RESUMO: O presente trabalho visa analisar a aplicabilidade do instituto da denunciação da lide quando feita pelo Estado em face do agente público nas ações que apuram a responsabilidade civil estatal, uma vez que o referido tema é bastante polêmico, dividindo opiniões da doutrina e jurisprudência. Primeiramente, com o intuito de contextualizar e facilitar a compreensão do tema, foram tecidas considerações a respeito das características do instituto da denunciação à lide. Posteriormente, fez-se o estudo acerca das várias correntes doutrinárias que foram criadas a respeito da admissibilidade ou não da denunciação da lide em face do agente público nas demandas indenizatórias ajuizadas contra a Fazenda Pública.
Palavras – chave: Denunciação da lide. Responsabilidade Civil. Estado. Objetiva. Subjetiva.
INTRODUÇÃO
Muitas vezes, no desempenho de suas funções, o agente público pode provocar danos à esfera jurídica protegida de terceiros, gerando responsabilidade civil extracontratual do Estado, consubstanciada na obrigação de indenizar.
O presente trabalho pretende analisar a real aplicabilidade do instituto da denunciação da lide em face do agente público nas ações que envolvem a responsabilidade civil do Estado. Assunto que desperta opiniões divergentes no cenário jurídico atual, tanto no âmbito doutrinário quanto jurisprudencial.
A Constituição Federal, ao tratar do tema no seu art. 37, § 6º, determinou que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos respondem pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
A diferenciação na forma de responsabilização do Estado e do agente público é o principal argumento para aqueles que são contra a aplicação da denunciação da lide nas ações de indenização movidas contra a Administração Pública, pois a partir do momento em que o Estado denuncia a lide ao seu agente público, que tem responsabilidade subjetiva, ocorrerá a adição de fundamento jurídico novo ao processo, qual seja, a culpa.
Situação esta que tumultuará o processo, já que são demandas com fundamentos jurídicos diferentes, e acarretará ampliação demasiada da fase probatória para analisar a culpa do servidor, o que poderá configurar ofensa ao Princípio da Razoável Duração do Processo.
Outros defendem que a denunciação da lide tem lugar em todos os casos que houver direito de regresso, sem exceção, uma vez que se mostra salutar para o processo, pois traz economia e celeridade processual, bem como evita a tomada de decisões contraditórias.
Assim, no primeiro capítulo serão abordados os aspectos gerais, sobre o fenômeno processual denominado denunciação da lide que é espécie de intervenção de terceiros, prevista no art. 70 e seguintes do CPC, a qual se mostra como um instituto que tem por fundamento e finalidade a economia processual, tendo em vista que através desse instituto torna-se possível resolver duas demandas, a principal (autor x réu) e a incidente (denunciante x denunciado), em apenas um só processo.
Finalmente, no último capítulo, serão expostos os fundamentos nos quais se baseiam as correntes doutrinárias que se formaram e analisar como os tribunais superiores têm decido a respeito do tema central deste trabalho.
Neste contexto, perceberemos a importância que o referido assunto tem no cenário jurídico atual, pois é tema que gera significativas discussões doutrinárias, dividindo opiniões entre os mais importantes autores do Direito Administrativo e do Processo Civil, bem como decisões contrastantes nos Tribunais nacionais, inclusive Superior Tribunal de Justiça e Supremo Tribunal Federal.
1 DENUNCIAÇÃO DA LIDE
1.1 Generalidades
Primeiramente, cabe-nos fazer uma breve explicação do que vem a ser o fenômeno processual chamado de intervenção de terceiros, uma vez que a denunciação da lide é espécie do mesmo, assim como a assistência, a oposição, a nomeação à autoria e o chamamento ao processo. Na lição de Daniel Amorim Assumpção Neves:
Por intervenção de terceiros entende-se a permissão legal para que um sujeito estranho a relação jurídica processual originária ingresse em processo já em andamento. Apesar das diferentes justificativas que permitem esse ingresso, as intervenções de terceiros devem ser expressamente previstas em lei, tendo fundamentalmente como propósitos a economia processual (evitar a repetição de atos processuais) e a harmonização dos julgados (evitar decisões contraditórias). [1]{C}
É certo dizer que o objetivo principal da denunciação da lide é permitir que uma das partes, tanto autor quanto réu, traga ao processo terceiro que tenha a responsabilidade de ressarci-la por eventuais danos decorrentes do resultado desse processo.
Autorizada doutrina afirma ser a denunciação da lide uma demanda incidente, por ser instaurada em processo já existente; regressiva, porque encontra seu fundamento no direito de regresso de umas partes em relação ao terceiro; eventual, uma vez que só será examinada se o denunciante for derrotado na demanda principal; e antecipada, pois quando proposta pelo denunciante este ainda não suportou nenhum prejuízo, o que seria caso de demanda sem interesse de agir, mas tendo em vista o princípio da economia processual, o ordenamento jurídico permite tal antecipação.
Pode-se reconhecer também o caráter coercitivo desse tipo de intervenção de terceiros, posto que o denunciado não pode negar sua qualidade de parte, diferentemente do que acontece na nomeação à autoria. O mesmo pode até permanecer omisso durante todo o trâmite do processo, abstendo-se de praticar atos processuais, mas estará vinculado à relação jurídica processual a partir da sua citação válida.
Conforme já afirmado anteriormente, encontramos as hipóteses de cabimento da denunciação da lide no art. 70, do CPC, a saber:
I – ao alienante, na ação em que terceiro reivindica a coisa, cujo domínio foi transferido à parte, a fim de que esta possa exercer o direito que da evicção lhe resulta;
II – ao proprietário ou ao possuidor indireto quando, por força de obrigação ou direito, em casos como o do usufrutuário, do credor pignoratício, do locatário, o réu, citado em nome próprio, exerça a posse direta de coisa demandada;
III – àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o do que perder a demanda.
Como se vê, através da transcrição do mencionado artigo, existem três situações nas quais haverá a incidência desse fenômeno processual, que serão analisadas com mais atenção nos tópicos abaixo.
1.2 Denunciação da Lide em casos de evicção
O inciso I trata dos casos de evicção, possibilitando a denunciação por parte de adquirente de coisa que venha a perdê-la por decisão judicial, em ação própria. Como bem explica, Leonardo José Carneiro da Cunha, “pelo que se extrai do dispositivo, a denunciação da lide cabe, pela hipótese de seu inciso I, quando houver evicção. Esta - evicção – consiste na perda de coisa determinada por sentença judicial, em virtude de vício anterior a alienação” [2].
Por se tratar, a evicção, de instituto de direito material, torna-se necessário nos reportarmos ao Código Civil, especialmente em seu art. 456, caput, que discorre sobre tal assunto da seguinte forma:
Art. 456. Para poder exercitar o direito que da evicção lhe resulta, o adquirente notificará do litígio o alienante imediato, ou qualquer dos anteriores, quando e como lhe determinarem as leis do processo.
Dessa forma, através da leitura do referido artigo, pode-se inferir que o adquirente pode denunciar a lide ao sujeito que lhe vendeu ou a pessoa que vendeu a quem lhe vendeu e assim sucessivamente.
Diante disso, surgiram, no mínimo, quatro posicionamentos a respeito do tema. O primeiro que se mostra como a teoria majoritária, defende a tese de que é permitido denunciar qualquer um dos sujeitos que tenham participado da cadeia de transmissão do bem.
Já, para o segundo é possível a denunciação coletiva, o que vale dizer, que todas as pessoas que passaram pela cadeia de transmissão da coisa podem ser denunciadas. Por outro lado, o terceiro entendimento defende a possibilidade da denunciação sucessiva, ou seja, uma vez denunciado o alienante imediato, este pode denunciar à lide aquele que, anteriormente, lhe alienou a coisa. Por último, o quarto posicionamento admite apenas a denunciação do alienante imediato.
1.3 Denunciação da Lide pelo possuidor direto
O inciso II do art. 70 do CPC nos fala sobre os casos em que o réu, exercendo a posse direta do bem demandado, denuncia à lide o proprietário ou o possuidor indireto, em casos como o do usufrutuário, do credor pignoratício e do locatário. Porém, afirma a melhor doutrina, que esta relações jurídicas elencadas no citado inciso são apenas exemplificativas, abrindo espaço para outros possuidores diretos, tais como, o comodatário, o depositário, o promissário-comprador etc.
Para melhor explicar o tema, vale a pena citar o exemplo de um contrato de locação, comumente utilizado pela doutrina, situação na qual o proprietário mantém a posse indireta do bem, mas transfere a posse direta para o locatário, garantindo-lhe o uso pacífico da coisa e respondendo por eventuais prejuízos decorrentes da falta dessa garantia. Neste contexto, sendo o locatário réu em ação de reintegração de posse do referido bem, poderá denunciar à lide o possuidor indireto, que no caso é o proprietário.
1.4 Denunciação da lide por obrigação de indenizar prevista em lei ou no contrato
A denunciação da lide com base no art. 70, III, do CPC é a forma mais frequente, tendo em vista possuir objeto amplo, enquanto os outros dois incisos referem-se a situações específicas, evicção e possuidor direto/indireto. A mais respeitada doutrina afirma que o referido inciso permite a denunciação em qualquer caso de direito regressivo previsto em lei ou contrato.
Porém, existe interessante divergência doutrinária a respeito da amplitude desse dispositivo legal, no que se refere às garantias próprias, aquelas que decorrem da transmissão de direitos, e garantias impróprias, decorrentes da responsabilidade civil de ressarcimento de danos. Dessa forma, duas correntes se formaram: a) restritiva; b) e ampliativa.
A primeira corrente defende a tese de que a denunciação da lide não pode trazer ao processo fundamento jurídico novo, ou seja, aquele que não se fez presente desde a demanda original.
Porém, reconhecendo-se que a denunciação, por si só, sempre acarretará uma ampliação da demanda, os defensores dessa teoria admitem que essa ampliação deverá ser a menor possível e que não exija do juiz o enfrentamento de questões referentes ao direito regressivo, pois este deve ser indiscutível diante dos prejuízos experimentados pelo denunciante. Dessa forma, o magistrado ao condenar o denunciante, automaticamente, condena também o denunciado a ressarcir.
Por outro lado, a concepção ampliativa defende que se deve dar interpretação ampla ao art. 70, III, do CPC. Seus argumentos começam por atacar a teoria restritiva ao afirmar que não existe, no direito brasileiro, diferenciação entre garantia própria e imprópria. Sendo assim, não seria legítimo ao intérprete criar tais diferenciações, uma vez que a lei não a fez.
Para os defensores de tal corrente, a denunciação da lide traz economia processual, já que um único processo se presta a resolução de mais de um problema; e harmonia de julgados, uma vez que o mesmo magistrado resolve o conflito apresentado na demanda principal e a questão relativa ao direito de regresso, evitando decisões contraditórias.
Se há divergências na doutrina, o mesmo acontece na jurisprudência. Não há uma posição preponderante no Superior Tribunal de Justiça, pois existem julgados nos quais prevalece a corrente restritiva e em outros a corrente ampliativa. Mas o que parece ser unanimidade no STJ é o posicionamento de que, mesmo quando se mostrar cabível a denunciação da lide cujo processamento foi inadmitido, não será necessário anular o processo principal para que o denunciado seja citado, é o que se extrai do seguinte julgado:
Agravo Regimental. COMPRA E VENDA DE VEÍCULO COM CONTRATAÇÃO DE seguro CONCOMITANTE AO FINANCIAMENTO. AÇÃO OBJETIVANDO A RESTITUIÇÃO DAS PARCELAS PAGAS EM RAZÃO DO FALECIMENTO DO ADQUIRENTE/SEGURADO. PROCEDIMENTO SUMÁRIO. DENUNCIAÇÃO DA LIDE À SEGURADORA. PREJUÍZO AO CONSUMIDOR. RESSARCIMENTO A SER BUSCADO EM AÇÃO PRÓPRIA.1. Embora existam precedentes neste Tribunal reconhecendo a possibilidade da intervenção de terceiros em procedimento de rito sumário, de outra parte, a denunciação da lide fundada no contrato de seguro é manifestamente inconveniente no atual estágio processual, uma vez que já foi proferida a sentença, pois implicaria a anulação dos atos processuais regularmente realizados, devendo se prestigiar os princípios da economia processual e celeridade processual. 2. Isso porque, tendo sido julgada a ação indenizatória, recomendável que não se anule o processo para permitir a intervenção da seguradora, pela denunciação da lide, tendo em vista, no caso, o inegável prejuízo que sofreria o consumidor autor da ação, ora representado por seu espólio, ressalvado ao denunciante, ora recorrente, postular ressarcimento em ação própria. 3.- Agravo Regimental improvido. (AgRg no REsp 1341949/SP, Rel. Ministro Sidnei Beneti, Terceira Turma, DJe 03/04/2013; grifou-se)
Importante observar que evitando a anulação do processo, evita-se, consequentemente, a repetição de todos os atos processuais. Decisão que se mostra extremamente salutar e de acordo com os Princípios da Economia e da Celeridade processuais.
1.5 Obrigatoriedade
Como vimos, a denunciação da lide está prevista no art. 70 do CPC e o caput desse artigo afirma que essa forma de intervenção de terceiros é obrigatória. Tal fato, em uma interpretação literal, leva-nos a acreditar que se não for feita a denunciação a parte perderá seu direito de regresso e, consequentemente, não poderá propor, posteriormente, demanda autônoma (ação regressiva) para pleitear do sujeito que deveria ter sido denunciado o ressarcimento dos prejuízos experimentados.
Esta, no entanto, não se mostra a interpretação mais acertada, pois norma de direito processual (art. 70, caput) não pode extinguir direito material (direito de regresso), uma vez que a criação, modificação e extinção de direitos é papel das normas de direito material. Neste contexto, o único prejuízo que a parte poderá amargar será a preclusão temporal, ou seja, não poderá mais ocorrer a denunciação da lide depois do decurso do prazo legal.
Podemos afirmar, então, que a posição majoritária da doutrina é no sentido de que a denunciação da lide não é obrigatória e que a única consequência que a parte pode arcar é a de não ver seu direito de regresso analisado de pronto, no bojo do mesmo processo em que foi condenado ao pagamento de indenização.
Há, ainda, questão a se analisar no que se refere à obrigatoriedade da denunciação quando fundada no inciso I do art.70, do CPC, o qual trata dos casos de evicção. A discussão existe por conta do art. 456 do CC/02, o qual anuncia que o adquirente deverá denunciar a lide ao alienante para não perder a pretensão regressiva que surge com a evicção.
Acontece que a doutrina e a jurisprudência acabaram por perceber que tal regra não poderia ser aplicada em todas as situações, pois há vários casos em que a própria lei processual proíbe a denunciação da lide, como acontece nos Juizados Especiais e nos procedimentos que obedecem o rito sumário. Dessa forma, o adquirente não poderia ser prejudicado por não exercer seu direito de regresso de forma incidental.
Acreditamos que nem mesmo nos casos de evicção deve-se ter a denunciação da lide como obrigatória. Essa posição está também baseada no aspecto histórico e evolutivo dos institutos e normas de direito envolvidos na questão, pois como bem explica o nobre autor Fredie Didier Jr.:
Nem mesmo nos casos de evicção a não-denunciação da lide pode importar perda do direito de regresso. Relembremos algumas lições: a) a denunciação da lide é instituto novo, bastante diferente do antigo chamamento à autoria, pois consiste no exercício antecipado de pretensão regressiva, enquanto o chamamento era uma simples notificação da existência do processo; b) o art. 456 do CC/2002 reproduz o enunciado do art. 1.116 do CC/1916, época em que não existia a denunciação da lide, apenas chamamento à autoria – tanto que ainda se fala em “notificação do alienante”, seguindo terminologia de então. Como o exercício dos direitos que decorrem da evicção somente poderia ocorrer em ação autônoma (art. 101 do CPC/39), cabia ao adquirente, no processo em que demandado, notificar o alienante para que, se fosse o caso, assumisse a condução do processo a partir dali.[3]{C}
Interessante notar que, caso fosse de fato obrigatória a denunciação em casos de evicção, seriam abertas possibilidades para o enriquecimento ilícito por parte do alienante e às custas do adquirente.
1.6 A posição do denunciado na relação processual
O nosso Código de Processo Civil, em seus arts. 74 e 75, I, trata o denunciante e o denunciado como litisconsorte. Vale ressaltar que esse litisconsórcio se dá apenas na ação originária, pois na demanda secundária, formada pela denunciação da lide, denunciante e denunciado se encontram na posição de autor e réu, respectivamente.
O litisconsórcio formado na demanda principal pode ser classificado como: a) ulterior, pois se forma após a propositura da ação; b) facultativo, porque a denunciação da lide é facultativa, conforme discutido no item anterior; c) passivo ou ativo, dependendo de quem for o denunciante, se o autor ou réu da ação principal; d) unitário, uma vez que a sentença proferida na demanda originária obrigará tanto denunciante quanto denunciado.
Apesar da previsão legal, muito se discute a respeito da posição realmente ocupada pelo denunciado e foram formadas três linhas de pensamento. A primeira admite a formação do litisconsórcio, conforme expressamente previsto na lei, embora com algumas peculiaridades.
Já o segundo posicionamento, não considera litisconsórcio tal relação formada entre denunciante e denunciado, pois este não é titular do direito discutido na ação principal. Para essa parcela da doutrina essa relação seria na verdade de assistência.
Por outro lado, a terceira corrente adota posição intermediária ao defender a formação de um litisconsórcio assistencial, no entanto não consegue afastar as críticas em relação a falta de titularidade de direitos na demanda principal.
No âmbito jurisprudencial também existe uma forte tendência no sentido de reconhecer a formação do litisconsórcio, como se pode perceber no julgado do Superior Tribunal de Justiça transcrito a seguir:
PROCESSUAL CIVIL. Recurso especial REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. ART. 543-C DO CPC. SEGURADORA LITISDENUNCIADA EM AÇÃO DE REPARAÇÃO DE DANOS MOVIDA EM FACE DO SEGURADO. CONDENAÇÃO DIRETA E SOLIDÁRIA. POSSIBILIDADE. 1. Para fins do art. 543-C do CPC: Em ação de reparação de danos movida em face do segurado, a Seguradora denunciada pode ser condenada direta e solidariamente junto com este a pagar a indenização devida à vítima, nos limites contratados na apólice. 2. Recurso especial não provido. (STJ, REsp 925.130/SP, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, SEGUNDA SEÇÃO, julgado em 08/02/2012, DJe 20/04/2012).
Importante aspecto a ser ressaltado nos referidos julgados é que, admitindo-se o denunciado na posição de litisconsorte, estará ele sujeito aos efeitos da sentença de forma direta e solidária, de forma que a mesma poderá ser executada tanto em face do réu da demanda originária quanto do denunciado.
2 DENUNCIAÇÃO DA LIDE NAS AÇÕES INDENIZATÓRIAS CONTRA O ESTADO
A aplicabilidade ou não da denunciação da lide, nas demandas que discutem a responsabilidade civil do Estado é assunto que gera divergência de opiniões no campo doutrinário e na seara jurisprudencial.
Como vimos no primeiro capítulo deste trabalho, a denunciação da lide está previsto no art.70 e seguintes do CPC, determinando, no inciso III do referido artigo, que seja feita, obrigatoriamente, a denunciação àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo de quem perder a demanda.
Pode-se dizer que este fenômeno processual se mostra como um instituto que tem por fundamento e finalidade a economia processual, tendo em vista que através dele torna-se possível resolver duas demandas, a principal consistente na relação processual formada entre autor e réu, e a incidente formada pelo denunciante e denunciado, em apenas um só processo.
Por sua vez, a Constituição Federal, tratando especificamente da responsabilidade civil do Estado, em seu art. 37, §6º, consagrou a responsabilidade civil objetiva do Estado e, ao mesmo tempo, determinou que a responsabilização do agente público seria aferida segundo os moldes da teoria subjetiva; bem como previu o direito de regresso do Estado em face do agente causador do dano, quando este tiver agido de forma culposa ou dolosa.
Neste contexto, foram criadas algumas correntes doutrinárias a respeito do assunto, sendo algumas contrárias e outras favoráveis à aplicação do art. 70, III, do CPC nas ações indenizatórias contra o Estado. Existem ainda outras correntes de pensamento defendendo a denunciação da lide em alumas situações. E os fundamentos de cada uma dessas teorias serão analisados mais detalhadamente a seguir.
2.1 Teorias Contrárias à Denunciação da lide
Os defensores de teorias contrárias à denunciação da lide feita pela pessoa jurídica de direito público em face do agente público causador do dano possuem vários argumentos, bastante relevantes, para sustentar tal posicionamento, os quais passaremos a analisar agora.
O maior empecilho para a aplicação da denunciação da lide nas ações indenizatórias contra o Estado está assentado na diferenciação, feita pela Constituição Federal, da forma de apuração da responsabilidade do Estado e do agente público, pois como analisamos no item 3.3, o primeiro tem responsabilidade objetiva, enquanto o segundo tem responsabilidade subjetiva, na qual é imprescindível a comprovação de dolo ou culpa.
Dessa forma, a denunciação provocará a inclusão de fundamento jurídico novo ao processo. A necessidade de uma instrução que não seria exigida na ação principal ou o alargamento da mesma para verificar a culpa ou dolo do agente público acarretará uma demora exagerada na entrega da prestação jurisdicional, o que contraria, até mesmo, o próprio fundamento do instituto processual, já que a denunciação da lide, assim como todas as intervenções de terceiros, presta-se a conferir celeridade e economia processual. Nesse sentido, são as palavras de Leonardo José Carneiro da Cunha:
Sendo certo que o fundamento da denunciação da lide é a economia processual, com a reunião de duas ou mais demandas em um mesmo processo, a fim de que sejam resolvidas conjuntamente, com base numa única instrução, é evidente que, se da denunciação ocorrer a necessidade de uma instrução que não se realizaria, não haverá a almejada economia processual, sendo incabível […][4]
Acrescente-se ainda, o fato de que a discussão a respeito da culpa do agente causador do dano é irrelevante para o reconhecimento do direito do particular à indenização, já que para obter o ressarcimento dos prejuízos amargados, basta-lhe provar a ocorrência do dano e do nexo causal entre a conduta estatal e o dano. Nesse sentido, está dirigido o julgado do Superior Tribunal de Justiça, a seguir transcrito:
RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DO ESTADO. MORTE DECORRENTE DE ERRO MÉDICO. DENUNCIAÇÃO À LIDE. NÃO OBRIGATORIEDADE. RECURSO DESPROVIDO. 1. Nas ações de indenização fundadas na responsabilidade civil objetiva do Estado (CF/88, art. 37, § 6º), não é obrigatória a denunciação à lide do agente supostamente responsável pelo ato lesivo (CPC, art. 70, III). 2. A denunciação à lide do servidor público nos casos de indenização fundada na responsabilidade objetiva do Estado não deve ser considerada como obrigatória, pois impõe ao autor manifesto prejuízo à celeridade na prestação jurisdicional. Haveria em um mesmo processo, além da discussão sobre a responsabilidade objetiva referente à lide originária, a necessidade da verificação da responsabilidade subjetiva entre o ente público e o agente causador do dano, a qual é desnecessária e irrelevante para o eventual ressarcimento do particular. Ademais, o direito de regresso do ente público em relação ao servidor, nos casos de dolo ou culpa, é assegurado no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, o qual permanece inalterado ainda que inadmitida a denunciação da lide. 3. Recurso especial desprovido. (STJ, Relator: Ministra DENISE ARRUDA, Data de Julgamento: 03/11/2009, T1 - PRIMEIRA TURMA)
Neste contexto, admitir a denunciação da lide em face do agente público, seria a mesma coisa que tornar ineficaz a benesse que a constituição concedeu ao administrado, que consiste em desobrigá-lo de comprovar a ocorrência do elemento subjetivo na conduta estatal.
Já para Alexandre Freitas Câmara, a denunciação da lide pelo Estado com base no art. 70, III, do CPC, não seria admissível porque, em seu ponto de vista, a relação entre o ente público e o agente causador do dano é assentada em obrigação solidária:
A nosso juízo, e assumindo os riscos de uma posição isolada, o fato de o Estado, civilmente responsável, ter direito de regresso em face de seu agente que tenha causado o dano, não exclui a responsabilidade deste perante o lesado, a qual decorre do art. 927 do Código Civil de 2002. Assim sendo, nada impediria que se formasse um litisconsórcio (facultativo, obviamente) entre a pessoa jurídica de direito público e seu servidor (o que, aliás, já foi admitido pelo Supremo Tribunal Federal, relator o Ministro Cunha Peixoto, RE 90.071, j. 18.8.1980, v.u., DJU 26.9.1980). Em prevalecendo tal entendimento, há que se reconhecer a solidariedade entre a pessoa jurídica de direito público e seu agente, o que torna inadequada a denunciação da lide, revelando-se cabível, no caso, o chamamento ao processo.[5]
Apesar de ter proferido decisões no sentido de acolher a denunciação da lide feita pelo Estado em face do agente público, o Superior Tribunal de Justiça também já manifestou entendimento contrário:
PROCESSUAL CIVIL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. DENUNCIAÇÃO DA LIDE. IMPOSSIBILIDADE. 1. "A denunciação da lide, como modalidade de intervenção de terceiros, busca aos princípios da economia e da presteza na entrega da prestação jurisdicional, não devendo ser prestigiada quando susceptível de pôr em risco tais princípios" (REsp 43367/SP, 4ª Turma, Min. Sálvio de Figueiredo Teixeira, DJ de 24.06.1996). 2. No caso, conforme assentado pelas instâncias ordinárias, a denunciação da lide ao agente público causador do dano implicaria prejuízo à celeridade e à economia processual, o que impede sua admissão. 3. Recurso especial a que se nega provimento. (STJ - REsp: 770590 BA 2005/0125548-4, Relator: Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, Data de Julgamento: 14/03/2006, T1 - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJ 03.04.2006 p. 267)
Dessa forma, propor ação autônoma, chamada de ação regressiva, mostra-se como a maneira mais adequada para o Estado exercer seu direito de regresso em face do agente público causador do dano, estando em maior sintonia com o disposto no art. 37, § 6º, da CF/88.
Neste contexto, vale a pena destacar que o §2º, do art.122, da Lei 8.112/90, que institui o Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União, das autarquias, inclusive as em regime especial, e das fundações públicas federais, dispões que quando se tratar de dano causado a terceiro, o servidor responde perante a Fazenda Pública, através de ação regressiva.
2.2 Teoria Favorável à Denunciação da Lide
Como foi visto no item 1.2.3, do primeiro capítulo deste trabalho, existem duas teorias a respeito da amplitude do art. 70, III, do CPC. A primeira é a teoria restritiva, segundo a qual o referido dispositivo legal só teria aplicabilidade nos casos de direito regressivo baseado em garantia própria. Por outro lado, a teoria ampliativa defende que o campo de abrangência do referido inciso deve abarcar todas as situações que digam respeito ao direito de regresso.
Dessa forma, os adeptos da teoria ampliativa sustentam a admissibilidade da denunciação da lide também na situação em que o Estado possui pretensão regressiva em face do seu agente que agiu com dolo ou culpa, causando danos a seus administrados e não apenas nas relações entre particulares. Um dos defensores dessa corrente doutrinária é o renomado autor processualista Humberto Theodoro Júnior, quando afirma que:
Em se tratando de responsabilidade civil do Estado, é a Constituição que, ao mesmo tempo que consagra o dever objetivo da Administração de reparar o dano causado por funcionário a terceiros, institui também a ação regressiva do Estado contra o funcionário responsável, desde que tenha agido com dolo ou culpa (art. 37, § 6º). Se o art. 70, nº III, do CPC, prevê a denunciação da lide “àquele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ação regressiva, o prejuízo do que perder a demanda”; e o texto constitucional é claríssimo em afirmar que o Estado tem “ação regressiva contra o funcionário responsável”, não há como vedar à Administração Pública o recurso à litisdenunciação. {C}[6]{C}
O mesmo autor ataca o argumento de que a denunciação da lide traz fundamento jurídico novo para o processo, visto que a responsabilidade do Estado se dá de forma objetiva e a responsabilização do agente público é aferida segundo as regras da modalidade subjetiva, e isso seria um obstáculo à aplicação do incidente processual, pois em sua visão, “em todos os casos de denunciação da lide há sempre uma diversidade de natureza jurídica entre o vínculo disputado entre as partes e aquele outro disputado entre o denunciante e o denunciado”.[7]
A economia processual é uma das principais alegações que se faz a favor da denunciação da lide, pois uma vez aceito o processamento de tal instituto, ocasionará a resolução de duas demandas em um só processo, qual seja, da lide principal entre autor e Estado-réu e da lide incidente entre este o agente denunciado.
E, confrontando-se o inconveniente da ampliação do objeto da cognição e o benefício da economia processual, de acordo com Cândido Rangel Dinamarco, “é sempre mais econômico fazer um processo só, em vez de dois ou três, ainda que a matéria cognoscível resulte alargada e talvez dilatada a instrução”.[8]
No âmbito jurisprudencial há decisões nesse sentido, inclusive o Superior Tribunal de Justiça já decidiu que:
PROCESSUAL CIVIL - RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - DIREITO REGRESSIVO - ART. 70, III DO CPC - DENUNCIAÇÃO DA LIDE DO AGENTE PÚBLICO - POSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA ECONOMIA PROCESSUAL. 1. O Estado responde pelos danos que seus agentes causarem a terceiros. Sua responsabilidade é objetiva, independe de dolo ou culpa. O agente público causador do dano, por sua vez, indeniza regressivamente a Administração Pública. 2. Em virtude do direito de regresso existente entre o Estado e o funcionário de seus quadros, é admissível a denunciação da lide, com arrimo no art. 70, III do CPC, para que o servidor causador do dano integre a relação processual na condição de litisdenunciado. 3. Recurso especial conhecido e provido. Decisão unânime. (STJ, 1ª Turma, REsp 156289, São Paulo, DJ 29.04.1999 Rel. Min. Demócrito Reinaldo).
Resumindo-se, os principais argumentos favoráveis à denunciação da lide pelo Estado em face do agente público são: direito de regresso do ente público estatuído pelo art. 37, §6º, da CF/88, que se enquadra na hipótese de cabimento prevista no inciso III, do art. 70, do CPC; a não vedação da discussão de fatos novos; a economia processual; ausência de modificação dos ônus e deveres processuais do administrado, autor da demanda principal, considerado como parte mais frágil, visto que caberá ao Poder Público provar a culpa ou o dolo do agente causador do dano.
2.3 Teorias Híbridas
Não obstante já existirem duas teorias acerca da admissibilidade da denunciação da lide em face do agente público causador do dano nas demandas indenizatórias propostas contra o Estado, analisadas nos dois últimos tópicos, existe ainda mais uma teoria, denominada de híbrida, pois admite a denunciação feita pelo Estado, mas somente em algumas situações.
Isso porque, para os defensores dessa teoria, há que se diferenciar duas situações, que, segundo Yussef Said Cahali são:
a) se a pretensão inicial deduzida pelo prejudicado funda-se na responsabilidade civil objetiva do Estado, com arguição de culpa anônima do serviço público, de falha administrativa, de risco da atividade estatal desenvolvida; ou b) se a pretensão inicial deduzida pelo prejudicado funda aquela responsabilidade e ato doloso ou culposo imputado ao agente individualizado.[9]
Feita tal distinção, percebe-se que na primeira situação a pretensão do autor/prejudicado é baseada exclusivamente na responsabilidade objetiva do Estado ou na culpa anônima do serviço, sem individualização do agente público causador do dano. E, dessa forma, de acordo com o mesmo autor, seria:
[…] imoral, contraditório e despropositado pretender servir-se do mesmo processo para, inovando a fundamentação da ação confessa, pretender recuperar, no mesmo processo, em juízo sucessivo, aquilo que já deveria ter pagado, na composição do dano sofrido pelo prejudicado; se a própria Administração Pública admite e postula o reconhecimento de uma pretensa culpa de seu agente, e desde que só com aquele pagamento da indenização efetivamente realizado se legitima a pretensão fazendária regressiva contra o servidor culpado, resta-lhe apenas cumprir a obrigação indenizatória, para só então exercer a ação direta de regresso para o respectivo reembolso.[10]
Já na segunda hipótese, a pretensão indenizatória do autor é fundamentada na conduta culposa ou dolosa do agente. Interessante colacionar a explicação de Leonardo José Carneiro da Cunha, com a objetividade e a clareza que sempre estão presentes em seus ensinamentos:
Pode suceder, igualmente, de a demanda ajuizada em face da Fazenda pública invocar, como fundamento, um ato culposo ou doloso do agente público. Imagine-se, com efeito, uma demanda indenizatória, fundada numa alegada tortura cometida por agentes policiais. Nesse caso, haverá, desde o início, a necessidade de comprovar-se a tortura, ato culposo ou doloso que irá fundamentar, da mesma forma, a denunciação da lide, cuja instauração não irá gerar a agregação de elemento novo no processo, nem desencadear a necessidade de uma instrução que, inicialmente, seria desnecessária. Nesses casos, não se aplica o entendimento restritivo de que, sendo a responsabilidade objetiva, não caberia a denunciação da lide, caso o direito de regresso fosse fundado em responsabilidade subjetiva, pois haveria agregação de elemento novo à causa de pedir, causando a necessidade de uma instrução não exigida inicialmente.[11]
Em situações como esta descrita acima, a denunciação à lide não traria fato novo ao processo, pois, segundo o mesmo autor, “os elementos – utilizados para a denunciação – foram todos eles trazidos pelo próprio demandante em sua petição inicial”.[12]
CONCLUSÃO
Diante de tudo que foi exposto até aqui, percebe-se o quão polêmico é o tema abordado neste trabalho, uma vez que doutrina nem jurisprudência chegam a um consenso a respeito da aplicabilidade da denunciação da lide nas ações que discutem a responsabilidade do Estado quando proposta por este em face do agente público causador do dano.
Nessa perspectiva, é certo dizer que a denunciação da lide, prevista nos arts. 70 e ss, do CPC, é baseada no direito de regresso que uma das partes possui em relação a um terceiro e, assim como as outras espécies de intervenção de terceiros, tem como finalidade e razão de existir a economia e a celeridade processual, uma vez que através da denunciação são resolvidas duas lides em um só processo.
Mas há que se perceber que existem situações nas quais a instauração desse incidente processual não proporcionará tais efeitos, exemplo disso são as ações indenizatórias movidas contra o Estado pelo particular que sofreu prejuízos decorrentes de conduta estatal.
Não restam dúvidas de que a Constituição Federal, em seu art. 37, § 6º instituiu duas formas distintas de responsabilização por danos causados aos administrados: a primeira é a do próprio Estado que se dá de forma objetiva, ou seja, sem a necessidade de comprovação de culpa ou dolo (elemento subjetivo); a segunda é a do agente público causador direto do dano, que é aferida seguindo as regras da modalidade subjetiva, na qual é imprescindível a demostração de que a conduta do agente foi maculada pela culpa ou dolo.
Toda a divergência em relação ao tema está alicerçada nessa distinção, uma vez que a ação indenizatória (demanda principal) é fundada na responsabilidade objetiva do Estado e a pretensão regressiva do Estado-réu em face do seu agente (demanda incidente) tem fundamento na responsabilidade subjetiva.
Dessa forma, pensamos que assiste razão a posição doutrinária que defende a inadmissibilidade da denunciação da lide em face do agente público nas ações indenizatórias contra o Estado, pois a denunciação provocará adição de elemento novo ao processo, ocasionando uma demora injustificada na prestação jurisdicional, já que haverá a necessidade de instauração ou dilação da fase instrutória para apurar a culpa do agente.
Sendo que aceitar tal situação seria o mesmo que tornar nulo o benefício dado ao administrado pela Constituição, segundo o qual para obter o ressarcimento dos prejuízos decorrentes da conduta estatal, basta a demonstração do dano e do nexo causal entre o dano e a conduta, não sendo necessário a comprovação da culpa do serviço nem do agente.
Assim, mostra-se desarrazoado fazer o particular esperar o desenrolar da lide entre Estado e agente público, uma vez que a discussão a respeito da culpa do agente é irrelevante para o reconhecimento do direito ao ressarcimento de seus prejuízos.
Por outro lado, as alegações do Estado na ação principal não são compatíveis com as alegações usadas para denunciar à lide, pois ao propor a denunciação deverá demonstrar a culpa ou o dolo do agente público, e assim estará assumindo sua responsabilidade, já que as pessoas jurídicas de direito público e direito privado prestadoras de serviços públicos respondem pelos atos de seus agentes.
Dessa forma, propor ação regressiva, mostra-se a maneira mais adequada para o Estado exercer seu direito de regresso em face do agente público causador do dano, estando em maior sintonia com o disposto no art. 37, § 6º, da CF/88.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Código Civil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/l10406.htm> acessado em: 10 de maio de 2014.
BRASIL. Código de Processo Civil. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5869.htm> acessado em: 10 de maio de 2014.
BRASIL. Constituição Federal da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> acessado em: 10 de maio de 2014.
BRASIL. Lei Ordinária nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm> acessado em: 02 de junho de 2014.
CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade Civil do Estado. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2013.
CÂMARA, Alexandre Freitas. Lições de Direito Processual Civil. 10. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 23. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010.
CUNHA, Leonardo José Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 7. ed. São Paulo: Dialética, 2009.
DIDIER JÚNIOR, Freddie. Curso de Direito Processual Civil: Teoria Geral do Processo e Processo de Conhecimento. v.1. 11ª ed. Salvador: JusPodivm, 2009.
DINAMARCO, Cândido Rangel. Intervenção de Terceiros. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2000.
GRECO FILHO, Vicente. Intervenção de terceiros. 3 ed. São Paulo: Saraiva, 1991.
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. 4. ed. Niterói: Impetus, 2011.
NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Manual de Direito Processual Civil. 2.ed. Rio de Janeiro: Método, 2011.
PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. 25. ed. São Paulo: Atlas, 2012.
THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil. 50. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2009.
[1] NEVES, Daniel Amorim Assumpção. Manual de Direito Processual Civil. 2.ed. Rio de Janeiro, 2011. p.207
[2] CUNHA, Leonardo José Carneiro da. A Fazenda Pública em Juízo. 7. ed. São Paulo, 2009. p. 184
{C}[3]{C} DIDIER JÚNIOR, Fredie. Curso de Direito Processual Civil. Vol 1. 11ª ed. Salvador, 2009. p. 355
{C}[4]{C} Ibid., p. 187.
{C}[5]{C} CÂMARA, Alexandre Freitas. Lições de Direito Processual Civil. 10. ed. Rio de Janeiro, 2004. p. 203.
{C}[6]{C} THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil. 50. ed. Rio de Janeiro, 2009. p. 128.
{C}[7]{C} THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil. 50. ed. Rio de Janeiro, 2009. p. 127.
{C}[8]{C} DINAMARCO, Cândido Rangel. Intervenção de terceiros. São Paulo, Malheiros, 2000. p. 184.
{C}[9]{C} CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade Civil do Estado. 4. ed. São Paulo, 2013. p. 147.
{C}[10]{C} Ibid., p. 148.
{C}[11]{C} CUNHA, Leonardo José Carneiro da, A Fazenda Pública em Juízo. 7. ed. São Paulo, 2009. p. 190.
{C}[12]{C} Ibid., p. 191.
