se compatibilizar os direitos ao contraditório e à ampla defesa com o tempo para a conclusão normal do processo. Visa-se um porto seguro para essa questão, um ponto de conformação, equilíbrio entre a celeridade do processo e a observância dos direitos e garantias processuais. Busca-se, portanto, o razoável, o proporcional, o justo, para que o processo tenha a duração previamente antevista, fixada, e, obviamente, esperada pelas partes envolvidas.
De outro norte, mergulhando-se no tema em comento, constata-se que ele tem consideráveis ligações com os outros direitos previstos no ordenamento jurídico. O direito à razoável duração do processo está relacionado, por exemplo, com o direito de petição, presente no art. 5º, inciso XXXIV, letra "a", da Constituição Federal, pelo qual é garantido "o direito de petição aos poderes públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder", e com a letra "b", ao estabelecer o direito de "obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal”. Assim, o atraso da administração com a condução do processo administrativo, revela o desrespeito aos direitos constantes na Constituição Federal, porquanto o direito de petição não pode ser instrumento sem apoio, sem efetivação. Não pode haver um direito de petição em que garante a consulta e ao mesmo tempo não possibilita a referida resposta, vale dizer, não é dado a quem é dirigida a petição negar-se de respondê-la, seja para deferi-la, seja para indeferi-la.
Os Direitos Humanos também se relacionam com a razoável duração do processo, visto que nosso país acolheu o Pacto de São José da Costa Rica – Convenção Americana sobre Direitos Humanos nas Américas, que constitui um dos pilares dos direitos humanos. A adoção do pacto pelo Brasil ocorreu com a promulgação do Decreto nº 678, de 6 de novembro de 1992, que foi publicado no Diário Oficial de 9 de novembro de 1992.
O referido pacto, igualmente adotado no âmbito da Organização dos Estados Americanos, assim regra:
Art. 8º. Toda a pessoa tem direito a ser ouvida, com as devidas garantias e dentro de um prazo razoável, por um juiz ou tribunal competente, independente e imparcial, estabelecido anteriormente por lei, na apuração de qualquer acusação penal formulada contra ela, ou para que se determinem seus direitos ou obrigações de natureza civil, trabalhista, fiscal ou de qualquer natureza.
É assente que os direitos humanos têm íntima ligação com a dignidade da pessoa humana, relevante direito de ordem mundial e fundamento da República Federativa do Brasil, nos termos do inciso III, do artigo 1º da Constituição Federal. A ligação é clara, ao passo que os direitos humanos são a manifestação da própria dignidade da pessoa humana. Com efeito, ambos são causa e efeito reciprocamente. E da dignidade da pessoa humana decorrem os tradicionais e já conhecidos direitos fundamentais, como o de proteção à vida, à igualdade, à liberdade, à saúde, dentre outros.
Por tal exposição, fica fácil extrair a ilação que os direitos fundamentais, a exemplo do direito à razoável duração do processo, estão enraizados no princípio da dignidade da pessoa humana, pois o ser humano é destinatário de proteção, respeito e condições para uma vida digna, seja pelo Estado, seja por toda a sociedade. Nesse sentido, aclarando a abrangência do princípio da dignidade da pessoa humana, manifesta-se Ingo Wolfgang Sarlet (2006, p. 60) da seguinte forma:
(....) constata-se, de outra parte, que os direitos e garantias fundamentais podem – em princípio e ainda que de modo e intensidade variáveis – ser reconduzidos de alguma forma à noção de dignidade da pessoa humana, já que todos remontam a idéia de proteção e desenvolvimento das pessoas, de todas as pessoas, com bem destaca Jorge Miranda. Neste sentido, Vieira de Andrade, sustentando que o princípio da dignidade da pessoa humana radica a base de todos os direitos fundamentais constitucionalmente consagrados, admite, todavia, que o grau de vinculação dos diversos direitos àquele princípio poderá ser diferenciado, de tal sorte que existem direitos que constituem explicitamente em primeiro grau da idéia de dignidade e outros que destes são decorrentes. Assim, mesmo que se deva – nesta linha de entendimento – admitir que o princípio da dignidade da pessoa humana atua como elemento fundante e informador dos direitos e garantias fundamentais também da Constituição de 1988 – o que, de resto, condiz com a sua função como princípio fundamental – também é certo que haverá de se reconhecer um espectro amplo e diversificado no que diz com a intensidade desta vinculação.
Nessa vereda, conclui-se que a demora do poder público no processo administrativo significa clara agressão ao Princípio da Dignidade da Pessoa Humana. Ou seja, se há retardamento injustificado na emissão de uma decisão administrativa de interesse do administrado, sedimenta-se um atentado ao Princípio da Dignidade da Pessoa Humana, já que o cidadão estará inserido em protelações desarrazoadas, impingindo-lhe constrangimento e aflição, atingindo, assim, valores do homem juridicamente garantidos.
Para evidenciar essa problemática, não precisa ir muito longe. É de fácil verificação, no âmbito da Administração Pública, principalmente nos Governos em que grupos políticos de administradores pouco afeitos à moralidade e ao interesse público, a instauração de processos disciplinares contra servidores que não são concluídos em prazo razoável, por desídia proposital na condução dos processos, embora os prazos fixados em lei, ou, ainda, pela negligência ou inépcia dos seus responsáveis no impulso processual. Essa demora gera incerteza, insegurança em relação à situação funcional do servidor e o submete a situações constrangedoras, não toleradas pelo princípio da dignidade da pessoa humana.
6. LIMITES DA RAZOABILIDADE
É imperioso definir quais são os limites que identificam o que é um processo com duração razoável, vale dizer, qual é a extensão da "razoabilidade". Sobre esse ponto, a doutrina ajuda na fixação de alguns marcos.
O respeitável Prof. José Afonso da Silva (2006, p. 176) traz importante lição:
Processo com razoável duração já não significa, necessariamente, um processo veloz, mas um processo que deve andar com certa rapidez, de modo que as partes tenham uma prestação jurisdicional em tempo hábil. Poder-se-ia dizer, portanto, que bastava o dispositivo garantir uma razoável duração do processo para que o acesso à Justiça não se traduzisse no tormento dos jurisdicionados em decorrência da morosidade da prestação jurisdicional, que não apenas é irrazoável, como profundamente irracional.
Veja-se que o José Afonso diferencia velocidade de rapidez, o que indica sua preocupação que o processo não perca qualidade e inviabilize a prestação jurisdicional em tempo suficiente.
André Ramos Tavares (2005, p 31), por sua vez, afirma que:
(...) apesar de utilizar conceitos indeterminados, a demandar uma concreção posterior [...]. Isso inculca a idéia de celeridade, que não está referida diretamente, mas que não se pode seriamente deixar de admitir como fundamento da Reforma, neste ponto. A razoabilidade referida representa uma quebra desta preocupação exclusiva com rapidez, pois o processo deverá durar o mínimo, mas também o tempo necessário para que não haja violação da qualidade da prestação jurisdicional.
Fica claro um primeiro parâmetro fixado logo acima: celeridade não significa apenas velocidade do processo. O equilíbrio deve estar presente, pelo qual se assegure a realização das etapas necessárias do processo, sem atropelos e sem ferir os direitos fundamentais do cidadão, evitando-se dilações indevidas no decorrer do procedimento, propiciando, assim, uma decisão administrativa em tempo hábil com qualidade. Vale dizer, a celeridade está vinculada ao conceito de "razoabilidade", este ao de eficiência, de um processo com qualidade nos prazos previamente fixados.
E se tratando de prazos, são uns dos principais parâmetros de aferição da razoabilidade. André Luiz Nicollit (2006, p. 117) traz importantes ensinamentos sobre esse tópico, especificamente:
Toda lei que disciplina determinado procedimento estabelece prazos para a prática de atos processuais. Oportuno citar a Lei nº 9.784, de 1999, por ser lei geral do processo administrativo federal, e aplicável, subsidiariamente, aos demais procedimentos específicos no âmbito da União. Nesta lei há vários dispositivos que fixam prazos para a prática de atos processuais, a exemplo do art. 24, segundo o qual ´inexistindo disposição específica, os atos do órgão ou autoridade responsável pelo processo e dos administrados que dele participem devem ser praticados no prazo de 5 (cinco) dias, salvo motivo de força maior´.
Pelo exposto, constata-se que os prazos são importantíssimos para a eficiência do processo, no sentido que termine dentro do tempo esperado. Isso redundará, obviamente, na duração razoável do processo.
A fixação de prazos é pressuposto de cada processo, imprescindível para formação de um procedimento, já que a prestação da resposta estatal deve ocorrer em prazo certo, por ser direito do cidadão. A fixação prévia de prazos, além de oferecer transparência, certeza e segurança jurídica, evita delongas e procrastinações, propiciando uma tutela oportuna e efetiva pelo Poder Público.
Hélio Tornaghi (apud TUCCI, 1997, p. 30), conclui nesse viés:
Melhor maneira de acelerar o processo sem atropelá-lo, conciliando a rapidez com justiça, consiste na fixação do tempo para a prática de cada ato. A marcação de prazos não é apenas o resultado da conveniência, é o efeito da necessidade de harmonizar a justiça e a economia, a segurança e a rapidez. Quer a lei que o processo seja ordenado, mas sem retardamento e sem gastos excessivos, de modo a obter-se uma sentença justa com o máximo de garantia e o mínimo de esforço. Permitir que os atos processuais se pratiquem sem prazo marcado será correr o risco de eternizar os litígios.
Cumpre frisar, entretanto, que a fixação dos prazos não significa que ao serem violados estar-se-á ferindo a razoável duração do processo. Embora os prazos sejam parâmetros imprescindíveis para a aferição de eventual violação do preceito constitucional em comento, há situações no processo as quais os prazos não são marcos intransponíveis. Daí que há diferença entre atrasos leves decorrentes de descumprimento dos prazos processuais e descumprimentos graves dos prazos que caracterizam efetiva procrastinação atentatória contra o princípio da razoável duração do processo.
Dessa forma, chega-se a constatação que é difícil definir de antemão uma regra absoluta determinante das violações ao direito de tutela pelo Poder Público dentro de um prazo razoável. Não é em todas as fases do processo administrativo que o legislador terá condições de fixar um prazo definido, porquanto cada procedimento, conforme sua tramitação e rito, envolve fatos e acontecimentos diferentes que variam em relação ao tempo, complexidade e relevância da causa. Assim, resta certo que processos com instrução mais simples, por exemplo, terão duração mais rápida.
Salta aos olhos, nesse contexto, que os prazos são parâmetros relativos, já que há a dificuldade de fixação de uma duração razoável do processo em caráter objetivo e absoluto, mediante lei geral e abstrata, embora os prazos legais sejam instrumentos de aferição da razoabilidade do tempo do processo. Assim, a razoabilidade se caracteriza como uma cláusula aberta, um conceito flexível a ser enquadrado em cada caso concreto.
E caberá às autoridades responsáveis pela condução do processo a avaliação da razoabilidade, o que não poderá ocorrer de forma arbitrária. Nesse aspecto, tem-se utilizado dos critérios definidos pelo Tribunal Europeu de Direitos Humanos (TEDH), que são, segundo José Rogério Lauria e Tucci (1997, p. 68), e com as devidas adaptações para o processo administrativo: a) complexidade da causa; b) comportamento dos administrados e de seus procuradores; c) atuação da autoridade administrativa.
Acerca da complexidade da causa, pode-se organizá-la em três aspectos: a complexidade dos fatos, a complexidade do direito e a complexidade do processo. O primeiro advém da natureza da questão presente no processo. O segundo provem da dificuldade na interpretação das normas jurídicas incidentes sobre a causa discutida no processo, o que ocasiona um maior número de incidentes e demandas no procedimento, a exemplo da interposição de muitos recursos.
Quanto ao comportamento dos administrados, a análise exsurge de suas ações e posturas durante o desenvolvimento do processo, que, abusando dos direitos ao contraditório e à ampla defesa, podem interpor recursos e pedidos procrastinatórios, provas desnecessárias, impertinentes ou ilícitas etc.
Por derradeiro, em relação à atuação da autoridade administrativa, a aferição redunda da responsabilidade de instaurar e/ou impulsionar o processo administrativo até a decisão final, independente de provocação do interessado, haja vista a presença do princípio da oficialidade. Pela oficialidade, a postura da Administração no processo tem caráter abrangente, devendo ir, caso necessário, além do que foi feito pelas partes. Assim, por exemplo, a instrução deve ser efetuada de ofício se imprescindível para alcançar a verdade material para uma decisão segura.
O princípio da oficialidade, na lei do processo administrativo federal, Lei n. 9.784/99, está previsto no art. 2º, inciso XII, o qual regra a “impulsão, de ofício, do processo administrativo, sem prejuízo da atuação dos interessados;” e no art. 29, pelo o qual “as atividades de instrução destinadas a averiguar e comprovar os dados necessários à tomada de decisão realizam-se de ofício ou mediante impulsão do órgão responsável pelo processo, sem prejuízo do direito dos interessados de propor atuações probatórias”.
A doutrina tem classificado em duas espécies os atrasos ocasionados pelos agentes públicos à Administração Pública: dilações organizativas e dilações funcionais (NICOLLIT, 2006, p. 89). As dilações organizativas advêm de fatores estruturais, do excesso de trabalho, a falta de material e condições de trabalho, ou mesmo conjunturais, como a existência de greves dos servidores. As dilações funcionais estão enraizadas à precária, morosa e negligente condução do processo pelo agente público.
Ainda acerca da atuação da autoridade administrativa, é comum a prática de nulidades, em razão desrespeito às normas procedimentais, o que pode acarretar a anulação do processo e a instauração de um novo para que as formalidades legais sejam observadas.
Pelo exposto, ergue-se clarividente que a identificação e fixação de critérios para aferição da razoabilidade da duração do processo são imprescindíveis, como formas de se evitar ou minorar a morosidade processual.
7. AÇÕES PARA A RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO
Feitas essas observações, principalmente, demonstradas as causas e a extensão do princípio da razoável duração do processo, para que o referido direito constitucional não seja lei morta, com mera eficácia formal, é necessária a fixação de ações para a promoção de um processo célere com qualidade, sem dilações indevidas, para que o administrado possa receber a resposta que busca junto à Administração.
Nesse aspecto, poder-se-ia sugerir como solução imediata a criação de leis contra o retardo processual. Mas sabe-se que essa cultura da criação de leis atualmente vivida no país não é suficiente; precisa-se de outros recursos. Mais importante e eficaz é o compromisso das partes envolvidas no processo, já que boas leis e princípios já existem. Basta, assim, uma nova postura dos próprios servidores públicos, que, por vezes, seja por negligência, seja por vontade própria, perpetuam a burocracia administrativa, em prejuízo de toda a sociedade, principalmente do administrado envolvido no processo administrativo.
Igualmente necessário, dessa forma, a qualificação e conscientização do corpo de servidores, bem como das autoridades envolvidas no processo administrativo. A qualificação técnica para o exercício das atribuições públicas é pressuposto para a eficiência dos serviços públicos, mormente no processo administrativo, o qual exige atenção, qualidade e celeridade. Nesse ínterim, são imprescindíveis: a diminuição dos cargos comissionados ou indicação técnica e não política para eles, ou, a realização de concursos públicos periódicos, para a seleção de profissionais com capacidade técnica; cursos de desenvolvimento, reciclagem e capacitação de servidores em suas áreas específicas de atuação. Romeu Felipe Bacellar Filho (2003, p. 10) esclarece nesse sentido:
A Administração Pública legitima-se quando age em conformidade com o interesse público. Neste contexto, a profissionalização da função pública constitui instrumento de legitimação da Administração Pública Brasileira perante o povo: (i) primeiro, para garantir a observância do princípio da igualdade na escolha de seus agentes, a partir de critérios que possibilitem a aferição daqueles mais preparados para o exercício da profissão, e não num status atribuído em razão de um direito de nascença ou pela proximidade pessoal com os governantes; (ii) segundo, para dar cumprimento ao princípio da eficiência, de uma Administração capacitada a responder aos anseios coletivos mediante a prestação de serviços adequados.
Os problemas de negligência e falta de qualificação dos servidores, em regra, têm como responsáveis as autoridades, os superiores hierárquicos. O agente desidioso e negligente, sem compromisso com os princípios públicos, o que ocasiona o retardo no processo administrativo, deve ser responsabilizado administrativamente. Mas, como salientado, para tanto, torna-se necessária a mudança de mentalidade das autoridades administrativas, que, em regra, ignoram ou pouco fazem em relação às condutas negligentes e desidiosas de seus subordinados que dilatam ou procrastinam o processo. As autoridades devem responsabilizar seus subordinados, devem conscientizá-los diuturnamente de seus misteres como responsáveis pelo processo administrativo.
8. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Por todo o exposto no presente artigo, constata-se que o princípio da duração razoável do processo, estudado em relação ao processo administrativo, evidencia um compromisso do Estado para com o cidadão a fim de dar maior efetividade ao processo, em respeito ao direito de acesso ao Poder Público.
Viu-se que o direito à razoável duração do processo é de fato um direito fundamental, investido de aplicabilidade imediata, motivo pelo qual é obrigação de todos os agentes públicos a busca diuturna de sua efetivação para evitar a morosidade processual.
As causas desse processo lento advêm primordialmente do desenvolvimento da sociedade e da estrutura ineficiente do Poder Público. Decerto, a sociedade aumenta em número de indivíduos, relações e complexidade e o Poder Público não consegue acompanhar esse crescimento, o que justifica a preocupação do legislador em estabelecer expressamente o direito fundamental à razoável duração do processo.
Esse direito, inclusive, já existia em nosso ordenamento jurídico antes mesmo da Reforma do Judiciário em 2004, especificamente na própria Constituição Federal, decorrente do Princípio da eficiência, estabelecido no art. 37, e também como conseqüência do devido processo legal, segundo o art. 5º, inciso LIV.
Demonstrou-se que a razoabilidade da duração do processo deverá ser levantada em cada caso concreto, ante a impossibilidade do legislador de fixar previamente um prazo plenamente fechado, em razão de diversas circunstâncias que podem ocorrer no desenvolvimento do processo administrativo. Mas a fixação de prazos é importante para evitar o retardamento do processo, pois uma decisão demorada causa ansiedade e prejuízos de ordem material aos administrados, além do descrédito do Poder Público.
Por isso, deve haver, também, uma estruturação do Estado, com a aquisição de equipamentos, com a contratação de mais servidores e treinamento dos que já existem para que tenham uma nova postura, além de uma eficiente regulamentação do princípio do prazo razoável do processo, o que não passa de um dever estatal.
Chega-se a ilação que a efetivação da razoável duração do processo humaniza o processo, em respeito ao cidadão, em obediência ao Princípio da dignidade da pessoa humana. Logo, a negligência dos agentes públicos, enfim, do Estado, em dar aplicabilidade ao novo direito fundamental, os sujeitarão as responsabilidades pertinentes para reparar os danos sofridos pelo administrado, em razão da não razoável duração do processo administrativo.
9. REFERÊNCIAS
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Processo Administrativo Disciplinar. São Paulo: Ed. Max Limonad, 2003.
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Profissionalização da função pública no Brasil. A&C Revista de Direito Administrativo e Constitucional. Ano 3, n. 11, jan./fev./mar. 2003. Belo Horizonte: Fórum, 2003.
CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 16ª ed., São Paulo: Saraiva, 2004.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Processo Administrativo Federal (Comentários à Lei nº 9.784, de 29/1/1999). Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.
CINTRA, Antônio Carlos Araújo; GRINOVER, Ada Pelegrini; DINAMARCO, Cândido Rangel. Teoria Geral do Processo, 19ª ed., São Paulo: Malheiros, 2003.
DINIZ, Maria Helena. Dicionário Jurídico. São Paulo: Saraiva, 1998.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2006.
LOPES J.R., Aury; BADARÓ, Gustavo Henrique. Direito ao Processo Penal no Prazo Razoável. Rio de Janeiro: Ed. Lumen Juris, 2006.
MEDAUAR, Odete. A processualidade no direito administrativo. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1993.
MELO, Celso. Mandado de Segurança 26358 MC/DF. 02 mar 2007. Supremo Tribunal Federal. Disponível em http://www.stf.gov.br. Acesso em 10 jan. 2008.
MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros Editores, 2004.
NERY JUNIOR, Nelson. Princípios do processo civil na Constituição Federal. 8ª ed. rev., ampl., São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004.
NICOLLIT, André Luiz. A duração razoável do processo. Rio de Janeiro: ed. Lumen Juris, 2006.
SARLET, Ingo Wolfang. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais na Constituição Federal de 1988. 4. ed. rev. atual. Porto Alegre: Livraria do Advogado Ed., 2006.
SILVA, José Afonso da. Comentário Contextual à Constituição. São Paulo: Malheiros Editores, 2006.
TAVARES, André Ramos. Reforma do Judiciário no Brasil Pós-88: (des)estruturando a justiça: comentários completos à AC n. 45/04. São Paulo: Saraiva, 2005.
TUCCI, José Rogério Cruz e. Tempo e Processo: uma análise empírica das repercussões do tempo na fenomenologia processual (civil e penal). São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1997.
[1] Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Rondônia – UNIR (2004). Advogado Eleitoral e Tributarista entre 2004 e 2005. Especialista em Direito Público (Constitucional e Administrativo) pela Universidade Federal de Rondônia - UNIR (2007). Especialista em Direito Eleitoral e Direito Processual Eleitoral pela Faculdade de Ciências Humanas, Exatas e Letras de Rondônia – FARO (2011). Analista Judiciário do Tribunal Regional Eleitoral de Rondônia desde 2005. Foi Assessor-Chefe da Corregedoria Regional Eleitoral e da Presidência do TRE-RO. Email [email protected]
[2] Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Rondônia – UNIR (2004). Advogada entre 2004 e 2005. Especialista em Direito Público (Constitucional e Administrativo) pela Universidade Federal de Rondônia - UNIR (2007). Promotora de Justiça do Estado de Rondônia. Email [email protected]
[3] Bacharel em Direito pela Universidade Federal de Rondônia – UNIR (2004). Especialista em Direito Público (Constitucional e Administrativo) pela Universidade Federal de Rondônia - UNIR (2007). Advogada.
[4] “Conjunto de atos necessários e que devem ser praticados numa ordem preestabelecida, para esclarecimento da controvérsia e para obtenção de uma solução jurisdicional para o caso sub judice” (DINIZ, p. 760, v. 3).
[5] “Atividade exercida pelo Estado para aplicação de normas jurídicas ao caso concreto” (DINIZ, p. 24, v. 3).
[6] “Ação judicial para fazer valer uma pretensão contra terceiro” (DINIZ, p. 50, v. 2).
[7] Gespública é um programa de gestão que vem sendo aderido por diversos órgãos públicos de todas as esferas de governo e poder. Visa maior qualidade e eficiência no serviço público através da adoção de técnicas modernas de Administração Pública.
[8] “Ato praticado no exercício concreto da função administrativa, seja ele editado pelos órgãos administrativos ou pelos órgãos judiciais e legislativos” (DI PIETRO, 2006, p. 203).
