DA NECESSIDADE DO PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO NAS DEMANDAS JUDICIAIS QUE VERSAM SOBRE CONCESSÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO.
Wanderson Marquiori Gomes de Oliveira
I.Introdução; II. Do requerimento administrativo e os contínuos indeferimentos; II. Do ajuizamento da ação previdenciária sem a realização de prévio requerimento administrativo; IV Conclusão.
I. INTRODUÇÃO
A crise no sistema previdenciário Brasileiro e o aumento de segurados em gozo de benefícios previdenciários, tem exposto o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS a uma situação emergencial, tendo em vista, que a receita arrecadada não é suficiente para suportar os custos dos benefícios pagos, encontrando-se o balanço de seus cofres no vermelho. Portanto, é natural que em um momento calamitoso proliferem demandas judiciais cujo objeto de discussão é um dos focos do problema da Instituição, ou seja, a concessão de benefícios.
Tal concessão (de benefícios previdenciários) na esfera administrativa tem se mostrado um verdadeiro tormento na vida dos segurados, quando lhes é facultado o momento de usufruir dos benefícios ofertados pela Autarquia Previdenciária. Isso porque, em muitos casos a comprovação dos requisitos necessários a concessão dos benefícios demandam outras formas de provas, que não somente documentais, o que por vezes inviabiliza a pretensão dos segurados.
II. DO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO E OS CONTÍNUOS INDEFERIMENTOS.
Dado ao fato da Entidade Previdenciária reger-se por normas, estritamente administrativas, o princípio da legalidade é aplicado de forma tão absoluta, que cria um entrave para que o segurado demonstre os requisitos necessários à concessão do benefício pleiteado.
A aplicação desse principio na sede administrativa choca-se a todo tempo com benefícios de cunho unicamente social; benefícios que são destinados a dar assistência àquelas situações fáticas que marginalizam a sociedade e o ordenamento jurídico, como é o caso da Aposentadoria por Idade Rural, comprovações de dependência no caso do companheiro, comprovações de tempo de serviço extemporâneos, dependência econômica dos pais em relação aos filhos.
No caso da atividade rurícola, a legalidade estrita exige do segurado que ele demonstre, documentalmente, o exercício da atividade campesina, e ainda, que os documentos apresentados sejam contemporâneos aos fatos que se deseja provar.
Com uma intencionalidade apenas ilustrativa, vejamos o que expressa o art. 106 da Lei nº. 8.213 de 24 de Julho de 1991, que dispõe sobre os Planos de Benefícios da Previdência Social e da outras providênciais:
Art. 106. Para comprovação do exercício de atividade rural será obrigatória, a partir 16 de abril de 1994, a apresentação da Carteira de Identificação e Contribuição–CIC referida no § 3º do art. 12 da Lei nº 8.212, de 24 de julho de 1991.
Parágrafo único. A comprovação do exercício de atividade rural referente a período anterior a 16 de abril de 1994, observado o disposto no § 3º do art. 55 desta Lei, far-se-á alternativamente através de:
I - contrato individual de trabalho ou Carteira de Trabalho e Previdência Social;
II - contrato de arrendamento, parceria ou comodato rural;
III - declaração do sindicato de trabalhadores rurais, desde que homologada pelo INSS;
IV - comprovante de cadastro do INCRA, no caso de produtores em regime de economia familiar;
V - bloco de notas do produtor rural.
Na singela leitura do dispositivo mencionado, percebemos que dificilmente o segurado trabalhador rural conseguirá comprovar administrativamente sua qualidade de segurado especial, pois a prática nos revela que esta comprovação, tem-se dado quase na sua totalidade através de prova testemunhal, que na seara administrativa é vista com pouca eficácia.
Assim, em decorrência dos entraves encontrados nos procedimentos administrativos, via de regra, ocasionados por uma hermenêutica literal ou gramatical dos textos legais, interpretando determinados dispositivos como numeros clausus, tem motivado o segurado a procurar o amparo jurisdicional, sem utilizar um prévio requerimento administrativo, pois a legalidade estrita utilizada pelo INSS e recepcionada por toda administração pública como princípio institutivo, não se coaduna com a realidade fática e o viés social dos benefícios pleiteados pelo segurado/administrado. Desse modo, diante do demérito apontado à Previdência Social na análise dos requerimentos de benefícios que apresentam complexidades maiores e cujo conjunto probatório não se restringe ao exame documental, o segurado tem preferido acionar diretamente a máquina jurisdicional.
III. DO AJUIZAMENTO DE AÇÃO PREVIDENCIÁRIA SEM A REALIZAÇÃO DE PRÉVIO REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO.
Ante os numerosos e expressivos indeferimentos administrativos de benefícios previdenciários e em face da necessidade de se recorrer ao poder judiciário para satisfazer suas pretensões, os segurados, tem buscado diretamente ao judiciário a concessão dos benefícios nos casos em que a complexidade da matéria envolvida fatalmente ensejaria o indeferimento administrativo do benefício requerido.
Recentemente a presente situação vem ganhando força e sendo objeto de discussão no âmbito judicial, por diversas ocasiões colocada a exame para o magistrado.
A Autarquia Previdenciária tem se posicionado, expressando que, no sentido do art. 3º do Código de Processo Civil, para propor qualquer ação em Juízo, é necessário ter interesse e legitimidade. O que remonta, para que o exercício do direito de ação seja legítimo, pressupõe um conflito de interesses cuja composição solicita ao Estado; de tal sorte que, sem uma pretensão resistida, não há lugar à invocação da atividade Jurisdicional. (TRF-Primeira Região/ Segunda Turma – Apelação Cível nº. 199701000340299/MG – DJ. 06.10.1997).
Firme nesse posicionamento todas as pretensões deduzidas em juízo, a mingua de prévio requerimento administrativo, tendo sido objeto de ataque pelo INSS com preliminares de "Falta de Interesse de Agir", requerendo-se a extinção do feito sem o exame meritório.
A Autarquia apresenta ainda, teses de resistência, alegando em apertada síntese, que o Poder Judiciário ao examinar a pretensão deduzida sem a realização de prévio requerimento administrativo, o mesmo estaria agindo em substituição ao Instituto Previdenciário, ferindo o princípio da Separação dos Poderes nos termos do art.2º da Constituição da República, e excluindo a atividade administrativa.
Os opositores das teses de resistência apresentadas - mormente procuradores dos segurados - fundamentam suas alegações apontando que é direito constitucionalmente garantido, através do instituto dos direitos e garantias fundamentais, dentre outros, o direito de ação, consubstanciado no art. 5º, XXXV da CR/88 e tal, norma não se encontra vinculado a um prévio requerimento administrativo, bem como em razão do princípio da inafastabilidade do controle jurisdicional. Não é infenso aos beneficiários da Previdência Social pleitearem perante o Judiciário a reparação de lesão a direito, descabendo falar em necessidade de exaurimento da via administrativa ou de sua prévia postulação.
Do mesmo modo, sustentam que, por ser o direito de ação constitucionalmente assegurado, não pode o seu exercício vinculado a mero requerimento administrativo.
Argúem ainda, que nada obsta, que a causa prejudicial seja apreciada diretamente pelo Poder Judiciário, pois não há prejuízo ou violação ao princípio do contraditório e da ampla defesa, em face da Autarquia Previdenciária, uma vez posta a pretensão em juízo e composta a relação processual. Esta será chamada a contestar a peça vestibular, na oportunidade, facultando-lhe a possibilidade de apreciação do objeto da causa e do pedido. E em face dessa relação processual constituída, a Autarquia Previdenciária poderá contestar os fatos, poderá reconvir, apresentar exceção, argüir fato extintivo, impeditivo ou modificativo, ou até mesmo reconhecer o direito em que se funda a ação.
Nessa linha de pensamento sustentam, que existe legítimo interesse do segurado na propositura da ação no momento em que se completa todos os requisitos necessários a concessão do benefício pleiteado; não sendo necessário o prévio requerimento administrativo, dado que este não constitui pressuposto ou condição da ação.
Esses posicionamentos apresentados ao Judiciário de todo País têm formado duas correntes com posições distintas, e ambas se conflitam no atual momento, apesar de existir precedentes superiores.
A primeira corrente alicerça precedentes do Tribunal Regional Federal da 3ª região, que apontam não ser necessário o exaurimento das vias administrativas, para que se deduza a pretensão em juízo, e neste ponto apresentam como embasamento à Súmula nº. 213 do extinto Tribunal Federal de Recursos. Entretanto, a presente súmula não afasta a necessidade do prévio requerimento na esfera administrativa, dispensando, apenas, o exaurimento para a propositura da ação previdenciária.
A mesma corrente sustenta também que a via administrativa é a sede própria para o requerimento de benefício, cujos indeferimento ou não pronunciamento em tempo hábil é que faz nascer para o segurado o interesse de agir, como uma das condições da ação, e que consubstancia-se na necessidade de intervenção do Poder Judiciário, sem a qual não se alcançaria a pacificação ou superação do conflito, dada a impossibilidade ou resistência dos sujeitos do direito material em obter o resultado almejado, pelas próprias forças, traduzidas em iniciativas de ações (TRF-Terceira Região/ Oitava Turma – Agravo de Instrumento nº. 200703000107613/SP – DJ. 05.09.2007).
Assim, vejamos alguns Julgados do Tribunal Regional Federal da 3ª Região:
PROCESSUAL CIVIL E PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR IDADE. RURÍCOLA. INDEFERIMENTO DA INICIAL. INTERESSE DE AGIR. PRÉVIO EXAURIMENTO DAS VIAS ADMINISTRATIVAS.1- As Súmulas 213 do extinto TFR, e 09 desta Corte, não afastam a necessidade do pedido na esfera administrativa, dispensando, apenas, o seu exaurimento, para a propositura da ação previdenciária. (TRF-Terceira Região/ Nona Turma – Apelação Cível nº. 200603990210534/SP – DJ. 15.05.2007).
PREVIDENCIÁRIO. APOSENTADORIA POR TEMPO DE SERVIÇO. REQUISITOS. PREENCHIMENTO. CONCESSÃO DO BENEFÍCIO. VIABILIDADE. TERMO INICIAL. VALOR. CORREÇÃO MONETÁRIA. JUROS DE MORA. CUSTAS PROCESSUAIS. PRÉVIO REQUERIMENTO DA PRESTAÇÃO NA VIA ADMINISTRATIVA. 1 - A via administrativa é a sede própria para o requerimento de benefício, cujo indeferimento ou não pronunciamento em tempo hábil é que faz nascer para o segurado o interesse de agir. (TRF-Terceira Região/ Nona Turma – Apelação Cível nº. 2000.61.04.000099-1/SP – DJ. 16.08.2007).
A segunda corrente agasalha precedentes do Superior Tribunal de Justiça e do Tribunal Regional Federal da Primeira Região, informando que para a propositura de ação previdenciária não há necessidade do exaurimento das vias administrativas ou sua prévia provocação. Sustenta esta afirmação, apontando que "a sistemática adotada na Constituição vigente, prestigiando o pleno acesso ao Judiciário como direito fundamental, não se compadece com seu condicionamento ao exaurimento da via administrativa. Não sendo justo impor ao segurado a obrigação de dirigir-se ao estado-administrador, sabidamente pródigo no indeferimento dos pedidos que lhe são encaminhados, apenas como uma exigência formal para ver sua pretensão apreciada pelo estado-juiz" (STJ, RESP 147.252/SC, Sexta Turma, Min. William Patterson, DJ 03/11/1997; vide, também, TRF1, AC 92.01.26465-8/MG, Segunda Turma, Juiz Fagundes de Deus, DJ 17/06/1993; AC 1998.01.00.095852-9/MG, Segunda Turma, Juiz Jirair Aram Meguerian, DJ 31/05/2001).
Assim, vejamos alguns julgados do Superior Tribunal de Justiça:
RECURSO ESPECIAL. PREVIDENCIÁRIO. BENEFÍCIOS. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO PRÉVIO. DESNECESSIDADE. O prévio requerimento na esfera administrativa não pode ser considerado como condição para propositura da ação de natureza previdenciária. Ademais, é pacífico neste Superior Tribunal de Justiça o entendimento de que é desnecessário o requerimento administrativo prévio à propositura de ação que vise concessão de benefício previdenciário. (STJ, RESP - RECURSO ESPECIAL – 602843 - QUINTA TURMA, Rel. Min. JOSÉ ARNALDO DA FONSECA – DJ. 29.11.2004).
Vejamos ainda alguns Julgados do Tribunal Regional da 1º Região:
PROCESSUAL CIVIL. PENSÃO POR MORTE DE TRABALHADORA RURAL. EXAURIMENTO DA VIA ADMINISTRATIVA. DESNECESSIDADE. FALTA DE INTERESSE DE AGIR. INEXISTÊNCIA. INÍCIO RAZOÁVEL DE PROVA MATERIAL A SER CORROBORADA POR PROVA TESTEMUNHAL. EXIGÊNCIA DE COMPROVAÇÃO CABAL DAS ALEGAÇÕES INICIAIS. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM RESOLUÇÃO DO MÉRITO. IMPOSSIBILIDADE. 1. É pacífica a jurisprudência quanto à desnecessidade de prévio requerimento administrativo como condição para a propositura de ação de natureza previdenciária. (Precedentes do TRF: AC 2003.01.99.017215-1/RO, AC 2004.01.99.012918-4/MG, AC 2005.01.99.056287-0/MT; e do STJ: REsp 437.590/SC, REsp 602.843/PR, REsp 543.117/PR). 2. "Não pode o juiz extinguir o processo sem julgamento de mérito ao fundamento de que a autora carece de interesse de agir quando, muito embora não tenha ocorrido o requerimento na seara administrativa, a pretensão é tutelada, em tese, pela legislação previdenciária". (AC 2003.01.99.017215-1/RO). (TRF - PRIMEIRA REGIÃO - AC - APELAÇÃO CIVEL – 200701990039783 - SEGUNDA TURMA – Rel. Des. FRANCISCO DE ASSIS BETTI – DJ. 13.12.2007)
Verificamos que, apesar de existir posicionamentos jurisprudenciais do Superior Tribunal de Justiça, a matéria ainda se apresenta bastante controvertida no meio jurídico.
Corroboro com o pensamento, que a verificação da matéria em exame deve ser analisada sob a ótica do caso concreto, entendo que é necessária a prévia postulação administrativa uma vez que à Autarquia previdenciária é destinada a função público-administrativa de analisar os requerimentos, conceder ou indeferir interesses e prover benefícios previdenciários e para este fim (específico) foram editadas normas reguladoras dos atos administrativos que exerce.
Uma vez que o segurado aciona a máquina jurisdicional sem a prévia postulação administrativa, o mesmo está extirpando a função pública designada por lei à Autarquia Previdenciária, excluindo, destarte, a atividade administrativa.
Entretanto, cada caso concreto comporta suas peculiaridades, devendo ser observado se houve alguma espécie de negligência ou omissão da autarquia previdenciária, de modo a impedir que o segurado tenha acesso a função pública exercida pela mesma, como por exemplo, a negativa do protocolo administrativo, caso em que não se é possível exigir seu prévio requerimento, uma vez que tal atitude fere o direito de petição do cidadão, consagrado no art.5º., XXXIV, "a" da CR/88. Pode também ocorrer, que a parte postule diretamente no Judiciário sem acionar a máquina administrativa quando pretender uma produção antecipada de provas, como por exemplo, a oitiva de depoimentos testemunhais.
Cumpre ainda destacar, que o acesso direto ao Poder Judiciário quando passível de solução na esfera administrativa onera os cofres públicos, trazendo um prejuízo econômico a toda administração pública e morosidade no tramitar de processos judiciais.
Daí surge um impasse. Podemos então vincular o acesso à justiça através do direito de ação a um prévio requerimento administrativo?
A resposta é bem simples. Conforme leciona o ilustre doutinador - Humberto Theodoro Júnior - "a ação embora abstrata, não é genérica, de modo que, para obter a tutela jurídica, é indispensável que o autor demonstre uma pretensão idônea a ser objeto da atividade jurisdicional do Estado. Vale dizer: a existência da ação depende de alguns requisitos constitutivos que se chamam "condições da ação", cuja ausência, de qualquer um deles, leva a "carência de ação", e cujo exame deve ser feito, em cada caso concreto, preliminarmente à apreciação do mérito, e em caráter prejudicial (Curso de Direito Processual Civil", vol. I, 47ª ed., Rio de Janeiro: Forense, 2007 - Pg. 63). Portanto, não se vincula o direito de ação a um prévio requerimento administrativo, mas a apreciação do Poder Judiciário há existência de lesão ou ameaça a direito, ou seja, a "existência da necessidade que nos leva a procurar uma solução judicial, sob pena de, senão fizermos, vermo-nos na contingência de não podermos ter satisfeita uma pretensão (ARRUDA ALVIM NETTO, José Manuel de. Curso de Direito Processual Civil, vol. I, 1ºEd., São Paulo, 1971, Pg. 318).
Em termos gerais, vincula-se a existência da ação a configuração de uma pretensão resistida imputando ao Estado o dever de prover a tutela jurisdicional, sem a qual, se verificaria a presença ou possibilidade de um dano injusto, ressalvando aqui, os casos de aplicabilidade da jurisdição voluntária.
Podemos então concluir, que somente no momento em que a Autarquia Previdenciária é acionada a prestar a função pública para qual foi designada, e se omite ou indefere o pedido de benefício, é que surge para o segurado o legítimo interesse para propositura da ação; pois somente neste momento é que se verifica, a existência de lide, ou seja, somente perante tal ação ou omissão é que se materializa a oposição da Autarquia Previdenciária à pretensão do segurado. Neste ponto, cabe salientar que "o interesse de agir, não se confunde com o interesse substancial, ou primário, para cuja proteção se intenta a ação. O interesse de agir, que é instrumental e secundário, surge da necessidade de obter através do processo a proteção ao interesse substancial", (THEODORO JÚNIOR, Humberto, "Curso de Direito Processual Civil", vol. I, 47ª ed., Rio de Janeiro: Forense, 2007, Pg.66).
Então, como deve se posicionar o poder judiciário quando recebe a peça inicial visando a concessão de benefício previdenciário, sem o prévio requerimento administrativo?
Nesse caso, deve o magistrado ao analisar as condições da ação, verificando se a mesma, preenche os requisitos necessários para seu desenvolvimento regular, intimar a parte Autora nos termos do art. 284 do Código de Processo Civil, para que se promova o aditamento da peça exordial comprovando no prazo legal de 10 dias a existência de prévio requerimento administrativo, sob pena de indeferimento da inicial nos termos do art. 295, III do Código de Processo Civil e extinção do processo sem exame meritório.
Entretanto, cada caso concreto deve ser analisado sob a luz de suas peculiaridades. No caso de processos em curso, onde a Autarquia Previdenciária, já tenha apresentado sua peça contestatória, opondo-se no mérito a pretensão do Autor, ou seja, tenha o INSS apresentado teses de resistência a concessão do benefício pleiteado impugnado pela improcedência do pedido, entendo que, neste momento foi suprida a falta de requerimento administrativo, tendo em vista que, a negativa da Entidade Autárquica pretensão autoral, constitui pretensão resistida na relação jurídico processual formada, tornando necessário o provimento jurisdicional. Sendo por óbvio, que na presente hipótese, o requerimento na seara administrativa seria inócuo, pelas mesmas razões apontadas pelo próprio instituto previdenciário em sua peça de defesa.
IV. CONCLUSÃO
Conforme o exposto, a verificação da necessidade ou não do prévio requerimento administrativo para propositura de ações que versam sobre benefícios previdenciários, deve ser analisado sob a luz do caso concreto; vinculando o direito de ação não há existência do requerimento administrativo, mas ao legítimo interesse.
BIBLIOGRAFIA
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THEODORO JÚNIOR, Humberto, "Curso de Direito Processual Civil", vol. I, 47ª ed., Rio de Janeiro: Forense, 2007.
NOTAS
Brasil. Lei 8.213, de 24 de julho de 1991, que dispõe sobre Planos de Benefícios da Providência Social e dá outras providências.
REFERÊNCIAS DA INTERNET
Pesquisa a Jurisprudência – Pesquisa Livre – Termo Utilizado: Previdenciário - Prévio Requerimento administrativo – Necessidade.
No endereço eletrônico: http://www.stj.gov.br
Acessado em 06/02/2008.
Turma Nacional de Uniformização dos JEFs - Jurisprudência Unificada – Pesquisa Livre – Termo Utilizado: Previdenciário - Prévio Requerimento administrativo – Necessidade.
No endereço eletrônico: http://www.jf.gov.br
Acessado em 06/02/2008.
