1 Breve Histórico:
No século XX a contribuição de melhoria já estava sendo utilizada em quase todos os países, e neste mesmo século a nossa Carta Magna de 1934, mais precisamente em seu Art. 124 abordou o tema pela primeira vez. Em 1966 publicou-se o Código Tributário nacional, o qual em seus Art. 81 e 82 tratou de abordar os limites tratados no texto constitucional. Em 1967, surge o Decreto Lei 195/1967, este tratou de detalhar os dois artigos previstos no CTN. Por fim, a Constituição da República Federativa do Brasil abordou o tema em seu Art. 143, III, porém de forma simplificada, sem mais detalhes.¹
Nota-se que com o passar do tempo foi vendo o quanto era vantajoso para a administração pública a realização de obras públicas e a cobrança junto aos beneficiados por estas, pois, se tinha como muito justo, trazer melhorias e em contrapartida cobrar valores dos beneficiados.
2 Conceito:
Para instituir um conceito base, vale citar o disposto no Art. 81 do CTN e Art. 1º do Decreto Lei 195/1967, vejamos:
“Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado.”
“Art. 1º A Contribuição de Melhoria, prevista na Constituição Federal tem como fato gerador o acréscimo do valor do imóvel localizado nas áreas beneficiadas direta ou indiretamente por obras públicas.”
Verifica-se que a base da cobrança dessa contribuição não é somente a realização da obra, esta tem que ser pública, além de gerar o benefício da valorização imobiliária, haja vista, os valores cobrados ao contribuinte incidirão sobre o montante valorizado, ou seja, é proporcional a valorização do imóvel, decorrida esta, da obra pública, porém o total não pode ultrapassar o gasto total da realização da obra pelo estado, é o que dispõe o Art. 4º e seus parágrafos no Dec. Lei 195/1967, in verbis:
“Art. 4º. A cobrança da Contribuição de Melhoria terá como limite o custo das obras, computadas as despesas de estudos, projetos, fiscalização, desapropriações, administração, execução e financiamento, inclusive prêmios de reembolso e outras de praxe em financiamento ou empréstimos e terá a sua expressão monetária atualizada na época do lançamento mediante aplicação de coeficientes de correção monetária.
§ 1º Serão incluídos nos orçamentos de custo das obras, todos investimentos necessários para que os benefícios delas decorrentes sejam integralmente alcançados pelos imóveis situados nas respectivas zonas de influência.
§ 2º A percentagem do custo real a ser cobrada mediante Contribuição de Melhoria será fixada tendo em vista a natureza da obra, os benefícios para os usuários, as atividades econômicas predominantes e o nível de desenvolvimento da região.”
3 Características peculiares:
Tal contribuição tem diversas características que vale a pena serem abordadas. A primeira é que a contribuição deverá ser instituída antes da obra começar, é o que dispõe o Art. 82, I e II do CTN, isso ocorre para que não seja apenas imposta tal cobrança. Os interessados poderão impugnar qualquer dos elementos a que se refere o inciso II. O inciso I trata dos requisitos mínimos para instituição da contribuição de melhoria.
“Art. 82. A lei relativa à contribuição de melhoria observará os seguintes requisitos mínimos:
I - publicação prévia dos seguintes elementos:
a) memorial descritivo do projeto;
b) orçamento do custo da obra;
c) determinação da parcela do custo da obra a ser financiada pela contribuição;
d) delimitação da zona beneficiada;
e) determinação do fator de absorção do benefício da valorização para toda a zona ou para cada uma das áreas diferenciadas, nela contidas;
II - fixação de prazo não inferior a 30 (trinta) dias, para impugnação pelos interessados, de qualquer dos elementos referidos no inciso anterior.”
Outra característica é relacionada ao fundamento jurídico para tal cobrança que é o enriquecimento sem causa do proprietário do imóvel, ora, o imóvel valoriza sem o proprietário empregar-se de nenhum meio para que isso ocorra, só às custas do estado. Logo, se ele não deu causa para tal valorização, nada mais justo que o estado cobrar por tal valorização, na medida dos gastos feito por ele e proporcionalmente a sua valorização.
Quanto à lista de obras que dispõe o Art. 2º do Decreto Lei em análise há uma discussão doutrinária quanto a taxatividade desta. Parte da doutrina entende que a lista em comento não é taxativa, mas exemplificativa, admitindo-se que outras obras possam ferir o incremento imobiliário justificador do gravame. A outra parte da doutrina, ainda que reconheça a dificuldade de se bem estabelecer, em lista taxativa, um rol de obras capazes de entronizar no patrimônio alheio a valorização imobiliária necessária ao fato gerador do tributo, entende ele que a presente lista desfruta de taxatividade². A seguir temos a lista de obras:
“Art. 2º Será devida a Contribuição de Melhoria, no caso de valorização de imóveis de propriedade privada, em virtude de qualquer das seguintes obras públicas:
I - abertura, alargamento, pavimentação, iluminação, arborização, esgotos pluviais e outros melhoramentos de praças e vias públicas;
II - construção e ampliação de parques, campos de desportos, pontes, túneis e viadutos;
III - construção ou ampliação de sistemas de trânsito rápido inclusive todas as obras e edificações necessárias ao funcionamento do sistema;
IV - serviços e obras de abastecimento de água potável, esgotos, instalações de redes elétricas, telefônicas, transportes e comunicações em geral ou de suprimento de gás, funiculares, ascensores e instalações de comodidade pública;
V - proteção contra secas, inundações, erosão, ressacas, e de saneamento de drenagem em geral, diques, cais, desobstrução de barras, portos e canais, retificação e regularização de cursos d’água e irrigação;
VI - construção de estradas de ferro e construção, pavimentação e melhoramento de estradas de rodagem;
VII - construção de aeródromos e aeroportos e seus acessos;
VIII - aterros e realizações de embelezamento em geral, inclusive desapropriações em desenvolvimento de plano de aspecto paisagístico.”
Quanto ao sujeito passivo, teremos o proprietário do imóvel, pois, se verificar, ele está ligado diretamente ao fato gerador da contribuição, e segundo o Art. 123 do CTN, não se pode mudar esse sujeito por convenções particulares:
“Art. 123. Salvo disposições de lei em contrário, as convenções particulares, relativas à responsabilidade pelo pagamento de tributos, não podem ser opostas à Fazenda Pública, para modificar a definição legal do sujeito passivo das obrigações tributárias correspondentes.”
Por último, vale salientar que os valores correspondentes a este tributo serão pagos apenas após a conclusão da obra, ou seja, “a conclusão é condição para cobrança da exação”³, temos isto ao interpretar o Art. 9º, vejamos:
“Art. 9º Executada a obra de melhoramento na sua totalidade ou em parte suficiente para beneficiar determinados imóveis, de modo a justificar o início da cobrança da Contribuição de Melhoria, proceder-se-á ao lançamento referente a esses imóveis depois de publicado o respectivo demonstrativo de custos.”
4 Conclusão
Pelo descrito nos presentes capítulos, para evitar onerosidade aos cofres públicos a administração poderia realizar as obras, utilizando-se de tal contribuição de melhoria, assim não oneraria seus cofres, já que há previsão legal para cobrança de tais valores dos proprietários dos imóveis favorecidos pelas obras.
5 Referências Bibliográficas
[1] Sabbag, Eduardo. Manual de Direito Tributário, 4. ed. – São Paulo: Saraiva, 2012, p.448.
[2] Sabbag, Eduardo. Manual de Direito Tributário, 4. ed. – São Paulo: Saraiva, 2012, p.454.
[3] Sabbag, Eduardo. Manual de Direito Tributário, 4. ed. – São Paulo: Saraiva, 2012, p.455.
