Mineração em áreas ambientalmente sensíveis

RESUMO

O homem, desde os mais remotos tempos já fazia uso dos recursos minerais. Estes eram usados na caça, como adornos, como instrumentos de defesa e em tudo que pudesse melhorar a sua qualidade de vida ou proporcionar-lhe mais conforto. O homem evoluiu e com ele as principais coisas e bens que lhes eram importantes. O desenvolvimento industrial, social, econômico, cultural, político dos países forçou também uma expansão na exploração dos recursos minerais e esta exploração se deu de forma desordenada e descontrolada causando sérios danos ao meio ambiente do planeta. Em razão destes danos e também por outros motivos a atividade minerária passou a ser regida por normas positivadas. Também o meio ambiente passou a ser alvo de normas jurídicas que tutelam a sua proteção e preservação para que seja garantida uma sobrevivência sadia para o ser humano e todas as demais criaturas vivas. A presente monografia aborda a atividade minerária e o seu convívio com o meio ambiente, descrevendo para tanto as normas que regem a mineração e as de proteção ambiental, e também a importância que a mineração e o meio ambiente têm para a sobrevivência do homem moderno. A mineração é imprescindível para o desenvolvimento da sociedade, sob todos os aspectos, mas como já dito antes danifica o meio ambiente, e não tem como ser diferente uma vez que a mina tem que ser lavrada aonde esta se encontrar. Daí surgiu a necessidade de conciliar o processo minerador com a proteção do meio ambiente, numa clara e evidente necessidade de se implementar o mais rápido possível, em todos os níveis sociais, a consciência do desenvolvimento sustentável, introduzido no Brasil pela Agenda 21.

1. INTRODUÇÃO

A escolha do tema deste trabalho se deve à importância que o meio ambiente tem para a sobrevivência sadia do ser humano, e também à necessidade de mantermos em pleno vapor a atividade minerária, atividade esta indispensável para o crescimento e o desenvolvimento social, econômico, cultural, político e industrial da sociedade mundial.

O homem, desde o seu surgimento sobre a Terra, sempre dependeu dos bens minerais para sua sobrevivência. Inicialmente socorreu-se da pedra para se alimentar, se defender dos ataques de animais e de outras tribos e também para produzir o fogo, dentre outras serventias.

Com a evolução, o homem passou a depender cada vez mais dos recursos minerais, e hoje, não pode viver sem estes. Mas, infelizmente, a atividade minerária, tão necessária, causa grandes danos ambientais.

O trabalho se desenvolve em capítulos, onde os primeiros abordam de forma ampla a atividade minerária, os institutos que a regem, os seus operadores e destinatários, a sua importância para a sociedade mundial e brasileira, bem com a sua interferência com o meio ambiente.

Também estão contidos nesta pesquisa os capítulos que versam sobre o meio ambiente, a sua importância para a sobrevivência humana, as normas que foram criadas para protegê-lo, preservá-lo e até mesmo recuperá-lo, para o presente e para o futuro, como forma de garantir uma vida saudável a todo ser vivo.

O estudo proposto por este trabalho contempla a interface existente entre a necessidade de minerar e de se proteger o meio ambiente ao mesmo tempo, vez que ambos são imprescindíveis para o ser humano, sendo árdua e difícil a tarefa de priorizar um em detrimento ao outro.

Neste mundo moderno, em que pesam demandas diferenciadas, ainda assim continua sendo um mundo mineral. A mineração atende a todas as demandas sociais, fornecendo os meios necessários à sua satisfação, e o faz remunerando os principais setores da economia: o comércio, a indústria, a agricultura e o setor de serviços. Ademais, atende às diversas demandas sociais e culturais da comunidade na habitação, iluminação pública, transporte, educação, saúde, segurança pública, cultura, lazer, e outros.

Todavia, considerando que ela se desenvolve na crosta terrestre, mediante a degradação ambiental, faz-se necessário minimizar os seus impactos pela harmonia entre processos criadores e processos destruidores. Surge daí, a necessidade de incorporar no seu planejamento, consoante mandamento constitucional e infraconstitucional, alguns requisitos, tais como: previsão dos riscos e proteção contra impactos negativos; monitoramento ambiental específico; recuperação das áreas degradadas; distribuição dos benefícios oriundos da mineração com as comunidades regionais e locais numa clara e evidente necessidade urgente de fazer expandir o desenvolvimento sustentável que é uma ferramenta que concilia desenvolvimento econômico e preservação ambiental.

A mineração em áreas ambientalmente sensíveis requer da sociedade um sentimento constante de alerta, posto que não há como sobreviver sem a preservação dos mais diversos ecossistemas que estão presentes no entorno das áreas em mineração. O problema da degradação ambiental é atual e permanece causando grandes danos irreversíveis, mas não pode o homem justificar tais danos, na necessidade de manter o desenvolvimento e crescimento, sob todos os pontos de vista, dos povos.

Tanto a preservação do meio ambiente quanto a necessidade de minerar são essenciais para a vida humana neste Planeta. Assim, ambos hão de merecer atenção de todos de forma a harmonizar a atividade minerária com a proteção dos ecossistemas, presentes nas áreas ambientalmente sensíveis.

Por fim, o desenvolvimento sustentável não pode ser um sonho de realização futura, mas sim uma meta de alcance imediato.

2 DA IMPORTÂNCIA DA MINERAÇÃO

2.1 Mineração: atividade necessária

Embora nem todos os brasileiros percebam, o Brasil é um país mineiro, nossa história, nossos valores e nosso desenvolvimento socioeconômico tiveram e têm seu alicerce na mineração (SOUZA, 2003, p. 23).

Tudo começou no Brasil Colônia, nas Minas Gerais, nos denominados ciclos do diamante e do ouro: naqueles tempos, a mineração forjou os valores de liberdade e democracia dos brasileiros, bem como estabeleceu o próprio território do país, assim como construiu nosso sentimento de nação: erigiu, também, a estrutura administrativa do governo e a burocracia estatal (SOUZA, 2003, p. 24).

Com 8,5 milhões de quilômetros quadrados, o Brasil dispõe de ambientes geológicos bastante favoráveis à descoberta de importantes jazidas minerais, que virão somar-se às já existentes, as quais asseguram para o país as seguintes posições nas reservas mundiais (Fonte: DNPM, 2003):

1° lugar em nióbio e tantalita;
2° lugar em caulim e grafita;
3° lugar em alumínio, talco, vermiculita e estanho;
4° lugar em magnesita e manganês;
5° lugar em ferro e lítio.

Quanto à produção mineral brasileira em relação à produção mundial, temos a seguinte posição (Fonte: DNPM):

1° lugar em nióbio (94,3%);
2° lugar em ferro (20,0%);
3° lugar em alumínio (10,1%), caulim (8,3%), grafita (10,8%) e tantalita (14,1%);
4° lugar em crisotila (10,8%), magnesita (8,2%) e vermiculita (5,4%);
5° lugar em rochas ornamentais (5,2%).

Ainda, segundo o Departamento Nacional de Produção Mineral – DNPM:

Em 2001, o País produziu cerca de 70 bens minerais, sendo 21 do grupo de minerais metálicos, 45 do grupo de minerais não-metálicos e 4 do grupo dos energéticos: o resultado da produção da indústria extrativa mineral, incluindo petróleo e gás natural, alcançou em 2001 um montante da ordem de US$ 12,6 bilhões, que correspondem a 2,5% do PIB (SOUZA, 2003, p. 26).

Contudo, destaca o DNPM:

A real contribuição do setor mineral à economia brasileira só pode ser amplamente conhecida considerando-se o efeito multiplicador obtido pela agregação de valor às matérias-primas minerais decorrentes dos processos industriais. Portanto, sob esse enfoque, a produção da indústria de transformação mineral alcançou US$ 42,6 bilhões, correspondendo a 8,4% do PIB (SOUZA, 2003, p. 26).

A mineração é uma atividade de utilidade pública e como tal deve ser reconhecida, pois é inimaginável a vida sem minerais, metais e compostos metálicos, essenciais para a vida das plantas, dos animais e dos seres humanos. O combate à fome depende da agricultura e esta de fertilizantes. Também dependem de produtos minerais a habitação, o saneamento básico, as obras de infra-estrutura viária, os meios de transportes e de comunicação (SOUZA, 2003, p. 29).

Para os padrões, métodos e processos de desenvolvimento econômico e social, com qualidade ambiental hoje existentes no mundo, a disponibilidade de bens minerais é simplesmente essencial: não há progresso sem a mineração e seus produtos. Não se pode pensar em retorno do crescimento do Brasil sem considerar, profunda e seriamente, o desenvolvimento da mineração brasileira (SOUZA, 2003, p. 29).

A mineração é também um dos setores básicos da economia do país contribuindo de forma decisiva para o bem estar e a melhoria da qualidade de vida das presentes e futuras gerações, sendo fundamental para o desenvolvimento de uma sociedade equânime, desde que seja operada com responsabilidade social, estando sempre presentes os preceitos do desenvolvimento sustentável (Revista Minérios & Minerales, 1999).

A mineração sempre desempenhou um papel importante na economia nacional. O extrativismo de riquezas naturais, durante muitos anos, foi a principal atividade econômica do país.

Neste sentido, assim ensina Marcelo Gomes de Souza (2003, p. 30):

É quase impossível imaginar a vida sem minerais, metais e compostos metálicos. Dos 92 elementos que ocorrem naturalmente, 70 são metais; muitos são essenciais para a vida das plantas, dos animais e dos seres humanos. Estas substâncias fazem parte da atividade humana desde que pequenos pedaços de cobre foram martelados pela primeira vez e transformados em ferramentas simples, ao redor do ano 6000 a.C. Atualmente a sociedade precisa de minerais e metais para cada vez mais finalidades. Minerais industriais, como a mica, são componentes essenciais de materiais avançados. A agricultura necessita de fertilizantes à base de minerais. A indústria depende de metais para seus maquinários e de concreto para as fábricas necessárias à industrialização. Nenhuma aeronave, automóvel, computador, ou aparelho elétrico funcionaria sem metais. O fornecimento de energia elétrica depende do cobre e do alumínio. O titânio é fundamental para motores de aeronaves. O mundo sem um chip de silício, hoje, é inimaginável. Os metais continuarão a atender às necessidades das gerações futuras, através de novas aplicações nos setores de eletrônica, telecomunicações e aeroespacial.

2.1.1 Quer ter uma idéia sobre a importância do minério?

Pense então na sua própria casa. Da argila se faz o tijolo. Do calcário obtém-se o cimento. O minério de ferro é transformado em vergalhões e encanamentos. Por último, no acabamento, encontramos quartzo nos vidros, pigmentos de titânio na tinta, além de mármores e granitos em pisos e pias. É fascinante imaginar que um ''simples'' elemento pode ser transformado em construções magníficas.

Porém, mais interessante ainda é pensar como é feita a extração dos minérios. Segundo especialistas, o trabalho começa pela busca de depósitos, ou reservas, levando sempre em conta variáveis como custos, qualidade da matéria prima e tempo. Depois de encontrados, é preciso fazer um estudo detalhado e planejar a exploração dos recursos. Só então é feita a extração, processo também conhecido como lavra. Depois de retirado da natureza, o bem mineral passa pelo beneficiamento, atividade que processa, separa e/ou concentra os minerais extraídos. Durante todas essas etapas, além da preocupação em minimizar os impactos ambientais, está também a atenção com a segurança dos trabalhadores e a qualidade dos serviços e equipamentos da área.

2.2 Do Direito Minerário

Direito Minerário é “o ramo do Direito que tem por objeto o estudo de normas e procedimentos destinados a permitir a transformação da reserva mineral inerte em riqueza e conciliar a sua exploração com os direitos do Estado e do superficiário, e com a preservação ambiental” (FREIRE, 1996, p. 21).

Seguindo o raciocínio de Sérgio Gomes Nuñez, William Freire conceitua Direito Minerário como sendo o conjunto de normas jurídicas aplicáveis à exploração, explotação e beneficiamento das substâncias minerais, e que regula a atividade dos concessionários e da mineração em geral. É um ramo autônomo do Direito que passou por considerável expansão. Liberou-se dos demais, não por meros fins didáticos, mas por encerrar princípios diferenciados e conteúdo que merece estudo por métodos próprios (FREIRE, 1996, p. 21).

É o ramo do Direito Público Interno, derivado do Direito Administrativo e do Direito Tributário. Possui autonomia legislativa e constitui disciplina autônoma.

2.2.1 Fontes do Direito Minerário

O Direito Minerário tem como fonte, o costume, a lei, a doutrina e a jurisprudência. Nasceu no Brasil para criar condições de controle e um sistema tributário eficiente sobre a produção mineral:

a) Costume: Exerce influência significativa na deficiência da legislação: a prática administrativa vem suprindo o texto escrito estando a burocracia sedimentada na consciência dos administradores e administrados, através de regulamentos e formulários.

b) Lei: Em sentido amplo, é fonte primária do Direito Minerário, esta expressão é abrangida desde a Constituição Federal até as normas administrativas.

c) Doutrina: Forma o sistema teórico de princípios aplicáveis ao Direito Positivo, é um elemento construtivo da Ciência Jurídica, influindo na elaboração de lei e nas decisões.

d) Jurisprudência: Influencia a construção do Direito e, por conseguinte, do Direito Minerário.

2.3 Conceitos

2.3.1 Jazidas e minas

Willian Freire define a jazida como sendo o núcleo da atividade mineral, e tem como características essenciais a natureza imobiliária, autonomia em relação ao solo, a rigidez locacional e a exaustão de reservas (1996, p. 22). Do ponto de vista legal, jazida é toda massa individualizada de substância mineral ou fóssil que tenha expressão econômica (Código de Minas, art. 4°). A mina é a jazida em lavra, ainda que suspensa (CM, art. 6°, inc. I e II). Não são partes integrantes do solo, mas sim bens imóveis por natureza, autônomos, principais e sem qualquer relação de acesso com a superfície (FREIRE, 1996, p. 22).

São diferenciadas por critérios de utilização industrial. Jazida pressupõe a existência de reserva mineral em depósito, em seu estado natural. Mina indica a exploração a nível econômico. Tem valor econômico. Sua exploração deverá ser tecnicamente viável e com demanda suficiente para o empreendimento (FREIRE, 1996, p. 23).

2.3.2 Minério extraído

Sua natureza jurídica parte da ausência do ciclo reprodutivo de utilidades, pois a reserva remanescente não se reconstitui de modo a proporcionar o seu aproveitamento. Não se classifica como fruto, pois não é bem ou utilidade que a jazida produza sem lhe atingir a substância (FREIRE, 1996, p. 23).

2.3.3 Solo e subsolo

O subsolo é denominado como parte inferior do solo; e minério qualquer substância metalífera. Para o Código de Minas, o subsolo é concebido por camadas geológicas mineralizadas, superficiais ou não, mantendo minerais com utilidade econômica (FREIRE, 1996, p. 26).

2.3.4 Classificação das minas

O Código de Mineração classifica as minas em duas categorias, segundo sua forma representativa do direito de lavra: mina manifestada e mina concedida.

a) Mina Manifestada: Constitui um direito real do proprietário sobre a mina. O aproveitamento das minas manifestadas e registradas, logo independe de concessão do Governo Federal (FREIRE, 1996, p. 30).

b) Mina Concedida: Constitui um direito real do minerador de explorar a mina. Sua exploração econômica depende de consentimento da União, através do DNPM (FREIRE, 1996, p. 30).

Mina manifestada e mina consentida têm natureza jurídica diversa. A primeira constitui um direito real de domínio do proprietário sobre a própria mina; a segunda, um direito real do minerador sobre o Título Minerário, que traz em si, intrinsecamente, e de si indissociável, um direito-dever do minerador de explorar a jazida.

2.4 Princípios norteadores do Direito Minerário

Juridicamente, segundo Medauar, os princípios são fórmulas que contém os pensamentos diretores do ordenamento de uma disciplina legal ou de um instituto jurídico. Consistem em enunciações normativas de valor genérico que condicionam e orientam a compreensão do ordenamento jurídico para sua aplicação e integração e para a elaboração de novas normas (2006, p. 121).

Os princípios são elementos indispensáveis no sistema jurídico, por serem elementos predominantes na construção dos sistemas jurídicos, que servem como parâmetros ou base à formulação geral de seu conteúdo conceitual e normativo e que identificam fins e valores que a ordem jurídica visa a tutelar.

Há princípios que regem tanto as normas substantivas quanto adjetivas, bem como princípios que se aplicam somente a um ou outro. O Direito Minerário possui um conjunto de princípios fundamentais que se inter-relacionam com o Direito Positivo especial quando houver interesse público: na transformação da reserva mineral inerte em riqueza; sobre o particular na exploração mineral; ou quando houver a compatibilização de exploração mineral com os direitos do superficiário; e a compatibilização da atividade mineral com a preservação da qualidade ambiental.

Os princípios, como se pode inferir dos conceitos acima exarados, estipulam padrões mínimos para a proteção e aplicação de direitos e deveres no mundo jurídico, com as peculiaridades da área do Direito em que está sendo desenvolvido e aplicado.

A legislação minerária tem seus próprios princípios, e se rege por estes. E também, pelos princípios de direito público, isto porque, está intimamente relacionado com a atividade da Administração Pública, ainda que preveja a aplicação subsidiária de princípios de direito privado. Os princípios do Direito Minerário são apontados como questões de sobrevivência da atividade minerária frente a outros ramos do direito, em especial do Direito Ambiental.

O Direito Minerário possui um conjunto de princípios fundamentais que se inter-relacionam com o Direito Positivo especial como:

a)Interesse público na transformação da reserva mineral inerte em riqueza;

b)Interesse público sobre o particular na exploração mineral;

c)Compatibilização de exploração mineral com os direitos do superficiário;

d)Compatibilização da atividade mineral com a preservação de qualidade ambiental.

A doutrina é pródiga ao elaborar o rol de princípios que informam o Minerário, mas neste trabalho serão abordados somente aqueles que mais atendem aos seus propósitos e objetivos, ou seja, os que se inter-relacionam com o Direito Ambiental.

2.4.1 Princípio da Supremacia do Interesse Público sobre o Privado

Não há dúvida de que a proteção ambiental é medida de interesse coletivo. O direito ao meio ambiente sadio, aliás, situa-se entre os interesses difusos da sociedade. Não podem ser fruídos por nenhum cidadão de modo particular, senão por todos de forma indistinta. Sendo de interesse eminentemente público, prevalecem sobre os interesses de natureza privada, quando mais não fosse porque a preservação ambiental é fator essencial para, em última instância, assegurar a existência da vida em sociedade. A degradação ambiental, assim, não fere apenas um interesse coletivo, distante e longínquo, mas atenta contra interesses particulares concretos.

Por essa razão, orienta-se a doutrina no sentido de relacionar entre os princípios basilares do direito ambiental aquele que propugna a primazia dos interesses públicos. Havendo dúvida sobre a aplicação de normas a um caso concreto, deve prevalecer aquela que proteja os interesses da sociedade.

Situação muito comum nos dias de hoje, por conta dos altos índices de desemprego, é o argumento de que o empreendimento produtivo, ainda que prejudicial ao meio ambiente, deve ser autorizado. Tal raciocínio não vem, felizmente, obtendo êxito junto ao Judiciário, que na análise do problema tem levado em conta muito mais os interesses gerais da sociedade do que o do grupo teoricamente favorecido por tais iniciativas.

2.4.2 Princípio da Indisponibilidade do Interesse Público

Por se tratar de bem de uso comum do povo (CF, art. 225), meio ambiente ecologicamente equilibrado não se inscreve entre os bens suscetíveis de disponibilidade pelo Estado. Ao Estado não é somente vedado dispor em matéria ambiental. Antes, constitui dever indeclinável seu agir em defesa do meio ambiente, evitando agressões que lhe façam os particulares ou mesmo qualquer das entidades de direito público.

Ao dever constitucionalmente previsto somam-se as prerrogativas da Administração Pública, entre as quais, destacamos o Poder de Polícia, configurando verdadeiro poder-dever que deve orientar o Estado na defesa do meio ambiente. Nesse ponto, é preciso notar que a Constituição distribuiu o dever de proteção ambiental nas três esferas governamentais, dele não se eximindo, portanto, nem União, nem os Estados e nem os Municípios. Na órbita das relações estatais, temos ainda como função institucional do Ministério Público a propositura de Ação Civil Pública para defesa do meio ambiente.

2.4.3 Princípio da Prevenção dos Danos e da Precaução

O Princípio da Prevenção considera o meio ambiente como um valor a ser assegurado e protegido para o uso de todos, ou seja, para uma fruição humana coletiva. A proteção ambiental por ser de natureza pública deve prevalecer sobre os direitos individuais privados.

O princípio da prevenção é basilar no Direito Ambiental, concernindo à prioridade que deve ser dada às medidas que evitem atentados ao ambiente, de modo a reduzir ou eliminar as causas e ações suscetíveis de alterar sua qualidade. Em matéria ambiental, prevenir é mais importante que reconstituir e obter indenização futura por dano já ocorrido. Em muitos casos as lesões ao meio ambiente são irreversíveis, por isso é imprescindível a prevenção, como medida que se antecipe às agressões potenciais à natureza.

Por outro lado, o Princípio da Precaução foi incorporado ao Direito Ambiental por ocasião da Conferência Eco 92. Nesta Conferência adotou-se o princípio da precaução, para garantir que a ausência de certeza científica milite em favor do ambiente, carregando-se ao interessado o ônus de provar que as intervenções pretendidas não trarão conseqüências indesejadas ao meio considerado.

Existindo a certeza absoluta dos efeitos prejudiciais ao meio ambiente, à saúde e à segurança da população, a aplicação deste princípio supõe a aplicação de medidas que proporcionem a minimização destes. Com o fim de proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deverá ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades.

Cabe às partes adotarem medidas de precaução para prever, evitar ou minimizar as causas da mudança do clima e mitigar seus efeitos negativos.

Em matéria ambiental, prevenir é mais importante do que reconstituir e obter indenização futura por dano já ocorrido. Os prejuízos ao meio ambiente nem sempre são mensuráveis, uma vez que têm repercussões em vários campos da atividade humana. A rigor, pode-se dizer que muitas vezes as lesões ao meio ambiente, conforme o recurso atingido, são irreversíveis, a despeito da possibilidade de condenação do agressor ao ressarcimento do dano causado. Por isso, se afigura imprescindível a prevenção, como medida que se antecipe às agressões potenciais à natureza. Em vista do perigo iminente ou potencial de dano ambiental, deve o Poder Público, assim também como o particular, agir, evitando o surgimento da agressão ou, ao menos, estancando desde logo seus efeitos deletérios, se já iniciados.

A Administração está habilitada a agir preventivamente, fazendo uso de seu Poder de Polícia. O particular tem ao seu dispor a Ação Popular que lhe garante eficácia no papel de prevenir o prejuízo ambiental através de provimento liminar, para que suste imediatamente a atividade lesiva. O Ministério Público, de sua vez, pode propor a Ação Civil Pública e obter, também liminarmente, a paralisação do empreendimento agressor. Todos esses instrumentos existem para garantir a atividade de prevenção ao meio ambiente antes da ocorrência definitiva do dano, sinalizando inequivocamente que a sociedade tem mais proveito quando se antecipa ao prejuízo do que quando espera a ocorrência dele, para ver-se ressarcida somente muito tempo depois.

2.4.4 Princípio do Desenvolvimento Sustentado

Também foi um princípio encampado pela Declaração do Rio de Janeiro/92 com o seguinte teor: “A fim de alcançar o desenvolvimento sustentado, a proteção ao meio ambiente deve constituir parte integrante do processo de desenvolvimento e não pode ser considerada de forma isolada”.

O desenvolvimento sustentável congrega que, os processos econômicos devem ser capazes de permitir a continuidade do desenvolvimento social em sua projeção no tempo. A utilização dos recursos ambientais deve ser feita, sem prejuízo de sua capacidade de promover a satisfação das necessidades de populações futuras.

Os recursos minerais são indispensáveis ao bem-estar, ao conforto e à melhoria de qualidade de vida do homem, sendo utilizados como matéria-prima para a indústria de transformação em geral, construção civil, expansão da fronteira agrícola, geração de energia, implantação de sistemas de transportes, de telecomunicações, saneamento básico etc.

Na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento – CNUMAD, mais conhecida como Eco 92 ou Rio 92, adotou-se a Declaração do Rio e na Agenda 21 o desenvolvimento sustentável como meta a ser buscada e respeitada por todos os países. Esta Declaração do Rio estabelece que “para alcançar o desenvolvimento sustentável, a proteção ambiental constituirá parte integrante do processo de desenvolvimento e não pode ser considerada isoladamente deste”.

O desenvolvimento sustentado é um desenvolvimento que atende às necessidades do presente sem comprometer a capacidade das gerações futuras de responder às suas próprias necessidades. Trata-se do princípio n. 4 que foi encampado pela Declaração do Rio de Janeiro-92, com o seguinte teor: "... fim de alcançar o desenvolvimento sustentado, a proteção ao meio ambiente deve constituir parte integrante do processo de desenvolvimento e não pode ser considerada de forma isolada".

3 DA ATIVIDADE MINERÁRIA

3.1 A mineração no Brasil

Os princípios fundamentais que regem o aproveitamento dos recursos minerais no Brasil estão definidos e consolidados na atual Constituição Federal, promulgada em 5 de outubro de 1988, e nas Emendas Constitucionais n. 6 e 9, promulgadas em de 15 de agosto de 1995.

O arcabouço constitucional da atividade mineral em território nacional está assim delineado:

1.Os recursos minerais, inclusive os do subsolo, são bens da União.

2.As jazidas, minas e demais recursos minerais constituem propriedade distinta da propriedade do solo, para efeito de exploração e aproveitamento, sendo garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra.

3.É monopólio da União:

A pesquisa e a lavra de jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos;
A refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;
A importação e exportação de produtos e derivados básicos resultantes da lavra de jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos, e da refinação de petróleo;
O transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem como o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem;
A pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados;
As atividades econômicas relativas ao monopólio de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos poderão ser exercidas por empresa constituída sob as leis brasileiras, com sede e administração no País, mediante contrato com a União.

4.A pesquisa e a lavra dos demais recursos minerais somente poderão ser efetuadas mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiro ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições específicas quando estas atividades se desenvolverem em Faixa de Fronteira e terras indígenas.

5.Aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, é assegurada a participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.

6.Ao proprietário do solo é assegurada a participação nos resultados da lavra.

7.A autorização de pesquisa será sempre por prazo determinado; a concessão de lavra é por prazo indeterminado.

8.A autorização de pesquisa e a concessão de lavra não poderão ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prévia anuência da União.

9.As cooperativas organizadas para o exercício da atividade de garimpagem terão prioridade na autorização e concessão para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas de minerais garimpáveis, nas áreas onde estejam atuando, e nas áreas fixadas pelo Governo Federal.

10.Compete à União legislar sobre jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia.

11.Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção ambiental e controle da poluição.

12.Compete à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos minerais em seus territórios.

13.Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente.

3.2 Dos regimes de aproveitamento mineral

3.2.1 Da autorização de pesquisa

As atividades de mineração foram amplamente abordadas na Constituição Federal de 1988, tanto em razão de sua importância estratégica para o desenvolvimento do país como, em virtude de seu elevado potencial poluidor e degradador do meio ambiente.

Os recursos minerais são bens pertencentes à União, sendo competência dos três entes federativos registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração destes recursos minerais em seus territórios.

A autorização de pesquisa mineral é um ato administrativo vinculado, desde que preenchidos todos os requisitos formais que esta exige. Uma vez, cumpridas as determinações legais e estabelecida a prioridade pela precedência do protocolo do requerimento, sem indeferimento de plano, o minerador adquire o direito à obtenção do título minerário, possibilitando-o na transformação do depósito mineral inerte em riqueza, trazendo para a sociedade todos os benefícios conseqüentes (FREIRE, 1996, p. 44).

Quando tramitado o procedimento administrativo e estando em ordem o pleito e a documentação que o acompanha e sendo livre a documentação e a área pretendida, outorgar-se-á, por ato do Diretor-Geral do DNPM um alvará, que permitirá ao titular executar a pesquisa mineral proposta em qualquer parte do território nacional salvo nas exceções constitucionais e legais (SOUZA, 2003, p. 48).

As autorizações de pesquisa mineral são outorgadas para as substâncias minerais que forem objeto do requerimento formulado ao DNPM pelo interessado. Não sendo o titular da autorização de pesquisa o proprietário do solo onde esta se realizará, este haverá de indenizar o superficiário dos prejuízos que a pesquisa mineral lhe causar, como também, pagar-lhe-á uma renda pela ocupação efetiva do terreno, enquanto durar a pesquisa.

William Freire, citado por Marcelo Gomes de Souza, assim classifica o ato de outorga de uma autorização de pesquisa:

A autorização de pesquisa mineral é ato administrativo vinculado, para o qual não está reservada qualquer discricionariedade. Firmada a prioridade pela precedência do protocolo de requerimento, sem indeferimento de plano, o minerador adquire o direito à obtenção de título minerário, desde que cumpra as determinações legais. Forma-se um conjunto de atos administrativos sucessivos, relacionados e dependentes entre si, objetivando uma finalidade única, que é possibilitar a transformação do depósito mineral inerte em riqueza, trazendo para a sociedade todos os benefícios conseqüentes. Não há margem de opção ao DNPM, cuja atuação se resume no estrito cumprimento do Código de Mineração (2003; p. 61-2).

O Departamento Nacional da Produção Mineral (DNPM) foi criado pelo Decreto n. 23.979, de 08/03/34, sendo competente na execução do Código de Mineração, na regulamentação e fiscalização das atividades concernentes à mineração, à indústria e ao comércio de matérias-primas minerais.

Para o Direito Minerário, a autorização de pesquisa significa o consentimento da União, através de seu órgão competente, para a execução dos trabalhos destinados ao descobrimento da concentração de substâncias minerais e à avaliação do potencial econômico da jazida.

Para exercer sua atividade, o minerador deverá possuir, além da capacidade genérica, capacidade específica ou legitimação. A capacidade é a aptidão que uma pessoa física ou jurídica tem que a faz adquirir direitos e obrigações para exercer, por si, os atos da vida civil. A simples capacidade jurídica não significa legitimidade para o exercício da atividade mineral.

Aqueles que se encontrarem na livre administração de suas pessoas e bens, e que tenham atingido a maioridade pela idade ou mediante emancipação (casamento, exercício de emprego público efetivo, colação de grau em curso superior ou estabelecimento comercial mediante economia própria) podem requerer autorização de pesquisa mineral. Para as pessoas físicas, a perda da capacidade genérica não acarreta o indeferimento do pedido de pesquisa. Já a perda da capacidade específica, como por exemplo, a perda da nacionalidade brasileira, é motivo para imediata rejeição do requerimento ou declaração de caducidade da autorização. O estrangeiro como pessoa física, é proibido de obter autorização para pesquisa mineral, mas pode participar do capital de empresas de mineração.

O alvará de pesquisa é o documento hábil emitido pelo DNPM que autoriza ao seu beneficiário a efetuar sua pesquisa mineraria. Se o procedimento estiver de acordo, o DNPM expedirá ofício ao requerente, intimando-o a efetuar o pagamento das despesas de publicação do alvará em 30 dias, juntando o comprovante ao processo nesse prazo.

Com a publicação do alvará e o ingresso na área, pode seu beneficiado iniciar os trabalhos de campo, seguindo os seguintes requisitos:

1. Deve iniciar os trabalhos de pesquisa dentro de 60 dias da publicação do alvará. Se o titular for proprietário do solo ou tiver ajustado com este o valor e forma de pagamento da indenização e renda, ou dentro de 60 dias do ingresso judicial na área, quando a avaliação das indenizações processar-se em juízo;

2. Não pode interromper os trabalhos por mais de três meses consecutivos sem justificativa, ou por 120 dias acumulados e não consecutivos durante a vigência do alvará;

3. Quando concluído os trabalhos de pesquisa e sem prejuízo de quaisquer informações de pedidas pelo DNPM, o titular do alvará apresentará relatório dos trabalhos realizados, com dados informativos sobre a reserva mineral da jazida, qualidade do minério ou substância mineral útil e a exeqüibilidade da lavra.

3.2.2 Da concessão de lavra

Lavra é o conjunto de operações coordenadas, objetivando o aproveitamento industrial de uma jazida, desde a extração das substâncias minerais úteis que contiver, até o beneficiamento das mesmas. Para o consentimento de lavra, serão observadas as condições em que a jazida deverá ser pesquisada; o relatório aprovado; a área a ser lavrada, sua adequação à condução técnico-econômica dos trabalhos de extração e beneficiamento, respeitados os limites desta área pesquisada.

A concessão de lavra é um ato de consentimento da União ao particular para exploração de suas reservas minerais e, desde a sua outorga. Esta concessão lhe faculta o direito de explorar o minério até o exaurimento da mina, podendo transmitir este direito, a terceiros que satisfizerem as exigências legais e regulamentares da mineração. O título de concessão de lavra é um bem jurídico negociável como qualquer outro, sendo sujeito a formalidades da legislação mineraria do País.

A concessão de lavra apesar de não gerar domínio sobre a reserva mineral, outorga ao particular um direito sobre a jazida com os mesmos elementos da propriedade plena.

Somente as empresas de mineração podem se habilitar ao direito de lavra, e não haverá restrições ao número de concessões outorgadas. O procedimento de lavra tem início com o requerimento ao Ministério de Minas e Energia, pelo titular de pesquisa ou por seu sucessor.

A concessão para a lavra pode ser negada, nos casos em que a exploração for considerada prejudicial ao bem público ou se comprometer interesses que superem a utilidade da atividade industrial. Sendo assim o pesquisador poderá receber indenização do Governo pelas despesas feitas com os trabalhos de pesquisa. Essa indenização será o mais abrangente possível e deverá englobar todos os custos diretos e indiretos com a pesquisa mineral, desde a fase de preparação do requerimento de pesquisa.

Ao titular da concessão de lavra cumpre requerer dentro de 90 dias contados da publicação da portaria o direito de imitir na posse da área pesquisada a ser lavrada. A imissão na posse do subsolo é especial e tem fundamento no interesse público e nos benefícios sociais que a exploração da mina proporciona. Constitui um dever e um direito do minerador se imitir na posse da área em questão.

Havendo recusa por parte do DNPM ou do proprietário é dever do minerador compeli-los judicialmente, já que é direito líquido e certo deste, que munido da publicação da sua concessão de lavra, se imitir na posse da jazida.

3.2.3 Da permissão de lavra garimpeira

É o consentimento da União Federal para o aproveitamento imediato de jazimento mineral que, por sua natureza, dimensão, localização e utilização econômica, possa ser lavrado independentemente de prévia pesquisa. Poucos jazimentos prescindem de pesquisa, porque seu objetivo não é só confirmar a existência de um depósito mineral, mas também sua definição, avaliação e a determinação do seu aproveitamento econômico.

O permissionário não realiza um serviço público, mas uma atividade produtiva. Garimpagem é o aproveitamento de substâncias minerais garimpáveis, tais como o ouro, o diamante e outros.

Se porventura, for necessária a realização de uma pesquisa nesta área de garimpagem, o DNPM intimará o permissionário para apresentar o projeto em 90 dias. Assim que publicado o alvará, a pesquisa terá seu curso normal, seguindo a expedição da portaria da lavra.

Será admitida concessão de lavra garimpeira em área de concessão de lavra, desde que haja autorização do titular e se tiver viabilidade técnica e econômica no aproveitamento de ambos os regimes. Se o titular da concessão recusar, o DNPM poderá conceder novo projeto de pesquisa no prazo de 90 dias, para efeito do futuro aditamento de nova substância ao titular original. O DNPM vai estabelecer as áreas de garimpagem, levando em consideração ocorrências de bem mineral e razões de ordem social e ambiental.

3.2.4 Do licenciamento mineral

O licenciamento mineral é o consentimento da União ao particular para a lavra de minerais que tenha utilização imediata na construção civil. A licença municipal específica tem por objetivo consentir a um particular o direito de utilizar o subsolo mineralizado para fins de exploração industrial.

A autorização municipal para extração mineral tem natureza jurídica peculiar em razão de princípios contidos nas leis minerarias. A licença marcará a prioridade da área, desde o início de sua validade, se levada ao registro no DNPM em até 30 dias dessa data. Após esse prazo, o requerimento será indeferido de plano. A licença não retroage e seu prazo é contado a partir de sua expedição, exceto nos casos que há data de vigência.

A área vinculada ao licenciamento será considerada livre no dia seguinte ao fim do prazo de vigência da licença, independentemente de publicação, caso não haja pedido de renovação tempestivo.

O licenciamento mineral pode ser considerado um regime intermediário quanto a sua complexidade técnica no aproveitamento mineral e quanto ao grau de exigências por parte da Administração Pública, situado entre o regime de concessão de lavra que requer técnicas mais complexas, e o regime de permissão de lavra em que são mais singelas.

O regime de licenciamento dispensa a pesquisa mineral e, em regra, na elaboração do plano de aproveitamento econômico da jazida, que é imprescindível no regime de concessão de lavra.

O licenciamento mineral requer a outorga de dois atos administrativos. A licença específica será expedida pelo Município em que se encontrar a jazida que se pretende lavrar. O Município irá verificar a compatibilidade da lavra com interesse publico e o DNPM expedirá a autorização para a lavra do recurso mineral.

Quando expedida a licença pelo município, cumpre ao DNPM registrar esta licença e a autorizar o aproveitamento mineral, uma vez que os recursos minerais pertencem à União. O município não autoriza a lavra do recurso mineral, apenas verifica a compatibilidade deste aproveitamento com a competência de proteger e regular.

Uma vez adquirido o direito de lavra do recurso mineral sob o regime de licenciamento mineral, o minerador deve observar as obrigações impostas pela legislação minerária.

3.2.5 Da extração

A declaração de registro de extração será expedida pelo Diretor-Geral do DNPM e está restrito às substâncias de emprego imediato na construção civil, por órgãos da administração direta ou autárquica da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, para uso exclusivo em obras públicas por eles executadas diretamente.

O registro de extração atinge individualmente cada área a ser lavrada, e deve ser pleiteado em requerimento dirigido ao Diretor-Geral do DNPM, entregue, mediante recibo, no protocolo da unidade regional da autarquia em cuja circunscrição se localize a área pretendida, onde será cronologicamente numerado e registrado, devendo conter os seguintes elementos:

Qualificação do requerente, órgão da administração direta ou autárquica da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios;
Indicação da substância mineral a ser extraída;
Memorial contendo: informações sobre a necessidade da utilização da substância mineral indicada em obra pública devidamente especificada a ser executada diretamente pelo requerente; dados sobre a localização e a extensão, em hectares, da área objetivada; indicação dos prazos previstos para o início e para a conclusão da obra;
Planta de situação, e memorial descritivo da área;
Licença de operação, expedida pelo órgão ambiental competente.

Atendidos os requisitos previstos, o Diretor-Geral do DNPM expedirá declaração de Registro de Extração com base nos dados informados no requerimento, formalizando-se um extrato a ser publicado no Diário Oficial. O registro de extração terá prazo determinado; por discricionariedade do DNPM, considerando as necessidades da obra devidamente especificada a ser executada e a extensão da área objetivada no requerimento, admitida uma única prorrogação.

4 MINERAÇÃO E MEIO AMBIENTE

4.1 Conceito de meio ambiente

Segundo a Carta Maior Brasileira, promulgada em 1988, em seu artigo no art. 225 “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.

Ives Gandra da Silva Martins, citado por Salge Júnior, ao abordar o assunto, nos traz a seguinte lição:

O meio ambiente, em decorrência da relevância que apresenta à saúde e à preservação da vida, no planeta, mereceu do legislador constituinte de 1988 especial cuidado, disciplinando-se, inúmeras e minuciosas regras jurídicas constitucionais. O meio ambiente, entregue à sua própria sorte, sem a presença humana, está por excelência, em equilíbrio, encarregando-se a própria natureza de recompor eventuais perdas vegetais, animais e mesmo minerais, sob o impacto quer de fenômenos telúricos e cósmicos – raios, erupções vulcânicas, inundações, chuvas, saraiva, meteoritos, gelo, terremotos, maremotos –, quer de animais predatórios. Em tempo, maior ou menor, o meio ambiente reequilibra-se, mediante a interação dinâmica dos componentes desse mundo. E a natureza prossegue, normalmente, como vem ocorrendo há milhões de anos, antes do surgimento do homem, na face da terra (2003, p. 106).

Tanto a palavra meio, como o vocábulo ambiente passam por conotações diferentes, quer na linguagem científica, quer na vulgar. Nenhum destes termos é unívoco (detentor de um significado único), mas ambos são equívocos (mesma palavra com significados diferentes). Meio pode significar aritmeticamente, a metade de um inteiro; um dado contexto físico ou social; um recurso ou insumo para alcançar ou produzir algo. Já ambiente pode representar um espaço geográfico ou social, físico ou psicológico, natural ou artificial (MILARÉ, 2005, p. 98).

O conceito de meio ambiente, no Direito brasileiro, foi concebido pela Lei n. 6.938/81 (Política Nacional do Meio Ambiente), que o considera como “o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas” (MILARÉ, 2005, p. 101).

Assim, tanto a Lei n. 6.938/81 quanto a Lei Maior omitem-se sobre a consideração essencial de que o ser humano considerado como indivíduo ou como coletividade, é parte integrante do mundo natural e, por conseguinte, do meio ambiente.

Diz-se que meio ambiente significa todo espaço terrestre: o ar atmosférico, a flora, a água, o solo, as camadas estratosféricas e as profundezas oceânicas. Por isso aqueles que exploraram recursos minerais ficam obrigados a recuperar ao meio ambiente degradado, de acordo com a solução técnica exigido pelo órgão público competente, na forma da lei.

4.2 Legislação aplicável à mineração e ao meio ambiente

No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limita-se a estabelecer normas legais. Segundo Paulo Affonso Leme Machado, as normas gerais são aquelas que, por sua natureza, podem ser aplicadas em todo território brasileiro, mas, há uma diferença que merece ser apontada, qual seja, a norma não é geral porque é uniforme (MACHADO, 1982, p. 23). Por outro lado, entende-se que a norma geral é aquela que diz respeito a um interesse geral (FREIRE, 1996; p. 197).

A aplicação dessas normas não será isenta de dificuldades, mas a prudência do legislador e do juiz deverá estabelecer limites que consagrem o bem-estar de todos, levando-se em conta o caput do art. 225, da Constituição Federal, buscando-se a norma que proteja o meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida.

No Brasil, a atividade mineral existe há séculos, mas a legislação ambiental é recente, por isso há a necessidade de equilíbrio e bom senso nas exigências de adequação dessa atividade às posturas ambientais.

A atividade de mineração possui interface direta com a realidade do meio ambiente, dado que não há como extrair um mineral sem danos, e assim constitui-se numa agressão sumária à natureza adormecida, pois representa um dos ramos industriais mais perversos do ponto de vista ambiental.

4.3 Desenvolvimento Sustentável

O desenvolvimento sustentável é definido pela Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento como “aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem as suas próprias necessidades” (MILARÉ, 2005, p. 57).

Infelizmente, o desenvolvimento avassalador que os países buscam a custa dos recursos naturais vitais, provoca a deterioração das condições ambientais em ritmo acelerado. A paisagem natural do nosso planeta está cada vez mais ameaçada pelas usinas nucleares, lixo atômico, por dejetos orgânicos, chuva ácida, indústrias e etc. Por conta de tudo isso, o mundo assiste à contaminação dos lençóis freáticos, o escasseamento da água, das florestas, dos animais, as mudanças bruscas de clima, dentre outras alterações catastróficas.

O alerta da gravidade desses riscos já vem desde 1972, em Estocolmo, na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano, promovida pela ONU e que contou com a participação de 113 países.

O Brasil, assim como outros países menos desenvolvidos, vive em busca da geração de riquezas como forma de promoção de um crescimento social, econômico, industrial, cultural e político. Mas para gerar tais riquezas enfrenta o grande desafio de não por fim ao meio ambiente.

Segundo o engenheiro e ambientalista o professor CARLOS GABAGLIA PENNA, o desenvolvimento sustentável carece de uma sociedade que busque suas necessidades pelo aumento da produtividade e pela criação de oportunidades políticas, econômicas e sociais iguais para todos. Conclui o professor que não se deve pôr em risco a atmosfera, água, o solo e os ecossistemas que são fundamentais para a vida na Terra, mesmo diante desta necessidade de crescimento e desenvolvimento.

O desenvolvimento sustentável é um processo de mudança no qual o uso dos recursos naturais e as políticas econômicas, a dinâmica populacional e as estruturas institucionais devem estar em harmonia e reforçam o potencial atual e futuro para progresso humano. Para tanto é necessário que as atividades econômicas caibam à iniciativa privada e à administração pública e a busca do desenvolvimento sustentável seja meta de todos, sob a intervenção dos governos, quando necessário.

A Lei 6.803, de 02.07.1980, tutela em seu texto a preocupação com o desenvolvimento sustentável, e explicita em seu art. 1° que “nas áreas críticas de poluição (...), as zonas destinadas à instalação de indústrias serão definidas em esquema de zoneamento urbano, aprovado por lei, que compatibilize as atividades industriais com proteção ambiental”. (MILARÉ, 2005, p. 63).

A sustentabilidade global depende de uma forte aliança entre todos os países. Com a desigualdade dos níveis de desenvolvimento entre os países do mundo, os de menor renda devem ser ajudados pelos mais ricos, de maneira a se proteger o meio ambiente. Os recursos globais e comuns a todos, especialmente a atmosfera, os oceanos e ecossistemas coletivos, só podem ser controlados com base em propósitos e resoluções coletivas. Mas, a grande controvérsia reside nos padrões sustentáveis de produção e consumo, uma vez que os fatores que sustentam estes padrões são inter-relacionados. Consome-se o que produz, produz-se o que é demandado para consumir.

Objetivando a implementação do desenvolvimento sustentável em âmbito mundial, várias nações do mundo criaram a Agenda 21, peça de natureza programática, que foi oficializada por ocasião da Cúpula da Terra, quando se reuniu a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento. Pode-se dizer que a Agenda 21 é a cartilha do desenvolvimento sustentável a nível mundial.

O objetivo da Agenda 21, como documento programático e consensual de ampla abrangência, foi e é o de subsidiar ações conjuntas em prol do desenvolvimento sustentável. Mas esta Agenda só terá sentido na medida da sua efetivação por parte de agendas nacionais, e essas que por sua vez dependerão das agendas locais.

No Brasil, federação de Estados e Municípios, o êxito da agenda nacional dependerá de suas agendas estaduais, as quais, no seu âmbito, dependerão das agendas locais. O documento afirma que “cada autoridade local deve iniciar um diálogo com seus cidadãos, organizações locais e empresas privadas e aprovar uma Agenda 21 local” (MILARÉ, 2005, p. 81).

A Agenda 21 Brasileira é “uma proposta realista e exeqüível de desenvolvimento sustentável desde que se leve em consideração as restrições econômicas, político-institucionais e culturais que limitam sua implementação” (MILARÉ, 2005, p. 82).

A nossa Agenda 21 não é um plano de governo, mas sim um compromisso da sociedade em termos de escolhas de cenários futuros, onde se pressupõe que a plena efetivação desta, passa pela tomada de consciência individual dos cidadãos sobre o papel ambiental, econômico, social e político que cada um desempenha em sua comunidade. É necessária a integração de toda a sociedade na construção desse futuro que é um sonho possível de se ver realizado.

A Agenda 21 brasileira é um processo e instrumento de planejamento participativo para o desenvolvimento sustentável, tendo como eixo principal a sustentabilidade, que compatibiliza a conservação ambiental, a justiça social e o crescimento econômico. Este documento é resultado de uma pesquisa em âmbito nacional, portanto, com o respaldo da sociedade e é um instrumento fundamental para a construção da democracia participativa e da cidadania ativa no país.

Os principais desafios do Programa da Agenda 21 são : Implementar a Agenda 21 Brasileira; Orientar para a elaboração e implementação das Agendas 21 locais; Implementar a formação continuada em Agenda 21; Promover a educação para a sustentabilidade.

5. MINERAÇÃO EM ÁREAS AMBIENTALMENTE SENSÍVEIS

Com o objetivo de proporcionar um melhor entendimento sobre o texto deste capitulo e que versa sobre a mineração em áreas ambientalmente sensíveis faz-se necessário primeiro conhecer o que são estas áreas e porque que estas forem criadas pela legislação pertinente.

5.1 Áreas de Preservação Permanente (APP)

As Áreas de Preservação Permanente (APP) são aquelas de vital importância para a sobrevivência humana e de todo ser vivo. Estas áreas estão definidas e tuteladas no Código Florestal, Lei n. 4.771/1965 e em outras leis especificas. No Código Florestal, por seu art. 1°, § 2°, inc. I assim explicita a sua proteção:

Área protegida nos termos dos arts. 2° e 3° desta Lei, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.

Os arts. 2° e 3°, a que se refere o artigo acima transcrito trazem a definição das áreas de proteção permanente conforme se faz conhecer:

Art. 2°. Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas: a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'água desde o seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura mínima será:

1 – de 30 (trinta) metros para os cursos d'água de menos de 10 (dez) metros de largura;

2 – de 50 (cinqüenta) metros para os cursos d'água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinqüenta) metros de largura;

3 – de 100 (cem) metros para os cursos d'água que tenham de 50 (cinqüenta) a 200 (duzentos) metros de largura;

4 – de 200 (duzentos) metros para os cursos d'água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;

5 – de 500 (quinhentos) metros para os cursos d'água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;

b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d'água naturais ou artificiais;

c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados "olhos d'água", qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio mínimo de 50 (cinqüenta) metros de largura;

d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;

e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45°, equivalente a 100% na linha de maior declive;

f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;

g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções horizontais;

h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetação.

Parágrafo único. No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, observar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo.

Art. 3º. Consideram-se, ainda, de preservação permanente, quando assim declaradas por ato do Poder Público, as florestas e demais formas de vegetação natural destinadas:

a) a atenuar a erosão das terras;

b) a fixar as dunas;

c) a formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias;

d) a auxiliar a defesa do território nacional a critério das autoridades militares;

e) a proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico ou histórico;

f) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaçados de extinção;

g) a manter o ambiente necessário à vida das populações silvícolas;

h) a assegurar condições de bem-estar público.

§ 1°. A supressão total ou parcial de florestas de preservação permanente só será admitida com prévia autorização do Poder Executivo Federal, quando for necessária à execução de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse social.

§ 2º. As florestas que integram o Patrimônio Indígena ficam sujeitas ao regime de preservação permanente (letra g) pelo só efeito desta Lei.

Art. 3º-A. A exploração dos recursos florestais em terras indígenas somente poderá ser realizada pelas comunidades indígenas em regime de manejo florestal sustentável, para atender a sua subsistência, respeitados os arts. 2o e 3o deste Código.

Área de Preservação Permanente é a área de vegetação, nativa ou não, ainda que desmatada.

Nas áreas de Preservação Permanente, a supressão total ou parcial de vegetação necessita de prévia autorização do órgão ambiental estadual competente, com anuência prévia, quando couber, do órgão federal ou municipal de meio ambiente.

As áreas de preservação permanente podem ser registradas como tal em qualquer propriedade, isto ocorre a partir do momento em que o ente público competente a considere imprescindível para a sobrevivência humana.

5.2 Unidades de Conservação

O Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC) foi instituído pela Lei n. 9.985/2000, e nasceu com o propósito de estabelecer critérios e normas para a criação, implantação e gestão das Unidades de Conservação. De acordo com o art. 2° desta Lei, o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da natureza é constituído pelo conjunto das Unidades de Conservação federais, estaduais e municipais.

Estas unidades são definidas pelo legislador, através do artigo 2° da Lei n. 9.985/2000, como sendo

...o espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção.

A Unidade de Conservação não envolve apenas o espaço físico, mas também todos recursos ambientais que o compõem este espaço, ou seja, a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora.

5.2.1 Criação e gestão de Unidades de Conservação

As Unidades de Conservação foram e são criadas por ato do Poder Público após a realização de estudos técnicos. Estes focam seus objetivos na localização e identificação das áreas, bem como determinar a dimensão e os limites mais adequados para cada unidade.

O ato de criação destas unidades indica a denominação, a categoria de manejo, os objetivos, os limites, a área da unidade, o órgão responsável por sua administração e as atividades econômicas, de segurança e de defesa nacional envolvidas.

5.2.2 Classificação das Unidades de Conservação

As Unidades de Conservação depois que são definidas recebem o status de Unidades de Proteção Integral ou Unidades de Uso Sustentável. No primeiro caso, este procedimento tem por objetivo básico a preservação da natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, salvo os casos previstos na Lei. Com o status de Unidades de Uso Sustentável, o objetivo é compartilhar a conservação da natureza com o uso sustentável de alguns dos seus recursos naturais.

Cada Unidade de Conservação de Proteção Integral criada é classificada em Estação Ecológica; Reserva Biológica; Parque; Monumento Natural; e Refúgio da Vida Silvestre.

Estas Unidades se distinguem uma das outras em função do objetivo que fomentou a sua criação, a natureza da posse e domínio da propriedade onde é instalada, a possibilidade da visitação pública e pesquisas científicas, e das alterações que são permitidas no âmbito da Unidade de Conservação.

O art. 49 da Lei n. 9.985/2000 dispõe que locais onde se encontram instaladas as Unidades de Conservação de proteção integral serão considerados zona rural para todos os fins. As Unidades de Conservação de Uso Sustentável se subdividem em Área de Proteção Ambiental; Área de Relevante Interesse Ecológico; Floresta Natural; Reserva Extrativista; Reserva de Fauna; Reserva de Desenvolvimento Sustentável; e Reserva Particular do Patrimônio Natural.

Estas Unidades de Conservação de Uso Sustentável são distinguidas pelo objetivo da sua criação, pelas características, pela natureza da posse e domínio da propriedade onde é instalada, pela possibilidade de haver visitação pública e pela possibilidade de realização de pesquisas científicas no seio destas. Estas são criadas e assim definidas para a mantença e preservação dos ecossistemas naturais, em âmbito regional ou local.

5.2.3 Reserva de desenvolvimento sustentável

Esta reserva tem por objetivo a preservação da natureza e a garantia de manter as condições e os meios necessários para a reprodução e a melhoria dos modos e da qualidade de vida e exploração dos recursos naturais das populações tradicionais, bem como a valorização, conservação e aperfeiçoamento do conhecimento e das técnicas desenvolvidas pelas populações destas reservas.

A área natural que abriga populações tradicionais, cuja existência baseia-se em sistemas sustentáveis admite a exploração de componentes dos ecossistemas naturais em regime de manejo sustentável e a substituição da cobertura vegetal por espécies cultiváveis.

5.3 Área de Proteção Ambiental (APA)

A Área de Proteção Ambiental foi criada no Brasil em 1981 e objetivou conciliar a população residente e seus interesses econômicos com a conservação da área a ser protegida.

Segundo o caput do art. 15 da Lei n. 9.985/2000, a Área de Proteção Ambiental é:

Art. 15. Uma área geralmente extensa, com um certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação a assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais.

Por esta Lei, o legislador especificou alguns critérios acerca das APAs, objetivando manter harmônica a proteção destas com a convivência humana, quais sejam: a propriedade das terras nas APAs; o zoneamento destas áreas; as condições para visitação pública e pesquisa; e a necessidade de criação de conselhos, presididos por órgãos responsáveis por sua administração, devendo estes ser constituídos por representantes dos órgãos públicos, das organizações da sociedade civil e da população residente.

A expansão do número destas áreas se deu a partir de 1996, no Estado de Minas Gerais quando entrou em vigor a Lei que dispunha sobre o chamado ICMS Ecológico.

5.4 Mineração em áreas ambientalmente sensíveis

5.4.1 Mineração em Área de Preservação Permanente

A atividade minerária é permitida em Área de Preservação Permanente (APP) e são vários os argumentos que sustentam esta afirmativa, sendo o principal deles, a rigidez locacional. A rigidez locacional de uma jazida mineral constitui um fator decisivo na definição técnica e econômica da mineração, isto porque a jazida tem que necessariamente, ser lavrada onde a natureza a colocou, e não há outra opção para o minerador.

Um outro fator tão forte quanto o anteriormente citado é a necessidade de crescimento e de desenvolvimento industrial, social, econômico, dentre outros, que leva o país a permitir a atividade mineradora nestas áreas de proteção permanente.

5.4.2 Mineração em Área de Preservação Ambiental

O regime jurídico criado para proteger as Áreas de Proteção Ambiental (APA) possibilita a exploração dos recursos naturais existentes, desde que sejam observados os requisitos da legislação federal, estadual e/ou municipal pertinentes.

O Poder Público estabelece limitações ou proibições, e este não pode se eximir de sua responsabilidade e obrigação de proteção de determinados bens ambientais contidos nas APAs, tais como os mananciais de água e coleções hídricas em geral, as espécies raras da biota regional e condições ecológicas locais.

Esta proteção se faz necessária porque a atividade de mineração pode vir a assorear as coleções hídricas, contaminar por meio de produtos químicos os mananciais d’água, dentre outras lesões ambientais.

5.4.3 Meios de controle da mineração em áreas ambientalmente sensíveis

A redução do dano ambiental é hoje um dos grandes desafios para o processo do desenvolvimento econômico no mundo globalizado, tanto para os países desenvolvidos, quanto para os países emergentes. A mensuração do dano ambiental, face ao crescimento industrial e econômico é um grande desafio para o poder judiciário e os operadores do Direito, e demais órgãos de proteção ambiental, uma vez que, o meio ambiente é um bem de todos, e todos têm o dever de preservá-lo para esta e para as futuras gerações.

A legislação brasileira responsabiliza o poluidor e o conceitua como a pessoa física ou jurídica, do direito público ou privado, responsável direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental.

A responsabilidade civil por dano ambiental é tratada no Código Civil, nas legislações específicas e na doutrina nacional pertinente ao assunto. A responsabilidade objetiva na esfera ambiental foi recepcionada pela ordem constitucional vigente, que dispõe em seu art. 225, § 3°: “As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, as sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados”.

Buscando uma maior proteção ao bem ambiental, o legislador tutelou sua proteção na esfera administrativa, civil e penal. Nesta proteção criou-se, dentre outras, a Teoria do Risco Integral, na qual prevalece a responsabilidade objetiva, não sendo possível juridicamente o causador do dano se eximir da responsabilidade pelo crime cometido contra o meio ambiente.

A aceitação pela doutrina e pela jurisprudência, em nosso ordenamento Pátrio, da responsabilidade objetiva inclusa na Teoria do Risco Integral, torna irrelevante a alegação do agente sobre a licitude da atividade minerária. Entendeu o legislador, que quando se tratar de responsabilidade objetiva por danos causados ao meio ambiente, o prioritário é atender uma ambição ou meta material da coletividade, no caso do meio ambiente, por tratar-se de um bem difuso.

Diante da Teoria do Risco Integral tornou inadmissível a alegação do poluidor em sua defesa, de que sua conduta foi lícita por estar dentro dos padrões ou dos modelos de emissão, no caso de poluentes, no que concerne aos bens naturais, exigidos pela autoridade administrativa no que refere à autorização que dispõe para seu funcionamento e exercício da atividade.

A ofensa ao padrão legal ou específico, não descaracteriza em nenhum momento a responsabilidade civil objetiva pelo dano ambiental causado. As normas administrativas são parâmetros de conduta a serem respeitados, mas não pode sobrepor-se às leis.

O legislador ao criar nas legislações ambientais os mecanismos para a proteção destas áreas mais sensíveis, e além de tutelar os direitos e deveres dos mineradores, dos habitantes e dos órgãos públicos envolvidos nestas áreas, impôs sansões administrativas, civis e penais.

Pelo princípio da responsabilidade independente de culpa, o art. 14 da Lei n, 6.938/1981 determina em seu caput e parágrafo primeiro:

Art. 14. Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não-cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental;

§ 1°. Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.

O artigo 9° da Lei n. 6.902/1981 determina que na ocorrência de descumprimento das normas de proteção nestas áreas, havendo litígio administrativo ou judicial deve a Administração Pública, ou o juiz proibir a atividade de exploração mineral na área envolvida.

Ainda determina o art 9° que em cada Área de Proteção Ambiental, dentro dos princípios constitucionais que regem o exercício do direito de propriedade, o Poder Executivo estabelecerá normas, limitando ou proibindo a atividade nestas áreas.

6. CONCLUSÃO

Nenhuma pessoa em sã consciência há de negar que a mineração é de fundamental importância para a mantença de vida mais digna e confortável para o ser humano. É até mesmo difícil, para não dizer impossível, mensurar a continuidade da vida humana sem os benefícios que os recursos minerais nos proporcionam.

Contudo, todo este conforto tem custado muito para o meio ambiente, isto porque não há como minerar sem causar danos. Além do que, a mineração ocorre onde a mina está localizada, independente do ecossistema que compõe esta área, seja ela protegida ou não. Esta característica de localização da mina, conhecida como a rigidez locacional, como já explicitado anteriormente, não permite que atividade minerária ocorra em lugar diverso de onde a mina foi assentada pela natureza. Isto significa dizer, que independente do ecossistema que componha a área envolvida no processo minerador, esta será lavrada necessariamente neste local, porque não há como se transferir a mina de um local ambientalmente protegido para uma área onde o dano ambiental seja menos expressivo.

Em razão desta imposição da natureza que obriga o homem a lavrar a mina onde esta se encontrar, é que nasceu para a sociedade mundial a preocupação de conviver ao mesmo tempo com os lados opostos de minerar e proteger o meio ambiente, uma vez que ambos são importantes para a sobrevida na Terra, mas ao mesmo tempo se contradizem, levando-nos a decidir entre gerar empregos, alimentos, conforto, dentre outros bens e serviços ou manter vivos as floretas, a mata atlântica, os animais e todos os demais ecossistemas que compõem o ambiente das áreas sensíveis do planeta.

Por todo este paradigma de destruição, causada pela mineração e necessidade de proteger e preserva o meio ambiente, principalmente nas áreas tipificadas como as mais sensíveis ambientalmente é que preocupado com o futuro do planeta, mesmo reconhecendo a necessidade de manter a todo vapor a atividade mineradora, o homem intensifica sua vigilância na proteção ambiental por meio de leis protecionistas e sanções administrativas, civis e penais.

Esta proteção vem calcada na exigência do desenvolvimento de políticas, de técnicas e planejamentos que contemplem no processo minerário a proteção ambiental. Esta conciliação entre crescimento e desenvolvimento consciente nos remete a um desenvolvimento sustentável, para satisfazer as necessidades presentes, sem comprometer a capacidade de crescimento e evolução das gerações futuras.

A preocupação mundial com a proteção do meio ambiente e a necessidade de manter em crescimento a atividade minerária fez surgir a política do desenvolvimento sustentável (exemplo a CNUMAD), e esta, nos remete a um posicionamento favorável à mineração em áreas ambientalmente sensíveis, isto porque, como já foi explicitado anteriormente, a atividade minerária é indispensável para o crescimento social, econômico, cultural, industrial das nações, mesmo que estas atividades sejam danosas ao meio ambiente.

Os princípios criados para regerem a legislação ambiental e minerária, também nos trazem o mesmo entendimento de que a mineração deve ocorrer até mesmo em áreas ambientais protegidas. As leis protecionistas foram criadas com o objetivo de ordenar a atividade minerária no local em que a mina se encontrar, em razão da rigidez locacional, e nem mesmo as áreas ambientalmente sensíveis serão poupadas do processo minerador, se nestas existirem minerais economicamente viáveis à lavra.

Em razão de tudo o que foi pesquisado e apresentado é que este estudo se posiciona favorável à mineração em áreas protegidas ambientalmente, e tal posicionamento se justifica pela necessidade que o ser humano tem de continuar crescendo e se desenvolvendo, em todos os aspectos, preparando para as gerações futuras um mundo cada vez melhor, perpassando por uma convivência consciente entre a mineração e a proteção, preservação e recuperação do meio ambiente, sem o qual, não haverá uma sadia qualidade de vida no presente e no futuro.

7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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REFERÊNCIAS ELETRÔNICAS

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REVISTA JURÍDICA. Regime jurídico dos recursos minerais no direito brasileiro. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/Rev_84/Artigos/PDF/WilliamFreire_rev84.pdf. Acesso em 15/05/09.

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