1.Introdução
O Estado Democrático de Direito é uma construção filosófica e histórica. As formas, os regimes, os modelos de cada Estado e de cada governo tem como premissa um processo longo de formação, um resultado que pressupõe diversas e complexas dialéticas e entraves sociais. Esse modelo ideal que, aos poucos foi materializando-se e tornando cristalizado na consciência dos Estados modernos, é a expressão da Carta Fundamental brasileira de 1988.
As lutas, as conquistas, as discussões e transformações da coletividade, constroem um processo de consolidação dos valores fundamentais, principalmente no que tange à forma jurídico-política desse Estado.
A instituição do Ministério Público é, no nosso atual Estado, função indispensável, peça fundamental, base e pressuposto da própria filosofia e essência deste Estado, assim como também o são o Legislativo, o Judiciário e o Executivo.
De fato, a atuação da instituição no seio desse Estado Democrático, impulsionado pelo Texto Constitucional de 1988, tem contribuído para o fortalecimento da democracia e dos sentimentos de respeito à ordem jurídica brasileira.
Desta forma, diante seu destaque e indispensabilidade na busca dos preceitos de justiça, mister se faz a compreensão de sua natureza jurídica, isto é, do que se consiste e em que está baseado tal órgão, para melhor abstrair sua real função na ordem estrutural do Estado.
Todavia, tal compreensão ainda não se vê pacífica e uniformizada entre aqueles que discorrem sobre o tema.
Muitos defendem a ideia que a referida instituição é pertencente e vinculada ao Poder Executivo, por promover e dar eficácia às normas. Outros, por vez, advogam ser o Ministério Público pertencente ao Poder Legislativo, ou até mesmo ao Poder Judiciário. Ainda, poucos afirmam ser o “Quarto - Poder” da República, amparado por suas garantias, funções e prerrogativas constitucionais.
A diversidade conceitual e a temeridade de se concluir sobre a natureza do aludido órgão ministerial criam disfunções no universo acadêmico-científico, tornando ainda mais difícil tal entendimento, ofuscando a nitidez do Ministério Público no bojo da democracia.
Neste trabalho serão discutidos conceitos sobre a instituição do Ministério Público e sua epistemologia dentro do ordenamento jurídico brasileiro. O desenvolvimento do trabalho pautará pela observação desta natureza em face da estrutura organizacional do Estado, e como tal instituição está nela inserida, principalmente à luz da filosofia jurídica e dos conceitos da ciência do direito.
2. Ministério Público
2.1. Visão Geral
A expressão Ministério entende-se, semanticamente, por ser o exercício de determinada função ou profissão. Já o vocábulo Público significa tudo aquilo que pertence à coletividade ou ao povo em geral, sob domínio do Estado. “A expressão Ministério Público significa ‘um ofício pertencente à essência do Estado’ ”. (MIRANDA apud SANTANA, 2008, p.21)
Inserido em posição de destaque no sistema jurídico brasileiro, o Ministério Público[1] é umas das principais instituições de defesa dos interesses sociais e da promoção da mudança social.
Diz o art. 127, caput, da Constituição Federal de 1988 que “O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime e dos interesses individuais indisponíveis”, consagrando, além da reserva da persecução criminal, a sustentabilidade das liberdades públicas constitucionais em defesa da sociedade, com liberdade, unidade, indivisibilidade, autonomia e independência funcional da instituição e de seus órgãos. (MAZZILLI, 1991, p.41-42)
Como bem registra Edilson Santana, o órgão é “permanente, porque é parte integrante do Estado; essencial à função jurisdicional, porque, sem a mesma, esta ficaria mutilada”. (SANTANA, 2008, p.21)
Sendo um ente eminentemente voltado para a sociedade para suas necessidades sociais, ele transcende o direito positivo, se desenvolvendo e se estabelecendo para concretizar umas das suas grandes aspirações: a realização da justiça, da proteção e da servidão àquela sociedade que o criou. (MACHADO, 1989, p.25)
Ora, responsável pela transformação da realidade social e da guarda da ordem jurídica, e considerado indispensável ao Estado Democrático de Direito e às funções essências à justiça, o Parquet, tratado no Título IV (‘da organização dos poderes’), no Capítulo IV da Constituição federal de 1988 nos artigos 127 a 130-A,
não participa do processo de elaboração das leis, mas vela pela sua observância; não integra o ato jurisdicional, mas é essencial à sua prestação; não se subordina ao poder executivo, mas seus atos têm natureza administrativa (MAZZILLI, 2007, p.42).
Desta forma, funciona o órgão ministerial em proteção do regime democrático sem, contudo, assumir qualquer forma de subordinação e de vínculo a qualquer dos poderes, seja executivo, seja legislativo, seja judiciário.
2.2. Origens Históricas
Não é possível uma exata precisão sobre o aparecimento do Ministério Público na história. Muitos foram os processos de aperfeiçoamento, e inúmeras as transformações que a instituição sofreu para chegar ao modelo atual, na migração da tutela do Estado para a tutela da sociedade. Alguns autores procuram sua origem no Antigo Egito, há cerca de quatro mil anos, na figura do funcionário real Magiaí[2].
Ainda outros, inspirando-se nos ‘Éferos de Esparta’, referem-se à figura de um funcionário grego, chamado de tesmoteti ou desmodetas, espécie de agente judicial, militar e religioso, como sendo a fonte de surgimento da instituição, “cuja missão precípua era vigiar pela correta aplicação das leis, pois tinham a função de contrabalancear o poder real e o poder senatorial, exercendo a acusação pública” (MORAES, 2003, p. 490).
Alguns autores encontram o embrião do Ministério Público na Roma Antiga, nos Procuratoris Caesaries, defensores do Estado Romano.
Ocorre que no decorrer dos anos, a instituição do Parquet sempre defendeu os interesses do Rei, as vontades do soberano e do império, principalmente após a Revolução Francesa, quando a referida instituição assume oficialmente o papel de acusador oficial do Estado e fiscal da lei (SANTANA, 2008, p.29), o que vai sendo ao longo dos anos, num processo evolutivo, aperfeiçoado através de lutas e conquistas, certo de que, em seu advento, o órgão não fora criado para a defesa incontestável dos hipossuficientes, dos oprimidos e dos direito sociais.
A temeridade de ver o Estado julgar sem imparcialidade, corroborado com os ideais franceses de uma Instituição Constitucional no século XIV, faz surgir um órgão multifacetário, institucionalizando sua vontade em prol da justiça, da liberdade, da igualdade e da fraternidade, deixando o Ministério Público formalmente destinado às atividades essenciais da prestação jurisdicional.
Em sucinto desfecho, preciosas são as palavras de Hugo Nigro Mazzilli (2003, p. 17):
(...) O mais comum é indicar-se que o Ministério Público moderno tem origem nos procuradores do Rei da França, ou, mais especificamente, na Ordenança de 1302, de Felipe IV. Entretanto, verdade seja dita, contemporaneamente na Itália e em Portugal (Ordenações do Reino), existiram Procuradores do Rei, com atribuições semelhantes. (...) A verdade é que a origem do Ministério Público está ligada à defesa do Rei e à acusação penal (grifo nosso).
2.3. O Ministério Público no Direito Brasileiro
A trajetória do parquet no direito brasileiro e sua evolução institucional não foram diferentes da sua própria história no resto do mundo, trajetória essa marcada pela transição do ‘advocatus rei’ para ‘advocatus civilis-societatis’.
Ainda no Brasil-colônia, antes da independência, e até mesmo no Brasil-império, o Procurador da Coroa e da Fazenda exercia a função de Promotor de Justiça, cujas atribuições eram estrita e unicamente cuidar dos interesses do Rei, não se podendo falar propriamente de uma instituição, nem de autonomia.
A Constituição Imperial de 1824 não se referiu à Instituição do Ministério Público, o tratando tão-somente nas disposições do juízo criminal, na qual registrava o dito Procurador como dominus litis (senhor da ação penal)[3], o que também não foi diferente anos depois, na primeira Constituição da República (1891), fazendo simplesmente referência ao procurador-geral, um ‘bacharel-idôneo’ escolhido dentre os membros do Supremo Tribunal Federal.
Somente após algumas décadas de república e passado pouco mais de um século de independência, a Constituição de 1934 trouxe a lume a primeira referência constitucional do Ministério Público[4], instante no qual pode-se afirmar o seu aparecimento no Brasil como Instituição[5], num momento marcado por enfraquecimentos e distúrbios democráticos, como relata Edilson Santana (2008, p. 32):
A 10 de novembro de 1937, sob o argumento de que os comunistas iriam iniciar um levante no País, o Governo fechou o Congresso Nacional, as Assembléias Estaduais e as Câmaras de Vereadores, impondo censura aos meios de comunicação de massa, suprimindo garantias constitucionais. Getúlio Vargas sacramentou um golpe de Estado e, com o apoio das Forças Armadas, outorga uma nova Constituição. O Ministério Público sofreu com o golpe. Houve retrocesso institucional.
A partir daí, novas constituintes marcaram a evolução republicana brasileira, vindo a instituição ministerial alcançar sua autonomia, a obrigatoriedade de concurso público para o ingresso na carreira (na qual só poderiam perder a referida função por sentença judicial ou processo administrativo, sendo-lhes assegurado o contraditório e a ampla defesa), e sua inamovibilidade[6].
Da mesma forma, a Lei Fundamental de 1967 (e sua emenda de 1969), trouxe expressivas transformações ao órgão, ao tratá-lo no capítulo do Poder Judiciário, inspirada na conceituação de que ‘O Ministério Público é Instituição essencial à Função Jurisdicional do Estado’, transformações estas fundamentais para as conquistas de princípios indispensáveis para o correto e eficaz exercício do parquet, como a unidade, indivisibilidade, independência funcional e autonomia administrativa.
Atentamente, Edilson Santana leciona sobre tal evolução:
Observa-se, contudo, que, embora topograficamente, no âmbito do Poder Judiciário, a Instituição não se libertou das amarras do Poder Executivo, posto que os Procuradores da República, Procuradores de Justiça e Promotores de Justiça (em primeira e segunda instância) ainda estavam incumbidos de representar certos interesses de governantes (2008, p. 32).
Ora, o posicionamento constitucional da instituição sempre causou perplexidade na doutrina, devido às mudanças nos próprios textos constitucionais e as evoluções jurídico-sociais que sofreu o Ministério Público, resistindo para a construção de um poder democrático, o que foi consolidado no moderno texto de 1988 (MORAES, 2003, p. 494).
Sob a atual ótica constitucional, não resta dúvidas sobre a significante evolução que passou o Ministério Público no Brasil, inserido dentro de um novo conceito institucional de defesa dos anseios sociais e da democracia, abandonando o antigo papel que possuía, onde não mais luta pelos interesses do Estado singular, mas por aqueles de uma sociedade formadora deste Estado, democrático.
2.4. Funções Institucionais
Examinando-se as últimas três décadas, percebe-se que a consciência social sobre o conceito da referida instituição tem se aperfeiçoado, despindo-se daquela visão limitada e simplista de um ‘Promotor[7] de acusação’ no processo penal. Tal aperfeiçoamento concretiza a típica instituição pública como uma organização aceita universalmente pelos povos como defensora e guardiã dos valores mais relevantes da sociedade (custos societatis[8]) e do direito (custos juris[9]). De fato, sendo o Ministério Público titular privativo da ação penal pública, seu mister acusatório é pioneiro na defesa das liberdades individuais, ao assegurar o contraditório na acusação, possibilitando um juízo imparcial.
Atualmente, inspirado pelas novas necessidades tangíveis da sociedade, valendo-se da nova ordem constitucional trazida pelo constituinte de 1988, e pelo avanço da salva-guarda dos direitos humanos, exigida por todas as culturas, o Ministério Público é instituição ampla, preocupada com a concretização do bem-comum, funcionando na proteção da ordem jurídica, do regime democrático, e dos interesses sociais e individuais indisponíveis, provocando o judiciário em inúmeras ações[10], em defesa do meio ambiente, do idoso, do consumidor, do patrimônio público, do patrimônio histórico-cultural, da legalidade, eficiência e moralidade na administração pública, zelando, sobretudo, pela sociedade e seu bem-estar. Pode ainda, visto seu caráter interveniente, atuar como custos legis[11], defendendo, seja a indisponibilidade dos interesses de determinada comunidade (devido a qualidade de uma parte), seja o interesse público (devido a natureza da lide).
Essa missão materializa-se no art. 129 da Lei Fundamental, que preconizou o zelo pelo efetivo respeito dos poderes públicos e dos serviços de relevância pública aos assegurados na Constituição, promovendo as medidas necessárias à sua garantia; o inquérito civil e a ação civil pública; a ação de inconstitucionalidade ou a representação para fins de intervenção da União e dos Estados; o direito-dever de expedir notificações nos procedimentos administrativos de sua competência, requisitando informações e documentos para instruí-los; o controle externo da atividade policial; o direito de requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial; além de exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com sua finalidade (vedada a representação judicial e a consultoria jurídica de entidades públicas), estabelecendo, por conseguinte, atuação direita e independente do órgão ministerial junto à atividade social e estatal, sustentando seu papel no cenário constitucional.
Em conclusão, importa-nos registrar as doutas palavras de Antônio Cláudio de Costa Machado:
O Ministério Público é, portanto, este ser jurídico permanente, posto que extrapola o indivíduo no tempo e no espaço, e que possui vida e disciplina próprias, forças e qualidades particulares e uma vocação especial de bem servir a própria sociedade que o criou (1989, p. 25).
Desta forma, é hoje o Ministério Público a instituição que mais tem atuado para a defesa dos interesses e direitos massificados, seja no campo extrajurisdicional, seja no jurisdicional, tornando-se parte do próprio Estado para a concretização da realização da justiça[12].
3. Natureza Jurídica: conceito
Dizer qual seja a natureza[13] de um determinado instituto, é dizer sua epistemologia[14] (ou gnosiologia), é saber o que é este instituto, conhecendo sua essência, ou seja, identificar seu conceito basilar sob a ótica científica, dogmatista[15] e apriorística[16]. O termo expressa o sentido de qualidade, espécie do ser, identificando suas características peculiares, sua estrutura e em que tal objeto se consiste, seja de per si, seja condicionado, seja inserido dentro de um contexto específico.
In casu, a conceituação epistemológica se dará no universo jurídico[17], aplicando-se aos institutos desta ciência.
Ao tratar o tema, faz-se indispensável fazer alusão às palavras do ilustre professor Miguel Reale, visto que tal conceito pertence ao campo da Filosofia do Direito.
A Ontognoseologia Jurídica é parte geral da Filosofia do Direito destinada a determinar em que se consiste a experiência jurídica, indagando de suas estruturas objetivas, bem como a saber como tais estruturas são pensadas, ou seja, como elas se expressam em conceitos.
(...)
...é, pois, o estudo crítico da realidade jurídica e de sua compreensão conceitual, na unidade integrante de seus elementos que, como veremos, são suscetíveis de serem vistos como valor, como norma, e como fato, implicando perspectivas prevalecentemente éticas, lógicas ou histórico-culturais (REALE, 2002, p. 301 e 305).
A partir desta indagação, é possível questionar qualquer elemento componente do objeto estudado, e como estes elementos se põem em relação aos outros, ou seja, que é que, em suma, nessa realidade o torna “compreensível” como jurídico. Assim, como fator essencial, será possível diferenciar um objeto do outro, dividi-los e organizá-los sistematicamente para sua melhor compreensão, e para, metodologicamente, inseri-lo dentro de campos tipológicos distintos na ciência estudada.
A sistematização de divisões dos diversos institutos estudados na ciência jurídica proporciona a visão universal da árvore jurídica, oferecendo a perspectiva de estudo e aplicabilidade. Esta setorização de classes e ramos (obra da Ciência do Direito e da Dogmática Jurídica) torna prático seu conhecimento, as investigações científicas e o aperfeiçoamento de suas instituições (NADER, 2005, p. 347) [18].
Sobre o assunto, ensina-nos Miguel Reale:
Uma das tarefas primordiais da Epistemologia Jurídica consiste, aliás, na determinação do objeto das diversas ciências jurídicas, não só para esclarecer a natureza e o tipo de cada uma delas, mas também para estabelecer as suas relações e implicações na unidade do saber jurídico (2002, p. 306).
Como forma de aclarar, destarte, a questão, de forma com que o objeto estudado (a instituição do Ministério Público) fique de tal modo classificado e determinado como instituto jurídico, bem como explicado epistemologicamente, mister se faz a conceituação de três institutos (jurídicos) no deslinde do tema: instituição[19], órgão e poder.
3.1. Instituição
O conceito de instituição traduz-se em ser um ente abstrato, convencionado e legitimado pela sociedade[20] a fim de estabelecer relação de ordem, relacionamento, ou autoridade. É um mecanismo social que controla os indivíduos, sendo um produto de seus interesses que refletem suas experiências, organizado sob a forma de regras e normas, visando, principalmente, a ordenação entre suas interações.
Dentro da órbita político-constitucional[21], as instituições podem ser personalizadas e despersonalizadas, estabelecidas e legitimadas para, organizadamente e estruturadamente, concretizarem certo objetivo, ou seja, tornarem real e eficaz determinada necessidade.
3.2. Órgão
Por sua vez, órgão (aqui entendido também sob a perspectiva político-constitucional) seria toda e qualquer micro-unidade inserida dentro de um macro-sistema capaz de gerenciar seus objetivos.
São eles supremos (constitucionais) ou dependentes (administrativos). Aqueles são os a quem incumbe o exercício do poder político, cujo conjunto se denomina governo ou órgãos governamentais. Os outros estão em plano hierárquico inferior, cujo conjunto forma a Administração Pública, considerados de natureza administrativa. Enquanto os primeiros constituem objeto do Direito Constitucional, os segundos são regidos pelas normas do Direito Administrativo (SILVA, 2006, p. 107).
Etimologicamente, órgão é uma unidade com atribuição específica dentro da organização do Estado. É composto por agentes públicos que dirigem e compõem o órgão, voltado para o cumprimento de uma atividade estatal. Eles formam a estrutura do Estado, mas não têm personalidade jurídica, uma vez que são apenas parte de uma estrutura maior, essa sim detentora de personalidade. Como parte da estrutura maior, o órgão público não tem vontade própria, limitando-se a cumprir suas finalidades dentro da competência funcional que lhes foi determinada pela organização estatal (SILVA, 2006, p. 760).
3.3. Poder
A etimologia da expressão ‘poder’[22], do latim, potere, revela a capacidade de imposição da vontade, do direito de deliberar, agir, decidir, exercer sua autoridade, soberania, domínio, influência ou força.
Da analise do verbete descrito por Norberto Bobbio, podemos perceber um conceito diferente do julgado por uma idéia geral, entendo o poder social não como uma coisa ou a sua posse, mas sim uma relação interpessoal:
...o poder é entendido como algo que se possui: como um objeto ou uma substancia (...) que alguém guarda num recipiente. Contudo, não existe ‘poder’, se não existe, ao lado do individuo ou grupo que o exerce, outro individuo ou grupo que é induzido a comportar-se tal como aquele deseja (BOBBIO, 2000, p. 933 a 942) (grifo nosso).
Festejada conceituação de José Afonso da Silva sobre o tema, quando diz que “o poder é um fenômeno sócio-cultural. (...) Define-se como uma energia capaz de coordenar e impor decisões visando à realização de determinados fins” (SILVA, 2006, p. 106/107).
No modelo constitucional atual, o Estado Brasileiro exerce tal soberania através dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, conforme previsão no artigo 2º da Lei Fundamental de 1988.
4. A natureza jurídica do Ministério Público
A fim de alcançar uma melhor compreensão e uma melhor visualização do Ministério Público, sua classificação e sua disposição na atual estrutura organizacional da República, devemos abordar aqui as três funções nas quais o Estado exerce sua soberania, o Poder Legislativo, o Poder Executivo e o Poder Judiciário, especificando a atuação, o papel e os limites de cada uma dentro deste mesmo Estado, relacionando-as, finalmente, com a instituição ministerial.
Essas funções são divididas segundo o critério funcional, consagrado pelo pensador francês Montesquieu. Baseando-se na obra Política, do filósofo Aristóteles, e na obra Segundo Tratado do Governo Civil, publicada por John Locke, Montesquieu escreveu a obra O Espírito das Leis, traçando parâmetros fundamentais da organização política liberal. O filósofo iluminista foi o responsável por explicar, sistematizar e ampliar a divisão dos poderes que fora anteriormente estabelecida por Locke. Montesquieu acreditava também que, para afastar governos absolutistas e evitar a produção de normas tirânicas, seria fundamental estabelecer a autonomia e os limites de cada poder, criando-se, assim, o sistema de freios e contrapesos, o qual consiste na contenção do poder pelo poder, ou seja, devem eles ser autônomos e exercerem determinada função, porém o exercício desta função deve ser controlado pelos outros. Assim, pode-se dizer que estes são independentes, porém harmônicos entre si[23] (PIÇARRA apud MORAES, 2003, p. 369).
Com base nessa premissa, o legislador constituinte originário afirmou no artigo 2º da Carta Política que são poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, estabelecendo que o Legislativo, por meio de seus representantes eleitos diretamente pelo povo, funciona tipicamente legislando e fiscalizando[24] dentro dos limites e dos ditames legais; o Executivo, por sua vez, representado pelo Chefe de Governo[25], funciona precipuamente na prática de atos de administração, executando e dando efetividade à lei, gerindo a coisa pública, realizando e definindo a política de ordem interna (e as relações exteriores); finalmente, pois, o Judiciário, representado por seus membros independentes, inamovíveis, e vitalícios, cabe a função típica de julgar, a administração da justiça, solucionando os conflitos que surgirem no seio de sua jurisdição, “aplicando a lei a uma hipótese controvertida mediante processo regular, produzindo, afinal, coisa julgada, com o que substitui, definitivamente, a atividade e vontade das partes” (ALVIM apud MORAES, 2003, p. 448).
Registre-se, ainda, que inexiste no atual modelo constitucional, a exclusividade funcional absoluta, possibilitando, a cada poder, o exercício das funções que lhe são típicas, e das que lhe são atípicas, no exercício dos misteres constitucionais (MORAES, 2003, p. 420), permitindo, ao Legislativo, administrar e julgar; ao Executivo, legislar e julgar; e ao Judiciário, legislar e administrar, nos limites legais.
Contudo, o Ministério Público, sendo participante da divisão funcional do Estado, é também elemento indispensável no sistema de freios e contrapesos na contenção do poder estatal, como os são o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Ora, tanto estes como aquele (o Ministério Público), assemelham em virtude da autonomia, independência e finalidades constitucionais, exercendo todos, funções únicas do Estado.
Ocorre é que o posicionamento constitucional do Ministério Público sempre provocou impasses na doutrina, principalmente devido à transformação e à evolução que a Instituição sofreu ao longo dos anos, restando perplexidade ao defini-lo como órgão atrelado (ou vinculado) a algum poder, seja ao Legislativo, seja ao Executivo, seja ao Judiciário.
Sobre o tema, Hugo Nigro Mazzilli discorre:
Há quem sustente que o Ministério Público estaria atrelado ao Poder Legislativo, a este incumbida a elaboração da lei e ao Ministério Público, a fiscalização do seu fiel cumprimento. Há quem defenda que a atividade do Ministério Público é eminentemente jurisdicional, razão pela qual estaria ele atrelado ao Poder Judiciário. E há, ainda, quem afirme que a função do Ministério Público é administrativa, pois ele atua com o fim de promover a execução das leis e estaria atrelado ao Poder Executivo (1997, p. 19 e 20).
Ainda, Alexandre de Moraes:
Analisando a Carta Anterior, que colocava o Ministério Público como órgão do Poder Executivo, Celso de Mello já apontava que seus membros sujeitavam-se a regime jurídico especial, gozando, no desempenho de suas funções, de plena independência. Por sua vez, Manoel Gonçalves Ferreira Filho, concordando com a independência ministerial, colocava-o como órgão administrativo, destinado a zelar pelo cumprimento das leis, cabendo-lhe a defesa do interesse geral de que as leis sejam observadas. Da mesma forma, José Afonso da Silva afirma que a Instituição ocupa lugar cada vez mais destacado na organização do Estado, em virtude do alargamento de suas funções de proteção aos direitos indisponíveis e de interesses coletivos, tendo a Constituição Federal dado-lhe relevo de Instituição permanente e essencial à função jurisdicional, mas que ontologicamente sua natureza permanece executiva, sendo seus membros agentes políticos, e como tal, atuam com plena e total independência funcional (SLAIBI FILHO; MELLO FILHO; FERREIRA FILHO apud MORAES, 2003, p. 494).
Todavia, na Carta Atual, baseada na tendência internacional, o Ministério Público consagra-se plenamente independente, desvinculado de qualquer poder, tornando-se um “estranho no ninho” seja do Legislativo, seja do Executivo, seja do Judiciário, comportando todos os requisitos, garantias e vedações atinentes aos clássicos poderes do Estado, contudo, sem a função precípua de julgar, de administrar, muito menos de legislar. Como bem observa o Ministro do Supremo Tribunal Federal, Sepúlveda Pertence,
a seção dedicada ao Ministério Público insere-se, na Constituição Federal de 1988, ao final do título IV – Da Organização dos Poderes, no seu capítulo IV – Das Funções Essenciais à Justiça[26]. A colocação tópica e o conteúdo normativo da Seção revelam a renúncia, por parte do constituinte de definir explicitamente a posição do Ministério Público entre os Poderes do Estado.
(...)
A razão subjacente à crítica contemporânea da integração do Ministério Público no Poder Executivo [ou no Poder Legislativo e até no Poder Judiciário] esta, na verdade, na postulação da independência política e funcional do Ministério Público, pressuposto da objetividade e da imparcialidade de sua atuação nas suas funções sintetizadas na proteção da ordem jurídica[27] (MORAES, 2003, p. 494 e 495).
Portanto, observa-se que a relação que o Ministério Público tem para com os outros poderes é eminentemente independente, complementando-as tão somente naquilo que lhes foram conferidos: funcionar para que a soberania do Estado se exteriorize, a fim de cumprir seu papel pelo qual foi criado. Independência essa, essencial e indispensável à sobrevivência da instituição, sobretudo à viabilidade e à eficácia de sua atuação, sendo que seu papel institucional restaria prejudicado e inócuo, se, de fato, a instituição ministerial fosse de tal modo subjugada ou atrelada a qualquer outro órgão.
4.1. Ministério Público: “Quarto Poder”?
Discussão que ainda se estende de forma heterogênea entre os cientistas jurídicos, sendo pertinente sua breve abordagem neste trabalho, é sobre a visualização e a conceituação do Ministério Público como um ‘Poder,’ ou melhor, o ‘Quarto Poder’.
Muitas são as abordagens e os argumentos que sustentam tal conceituação. Passados vinte anos da promulgação da Carta Magna de 1988, a doutrina discute, ainda hoje, onde se situaria a Instituição no quadro definido pela Constituição Federal. Por conseguinte, para alguns, o Ministério Público, atualmente, constitui um verdadeiro ‘Quarto Poder’. É o que vaticina Alfredo Valladão nas palavras de Edilson Santana:
As funções do Ministério Público subiram, pois, ainda mais, de autoridade, em nossos dias. Ele apresenta como a figura de um verdadeiro poder Estatal! Se Montesquieu tivesse escrito hoje O Espírito das Leis, por certo não seria tríplice, mas quádrupla a divisão dos poderes. Ao órgão que legisla, ao que executa, ao que julga, um outro órgão acrescenta ele – o que defende a sociedade e a lei, perante a Justiça, (sic!) parta a ofensa donde partir, isto é, dos indivíduos ou dos próprios poderes do Estado. (1954, p. 33-39).
Outros consideram que a Instituição constitui órgão dotado de autonomia, participante do sistema de freios e contra pesos[28] fixados pelo constituinte, e, portanto, não integra o quadro de nenhum dos poderes.
Autores como Hugo Nigro Mazzilli e Clèmerson Merlin Cléve apontam que o constituinte poderia ter evitado essas discussões se tivesse colocado o Ministério Público, lado a lado com o Tribunal de Contas, entre os órgãos de fiscalização e controle das atividades governamentais, ou como já o fizera a Carta de 1934, entre os Órgãos de Cooperação nas Atividades Governamentais (MAZZILLI, 1997, p. 142).
Ora, o Ministério Público está inserido na Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 no Título IV — Da Organização dos Poderes —; porém, em seção própria (arts. 127 a 130 da CRFB/88), dentro do Capítulo Das Funções Essenciais à Justiça. Está, portanto, separado dos demais Poderes do Estado, não possuindo, ainda, tal “status” pela Lei Fundamental, deixando de ser conceituado como poder.
Cabe ressaltar que a própria definição feita pelo legislador constituinte originário do Ministério Público como “Instituição” e como “Órgão”, exclui sua caracterização como ‘Poder’, por ser etimologicamente incompatível dentro do atual modelo constitucional de estrutura estatal, estando o Ministério Público funcionando como um mecanismo legitimado pela sociedade a fim de refletir seus interesses –instituição –, estruturado como uma unidade inserida nesse Estado – órgão.
Com efeito, vislumbramos que a Constituição Federal de 1988 não o elevou à categoria de ‘Poder’, mas dispôs que ele, no exercício de suas funções, é órgão obrigatoriamente independente. Por conseqüência, tem, como os três poderes, funções independentes, sem a interferência de qualquer um deles e sem posicioná-lo em nenhum dos poderes públicos.
5. Considerações finais
Nessa perspectiva, considerando as premissas expostas, funda-se nosso entendimento na ressalva de um Ministério Público como órgão de função de Estado, assim como o Legislativo, o Judiciário e o Executivo, numa otimização e revolução do constituinte para o fim de equilibrar o poder, de frear os excessos, exigir o devido, provocar a correta aplicação do sistema jurídico e das relações sociais. Antes, não é instituição vinculada a qualquer poder, não pertencente a qualquer governante. Por finalidade, defende os interesses sociais da comunidade a que serve, salvaguardando os bens e os valores essenciais à prevalência da cidadania e do estado de direito. Encarrega-se, dentre outras atribuições, de fazer com que os poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, no uso de suas atribuições, respeitem os direitos que a lei maior assegurou, exigindo uma completa e absoluta independência e autonomia para funcionar, sendo que nesse Estado Republicano de Direito, representativo e democrático, cabe ao Parquet a principal tarefa da defesa de sua integridade, e, sobretudo, da sociedade a quem se destinam os seus serviços e cuidados, mostrando-se incompatível tal vinculação.
Importa registrar que, ao longo das duas últimas décadas do século passado, essa autonomia torna-se ainda mais tangível, ao ponto que a instituição conseguiu romper barreiras que a prendiam junto ao Poder Executivo, tornando visível a processo de judicialização do país. Tal ascensão paradoxal, realizada num contexto marcado por ideologias anti-Estado, só se deu porque, no curso de redemocratização do país, o Ministério Público lutou para se desvincular do Poder Executivo e construir uma imagem de agente da sociedade na fiscalização dos poderes políticos. Nesse sentido, por mais contraditório que pareça, o Ministério Público soube captar o sentido da mudança da época e, na virada dessa redemocratização, posicionou-se ao lado da sociedade e de costas para o Estado, apesar de ser parte dele.
Assim, antecipando-se à consolidação da democracia, viu sacramentado o seu perfil institucional no corpo da Lei Maior do país, em capítulo próprio, gozando de total autonomia, independente dos clássicos poderes da República, judicializando os conflitos que antes ficavam à mercê de um tratamento exclusivamente político ou administrativo, transmutando um órgão tipicamente de justiça em defensor do povo, traduzindo um ofício integrante da essência do Estado, exercendo parcela de soberania, imprescindível à própria sobrevivência da sociedade, dada a sua tamanha importância no atual paradigma.
Por tudo isso, torna-se evidente que o Ministério Público é possuidor, no exercício de suas funções, dos qualificativos das clássicas funções fundamentais do Estado: Poder Legislativo, Executivo e Judiciário, sendo de significante importância registrar que sua função administrativa não se confunde com a tradicional função administrativa efetivada pelo Poder Executivo, não se achando subordinado aos demais poderes, posto que foi elevado à posição de órgão constitucional autônomo, gozando de equivalência no tocante à qualidade do regime jurídico-constitucional, podendo exercer suas atribuições inclusive contra esses poderes estatais, na plenitude de suas garantias e prerrogativas.
Destarte, entendemos que, das concepções sobre a natureza institucional do Ministério Público, a que melhor explica a sua postura institucional é a que o desloca da sociedade política, como órgão repressivo do Estado, para a sociedade civil, como legítimo e autêntico defensor da sociedade. Esse deslocamento se justificaria por três razões fundamentais. A primeira seria a social, que se originou com a vocação do Ministério Público para a defesa da sociedade: ele assumiu paulatinamente um compromisso com a sociedade no transcorrer de sua evolução histórica. A segunda seria a política, que foi surgindo com a vocação da Instituição para a defesa da democracia e das instituições democráticas. A terceira seria a jurídica, que se efetivou com a Constituição de 1988, que concedeu ao órgão autogestão administrativa e funcional e lhe conferiu várias atribuições para a defesa dos interesses primaciais da sociedade.
Em verdade, o deslocamento do Ministério Público da sociedade política para a sociedade civil é muito mais funcional que administrativo pois, administrativamente, o Ministério Público ainda permanece com estrutura de instituição estatal, com quadro de carreira, lei orgânica própria e vencimentos advindos do Estado, o que é fundamental para que ele tenha condições de exercer o seu papel constitucional em pé de igualdade com os Poderes estatais por ele fiscalizados.
Importa ressaltar, de forma conclusiva, que o constituinte originário não alçou o Ministério Público à categoria de Poder, mesmo porque não era o caso, mas, indubitavelmente, disse e bradou que ele, no exercício de suas funções é órgão necessariamente independente, sem a ingerência de qualquer um deles, a fim de assegurar a defesa não do Estado, mas da ordem jurídica e do Direito, em prol do povo, verdadeiro titular do poder.
