1 INTRODUÇÃO
O Brasil constitui uma Federação de direito e de fato, e por esse motivo apresenta uma descentralização fiscal nas despesas e nos gastos públicos, resultando em um sistema que apresenta certa autonomia na condução das políticas adotadas pelo governo. Tal fato é resultado das alterações ocorridas na Assembleia Nacional Constituinte de 1988 que optaram pela decisão de descentralizar o poder político e financeiro para as esferas subnacionais, ou seja, pelo conjunto formado pelas administrações dos Estados e Municípios, além do Distrito Federal.
A Constituição de 1988 gerou um novo conjunto de normas para regulamentar o processo decisório do orçamento federal. Essa mudança resultou em um complexo sistema hierárquico de administração, planejamento e distribuição dos recursos federais para o período de um mandato. Portanto, de acordo com essa Constituição, no Art.165 CF as Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o Plano Plurianual;
II - as Diretrizes Orçamentárias;
III - os Orçamentos Anuais.
Através dessa lei o Plano Plurianual, estabelecerá regionalmente as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras que delas ocorrer posteriormente. Enquanto as Diretrizes Orçamentárias compreenderão as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo nela as despesas de capital para o seu exercício que orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual. A classe política insiste em manter a situação como está, com “reformas tributárias” que na verdade são mais aumentos de tributos.
Já a Lei Orçamentária Anual compreenderá três orçamentos diferentes: fiscal, de seguridade social e de investimento das estatais. O orçamento fiscal refere-se aos impostos e as despesas da administração pública, estando incluído os três Poderes e as fundações sustentadas pelo Estado. O orçamento da seguridade social compreende as ações do governo referentes aos setores de saúde, previdência e assistência social. E por fim, o orçamento de investimento das estatais refere-se ao montante total das receitas de capital de origem não fiscal que são investidos pelo órgão público.
Ainda de acordo com o art. 165 CF, é de responsabilidade do Poder Executivo também, desenvolver relatórios dos orçamentos de investimento das empresas em que a União direta ou indiretamente esteja envolvida, ou seja, quando a mesma detém a maioria do capital social com direito a votos. Entram também no relatório, os orçamentos da seguridade social, incluindo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
Sendo assim é possível perceber que as metas e objetivos estimados pelo Plano Plurianual e pela Lei de Diretrizes Orçamentárias são usadas pelo poder Executivo para elaborar o Projeto de Lei Orçamentária – PLO. Dentro desse projeto deve estar definido o total das receitas e as despesas para o exercício fiscal seguinte, ou seja, deve ser realizado um programa das atividades específicas que tem a obrigatoriedade de estar de acordo com as normas mencionadas.
Todo esse mecanismo é confiado a analise do Poder Legislativo pelo chefe do Poder Executivo, e apreciado pelo Parlamento. Resumindo, existe inicialmente uma previsão das receitas do período analisado, para posteriormente alcançar uma autorização dessas despesas públicas para assim poder ser desenvolvida uma explicação da políca ecônomica financeira e o programa adotado pelo Governo e, então ser finalmente definidos os mecanismos de flexibilidade que a Administração ficará autorizada a utilizar.
Em suma, com os expostos previamente mencionado, é possível afirmar que para o desenvolvimento deste artigo será usado uma pesquisa bibliográfica através de um levantamento doutrinário de diferentes questões sobre o a Lei Orçamentária juntamente com o planejamento tributário, já que o presente trabalho apresenta uma abordagem qualitativa.
2 CONSEQUENCIAS DA CONSTITUIÇÃO NACIONAL DE 1988
Analisando a história política brasileira, é possível perceber que antes da Assembléia Nacional Constituinte, predominava uma política de forte centralização fruto de uma herança do regime militar que nos anos sessenta juntamente com as reformas ocorridas no período centralizaram os recursos tributários nas mãos do governo central, uma vez que acreditavam serem os gestores de prefeituras irresponsáveis, não lhes creditando nenhuma autonomia política.
No entanto, desde 1988, vários poderes políticos municipais, embora de forma desigual, passaram a ter maior participação nos processos decisórios e nas implementações de políticas. Essa descentralização ocorreu dando-se maior ênfase nas transferências constitucionais de recursos do que na arrecadação de receita própria, fato que contribuiu principalmente para o auxilio dos municípios, que em muitos casos não possuíam atividade econômica que garantissem a sua sobrevivência.
Com a nova Constituição, as esferas subnacionais de governo passaram a ter a capacidade de tributação própria. Nas esferas estaduais, por exemplo, foi ampliada a arrecadação de impostos sobre a circulação de todas as mercadorias e os serviços de comunicação e transporte, assim com esse novo ICMS foram absorvidos pelo estado cinco antigos impostos federais. Paralelamente, houve um aumento de 25 por cento da transferência desse imposto para os Municípios. No entanto essa mudança de arrecadação foi sensivelmente mais visível pelos Municípios, já que contaram com uma maior participação de repasse da União e dos Estados, além de passarem a se esforçar para melhorar a própria arrecadação. Sendo que uma analise mais detalhada dessa arrecadação tributárias dos municípios, demonstram que estes provêm principalmente dos impostos sobre a venda de serviços – ISS – e sobre a propriedade imobiliária urbana – IPTU.
Como o esperado, essas mudanças na década de oitenta, resultaram em uma queda da participação do governo federal nos recursos tributários nacionais. Principalmente na receita tributária disponível, ou seja, a arrecadação direta menos as transferências constitucionais. Como consequência houve uma municipalização da receita, aumentando significativamente a arrecadação direta e a receita disponível para os municípios.
Em um país marcado pela alta diversidade regional, como o nosso, tal processo trouxe como resultado grandes avanços para a administração política brasileira, já que de acordo com Elster (1994), o poder, para ser efetivo, deve ser dividido. Com a nova constituição cada estado e cada município conquistaram um novo sistema em decorrência da desconcentração de receitas tributarias e pela conquista de áreas de competências fora da comissão. Essa ampla redistribuição de recursos associados com uma maior autonomia sobre a sua utilização resultou em maior oportunidade de crescimento para as lideranças locais.
A elaboração da nova Constituição brasileira apresentou diversas inovações, como por exemplo, admitir e analisar propostas feitas de fora do congresso, dessa forma tiveram poder de expressão os Legislativos estaduais e municipais, o Judiciário e o Cidadão, este último através de ementas populares, que deveriam ser assinados por no mínimo 30.000 eleitores, sob a responsabilidade de pelo menos três entidades da sociedade civil. Essa consolidação da democratização resultou em um novo pacto referente aos compromissos políticos e sociais.
Em uma administração centralizada, como acontecia antes da Assembleia Nacional Constituinte de 1988, são grandes as chances de ocorrer um exagerado acumulo de gastos, ocasionando uma baixa qualidade dos serviços prestados pelo governo central, e resultando assim em uma crise social de grandes proporções, já que existe um maior gasto estadual e municipal com ensino, saúde, habitação, urbanismo e segurança pública.
Apesar de todo esse avanço em referencia aos municípios, as propriedades mais valorizadas e as atividades de serviço, se encontram em maior proporção nos grandes centros urbanos e nas regiões mais desenvolvidas. Dessa forma é possível concluir que a constituição de 1988 não conseguiu distribuir de forma ordenada e padronizada a atuação de cada uma das três esferas de governo nas diferentes regiões do país, já que o mesmo não analisou alternativas para se desenvolver um processo ordenado de descentralização de encargos e despesas.
3 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
A descentralização fiscal brasileira ainda se encontra em processo de aperfeiçoamento, fato este observado quando se analisa a forte ligação existente entre a mesma e a história política recente. A entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF exemplifica esse fato, já que a mesma possui a finalidade de criar normas que tentam fiscalizar a responsabilidade da gestão fiscal e tributária, pois de acordo com Edson Ronaldo Nascimento e Ilvo Debus:
“A Lei de Responsabilidade Fiscal – Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, visa a regulamentar a Constituição Federal, na parte da Tributação e do Orçamento, cujo Capítulo II estabelece as normas gerais de finanças públicas a serem observadas pelos três níveis de governo: Federal, Estadual e Municipal”.
Essa lei atende ainda à prescrição do artigo 165 da Constituição, mais precisamente, o inciso II do parágrafo 9º. De acordo com este dispositivo:
“...Cabe à Lei Complementar estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de Fundos”.
No artigo 1º da Lei Complementar nº 101, no parágrafo primeiro existe uma tentativa de definição de responsabilidade de gestão fiscal onde é afirmado ser necessária uma ação transparente e planejada, sendo indispensável à prevenção de riscos e correção de desvios que possibilitem o desequilíbrio das contas públicas, através do cumprimento de metas de resultados entre receita e despesas, com limites e condições para renuncia de receita, além de limites e condições para a geração de despesas com pessoal, seguridade, dívida, operação de crédito, concessão de garantia e inscrição em resto a pagar.
Portanto a Lei complementar atende a prescrição do artigo 163 da CF de 1988, que apresenta a seguinte redação:
“A Lei Complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo poder público;
III - concessão de garantias pelas entidades públicas;
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;
V - fiscalização das instituições financeiras;
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional”.
A Lei de Responsabilidade Fiscal pretende também fortalecer o Projeto de Lei Orçamentária, principalmente em relação às Metas Fiscais e Tributárias, onde será necessário um maior esforço do administrador público, já que as metas anuais estabelecidas terão seu valor corrente e constante um período de três anos. Juntamente com as Metas Fiscais deverão ser apresentadas avaliações do cumprimento ou não de metas anteriores, fator que deve influenciar na elaboração das novas metas que a administração pública deseja alcançar, sendo necessário ainda que estas estejam em harmonia com as premissas e objetivos com a política econômica nacional.
Dessa forma, a Lei de Responsabilidade Fiscal proporcionará um melhor aproveitamento dos recursos disponíveis em benefício da população, já que pretende garantir um maior nível de transparência em relação às ações dos três governos. Isso contribuirá significativamente para o crescimento da receita própria da União, Estados e Municípios.
Podendo concluir assim, que a Lei Complementar tem por finalidade atingir o equilíbrio fiscal, obrigar o ente da Federação a instituir e arrecadar todos os tributos de sua competência, dificultar renuncias de receitas e limitar o endividamento em todos os níveis do governo. Fato este que contribuirá para o fim de heranças financeiras desastrosas ao qual acaba obrigando novos mandatos a prejudicar sua administração pagando dívidas dos mandatos anteriores.
4 FINALIDADES DO PLANEJAMENTO TRIBUTÁRIO
O planejamento tributário tem um objetivo a economia, ou seja uma diminuição legal da quantidade de dinheiro a ser entregue ao governo. Os tributos os impostos, taxas e contribuições de benefícios, representam uma importante parcela dos custos das empresas, senão a maior.
Com a globalização da economia, tornou-se questão de sobrevivência empresarial nas despesas públicas e a correta administração do ônus tributário, tendo suas finalidades do planejamento tributário que são os de evitar a incidência do fato gerador do tributo, juntamente com a redução ao montante do tributo, sua alíquota ou reduzir a base de cálculo do tributo.
Podemos dizer assim que o planejamento tributário é saúde para o bolso, pois representa maior capitalização do negócio, possibilidade de menores preços e ainda facilita a geração de novos empregos, pois os recursos economizados poderão possibilitar novos investimentos.
No âmbito privado a Lei 6.404/76 prevê a obrigatoriedade do planejamento tributário, por parte dos administradores de qualquer companhia, pela interpretação do artigo 153:
"O administrador da companhia deve empregar, no exercício de suas funções, o cuidado e a diligência que todo homem ativo e probo costuma empregar na administração dos seus próprios negócios."
Portanto, antes de ser um direito, uma faculdade, o planejamento fiscal é obrigatório para todo bom administrador. Desta forma, no Brasil, tem ocorrido uma alta no planejamento tributário como prática das organizações. No futuro, a omissão desta prática irá provocar, o descrédito daqueles administradores omissos. No futuro, a inatividade nesta área poderá provocar ação de perdas e danos por parte dos acionistas prejudicados pela omissão do administrador em perseguir o menor ônus tributário.
5 CONCLUSÃO
Em relação ao trabalho narrado, parece evidente que, o Brasil apresenta uma administração pública caracterizada por uma relativa autonomia de condução das políticas adotada pelo governo. Situação inovadora ocorrida após a Assembléia Nacional Constituinte de 1988, que contribuiu para a diminuição da centralização do poder tributário do governo central para uma municipalização da administração pública, onde o poder Executivo local passou a deter o direito a uma maior participação nos processos decisórios e nas implementações de políticas.
As normas elaboradas pela Constituição Nacional de 1988 criaram um complexo sistema hierárquico para a elaboração do orçamento público destinado a condução do mandato de um governo. Através do Art. 165 CF o mecanismo para essa elaboração começa com a criação de metas e diretrizes estipulada pela administração através do Plano Plurianual e pela Lei das Diretrizes Orçamentárias que contribuem para a criação do Projeto de Lei Orçamentária. Esse projeto deve apresentar o total de receitas e despesas para o exercício fiscal desse governo, ou seja, devem estar presente todas as atividades específicas que a administração pretende desenvolver.
Essas mudanças contribuíram para o avanço da administração pública, uma vez que cada estado e cada município, através da descentralização, conquistaram um novo sistema de condução de suas atividades, através de uma arrecadação mais direta e um aumento de receita disponível para os municípios. Consequentemente passou a existir uma maior autonomia de utilização dos recursos disponíveis, contribuindo para a possibilidade de crescimento local.
No entanto, como apresentado nesse artigo, esse planejamento tributário continua em processo de aperfeiçoamento, já que essa planejamento ocorreu de forma globalização da economia, existindo diferenças de recursos disponíveis a diferentes regiões. Dessa forma, como o esperado, são nos grandes centros urbanos e nas regiões mais desenvolvidas que se encontram os maiores recursos disponíveis. E é justamente com a Lei de responsabilidade Fiscal que existe uma tentativa de aperfeiçoar o processo de planejamento orçamentário e tributário.
Essa lei visa estimular a transparência fiscal através de uma maior fiscalização tantos dos órgãos responsáveis como da própria população. A Lei de Responsabilidade Fiscal fortalece o Projeto de Lei Orçamentária uma vez que através da mesma será necessária uma avaliação previa do cumprimento ou não de metas anteriores para assim poder serem criados os objetivos e diretrizes da atual gestão. Portanto com a sua entrada em vigor, os recursos disponíveis tenderão a serem mais bem utilizados em beneficio da população. Fator esse que contribuirá significativamente para o crescimento da própria receita da União, estados e Municípios, uma vez que garante um maior equilíbrio fiscal.
6 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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