Resumo: Dentre os instrumentos econômicos existentes no âmbito ambiental, o mercado de carbono se apresenta como bastante promissor. Sua comercialização pode ser realizada no mercado voluntário ou obrigatório, este último, criado pelo Protocolo de Quioto em 1997, com ênfase no Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL). Some-se a isso, a utilização do mecanismo de Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação (REDD+)que induz a comportamentos ecologicamente corretos ao se evitar o desmatamento e a degradação florestal.
Palavras-chave: Instrumentos econômicos, Protocolo de Quioto, MDL, REDD+, carbono.
1. Introdução – 2. O Protocolo de Quioto e os acordos internacionais sobre as mudanças climáticas – 3. A Operacionalização do MDL - 4. O funcionamento do REDD+ - 5. Considerações Finais – 6. Referências
1 - Introdução
Depois da promulgação da Constituição, foram realizados no Rio de Janeiro dois eventos importantíssimos. O primeiro foi a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), também conhecida como ECO-92 e, vinte anos mais tarde, a Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (Rio+20), que, em linhas gerais, buscaram tratar das diferentes formas de se alcançar o desenvolvimento sustentável pelos países desenvolvidos e subdesenvolvidos e estabelecer os custos da preservação ambiental.
Nesse contexto, instrumentos econômicos são utilizados em diversas políticas públicas de vários países, dentre eles o Brasil, como forma de diminuir as externalidades provocadas pelas ações do homem na natureza. Dentre esses instrumentos, destaca-se o Pagamento por Serviços Ambientais (PSA) que, em breve síntese, visa compensar e incentivar o cidadão que protege o ambiente. Assim, esse instrumento procura induzir condutas protetivas e aumentar a participação cidadã na proteção ambiental.
Dentre os diversos instrumentos econômicos existentes, é importante salientar o mercado de carbono que, desde o Protocolo de Quioto em 1997, ganhou importância mundial no controle de emissão de gases geradores do efeito estufa. No âmbito nacional, o Brasil adotou a Política Nacional sobre Mudança do Clima, a qual instituiu, entre seus instrumentos, os mecanismos financeiros e econômicos referentes à mitigação da mudança do clima e à adaptação aos efeitos desta alteração no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre mudança do Clima e do Protocolo de Quioto.
Em relação ao mercado de carbono, é necessário destacar dois mecanismos importantes. O primeiro instrumento, denominado Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação (REDD+), consiste, de um lado, em estimular países em desenvolvimento a promoverem esforços adicionais e voluntários de redução de emissões oriundas do desmatamento e da degradação florestal e de outro em conservar e incrementar os estoques de carbono florestal. O segundo é o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL), criado pelo Protocolo de Quioto, com o objetivo de assistir aos países não incluídos no Anexo I da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima para dar cumprimento às obrigações constantes do Protocolo, mediante apoio a atividades de mitigação de emissões de gases de efeito estufa (GEE).
2 - O Protocolo de Quioto e os acordos internacionais sobre as mudanças climáticas
O mercado de carbono ganhou importância mundial com Protocolo de Quioto em 1997. Seu objetivo é reduzir a emissão de gases geradores do efeito estufa e mitigar as consequências das alterações climáticas no planeta Terra. Antes de analisar o referido Protocolo, é preciso entender os antecedentes históricos e os outros acordos internacionais que tornaram possível a globalização do debate sobre o clima na Terra.
Desde os primórdios da humanidade, o homem tem relação de dependência com o clima. Na antiguidade, bruscas alterações climáticas como nevasca em excesso, seca, chuvas torrenciais e furacões, que ocasionavam perdas de lavouras, mortes de animais ou até dos próprios seres humanos eram encaradas como fruto de castigo divino, de bruxaria, isto é, algo totalmente alheio à atividade humana.
No século XVIII, com a Revolução Industrial, o Planeta Terra teve aumentado, em nível exponencial, a concentração de GEE na atmosfera. Em grande parte, por causa do modelo de desenvolvimento econômico utilizado pela maioria dos países, ancorado principalmente na queima de combustíveis fósseis, v.g. petróleo e carvão mineral bem como no acelerado desmatamento. Desde a Revolução Industrial, ficou mais perceptível que a mudança climática resultante do aquecimento da Terra, tais como, derretimento das calotas polares, elevação do nível do mar, desertificação e desregulação nos regimes de chuva e vento tinham participação de atividades humanas (DAINEZI et alli, 2011).
Essa brusca alteração climática provocou comoção internacional. Uma das consequências desse problema ambiental foi a realização do primeiro grande encontro global da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, realizada na cidade de Estocolmo em 1972. Mas antes desse marco histórico, houve debates sobre os problemas ambientais pelo Clube de Roma nos anos 60 e 70 do século passado.
Furlan (2010) afirma que existiram convenções internacionais para o debate sobre a fauna e flora antes da década de 70 do século passado, porém mais de cunho econômico-comercial do que científico-ambiental. Ela cita, como exemplo,a Convenção Internacional para a Prevenção da Proteção do Mar por Óleo (Londres, 1954), que foi o primeiro tratado contra a poluição. Nessa época, a questão ecológica era vista de um ângulo mais restrito, pois se partia de problemas específicos ao invés de analisar a questão da preservação ambiental de modo global.
Em relação à Conferência de Estocolmo de 1972, pode-se entender que, apesar de não ter sido a pioneira no debate ambiental, teve significado importante em debater questões ambientais em âmbito internacional. Através dessa profícua convenção, criou-se programa especializado da Organização das Nações Unidas (ONU), o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA). Também resultou na criação de um Plano de Ação para o Meio Ambiente contendo conjunto de 109 recomendações e na participação de ONGs ligadas à questão ambiental, tornando as discussões ambientais mais próximas da opinião pública internacional (FURLAN, 2010).
Em 1987, foi apresentado o Relatório Brundtland, documento da ONU elaborado pelo PNUMA e coordenado pela primeira-ministra da Noruega, em que oficialmente, pela primeira vez, foi utilizada a expressão “desenvolvimento sustentável”. A expressão foi definida como: “o desenvolvimento que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem às suas próprias necessidades”(CASARA, 2011, p. 25). No ano seguinte, foi também criado o Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas (IPCC) com o objetivo de estudar cientificamente o clima e sua relação com as atividades humanas.
No ano de 1992, realizou-se no Rio de Janeiro, a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento. Segundo Casara (2011), o objetivo dessa conferência foi elaborar estratégias e medidas com a finalidade de deter e reverter a degradação ambiental, bem como de promover o desenvolvimento sustentável. Com a ECO-92, fortaleceu-se uma série de princípios ambientais, a exemplo, do princípio de desenvolvimento sustentável, da participação cidadã e do poluidor-pagador. A referida Declaração é inaugurada com a afirmação de que os seres humanos constituem o centro das preocupações relacionadas com o desenvolvimento sustentável. Têm direito a uma vida saudável e produtiva em harmonia com a natureza.
Resultado importante obtido da ECO-92 foi a assinatura da Convenção do Clima, também chamada de Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (CQNUMC), na cidade do Rio de Janeiro. Este acordo teve como meta a estabilização das concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera num nível que impeça uma interferência antrópica perigosa no sistema climático (DAINEZI et alli, 2011).
É nesse contexto, pós-Convenção Quadro[2] das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima, que surge o Protocolo de Quioto (originado na COP III)[3] com a necessidade de se promover debate contínuo sobre medidas a serem empregadas pelos países desenvolvidos e em desenvolvimento para reduzir as emissões de GEE. A ideia básica do Protocolo está contida no art. 3º, estabelecendo que os países industrializados reduzissem as emissões de gases de efeito estufa – dióxido de carbono, metano, óxido nitroso, hidrofluorcarbonos, dentre outros – em, aproximadamente, 5% em relação aos níveis de 1990 a ser cumprida no período de compromisso de 2008 e 2012 (PROTOCOLO DE QUIOTO, 1997). Ressalte-se que a COP 17, realizada em Durban (África do Sul), em 2011, fixou a prorrogação do prazo acima até o ano de 2017 e a COP 18 Doha (Catar) até 2020.
O referido Acordo Ambiental, realizado na cidade de Quioto, em dezembro de 1997, foi aberto para assinatura em março de 1998, entrando em vigor somente no dia 16/02/2005. Segundo Casara (2011), o Protocolo de Quioto, para entrar em vigor, deveria ser ratificado ao menos por 55 Partes da Convenção-Quadro, incluindo, entre essas, países industrializados que respondessem por pelo menos 55% das emissões totais de dióxido de carbono, para entrar.
Os Estados Unidos da América, responsáveis por 36,1% das emissões totais, apesar de signatários da Convenção e de participantes da Terceira Conferência das Partes em Quioto, até a presente data não ratificaram o Protocolo. A entrada em vigor do acordo só ocorreu com a ratificação da Federação Russa, quando foi atingido o percentual de 60% das emissões totais de dióxido de carbono dos países industrializados contabilizados em 1990. No Brasil, o Decreto Legislativo nº 144, de 20.06.2002, aprovou o texto do citado acordo (CASARA, 2011).
De início, pode-se observar que as determinações contidas no Protocolo de Quioto foram direcionadas aos países pertencentes ao Anexo I, isto é, os países desenvolvidos grandes emissores de CO2 e os que estavam em transição para a economia de mercado, a exemplo da Croácia, Estônia e Federação Russa. Quanto aos demais países não pertencentes ao Anexo I (países em desenvolvimento que não estão obrigados a reduzir suas emissões de gases, dentre eles o Brasil) terão que controlar o crescimento de suas emissões de efeito estufa com tecnologia apropriada, utilizando recursos financeiros e apoio dos países industrializados.
É interessante salientar o objetivo dessa política, que diferenciou as medidas a serem tomadas por países industrializados e não industrializados. O acordo consagrou o princípio da responsabilidade comum, porém diferenciada, levando-se em conta as diferenças históricas, políticas, econômicas e sociais de cada nação (FERENCZY, 2012).
Furlan (2010) cita vários fins do Protocolo de Quioto. Dentre eles, orientar as Partes para que promovam políticas e programas que visem ao aumento da eficiência energética em setores relevantes da economia dos Estados, defendendo energias novas e renováveis; desenvolvimento da agricultura e do manejo de florestas em bases sustentáveis; emprego de novas tecnologias industriais ambientalmente mais sadias proteção de sumidouros e reservatórios e adoção de políticas fiscais que tenham por fim incentivar a redução de emissões de gases de efeito estufa.
Como forma de tornar mais fácil o efetivo cumprimento das metas previstas no Protocolo de Quioto, foram estabelecidos mecanismos de flexibilização das obrigações das emissões de poluentes, quais sejam, a Implementação Conjunta (Joint Implementation), o Comércio de Emissões (Emission Trading) e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (Clean DevelopmentMechanism). São mecanismos de natureza financeira destinados a alcançar as metas atribuídas aos países do Anexo I, todavia não são ferramentas para livre poluição dos países ricos, e sim, ferramentas para auxiliá-los a reduzir a emissão de GEE (CHANG, 2004).
A Implementação Conjunta está prevista no art. 6º e se refere à possibilidade de qualquer parte incluída no Anexo I poder transferir ou adquirir de qualquer outro país, também incluído no mesmo Anexo, unidades de emissões resultantes de projetos visando a redução das emissões de poluentes. Em síntese, possibilita ajuda somente entre países industrializados a fim de que possam realizar parcerias para a consecução de projetos que reduzam as emissões. Um exemplo, segundo Stump et alli (2006, p. 85), seria “a situação em que um país fornece capital e tecnologia enquanto o outro oferece o seu território para a implementação de um projeto que reduza as emissões de GEE e beneficie ambos”.
Por sua vez, o Comércio de Emissões, previsto no art. 17, torna possível aos países do Anexo I comprar e vender créditos de emissões entre si. Isso é importante, porque um país que não atingiu sua meta pode adquirir créditos excedentes de emissões de outro que já tenha superado suas metas. Todavia, deve-se salientar que este mecanismo de flexibilização deve ser suplementar às ações domésticas visando ao atendimento dos compromissos assumidos no protocolo.
O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, único a permitir a participação dos países fora do Anexo I, está previsto no art. 12 do Protocolo. Esse mecanismo permite que “os países do Anexo I, para atingir suas metas, comprem reduções certificadas oriundas das reduções realizadas em países em desenvolvimento” (DAINEZI, 2011, p. 65).
Ressalta-se que os mecanismos de flexibilização não encontram unanimidade entre os autores. Para Gonçalves (2012), o Protocolo de Quioto, por meio do comércio de carbono, é mais caracterizado como um acordo comercial do que global. Segundo o autor, há a predominância do primeiro, porque tem como objetivo “organizar, regulamentar e incentivar a expansão de um novo mercado, utilizando, porém, o reconhecimento de um ‘problema ambiental global’ como legitimador de suas propostas de ação” (2012, p. 302). Nesse sentido, o comércio de créditos de carbono seria um estímulo para que os países poluentes continuassem com a emissão de GEE, buscando a solução para os seus problemas ambientais nos países em desenvolvimento.
Araújo (2012) entende o Protocolo de Quioto como extremamente benéfico para a diminuição de emissão de GEE. Segundo a referida autora, o Acordo garante mais financiamentos e transferência de tecnologias ao país hospedeiro do projeto além de reduzir os GEE em âmbito mundial. Também entender como mais barato e hábil implementar um projeto de reduções em um país em desenvolvimento que, por exemplo, não possui matriz energética limpa do que em países industrializados que já utilizam a tecnologia.
Divergências à parte, a compra e venda de carbono movimentou mais de 140 bilhões de dólares em 2010, negócio até então inexistente poucos anos atrás, não podendo, portanto, ter mais sua importância econômica e ambiental desconsiderada entre os países (CAETANO e CORDEIRO, 2011).
As transações envolvendo o mercado de carbono passaram a obedecer a dois regimes específicos, sendo o primeiro relacionado ao regime do Protocolo de Quioto e o segundo ao regime não Quioto. O regido pelo Protocolo segue as diretrizes estabelecidas no Acordo de 1997 com a aplicação das metas e dos mecanismos de flexibilização já previamente definidos, quais sejam, o Comércio de Emissões, da Implementação Conjunta e do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo.
No caso da União Europeia, as reduções e compensações de emissões são organizadas por um sistema de teto-comércio chamado de Esquema de Comércio Europeu (ETS), ainda em fase de testes. O funcionamento inclui, aproximadamente, 12 mil indústrias e empresas de serviços públicos em 25 países. O limite de emissões ou plano nacional de alocação é fixado em cada estado-membro, sendo, distribuídas licenças que totalizem o limite para as empresas individuais. Mesmo que os países distribuam suas próprias licenças, estas podem ser negociadas em toda União Europeia, independente de terceiros verificarem todas as emissões e reduções (DOWDEY, 2012)
Já o segundo, também chamado de mercado voluntário, refere-se às transações comerciais envolvendo países fora do Protocolo de Quioto, onde a compra e venda de créditos de carbono não atende a regra específica para a certificação pelo Protocolo (SANT’ANNA, 2009). Nos Estados Unidos da América, país que não assinou o protocolo, foi criado, em 2003, a Bolsa do Clima de Chicago (Chicago Climate Exchange – CCX), mercado voluntário de carbono em que seus membros se comprometem a reduzir emissões de poluentes. Destacam-se, entre seus associados, empresas, universidades e Estados. Já, no Brasil, o primeiro ente público a aderir ao CCX foi o Estado de Santa Catarina em 2007, pretendendo compensar suas emissões de um período entre 1985 e 2007 (DOWDEY, 2013).
Sobre o mercado voluntário, isto é, fora do Protocolo de Quioto, Nusdeo (2012) cita várias vantagens. A primeira é referente à motivação social. Segundo ela, nos dias atuais em que a proteção ambiental ganha força, a motivação para a compra de crédito de carbono envolve aspectos de responsabilidade social, compromisso com as questões climáticas e imagem da empresa (marketing verde). A segunda é a elaboração de micro e pequenos projetos, pois, diferentemente dos projetos desenvolvidos no Protocolo de Quioto, os projetos transacionados em mercado voluntário são predominantemente micro e pequenos projetos. Eles reduzem até 5000 t de CO2 por ano ou entre 5.000 e 20.000t de CO2 ano. E esse tipo de comércio interessa mais aos indivíduos e organizações não governamentais que preferem contribuir para o desenvolvimento da localidade em que vivem.
O último está relacionado à maior flexibilidade, visto que o comércio de carbono realizado no mercado voluntário não resulta de processos de validação e certificação mandatórios. Desta feita, os fornecedores desenvolvem padrões próprios, utilizados para a criação de créditos que comercializam.
Também é necessário salientar os avanços das COPs 17 e 18 que tiveram relação direta com o Protocolo de Quioto. Na COP 17, ocorrida em Durban, houve três avanços significativos que merecem ser destacados. O primeiro foi a prorrogação do Protocolo de Quioto até 2017, cujo prazo encerraria até 2011. O segundo ocorreu com a criação do chamado Fundo Verde do Clima, que tem a promessa de US$ 100 bilhões anuais a partir de 2020 para combater as emissões e promover ações de adaptação à mudança climática nos países em desenvolvimento.
O terceiro e principal deles, denominado Plataforma de Durban, estabelece calendário para criar outro instrumento com força legal em 2015, que possa entrar em vigor até 2020, ficando todos os países do mundo comprometidos com metas obrigatórias de redução de emissões (ANGELO, 2012).
Quanto à COP 18, realizada em Doha, ficou acordado a extensão do Protocolo de Quioto até 2020, mantendo-o ativo como único pacto que gera obrigações legais com objetivo de enfrentar o aquecimento global. No final do encontro, muitas questões primordiais ficaram sem solução, por exemplo, detalhes da segunda fase do Protocolo de Quioto e assistência financeira aos países em desenvolvimento para lidar com o aquecimento global, centro de impasse entre os países desenvolvidos e em desenvolvimento (FERENCZY, 2012).
Ainda ocorreram as COPs 19 e 20, respectivamente, nos anos de 2013 e 2014. A COP 19, realizada em Varsóvia-Polônia, foi considerada um verdadeiro fracasso, já que os maiores debates envolveram questões políticas, como exemplo a troca do ministro do meio ambiente polonês, não se chegando a um consenso sobre transferências de tecnologia, atualização das metas de redução e ajuda a países pobres que sofrem com catástrofes climáticas (PRATA FILHO, 2015). Finalmente, a COP 20, realizada em Lima-Peru, em dezembro do ano de 2014, teve como principal avanço o comprometimento de todos os países envolvidos na apresentação de metas de redução de emissões de GEE até junho de 2015 (PERGURIER, 2015).
A próxima conferência climática será realizada em Paris, em 2015, para concluir acordo universal sobre a redução de GEE. Este acordo envolverá todos os países, incluindo os dois maiores poluidores, a China e os Estados Unidos, e deverá entrar em vigor em 2020. Espera-se que os países citados, considerados os maiores poluidores do planeta, realmente se esforcem para ratificar os acordos climáticos para a diminuição de GEE. Sem a participação deles, dificilmente, as metas de reduções de GEE serão atingidas.
3 - A Operacionalização do MDL
Consoante já afirmado anteriormente, o MDL é um dos mecanismos de flexibilização previstos no Protocolo de Quioto, sendo o único aberto aos países em desenvolvimento, beneficiando-se de atividades de projetos que resultem em reduções de certificados de emissões. O mecanismo foi incorporado ao Acordo através de uma proposta brasileira apresentada em 1997, denominada Fundo de Desenvolvimento Limpo. Segundo Casara (2011), o MDL é proveniente do fundo de desenvolvimento limpo, proposto inicialmente pelo Brasil, e do plano de realização conjunta entre países desenvolvidos e em desenvolvimento.
A relação entre os países pertencentes ao Anexo I (industrializados) e os não incluídos no Protocolo deve ocorrer através de benefícios mútuos. Os primeiros financiam projetos em países emergentes (não industrializados e pobres) para que estes alcancem o desenvolvimento sustentável através de redução certificada de emissões (RCEs). Em compensação, os países do Anexo I podem utilizar os RCEs, oriundos destes projetos, visando contribuir para o cumprimento de parte de seus compromissos firmados no Protocolo (SANT’ANNA et alli, 2009).
O MDL encontra-se previsto no art. 12, do Protocolo de Quioto. Ele tem como objetivo assistir às Partes não incluídas no Anexo I para que cumpram seus compromissos quantificados de limitação e redução de emissões. Enfatize-se, que as Partes não incluídas no Anexo I beneficiar-se-ão de atividades de projetos que resultem em RCEs. Por sua vez, as Partes incluídas no Anexo I podem utilizar as RCES, resultantes de tais atividades de projetos, para contribuir com o cumprimento de parte de seus compromissos estipulados no Protocolo.
Como parte dos mecanismos de flexibilização do Protocolo de Quioto, o MDL sofre críticas no sentido de que acabaria estimulando a poluição, já que seria uma forma dos países desenvolvidos continuarem poluindo sem reduzir domesticamente o nível de seus poluentes, apenas comprando os RCEs. Apesar desse entendimento, deve-se ponderar que as reduções de emissões favorecem o Planeta Terra e não apenas no local em que são aplicadas e os países fora do Anexo I são beneficiados tanto pelos recursos implantados no desenvolvimento dos projetos de MDL como também na tecnologia empregada (ARAUJO, 2012).
Furlan (2010) aponta como ponto positivo o fato dos projetos de MDL poderem realmente assegurar o desenvolvimento sustentável dos países por meio dos RCEs. Graças a esses certificados de emissões reduzidas, existe a possibilidade de obtenção de ganhos econômicos com a venda de créditos de carbono, tornando mais atrativos investimentos em projetos de tecnologias que tenham como meta a redução da emissão de GEE.
Ressalte-se que os critérios para se aceitar ou não os projetos de MDL são definidos nacional e não internacionalmente, e aprovados pelos governos nacionais de acordo com as necessidades e critérios próprios. Em relação ao Brasil, que possui extensas florestas tropicais, deve-se dar preferência ao uso do solo e das florestas. Por outro lado, a China, país dependente da matriz energética do carvão, dará prioridade às tecnologias limpas de carvão mineral (CHANG, 2004).
O art. 12.5, do Protocolo de Quioto, cita três critérios de elegibilidade ou requisitos essenciais para a validade e reconhecimento dos RCEs. O primeiro deles é a participação voluntária aprovada por cada Parte envolvida. O segundo se refere aos benefícios reais, mensuráveis e de longo prazo relacionados com a mitigação da mudança do clima. E o último é a redução de emissões que sejam adicionais as que ocorreriam na ausência da atividade certificada do projeto.
Segundo o requisito da voluntariedade, a participação dos países envolvidos nos projetos deve ser voluntária, respeitando sempre a autodeterminação dos povos e a soberania dos Estados. Destarte, nenhum país pertencente ao Anexo I pode obrigar um país em desenvolvimento a adotar projetos de MDL (DAINEZI, 2011).
Araujo (2012) argumenta que a participação voluntária deve ser entendida sob duas óticas. Inicialmente, aborda a ideia da soberania, em que um Estado desenvolvido não poderá subjugar outro em desenvolvimento, ou vice-versa, a implementar qualquer atividade referente ao MDL. Por último, cita as relações internas do país hospedeiro do projeto, que deverão unir interesses do próprio governo e das instituições em prol de atividades de MDL.
O segundo requisito de elegibilidade corresponde aos benefícios reais em longo prazo. Este corresponde ao cumprimento dos objetivos essenciais do Protocolo de Quioto, isto é, diminuição da emissão de poluentes para melhoria do clima na Terra. Dúvida surge sobre o conceito de longo prazo, que deverá ser definido, posteriormente, para dar maior eficácia ao cumprimento das metas. Ademais, é nesse critério que se realiza o processo de verificação, registro e certificação das atividades de projetos de MDL bem como se exigem que os referidos projetos sejam amparados em metodologia aprovada de linhas de base e monitoramento (ARAUJO, 2012).
O último critério se refere à adicionalidade. As reduções de GEE devem sempre ser um plus em relação a projetos anteriores aos de MDL, não podendo, simplesmente, ser atendimento à exigência legal prevista no Protocolo de Quioto. Em outras palavras, “a atividade de projeto no âmbito do MDL será adicional se reduzir as emissões antrópicas de gases de efeito estufa para níveis inferiores aos que teriam ocorrido na ausência de projeto registrado no âmbito do MDL” (Decisão 17/COP 7, art. 43).
A ideia fundamental da adicionalidade é conseguir com que a redução de emissão de gases advenha diretamente das atividades de projetos de MDL. Em outras palavras, deve-se comprovar que essa redução não seria possível senão com a realização do projeto de MDL (CASARA, 2011). Para que sejam válidos os dados obtidos sobre a redução da emissão de GEE, o país participante deverá comparar o cenário anterior ao projeto de MDL com o posterior a fim de se averiguar se houve ou não a redução das emissões na forma planejada.
Está intrinsecamente relacionado ao critério da adicionalidade, o conceito de linha de base. Resumindo, pode-se conceituar linha de base como sendo o cenário que representa de forma razoável as emissões de GEE que ocorreriam na ausência de atividade de projeto proposta, devendo cobrir, portanto, as emissões de todos os gases, setores e categorias de fontes listadas no anexo A, do Protocolo de Quioto, que ocorram dentro do limite do projeto. Assim, as reduções de emissões são a diferença entre as emissões da linha de base e as emissões de GEE após a implementação do projeto de MDL.
Para poder funcionar bem e garantir a consecução de seus objetivos essenciais, as atividades de projetos de MDL tiveram estrutura institucional delimitada pelo Protocolo de Quioto e pelo Acordo de Marraqueche. Entende-se como COP-MOP, a Conferência das Partes reunidas para fins de discussão sobre o Protocolo de Quioto. A COP é órgão máximo da Convenção Quadro sobre Mudanças Climáticas das Nações Unidas, sendo integrantes todos os signatários do Acordo e, tendo cada um direito a voto de mesmo valor.
Os projetos de MDL devem seguir um trâmite que apresenta seis fases específicas para ao fim serem expedidas as RCEs. São as etapas de elaboração do documento e concepção do projeto; validação/aprovação; registro; monitoramento; verificação/certificação e emissão.
Trata-se de um trâmite bastante formal para se conseguir a emissão das RCEs e, consequentemente, iniciar o mercado de crédito de carbono. E tudo isso tem custo total que varia de US$ 60.000,00 a US$ 175.000,00 (CASARA, 2011).
Por tais valores, às vezes fica inviável instituir projeto de MDL, nos moldes previstos no Protocolo de Quioto. Destarte, criaram-se modalidades e procedimentos simplificados de projetos de pequena escala no âmbito do MDL, por exemplo, projetos de energia renovável que tenham capacidade máxima de 15 MW (ou equivalente); projetos que visem à melhoria da eficiência energética para reduzir o consumo da energia pelo lado da oferta e/ou da demanda, com produção máxima de 60GWh por ano (ou equivalente adequado) e outros tipos de projeto que devem limitar-se a gerar reduções de emissões menores ou iguais a 60kt de CO2 equivalente anualmente (FRONDIZI, 2009).
4 - O funcionamento do REDD+
Além do MDL, outro mecanismo de minimização dos efeitos das mudanças climáticas globais é a Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação (REDD+). O REDD+ é um tipo de PSA, podendo ter âmbito local, nacional ou internacional. Favorece países dispostos a evitar o desmatamento em seus territórios, evitando a emissão de GEE na atmosfera com a devida compensação econômica pelo desmatamento evitado.
Este mecanismo poderia ajudar países em desenvolvimento com florestas tropicais, que se dispusessem a implementar programas de redução de emissões de GEE resultantes do desmatamento em seus territórios. Isso traria a esses países incentivos positivos ou compensações financeiras por adotarem comportamentos politicamente corretos em relação ao ambiente (CGEE, 2011).
No início das discussões sobre o assunto, a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC), utilizava a Redução da Emissão por Desmatamento (RED). A partir da COP-13, ocorrida em Bali em 2007, depois de algumas discussões em que se reconheceu oficialmente o papel das florestas para os esforços no combate das mudanças climáticas globais, chegou-se que deveria ser incorporada a palavra “degradação”, acrescentando-se, pois, mais uma letra “D”, originando a sigla REDD. Mais tarde, houve uma nova mudança na sigla:
Atualmente, a expressão em voga incorporou o sinal de mais à sigla REDD (REDD+) em referência não apenas ao desmatamento e degradação evitados, mas também ao incremento de boas práticas de conservação e restauração que resultem em aumento de estoque de carbono nas áreas analisadas. O desenvolvimento do modelo de REDD+ poderá, portanto, vir a aproximar as práticas de conservação das de florestamento e reflorestamento, segregadas no modelo original de Quioto (NUSDEO, 2012, p. 46).
Quando o assunto é REDD+, deve-se sempre relacioná-lo aos serviços ambientais. Sendo assim, este mecanismo visa garantir a manutenção dos serviços ecológicos produzidos pelas florestas de países em desenvolvimento, mediante contrapartida financeira dos países ricos. Portanto, além da mitigação das mudanças climáticas com a diminuição de GEE, haveria, com os projetos de REDD+, conservação da biodiversidade, redução da pobreza, proteção das bacias hidrográficas, dentre outros serviços (FERENCZY, 2012).
O REDD+ é bastante favorável ao Brasil pelo fato de possuir a maior floresta tropical do mundo. Conseguindo o país proteger suas florestas, diminuindo, portanto, a emissão de CO2 e outros gases poluentes, ele poderá receber das nações ricas investimentos econômicos pelos créditos de carbono conseguidos. Segundo constatações científicas, as emissões de carbono procedente do desmatamento e da degradação florestal constituem 18% das emissões mundiais de GEE (UICN, 2012). Nesse contexto, o Brasil pode-se beneficiar com a utilização de uma política nacional de REDD+, porque as florestas tropicais são armazéns gigantes de carbono, que, se protegidas, auxiliarão no controle do aquecimento global.
Apesar da grande quantidade de floresta, que poderá ser utilizada para fins de implantação de REDD+, há autores que desconsideram as áreas de preservação permanente e as de reservas legais por serem espaços que a lei veda o desmatamento, não ocorrendo, assim, o requisito da adicionalidade. Outros afirmam que podem desde que as áreas protegidas estejam sendo mal preservadas ou sofrendo com falta de recursos (FERENCZY, 2012).
Felizmente, o entendimento de que os estudos de REDD+ não possam se realizar em áreas protegidas não é corroborado pela maioria dos estudiosos sobre o tema. Caso contrário, Amapá e Roraima, que apresentam, respectivamente, 70,3% e 53% de seus territórios como áreas não sujeitas a exploração, estariam impossibilitados de explorar economicamente suas florestas por meio de mecanismos de fixação e sequestro de carbono.
Uma vez criada legislação específica para o tema, ela deve se amparar ao menos nas seguintes normas jurídicas: Constituição federal/1988; Código Florestal, lei nº 12.651/2012; Terras indígenas, Lei nº 6.001/1973; Sistema Nacional de Unidades de Conservação, Lei nº 9.985/2000; Florestas Públicas, Lei nº 11.284/2006 e Política Nacional sobre Mudança do Clima, Lei nº 12.187/2009. Outrossim, a legislação federal deverá incluir o tipo de informação relativa ao REDD+, tais como, funcionamento, potencial, opções de mecanismos de distribuição de benefícios, metodologia de projetos e duração (UICN, 2012).
MMA (2012), com amparo nas legislações estaduais sobre o tema, acrescenta os seguintes instrumentos técnicos que devem estar previstos nos marcos legais, dentre outros elementos, inventários florestais para determinar a quantidade de carbono existente nas florestas e o cálculo das emissões; sistemas de Monitoramento, Relato e Verificação (MRV); linhas de base para saber o cenário referencial para os cálculos das emissões; salvaguardas sociais e ambientais a fim de se verificar os riscos à comunidade e à biodiversidade e sistemas de registro para cadastramento de ações de REDD+ mensuráveis e verificáveis.
Outro ponto importante é sobre o financiamento para os projetos de REDD+ nos países em desenvolvimento. Busca-se saber de onde virá os recursos para a implantação de projetos de REDD+, se do poder público, da iniciativa privada, de ONGs ou de ambos, já que não seriam mutuamente excludentes. Segundo Ferenczy (2012), inicialmente, na fase de captação e preparação, dever-se-ia utilizar fundos de governo até que os países mais pobres pudessem ter maturidade necessária para sustentar seus próprios projetos.
É essencial essa observação, já que, internamente, o país beneficiário do projeto deverá ter o mínimo de capacidade estrutural e logística para poder ter a confiança dos países mais ricos e, posteriormente, receber seus investimentos sem desconfiança do mercado. Também, a atuação governamental interna se faz necessária para sistematizar políticas públicas que visem à diminuição do desmatamento e da degradação florestal, aumentos de áreas protegidas, regularização fundiária, reduções de incentivos ao desmatamento e conscientização dos proprietários e possuidores de que é melhor conservar a destruir a floresta.
Já em relação ao financiamento privado, os benefícios seriam em forma de direito de emissão de organismo internacional de supervisão de REDD+ ou outro organismo de competência semelhante (UICN, 2012). Até o ano de 2011, o volume de recursos disponíveis para implantação de projetos de REDD+ em âmbito internacional contabilizava, aproximadamente, 38 bilhões de dólares destinados à mitigação da mudança climática global (CGEE, 2011). Dados mais recentes apontam que os Estados Unidos da América, o Japão e a União Europeia contribuirão com até U$$100 bilhões de dólares anuais em 2020 (MMA, 2012).
Vale destacar, que o melhor caminho para financiamento de REDD+ é o sistema misto adotado no Brasil com a aplicação de investimentos ora públicos ora privados. O governo federal promove o financiamento público somente para os projetos em nível internacional através do Fundo Amazônia, enquanto os Estados buscam financiamentos privados para o mercado de carbono para os vários projetos já implantados em seus territórios (UICN, 2012). Esse fundo pode ser entendido como um instrumento brasileiro de REDD+, visando à captação de contribuições voluntárias por governos de países desenvolvidos, por empresas instituições multilaterais ou organizações não-governamentais para incentivar a emissão de GEE resultantes do desmatamento e da degradação das florestas (IPAM, 2012).
Desta feita, independentemente do financiamento empregado, o que se deve ter em conta é o emprego correto dos benefícios obtidos e quais os reais beneficiários – governo, proprietários das terras, comunidades locais e povos indígenas. E tudo isso deveria ser regulamentado na legislação específica, de forma a evitar casuísmos de beneficiários de última hora e não atender ao objetivo fim que é a dar qualidade de vida à população e garantir a proteção ambiental.
Ademais, é necessário entender como se repartirá os benefícios financeiros obtidos com os recursos provenientes dos projetos de REDD+. Quanto aos benefícios ambientais – diminuição da poluição, melhoria da qualidade de vida, preservação da fauna e da flora – os ganhos são tanto locais como mundiais, já que o ecossistema é um todo interligado. Desta forma, o REDD+ serviria como complemento à forma tradicional de proteção ambiental, isto é, políticas de “comando-e-controle”.
Agora, quanto aos benefícios advindos especificamente dos recursos financeiros, há alguns critérios mínimos que devem ser seguidos a fim de melhor repartir as vantagens advindas dos projetos de REDD+. Em geral, podem-se citar a focalização, o custo de oportunidade, o estoque de carbono e fluxo de emissões, a cobertura geográfica e os cobenefícios (MMA, 2012).
O primeiro deles é a focalização. Refere-se à eficiência do benefício, de forma que quanto mais centrado no provedor do serviço, mais eficaz e eficiente será o mecanismo de distribuição. O segundo é o custo da oportunidade. Segundo esse critério, deverá receber mais quem conseguir melhor proteger e conservar a floresta ao invés de desmatá-la, renunciando, portanto, a uma suposta vantagem econômica advinda dos lucros do desmatamento. Em seguida, há o estoque de carbono e fluxo de emissões. Com ele, os benefícios deverão ser repartidos, beneficiando regiões que possuem altas taxas de desmatamento como também áreas preservadas, levando-se em consideração a quantidade de carbono possível de captação.
Também há a cobertura geográfica, em que os benefícios do REDD+ deverão ser repartidos de forma diferenciada de acordo com os tipos de bioma, categoria fundiária e tipo de atividade econômica desenvolvida na localidade. Também existem os cobenefícios. Eles se referem aos benefícios sociais e ambientais que também devem ser levados em consideração, pois não há PSA sem vantagens ao ambiente e à população envolvida.
Os critérios elencados acima nada mais são do que as consequências de uma política econômica voltado ao ambiente. E os exemplos do REDD+ servem para o MDL e qualquer outro PSA. Destarte, quando um projeto é realizado de forma planejada e eficiente, mapeando a área atingida, distinguindo os beneficiários e calculando os custos econômicos, os resultados sociais e ambientais logo aparecem. E o custo de oportunidade sintetiza bem o que se quer com o REDD+, isto é, que os benefícios de se conservar a floresta sejam maiores do que o uso da terra com práticas agropecuárias, desmatamento ou outra forma nociva que promova degradação florestal.
Cabe ainda enfatizar a discussão da literatura acerca da inclusão do REDD+ no Protocolo de Quioto. As vantagens do acordo em separado seriam a facilidade na obtenção de financiamento em fundos de governo e o aumento exagerado de créditos de REDD+ no mercado. Os que defendem a inserção do REDD+ no referido Protocolo, apontam como vantagens a obtenção de financiamentos provenientes de fundos resultantes de compromissos de redução de GEE das partes pertencentes ao Anexo I e a concentração em único acordo internacional de meios que possam diminuir a degradação florestal e melhorar o clima na terra (FERENCZY, 2012).
Ademais, como todo projeto recente no mercado, o REDD+, caso mal empregado, poderá trazer mais prejuízos do que reais benefícios às partes envolvidas.As possíveis desvantagens são vazamento ou transferência de desmatamento de uma região com REDD+ para outra sem o projeto dentro do território nacional; vazamento das emissões de carbono de um país vizinho para outro sem o projeto; falta de garantia da participação de povos indígenas e comunidades tradicionais bem como se serão beneficiários do projeto e ausência de reais critérios para saber quem será realmente beneficiário, devendo-se priorizar aqueles atores que sempre foram guardiões da floresta (IPAM, 2013).
Ademais, ressalte-se que existe um programa específico de REDD+ liderado pela Organização das Nações Unidas, intitulado Programa UN-REDD. Ele é uma parceria entre a Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO), o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e o Programa nas Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA). Tem a função de auxiliar países em desenvolvimento a preparar e implementar suas estratégias nacionais de REDD+, ajudando na conservação das florestas (CENAMO, 2010).
5 - Considerações finais
As possibilidades trazidas pelo Protocolo de Quioto, através de projetos de MDL nos países pobres com a possibilidade de transações em um mercado obrigatório e voluntário de créditos de carbono, representam alternativas viáveis para proporcionar ganhos econômicos aos países além de favorecer a conscientização ambiental. No mesmo caminho, destacam-se os projetos de REDD+, que, recentemente, ganham força, porque são capazes de diminuir desmatamentos ao tempo em que evitam que uma quantidade significativa de GEE seja lançada à atmosfera.
A ausência de marco legal de âmbito nacional constitui um sério entrave para que se possa implantar PSA nas modalidades de REDD+ e MDL. Sem legislação específica, o ente público fica impossibilitado de criar fundos, por onde custearão as despesas decorrentes dos projetos; determinar os valores que serão pagos aos beneficiários; estabelecer os órgãos executores e fiscalizadores dos projetos e regulamentar o mercado de créditos de carbono.
Por fim, os projetos de MDL e REDD+, independentemente do local em que sejam implantados, não são suficientes para resolverem sozinhos os problemas climáticos e diminuírem a emissão de GEE no planeta. Eles são importantes ferramentas para, dentro do critério da adicionalidade, minimizarem as consequências das mudanças climáticas e proporcionar um desenvolvimento limpo e sustentável. Porém, deverão ter o apoio do Poder Público com a criação do aparato legal e logístico para a elaboração de projetos; da iniciativa privada, que também possui responsabilidade socioambiental e da sociedade civil, que deverá cobrar dos entes públicos a implantação de políticas públicas sobre o tema.
6 - Referências
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[2] O termo Convenção-Quadro se refere ao acordo que estabelece normas gerais que tratarão sobre determinado tema a ser regulamentado posteriormente por um órgão decisório instituído pela Convenção: a Conferência das Partes (COP).
[3] A COP I foi realizada em Berlim, 1995, e a COP II em Genebra, 1996.
