É visível a supremacia que a Carta Magna de 1988 entrega ao Executivo em relação aos demais poderes da União, apesar desta prever a independência entre eles em seu artigo segundo. Como exemplo, podemos citar a iniciativa exclusiva dada ao presidente em matérias orçamentárias, e no encaminhamento da LOA e do PPA dos demais poderes.
Como massa de manobra, acontecimentos históricos na votação do orçamento da união mostram que o Congresso Nacional não dispõe de um poderoso trunfo para barganhar o orçamento elaborado pelo poder executivo quando o mesmo atrasa o envio da proposta orçamentária para essa casa de leis que por sua vez, não dispõe de tempo legal para emendar a proposta tardiamente encaminhada.
Estes e diversos outros assuntos são abordados no livro, “Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional”, escrito por Angelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi.
Estudos revelam que o Congresso Nacional não é uma instância institucional de veto à agenda do Executivo, pois o presidente da república colabora com os membros do poder legislativo com o intuito de, numa votação de lei, projeto ou medida provisória, estes membros que outrora foram contemplados, votem de acordo com os interesses governo.
Outro aspecto extremamente relevante no que tange ao fortalecimento do poder executivo pós constituição de 1988, é a permanência da medida provisória que trouxe traços do imperialismo que o poder executivo detinha na época do regime militar, fortalecendo os poderes legislativos do presidente quando este editava os decretos-leis.
Apesar do Congresso Nacional ter aprovado a emenda constitucional nº 32/2001 que veio a dificultar o processo de efetivação rápida da medida provisória no ordenamento jurídico brasileiro, o poder executivo ainda detém o privilégio de trancar a pauta do legislativo no caso de urgência e relevância para a aprovação de seus interesses atrelados a essa válvula de escape herdada dos dispositivos constitucionais do regime militar.
Os partidos políticos são instituições fundamentais para explicar a preponderância legislativa do poder executivo e a amigável relação entre os membros do congresso nacional com o presidente.
O que explica a amigável relação entre os dois poderes, é a influência política do presidente da república junto aos lideres partidários e a pressão destes junto aos deputados filiados ao seu partido para aprovar, mesmo quando não de acordo com o que impõe o líder do partido, projetos de interesses do governo, não obstante, este controle de agenda exercido pelo presidente da república, reduz as chances de sucesso das iniciativas individuais dos demais deputados que ficam reféns também, do controle dos lideres partidários que induzem os membros de sua bancada a votar de acordo com os seus interesses por meio da votação nominal.
Evidências empíricas comprovam ainda que o presidente tem prerrogativas ainda maiores do que aquelas conferidas aos membros do congresso da aprovação de seus projetos em relação a aprovação de projetos em tramite no interior dessa casa de leis.
Fato comprovado pelos autores do livro anteriormente citado, é o de que, o executivo consegue aprovar sua agenda mais rápido do que a agenda do próprio poder legislativo, sendo que este não se comporta como um veto player as vontades do outro poder.
Já no que se refere a fidelidade partidária dos legisladores em relação ao líder do partido, alguns autores acreditavam que, ocorrendo conflito de interesses entre deputados e lideres partidários, o congressistas votariam de acordo com seus interesses individuais, porém essa tese foi derrubada por Figueiredo e Limongi, que comprovaram com base cientifica que, o nível de indisciplina partidária é muito baixo no legislativo brasileiro, ou seja, para a sobrevivência política de um deputado, a obediência ao líder de sua legenda é fundamental, ou seja, segundos ao autores, é visível a presença de accountability dos deputados em relação as suas lideranças , desta forma os parlamentares não encontram brechas institucionais para perseguir interesses particulares visto que os regimentos internos da Câmara dos Deputados e do Senado conferem amplos poderes aos líderes partidários para agir em nome dos interesses de seus partidos, ou seja, por força regimental, os líderes dispõem de um arsenal significativo de recursos por meio dos quais controlam e circunscrevem a atuação dos parlamentares.
Ainda segundo os autores supracitados, é possível prever 89% dos resultados das votações nominais quando se sabe como o líder do partido vota, por conseguinte, a disciplina partidária enterra a tese segundo a qual a forma de governo ou até mesmo as leis eleitorais e partidárias são os únicos determinantes do comportamento dos membro do Congresso Nacional.
Comprova-se então que, os partidos políticos apresentam grau de coesão interna suficiente para tornar a ação do plenário previsível e consistente.
Outra evidência encontrada pelos autores que comprovam as amarras do poder legislativo nos tentáculos do poder executivo, é a de que este poder usa como um dos meios para induzir os parlamentares a cooperação ou até mesmo, “moeda de troca” de apoio no Congresso Nacional, os ministérios e as pastas de secretarias, autarquias, fundações e empresas do governo.
O que foi comprovado é que quanto mais alta a taxa de coalescência de um determinado governo, maior será o apoio vindo de dentro do poder legislativo, esse achado é diretamente proporcional ao acesso que o poder executivo tem aos recursos públicos para promover a patronagem e para impor a disciplina e a dependência dos membros que o apoiam.
O trabalho de Figueiredo e Limongi, analisou ainda a produção legislativa e as votações nominais ocorridas entre 1989 e 1998. Tal análise pôde evidenciar a disciplina partidária dos deputados, ao contrário do que muitos autores afirmavam.
Observamos que os partidos políticos são determinantes nas ações do legislativo, em grande parte devido ao arranjo institucional da Câmara dos Deputados, onde os líderes partidários concentram um poder considerável, influenciando assim o voto dos demais parlamentares. Sim, podemos prever a ação dos deputados a partir do posicionamento dos líderes dos partidos.
Os parlamentares filiados aos partidos membros da coalizão votam com seus líderes, isto é, dão sustentação politica ao Executivo nas medidas que fazem parte da sua agenda. Em média, no período analisado, 86,7% dos deputados filiados aos partidos que dão sustentação ao governo votam em apoio à agenda presidencial. Imperioso ressaltar que o apoio cai para 57,8% quando o governo perde o apoio de pelo menos um dos partidos que lhe dão sustentação.
Fato que também nos chamou atenção foi a disposição dos partidos através do continuum ideológico, ou seja, os partidos tendem a votar em conjunto tomando como base o seu posicionamento ideológico. Podemos citar a aproximação do PFL e PSDB no governo Fernando Henrique, que resultou em uma taxa de indicações semelhantes de 92,1%. A probabilidade de indicações semelhantes cai monotonicamente à medida que aumenta a distância ideológica entre os partidos.
Nosso sistema político é muito parecido com o parlamentarismo, pois nossos presidentes se vêm obrigados a “formar governo” assim como os primeiros-ministros, formando portanto um governo de coalizão. Esta, por sua vez, permite que o chefe do poder executivo possa impor a sua agende de governo no legislativo através dos líderes partidários. Frisamos ainda que o apoio dos parlamentares não é incondicional ao governo, pois os deputados seguem o líder do seu partido e não o líder do governo.
Restou comprovado que a agenda legislativa dos quatro prirmeiros presidentes que governaram sob a vigência da nova constituição contou com amplo apoio do Congresso e obteve índices de sucesso equivalentes aos registrados em regimes parlamentares. Importante frisar que com exceção à Collor, os presidentes contaram, através das coalizões, com a maioria das cadeiras no Congresso. Este dado pode explicar a derrotas amargadas por Collor.
Figueiredo e Limongi ainda analisaram a relação entre o Congresso e as medidas provisórias . Tais medidas seriam fruto de abdicação ou delegação do Legislativo ao Executivo? Observamos que instrumentos equivalentes são utilizados em outros cinco países da região: Colômbia, Argentina, Chile, Peru e equador.
Ao mesmo tempo que, do ponto de vista normativo, se questiona a natureza das democracias que coexistem com esses instrumentos, a concessão de tais prerrogativas é vista como inevitável. As medidas provisórias são utilizadas para evitar as crises motivadas pela incapacidade de ação do governo e para impedir que ele se veja paralisado por conflitos internos, se faz necessário dotar o Executivo de poderes especiais.
Somos partidários, assim como os autores , da interpretação que a delegação visaria garantir mais estabilidade às decisões e maior eficiência aos resultados de políticas. A cooperação entre os dois poderes pode ser benéfica para ambos. O estudo aprofunda na eficácia da delegação, pois a mesma só seria válida se o Congresso fosse capaz de alcançar seus objetivos com tal instrumento.
Por fim, entendemos que o Congresso ainda não encontrou solução institucional capaz de limitar o uso da prerrogativa presidencial de editar medidas provisórias, e como podemos observarm não serão grandes as suas chances de sucesso se as circustâncias se mostrarem favorárveis ao Executivo.
