CONSIDERAÇÕES FINAIS
Segundo nossa carta constitucional, o "bem de todos" é objetivo fundamental da República Federativa do Brasil (art. 3.º, IV) e, por conseguinte, uma finalidade axiológico-jurídica que se impõe como pólo de iluminação para a conduta de todos os órgãos e pessoas que integram a estrutura básica do Estado brasileiro.
Sendo assim, a noção do bem comum, historicamente condicionada e posta no âmbito das concepções dominantes em nossa sociedade e época, deve ser considerada obrigatório parâmetro para a definição do sentido jurídico-constitucional de quaisquer dos princípios que governam as atividades da Administração Pública.
A maior parte dos princípios da Administração Pública encontra-se positivado, implícita ou explicitamente, na Constituição. Possuem eficácia jurídica direta e imediata. Exercem a função de diretrizes superiores do sistema, vinculando a atuação dos operadores jurídicos na aplicação das normas a respeito dos mesmos e, objetivando a correção das graves distorções ocorridas no âmbito da Administração Pública que acabam por impedir o efetivo exercício da cidadania.
O sistema constitucional da Administração pública funciona como uma rede hierarquizada de princípios, regras e valores, que exige não mais o mero respeito à legalidade estrita, mas vincula a interpretação de todos atos administrativos ao respeito destes princípios.
Desta maneira, conclui-se que a função administrativa encontra-se subordinada às finalidades constitucionais e deve pautar as suas tarefas administrativas no sentido de conferir uma maior concretude aos princípios e regras constitucionais, uma vez que estão não configuram como enunciados meramente retóricos e distantes da realidade, mas possuem plena juridicidade.
NOTAS
CARDOZO, José Eduardo Martins. Princípios Constitucionais da Administração Pública (de acordo com a Emenda Constitucional n.º 19/98). IN MORAES, Alexandre. Os 10 anos da Constituição Federal. São Paulo: Atlas, 1999, p. 150.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. Cit., 21 ed. atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero e José Emmanuel Burle Filho. Malheiros, p. 60.
Redação dada pela Emenda Constitucional n. 19/98. O texto original desse dispositivo era o seguinte: "Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência: (...)"
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CARDOZO, José Eduardo Martins. Op. cit. p. 151.
A expressão inovações primárias busca deixar claro que, embora os atos jurídicos em geral tenham o condão de introduzir inovações na ordem jurídica, apenas a lei pode faze-lo de forma inicial ou originária. Os demais atos jurídicos (sentenças judiciais, atos administrativos e outros), de certa forma, apenas criam o aquilo que potencialmente já se encontra admitido em lei. Suas inovações são, por conseguinte, de caráter secundário.
Essa dimensão do princípio da legalidade no âmbito da Administração Pública vem ainda diretamente confirmada pelo art. 84, IV, da Constituição Federal quando estabelece que "compete privativamente ao Presidente da República (...) sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução" (grifo nosso). Com efeito, por esse dispositivo se revela que, mesmo os atos mais elevados do Executivo, como os regulamentos e os decretos em geral, não inovam, mas apenas são fiéis executores daquilo que a priori já se encontra estabelecido em lei.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito administrativo. 7. ed. São Paulo: Malheiros Ed. p. 57.
CARDOZO, José Eduardo Martins. Op. cit. p. 153.
A esse respeito consulte-se, entre outros, FERREIRA FILHO, Manuel Gonçalves. Comentários à constituição brasileira de 1988. São Paulo: Saraiva. V. 1, p. 244; e DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 6. ed. São Paulo: Atlas, p. 65.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 15 ed. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 645.
É naturalmente dentro dessa perspectiva que se apresenta o § 1.º do art. 37 da Constituição Federal, ao determinar que "a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos".
A título de exemplo, não de uma violação, mas de aplicação plena do conteúdo desse princípio, nessa mesma dimensão, pode ser apresentada a situação qualificada como "exercício de fato de função pública", quando se reconhece validade aos atos praticados por agente público irregularmente investido em cargo ou função pública, sob a justificativa de que foram praticados não por ele mas por um órgão ou ente público.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Op. cit. p. 68
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A esse respeito, ver: BRANDÃO, Antônio José. Moralidade administrativa. Revista de Direito Administrativo, n. 25, 1951, p. 457.
Entende-se por desvio de poder a prática de um ato administrativo com a finalidade diversa daquela para a qual o ato in abstracto havia sido previsto no sistema normativo. Para uma interessante formulação do papel da moralidade administrativa na configuração do desvio de poder, não podem deixar de ser vistos os escritos de Afonso Queiro, em especial O poder discricionário da administração. Coimbra Editora, 1944.
HAURIOU. Précis de droit administratif. 11. ed. Paris: Recueil Sirey, 1926, p. 197 ss.
CARDOZO, José Eduardo Martins. Op. cit. p. 158.
CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. 1. ed. brasileira, t. II/684. Rio de Janeiro: Forense, 1970.
CARDOZO, José Eduardo Martins. Op. cit. p. 159.
GORDILLO, Agustín A. El acto administrativo. 2. ed. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1969, p. 323.
MEIRELLES, Hely Lopes. Op. Cit. p. 86.
Entende-se por publicação de um ato administrativo a publicidade dada a este mediante a divulgação de seus termos em um boletim oficial ou sua afixação em um local visível e acessível ao público.
Entende-se como comunicação ao destinatário a forma de publicidade de um ato administrativo dada pela cientificação direta de sua existência por meio da entrega de sua cópia, da notificação de seus termos, do envio de carta ou telegrama regularmente recebidos ou da utilização de qualquer outra forma congênere admitida em Direito. Se deve ter por descabida a comunicação verbal de atos escritos para efeitos de cumprimento do princípio da publicidade.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Ato administrativo e direitos dos administrados. São Paulo: RT, 1981, p. 47.
Nos Municípios menores, em que a ausência de recursos impede o custeio de órgãos oficiais de imprensa ou mesmo publicações em jornais particulares contratados, nos termos da legislação local, tem-se admitido que a publicidade dos atos legislativos e administrativos possa ser dada por meio da afixação destes na sede do Executivo ou Legislativo, de maneira que toda a comunidade possa vir a ter ciência de seus termos.
Observe que, em alguns casos, a lei exige não apenas publicação do ato na imprensa oficial mas também publicações em jornais de grande circulação para que o princípio da publicidade seja atendido, como ocorre no caso dos Editais das licitações (art. 21 da Lei n.º 8.666/93).
MEIRELLES, Hely Lopes. Op. Cit. p. 88.
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MEIRELLES, Hely Lopes. Op. Cit. p. 147. Em cada caso será necessário examinar-se como a ordem jurídica reputa o destinatário "comunicado" para fins de constatar-se o aperfeiçoamento do ato administrativo.
Tem inteira razão Odete Medauar quando afirma que se deve ter descabida a exigência ainda hoje imposta em muitos órgãos da Administração de que deva ter o indivíduo interesse direto e pessoal para o acesso a informações ou expedientes administrativos. Como diz a autora, "o preceito é bem claro: o acesso a informações provindas dos órgãos públicos incide não somente sobre matérias de interesse do próprio indivíduo, mas também sobre matérias de interesse coletivo e geral" (Direito administrativo moderno. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1998, p. 140). Nesse sentido, não se pode esquecer que o art. 5.º, XIV, da nossa Lei Maior também estabelece que "é assegurado a todos o acesso "a informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional".
Com a redação dada pela Emenda Constitucional n.º 19/98.
Diz esse dispositivo que "conceder-se-á hábeas data: (a) para assegurar o conhecimento de informações relativas à pessoa do impetrante, constante de registros ou bancos de dados de entidades governamentais ou de caráter público; (b) para retificação de dados, quando não se prefira fazê-lo por processo sigiloso, judicial ou administrativo". Fora dessas hipóteses, evidentemente, a violação ao art. 5.º, XXXIII, poderá vir a ser reparada por v ia de mandado de segurança ou mesmo pelas vias ordinárias.
Com a redação dada pela Emenda Constitucional n.o 19/98.
ARAUJO, Luiz Alberto David. NUNES JUNIOR, Vidal Serrano. Curso de Direito Constitucional. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2001, p. 267.
MEIRELLES, Hely Lopes. Op. Cit. p. 90.
Segundo nossa carta constitucional, o "bem de todos" é objetivo fundamental da República Federativa do Brasil (art. 3.º, IV) e, por conseguinte, uma finalidade axiológico-jurídica que se impõe como pólo de iluminação para a conduta de todos os órgãos e pessoas que integram a estrutura básica do Estado brasileiro.
CARDOZO, José Eduardo Martins. Op. cit. p. 166
CARDOZO, José Eduardo Martins. Op. cit. p. 166 e 167
Art. 70. "A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder".
CARDOZO, José Eduardo Martins. Op. cit. p. 173.
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Observe-se que de acordo com a Constituição Federal, o art. 1.º, parágrafo único, da Lei n.º 8.666/93, impõe o dever de licitar não apenas aos órgãos da Administração Direta e aos entes da Administração Indireta (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações governamentais), mas também a todas as entidades "controladas direta ou indiretamente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios".
Silva, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 16. ed. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 653.
A responsabilidade objetiva se verifica em todas as hipóteses em que o dano é causado no exercício da função pública, pouco importando a natureza jurídica da pessoa jurídica que o ocasionou. Se o dano foi propiciado pela ação da União, de um Estado, do Distrito Federal ou de um Município, como pessoas jurídicas de direito público, de uma empresa pública, de uma sociedade de economia mista, de uma fundação governamental de direito privado, como entes da Administração Indireta que estejam exercendo função pública, ou de concessionárias ou permissionárias de serviços públicos, como pessoas comuns de direito privado, isto pouco importa. Basta que o dano tenha sido causado no exercício de função pública, delegada ou não, para que a responsabilidade civil objetiva se configure.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito administrativo, cit., p. 71
Silva, José Afonso da. Op. cit. p. 656
ARAUJO, Luiz Alberto David. NUNES JUNIOR, Vidal Serrano. Op. Cit. p. 268.
Lembre-se que a Súmula 346 do próprio STF já consagrava que "a Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos".
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Op. cit. p. 65.
Como bem observa Rivero, o desvio de poder (détoutnement de pouvoir) pode vir a se configurar em duas diferentes situações. A primeira, reputada pelo autor como o caso mais evidente, verificada quando o agente responsável pela prática do ato persegue um fim estranho ao interesse geral ("la porsuite par l’auter de l’acte d’um but étranger à l’intérêt general"). A segunda, qualificada sempre que o fim pretendido, apesar de interesse geral, não é aquele precisamente assinalado para o ato" (lê but poursuivi, bien que d’intérêt general, n’est pás lê btu précis que la loi assignat à lacte) (Droit administratif, 13. ed. Paris: Dalloz, 1983, p. 321).
CARDOZO, José Eduardo Martins. Op. cit. p. 182.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Op. cit. p. 63
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Carmem Lúcia Antunes Rocha aponta para esse princípio duas possibilidades de significado. A primeira toma como perspectiva "a proporcionalidade dos valores protegidos pelos princípios constitucionais e daí esclarece sua aplicação". A segunda assume a ótica "da proporção entre o quanto contido no princípio e a sua aplicação, proibindo-se qualquer excesso na prática do princípio". Evidentemente, o sentido que estamos aqui acolhendo é o último (Princípios Constitucionais da Administração Pública, p. 52)
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Op. cit. p. 68.
CARDOZO, José Eduardo Martins. Op. cit. p. 182 e 183.
STUMM, Raquel Denize. Princípio da proporcionalidade no direito constitucional brasileiro. Porto Alegre: Livr. Do Advogado, 1995, p. 79.
Com inteira razão entende Celso Antonio Bandeira de Mello, de perto seguido por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que o princípio da proporcionalidade não é "senão faceta do princípio da razoabilidade". É comum, porém, emprestar-se a esse princípio um conteúdo mais amplo, de modo a que o mesmo venha a abarcar o próprio conteúdo do princípio da razoabilidade. É o caso, por exemplo, de Odete Medauar, para quem "parece melhor englobar no princípio da proporcionalidade o sentido de razoabilidade" (Op. cit. p. 141-142).
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ARAUJO, Luiz Alberto David. NUNES JUNIOR, Vidal Serrano. Curso de Direito Constitucional. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2001.
BRANDÃO, Antônio José. Moralidade administrativa. Revista de Direito Administrativo, n. 25, 1951.
CAETANO, Marcello. Manual de direito administrativo. 1. ed. brasileira, t. II/684. Rio de Janeiro: Forense, 1970.
CARDOZO, José Eduardo Martins. Princípios Constitucionais da Administração Pública (de acordo com a Emenda Constitucional n.º 19/98). IN MORAES, Alexandre. Os 10 anos da Constituição Federal. São Paulo: Atlas, 1999.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 6. ed. São Paulo: Atlas.
FERREIRA FILHO, Manuel Gonçalves. Comentários à constituição brasileira de 1988. São Paulo: Saraiva. V. 1.
GORDILLO, Agustín A. El acto administrativo. 2. ed. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1969.
HAURIOU. Précis de droit administratif. 11. ed. Paris: Recueil Sirey, 1926.
MEDAUAR, Odete.Direito administrativo moderno. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1998.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. Cit., 21 ed. atualizada por Eurico de Andrade Azevedo, Délcio Balestero e José Emmanuel Burle Filho. Malheiros, 1996.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito administrativo. 7. ed. São Paulo: Malheiros.
____ Ato administrativo e direitos dos administrados. São Paulo: RT, 1981.
QUEIROS, Afonso. O poder discricionário da administração. Coimbra Editora, 1944.
RIVERO. Droit administratif, 13. ed. Paris: Dalloz, 1983.
ROCHA, Carmem Lúcia Antunes. Princípios Constitucionais da Administração Pública. Belo Horizonte: Del Rey, 1994.
SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 15 ed. São Paulo: Malheiros, 1998.
STUMM, Raquel Denize. Princípio da proporcionalidade no direito constitucional brasileiro. Porto Alegre: Livr. Do Advogado, 1995.
