A Constituição Federal estabelece que compete privativamente ao Presidente da República “celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional” (art. 84, III). De igual modo, por força do artigo 49, I, da Carta Constitucional, é de competência exclusiva do Congresso Nacional, materializada através da elaboração de Decreto Legislativo, “resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional”.
Deste modo, embora o Presidente da República seja o titular da dinâmica das relações internacionais, cabendo-lhe decidir tanto sobre a conveniência de iniciar negociações, como a de ratificar o tratado[1] internacional já concluído, a participação do Congresso Nacional, sob a forma de aprovação ou referendo, mostra-se igualmente inerente à conclusão do tratado assinado.
Em alguns casos, todavia, tem-se verificado tratados assinados, aprovados pelo Congresso Nacional e ratificados pelo Estado brasileiro no plano internacional, porém sem a simultânea promulgação pelo Chefe do Poder Executivo, restando o país, desta forma, obrigado no âmbito internacional, embora permaneça o tratado ainda sem vigência no direito interno[2].
A situação é controversa e envolve o seguinte questionamento: em que momento passa um tratado internacional a ter efeitos no ordenamento jurídico brasileiro?
No que interessa ao objeto do presente estudo, insta esclarecer as formalidades legais necessárias à recepção, incorporação ou internalização dos tratados internacionais, sob a ótica do direito brasileiro. Ressalte-se, neste ponto, que os tratados e convenções internacionais, assim como suas emendas, constituem atos solenes cuja conclusão requer a observância de uma série de formalidades rigorosamente distintas e sucessivas.
Nesse sentido, deve-se apontar que o Brasil adota o sistema dualista de recepção de tratados, o que significa dizer que, para o cumprimento interno das obrigações assumidas internacionalmente, o tratado deve ser transformado em uma norma de direito interno, não sendo possível sua aplicação imediata no âmbito doméstico do Estado Brasileiro.
De modo geral, o processo de internalização de um tratado pode ser assim sintetizado: a) O presidente da república, no uso de suas atribuições previstas no art. 84, VIII, da Constituição Federal, celebra o tratado internacional; b) em seguida, conforme dispõe o art. 49, I, daquela Carta Constitucional, cabe ao Congresso Nacional referendar os tratados internacionais assinados pelo Presidente da República, o que é feito por meio de um Decreto Legislativo; c) publicado o referido Decreto Legislativo, o tratado é ratificado, pelo Chefe de Estado, mediante depósito do respectivo instrumento, confirmando o desejo brasileiro de obrigar-se aos termos daquele documento; d) por fim, o tratado é promulgado por meio de decreto presidencial e passa a gerar efeitos após a sua publicação do Diário Oficial da União.
Tal procedimento já restou avalizado pelo Supremo Tribunal Federal, nos termos dos arestos abaixo transcritos:
“A recepção dos tratados internacionais em geral e dos acordos celebrados pelo Brasil no âmbito do Mercosul depende, para efeito de sua ulterior execução no plano interno, de uma sucessão causal e ordenada de atos revestidos de caráter político-jurídico, assim definidos: (a) aprovação, pelo Congresso Nacional, mediante decreto legislativo, de tais convenções; (b) ratificação desses atos internacionais, pelo Chefe de Estado, mediante depósito do respectivo instrumento; (c) promulgação de tais acordos ou tratados, pelo Presidente da República, mediante decreto, em ordem a viabilizar a produção dos seguintes efeitos básicos, essenciais à sua vigência doméstica: (1) publicação oficial do texto do tratado e (2) executoriedade do ato de direito internacional público, que passa. então - e somente então - a vincular e a obrigar no plano do direito positivo interno. Precedentes. O sistema constitucional brasileiro não consagra o princípio do efeito direto e nem o postulado da aplicabilidade imediata dos tratados ou convenções internacionais.”
(CR 8.279-AgR. Plenário. ReI. Min. Presidente Celso de Mello. J. 17-6-98. DJ de 10-08-2000). (Grifado).
“(...) É na Constituição da República - e não na controvérsia doutrinária que antagoniza monistas e dualistas - que se deve buscar a solução normativa para a questão da incorporação dos atos internacionais ao sistema de direito positivo interno brasileiro. O exame da vigente Constituição Federal permite constatar que a execução dos tratados internacionais e a sua incorporação à ordem jurídica interna decorrem, no sistema adotado pelo Brasil, de um ato subjetivamente complexo, resultante da conjugação de duas vontades homogêneas: a do Congresso Nacional, que resolve, definitivamente, mediante decreto legislativo, sobre tratados, acordos ou atos internacionais (CF, art. 49, I) e a do Presidente da República, que, além de poder celebrar esses atos de direito internacional (CF, art. 84, VIII), também dispõe - enquanto Chefe de Estado que é - da competência para promulgá-los mediante decreto. O iter procedimental de incorporação dos tratados internacionais - superadas as fases prévias da celebração da convenção internacional, de sua aprovação congressional e da ratificação pelo Chefe de Estado - conclui-se com a expedição, pelo Presidente da República, de decreto, de cuja edição derivam três efeitos básicos que lhe são inerentes: (a) a promulgação do tratado internacional; (b) a publicação oficial de seu texto; e (c) a executoriedade do ato internacional, que passa, então, e somente então, a vincular e a obrigar no plano do direito positivo interno. Precedentes.(...)”.
(ADI-MC 1.480-3. ReI. Min. Celso de Mello. DJU de 08-08-2001). (Grifado)
Ainda segundo os referidos julgados, a Constituição brasileira não consagrou, em tema de tratados internacionais, nem o princípio do efeito direto (aptidão de a norma internacional repercutir, desde logo, em matéria de direitos e obrigações, na esfera jurídica dos particulares), nem o postulado da aplicabilidade imediata (que diz respeito à vigência automática da norma internacional na ordem jurídica interna). Deste modo, enquanto não concluído o ciclo de sua transposição para o direito interno, os tratados internacionais, além de não poderem ser invocados, desde logo, pelos particulares, no que se refere aos direitos e obrigações neles fundados, igualmente não podem ser aplicados, imediatamente, no âmbito doméstico do Estado brasileiro.
No Brasil, portanto, o tratado precisa ser promulgado pelo Presidente da República e publicado no Diário Oficial da União para ser incorporado à legislação interna brasileira, de modo que a promulgação e a publicação compõem a fase integratória da sua eficácia.
A aprovação do Congresso Nacional, por meio de Decreto Legislativo, não torna o tratado obrigatório, posto que o Poder Executivo tem a liberdade de ratificá-lo ou não, conforme julgar conveniente. A ratificação, deste modo, é ato privativo do Presidente da República, pelo qual este confirma às outras Partes, em caráter definitivo, a disposição do Estado em cumprir um tratado. Consoante lição de José Francisco Rezek (2008, p. 50), “ratificação é o ato unilateral com que a pessoa jurídica de direito internacional, signatária de um tratado, exprime definitivamente, no plano internacional, sua vontade de obrigar-se”.
Esclareça-se, neste ponto, que, embora o depósito de instrumento de ratificação obrigue o Brasil no plano internacional, o próprio Supremo Tribunal Federal consagrou o entendimento de que o rito para incorporação à ordem jurídica interna somente se completa com a promulgação presidencial para que o tratado possa gerar plenos efeitos no país.
A questão constituiu objeto do julgamento da supramencionada Carta Rogatória nº 8.279, tendo o Ministro Relator Celso de Mello, naquela ocasião, consignado que apesar do Protocolo de Ouro Preto sobre Medidas Cautelares haver sido aprovado pelo Congresso Nacional, e o seu instrumento de ratificação já haver sido depositado, faltava ainda a promulgação presidencial, razão pela qual não se poderia falar na eficácia do tratado dado que este não esgotou o procedimento para sua incorporação. A promulgação pelo Presidente da República, nos termos do voto do ministro, é “pressuposto indispensável da própria aplicabilidade, no plano normativo interno, da convenção internacional celebrada pelo Brasil”.
Para autores como o já citado José Francisco Rezek, o Decreto de Promulgação seria mero produto de uma praxe tão antiga quanto a Independência e os primeiros exercícios convencionais do Império, cuidando-se de um decreto tão-somente porque os atos do Chefe de Estado costumam ter esse nome, e por nenhum outro motivo.
Há que se reconhecer, contudo, que a promulgação dos tratados internacionais decorre do comando constitucional que diz competir privativamente ao Presidente da República sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução (art. 84, IV, da Constituição Federal), emprestando-se ao vocábulo lei sentido mais amplo, de forma a entendê-lo como fonte positiva do direito, em consonância com a própria posição de lei formal assumida pelos tratados após a sua incorporação pelo direito interno.
E não é outro o entendimento do Professor Antonio Paulo Cachapuz de Medeiros (1995, p. 470), para quem “depois de ratificado devidamente, o ato internacional precisa ser promulgado pelo presidente da República e só então se incorpora à legislação interna brasileira”.
Consoante destacado no presente artigo, portanto, o Supremo Tribunal Federal firmou o entendimento de que a mera aprovação ou referendo do Poder Legislativo, ou, ainda, a própria ratificação e depósito do respectivo instrumento, não se mostram suficientes a garantir a vigência do tratado internacional no plano do direito positivo interno, fazendo-se necessária a expedição de Decreto, pelo Chefe do Poder Executivo, para a promulgação do tratado internacional e a conseqüente publicação oficial de seu texto.
Deste modo, segundo entendimento consagrado naquela Corte Constitucional, enquanto não internalizados por meio de Decreto de promulgação do Presidente da República, os tratados internacionais celebrados pelo Brasil não se mostram aptos a produzir quaisquer efeitos no âmbito doméstico, ainda que devidamente ratificados no plano internacional, posto que ainda se encontram desprovidos de validade e executoriedade no plano do direito positivo interno brasileiro.
Referências
CACHAPUZ DE MEDEIROS, Antonio Paulo. O Poder de Celebrar Tratados. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 1995.
MORAES, Alexandre de. Curso de Direito Constitucional. 12ª Ed. São Paulo: Atlas, 2002.
REZEK , José Francisco. Direito internacional público: curso elementar. 11ª Ed. São Paulo: Saraiva, 2008.
SILVA, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. 12ª Ed. São Paulo: Malheiros, 1996.
[1] Usa-se, neste artigo, o termo tratado internacional como gênero. Segundo definiu a Convenção de Viena do Direito dos Tratados, de 1969, tratado internacional é "um acordo internacional concluído por escrito entre Estados e regido pelo Direito Internacional, quer conste de um instrumento único, quer de dois ou mais instrumentos conexos, qualquer que seja sua denominação específica" (Art. 2, a).
[2] Apenas exemplificativamente, mencione-se a Convenção sobre Cumprimento de Medidas Cautelares celebradas pelo Brasil no âmbito do MERCOSUL e, mais recentemente, a Convenção sobre Garantias Internacionais Incidentes sobre Equipamentos Móveis (Convenção da Cidade do Cabo) e o Protocolo à Convenção Relativo a Questões Específicas ao Equipamento Aeronáutico, ratificados pela República Federativa do Brasil em 30 de novembro de 2011, com o depósito do instrumento de adesão, porém promulgados tão-somente em 15 de maio de 2013, por meio do Decreto n. 8.008, da mesma data.
