CAPÍTULO I: COMPETÊNCIA E OBJETIVOS DA ANP
A Agência Nacional de Petróleo (ANP) foi criada pela Lei nº 9.478, de 8 de agosto de 1997, a qual ficou conhecida como a “Lei do Petróleo”. Tal diploma legal tem sua origem prevista a partir da Emenda Constitucional nº 9 de 1995, que alterou o artigo 177, da Constituição Federal de 1998.
Veja-se que a citada alteração constitucional incluiu, naquele dispositivo da Magna Carta, os §§ 1º e 2º cuja transcrição segue ipsis literis:
“Art. 177. Constituem monopólio da União:
I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos;
II - a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;
III - a importação e exportação dos produtos e derivados básicos resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores;
IV - o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de qualquer origem;
V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados, com exceção dos radioisótopos cuja produção, comercialização e utilização poderão ser autorizadas sob regime de permissão, conforme as alíneas b e c do inciso XXIII do caput do art. 21 desta Constituição Federal.
§ 1º - A União poderá contratar com empresas estatais ou privadas a realização das atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo observadas as condições estabelecidas em lei.
§ 2º - A lei a que se refere o § 1º disporá sobre:
I - a garantia do fornecimento dos derivados de petróleo em todo o território nacional;
II - as condições de contratação;
III - a estrutura e atribuições do órgão regulador do monopólio da União.” (Grifamos)
Ou seja, a Emenda Constitucional 9/95 possibilitou, através de posterior criação legislativa (Lei nº 9.478/97), “a flexibilização do monopólio petrolífero da União, até então exercido pela sociedade de economia mista PETROBRÁS – Petróleo Brasileiro S/A (art. 177 da CF)” (2000, p.21)[1], em conformidade com o Princípio da Livre Concorrência, que está positivado no inciso IV, do artigo 170, inserido no Capítulo I (Dos Princípios Gerais da Atividade Econômica) do Título VII (Da Ordem Econômica e Financeira), da Constituição Federal de 1988.
Isto é, buscou-se o legislador constitucional promover a livre concorrência na prestação dos serviços e na exploração do petróleo por meio da legislação infraconstitucional – contudo, prevista constitucionalmente sua criação - instituindo a concorrência entre setor privado e estatal dos fatores econômicos relacionados ao petróleo, desde que regulada por uma agência, a fim de se observar o princípio basilar da livre concorrência.
Nesse contexto, leciona Sundfeld (2000, p.170):
“Quanto ao petróleo, a Emenda 9, de 1995, permitiu a exploração por empresas estatais e privadas de atividades antes definidas pelo art. 177 da Constituição Federal como objeto de monopólio da União Federal, exploradas com exclusividade pela empresa estatal PETROBRÁS. Dessa forma, a pesquisa e a exploração das jazidas de petróleo, gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos; a refinação do petróleo, a importação e exportação dos derivados básicos de petróleo, a importação e exportação dos derivados básicos de petróleo e gás e o transporte de petróleo bruto, seus derivados e gás natural poderão ser explorados por investidores privados, em concorrência com a PETROBRAS. Além dessas atividades definidas constitucionalmente como monopólio da União, mas que poderão ser desenvolvidas pela iniciativa privada, a exploração do petróleo e sua comercialização envolvem também outras etapas do processo, tais como as de distribuição e renda, prestadas em regime de concorrência, mesmo antes da emenda constitucional.”[2]
Dessa forma, em agosto de 1997, foi editada a Lei nº 9.478 a qual, em seu artigo 7º, instituiu a Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis – ANP, que é uma entidade da Administração Pública Federal Indireta, submetida ao regime autárquico especial, responsável pela regulação da indústria do petróleo, gás natural, seus derivados e biocombustíveis, vinculada ao Ministério de Minas e Energia.
Nesse sentido, os artigos 8º e 8º-A do citado instrumento normativo trazem, em seus incisos e parágrafos, o seguinte rol exaustivo de competências da ANP:
I - implementar, em sua esfera de atribuições, a política nacional de petróleo, gás natural e biocombustíveis, contida na política energética nacional, nos termos do Capítulo I desta Lei, com ênfase na garantia do suprimento de derivados de petróleo, gás natural e seus derivados, e de biocombustíveis, em todo o território nacional, e na proteção dos interesses dos consumidores quanto a preço, qualidade e oferta dos produtos;
II - promover estudos visando à delimitação de blocos, para efeito de concessão das atividades de exploração, desenvolvimento e produção;
II - promover estudos visando à delimitação de blocos, para efeito de concessão ou contratação sob o regime de partilha de produção das atividades de exploração, desenvolvimento e produção;
III - regular a execução de serviços de geologia e geofísica aplicados à prospecção petrolífera,visando ao levantamento de dados técnicos, destinados à comercialização, em bases não-exclusivas;
(...)
XXVIII - articular-se com órgãos reguladores estaduais e ambientais, objetivando compatibilizar e uniformizar as normas aplicáveis à indústria e aos mercados de gás natural
Parágrafo único. No exercício das atribuições de que trata este artigo, com ênfase na garantia do abastecimento nacional de combustíveis, desde que em bases econômicas sustentáveis, a ANP poderá exigir dos agentes regulados, conforme disposto em regulamento:
I - a manutenção de estoques mínimos de combustíveis e de biocombustíveis, em instalação própria ou de terceiro;
II - garantias e comprovação de capacidade para atendimento ao mercado de combustíveis e biocombustíveis, mediante a apresentação de, entre outros mecanismos, contratos de fornecimento entre os agentes regulados.
Art. 8o-A. Caberá à ANP supervisionar a movimentação de gás natural na rede de transporte e coordená-la em situações caracterizadas como de contingência.
§ 1o O Comitê de Contingenciamento definirá as diretrizes para a coordenação das operações da rede de movimentação de gás natural em situações caracterizadas como de contingência, reconhecidas pelo Presidente da República, por meio de decreto.
§ 2o No exercício das atribuições referidas no caput deste artigo, caberá à ANP, sem prejuízo de outras funções que lhe forem atribuídas na regulamentação:
I - supervisionar os dados e as informações dos centros de controle dos gasodutos de transporte;
II - manter banco de informações relativo ao sistema de movimentação de gás natural permanentemente atualizado, subsidiando o Ministério de Minas e Energia com as informações sobre necessidades de reforço ao sistema; (...)
§ 3o Os parâmetros e informações relativos ao transporte de gás natural necessários à supervisão, controle e coordenação da operação dos gasodutos deverão ser disponibilizados pelos transportadores à ANP, conforme regulação específica.
Todas essas atribuições possuem os objetivos (art. 1º da Lei do Petróleo) de: a) preservar o interesse nacional; b) promover o desenvolvimento, ampliar o mercado de trabalho e valorizar os recursos energéticos; c) proteger os interesses do consumidor quanto a preço, qualidade e oferta dos produtos; d) proteger o meio ambiente e promover a conservação de energia; e) garantir o fornecimento de derivados de petróleo em todo o território nacional, nos termos do § 2º do art. 177 da Constituição Federal; f) incrementar, em bases econômicas, a utilização do gás natural; g) identificar as soluções mais adequadas para o suprimento de energia elétrica nas diversas regiões do País; h) utilizar fontes alternativas de energia, mediante o aproveitamento econômico dos insumos disponíveis e das tecnologias aplicáveis; i) promover a livre concorrência; j) atrair investimentos na produção de energia; k) ampliar a competitividade do País no mercado internacional; l) incrementar, em bases econômicas, sociais e ambientais, a participação dos biocombustíveis na matriz energética nacional; m) garantir o fornecimento de biocombustíveis em todo o território nacional; n) incentivar a geração de energia elétrica a partir da biomassa e de subprodutos da produção de biocombustíveis, em razão do seu caráter limpo, renovável e complementar à fonte hidráulica; o) promover a competitividade do País no mercado internacional de biocombustíveis; p) atrair investimentos em infraestrutura para transporte e estocagem de biocombustíveis; q) fomentar a pesquisa e o desenvolvimento relacionados à energia renovável e; r) mitigar as emissões de gases causadores de efeito estufa e de poluentes nos setores de energia e de transportes, inclusive com o uso de biocombustíveis.
Em suma, a agência reguladora ANP, criada a partir de expressa previsão constitucional, tem como finalidade promover a regulação, a contratação e a fiscalização das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo, do gás natural e dos biocombustíveis para se atender aos princípios fundamentais da economia nacional, principalmente, ao estabelecer a concorrência entre o setor privado e público no citado setor energético.
CAPÍTULO II: ESTRUTURA DA ANP
De acordo com o Regimento Interno da Agência Nacional do Petróleo[3], em seu artigo 2º temos que a ANP possui a seguinte estrutura organizacional:
Art. 2º. A Agência Nacional do Petróleo - ANP tem a seguinte estrutura organizacional:
I - Diretoria;
II - Procuradoria-Geral;
III - Superintendências de Processos Organizacionais:
a) Superintendência de Gestão de Informações e Dados Técnicos
(...)
p) Superintendência de Gestão Interna
Assim, o modelo de estrutura organizacional da ANP é composto por uma unidade superior de gestão estratégica e deliberação colegiada (Diretoria), unidades executivas (Secretaria Executiva, Superintendências, Coordenadorias, Núcleos e Centros) e unidades de consulta e assessoramento (Procuradoria Geral, Gabinete do Diretor Geral, Assessorias, Auditoria, Corregedoria, além de Comitês).
2. 1. DA DIRETORIA
A diretoria é baseada em modelo de decisão colegiada, é composta por um Diretor Geral e quatro Diretorias organizadas por atividade finalística. Os diretores são nomeados pelo Presidente da República, após aprovação do Senado Federal, cumprindo mandatos de quatro anos, não coincidentes, sendo permitida a recondução[4].
Na hipótese de vacância de membro da Diretoria, o novo Diretor será nomeado para cumprir o período remanescente do respectivo mandato.
A diretoria tem competência para analisar, discutir e decidir, em instância administrativa final, sobre matérias de competência da autarquia, bem como sobre: planejamento estratégico da Agência; políticas administrativas internas e de recursos humanos e seu desenvolvimento; nomeação, exoneração, contratação e promoção de pessoal, nos termos da legislação em vigor; por delegação, autorização do afastamento de funcionários do País para desempenho de atividades técnicas e de desenvolvimento profissional; alteração do regimento interno nos itens relacionados com a gestão administrativa da autarquia; indicação do substituto do Diretor-Geral nos seus impedimentos.
Os atos decisórios da Diretoria serão publicados no Diário Oficial da União. A Diretoria poderá delegar aos Diretores competências para deliberar sobre assuntos relacionados com as Superintendências de Processos Organizacionais.
Diretoria estabelecerá, em relação a cada Diretor, a vinculação das Superintendências de Processos Organizacionais.
Será obrigatória a rotatividade das Superintendências de Processos Organizacionais vinculadas a cada Diretor, conforme dispuser o regimento interno.
Os diretores têm atribuições como: cumprir e fazer cumprir as disposições regulamentares no âmbito das atribuições da ANP; zelar pelo desenvolvimento e credibilidade interna e externa da ANP e pela legitimidade de suas ações; zelar pelo cumprimento dos planos e programas da ANP: praticar e expedir os atos de gestão administrativa no âmbito de suas atribuições; executar as decisões tomadas pela Diretoria; contribuir com subsídios para proposta de ajustes e modificações na legislação, necessários à modernização do ambiente institucional de atuação da ANP; coordenar as atividades das Superintendências de Processos Organizacionais sob sua responsabilidade.
2.2. DAS SUPERINTENDÊNCIAS
As superintendências de processos organizacionais da ANP são as seguintes:
SDT – Superintendência de Gestão e Obtenção de Dados Técnicos
SDB – Superintendência de Definição de Blocos
SPL – Superintendência de Promoção de Licitações
SEP – Superintendência de Exploração
SDP – Superintendência de Desenvolvimento e Produção
SPG – Superintendência de Controle das Participações Governamentais
SRP – Superintendência de Refino e Processamento de Gás Natural
SCM – Superintendência de Comercialização e Movimentação de Petróleo, seus Derivados e Gás Natural
SAB – Superintendência de Abastecimento
SFI – Superintendência de Fiscalização do Abastecimento
SBQ – Superintendência de Biocombustíveis e Qualidade de Produtos
SPP – Superintendência de Planejamento e Pesquisa
SCI – Superintendência de Divulgação e Comunicação Institucional
SFA – Superintendência de Gestão Financeira e Administrativa
SRH – Superintendência de Gestão de Recursos Humanos
Assim, aos Superintendentes de Processos Organizacionais incumbe: planejar, organizar, dirigir, coordenar, controlar, avaliar, em nível operacional, os processos organizacionais da ANP sob a sua respectiva responsabilidade, com foco em resultados; encaminhar os assuntos pertinentes para análise e decisão da Diretoria; promover a integração entre os processos organizacionais.
2.3. DAS UNIDADES EXECUTIVAS
Além da Secretaria Executiva e das Superintendências, também compõem a ANP: Coordenadoria de Orçamento; Coordenadoria de Tecnologia e Formação de Recursos Humanos; Coordenadoria de Meio Ambiente; Coordenadoria de Segurança Operacional; Coordenadoria de Defesa da Concorrência; Núcleo de Segurança Operacional de Exploração e Produção; Núcleo de Fiscalização da Produção de Petróleo e Gás Natural; Núcleo de Informática; Centro de Relações com o Consumidor; Centro de Documentação e Informação; Centro de Pesquisas e Análises Tecnológicas.
O Centro de Pesquisas e Análises Tecnológicas da Agência Nacional do Petróleo, Biocombustíveis e Gás Natural (CPT/ANP) fica localizado em Brasília e entre outras atribuições, monitora os combustíveis dos Estados de Goiás, Tocantins e Distrito Federal e juntamente com outras 22 instituições de ensino e pesquisa monitoram a qualidade dos combustíveis nos demais estados da Federação.
Por possuir um papel central no setor do petróleo, considerado estratégico para o desenvolvimento do Brasil, a agência costuma ser foco de críticas. A primeira se origina de sua própria existência, ou seja, a ANP foi criada pela mesma lei que acabou com o monopólio do petróleo.
Há movimentos que defendem a volta do monopólio e consequente extinção da agência. Outras polêmicas se referem à falta de rigor na implantação de políticas relacionadas à segurança e meio ambiente, causada pela pressão por desenvolver rapidamente o pré-sal.
Assim, é importante se faz definir o conceito de Ordem econômica como sendo uma “expressão de um certo arranjo econômico, dentro de um específico sistema econômico, preordenado juridicamente. É a sua estrutura ordenadora, composta por um conjunto de elementos que conforma um sistema econômico” (TAVARES, 2006, p. 83).
CAPÍTULO III: DIREÇÃO DA ANP E SUAS ATRIBUIÇÕES
Como toda agência reguladora, a ANP foi criada em 1997 pela lei n. 9.478. Suas atividades foram iniciadas em 14 de janeiro de 1998. Vinculada ao Ministério das Minas e Energia é a autarquia federal responsável pela execução da política nacional para o setor.
Seu quadro funcional, contava, em 2011, com cerca de 780 servidores. Posteriormente, com a realização de dois concursos, cerca de 640 profissionais foram incorporados à Agência, dentre os quais estão especialistas em geologia, geofísica, regulação de petróleo e gás natural.
O funcionamento da ANP é inspecionado pelo órgão máximo da diretoria colegiada, conforme estipula o artigo 11 da Lei 9.478/97, a qual é composta por um diretor-geral e quatro diretores, cada um com mandato de quatro anos e há renovação anual, porém, não coincidentes. A recondução dos conselheiros é permitida até o término de seus mandatos.
Os diretores-gerais da ANP não têm mandato fixo, e suas atribuições são reguladas pela Lei das Agências[5], no sentido de que a sua livre escolha e substituição sejam por ato do Presidente da República. Como a seguir se mostra:
“Art. 75. Na composição da primeira Diretoria da ANP, visando implementar a transição para o sistema de mandatos não coincidentes, o Diretor-Geral e dois Diretores serão nomeados pelo Presidente da República, por indicação do Ministro de Estado de Minas e Energia, respectivamente com mandatos de três, dois e um ano, e dois Diretores serão nomeados conforme o disposto nos §§ 2º e 3° do art. 11.”
Passado o mandato, o ex-diretor fica impedido, por um período de 12 (doze) meses da sua exoneração, a prestar, seja direta ou indiretamente, qualquer tipo de serviço a empresa integrante de petróleo ou de distribuição, garantindo-se a ele o direito de remuneração equivalente à remuneração do cargo de direção que exercia, caso continue prestando serviços à ANP ou a qualquer órgão que seja integrante à administração direta, durante esse período.
Entretanto, o ex-diretor pode optar, unilateralmente, em adotar o regime da Lei das Agências, pelo qual terá o direito a receber durante quatro meses a remuneração, independentemente de onde preste serviços, seja membro da administração pública indireta ou não. Vale ressaltar, que tal regra, não exclui as vedações para atuar no setor durante 12 (doze) meses, pois, nesse caso, aplicam-se as regras da lei específica, que no caso, será a Lei 9.478/97.
As diretorias, em suas sessões deliberativas, emitem portarias, resoluções e instruções normativas para as indústrias reguladas e, também têm competência para resolver qualquer impasse entre os agentes econômicos e seus consumidores.
Em matéria de submissão, a Lei do Petróleo é exceção, pois não há previsão de restrição à revisão das decisões da ANP pelo Poder Executivo. Há ainda, previsão de que a competência normativa regulamentar, sobre o setor regulado pela ANP é exercida pelo Presidente da República diretamente, e não pela Agência.
- ATUAL DIREÇÃO
Atualmente, a ANP é dirigida pelos seguintes diretores:
- Diretora-Geral: Magda Maria De Regina Chambriard, nascida no Rio de Janeiro, foi funcionária de carreira, agora aposentada, da Petrobras. Tem 32 anos de experiência na área de petróleo. Não tem nenhuma filiação partidária.
Ingressou na ANP em 2002, como assessora de Diretoria, com atuação principalmente nas áreas de Exploração e Produção, atuando na análise de todos os projetos de E&P da Agência.
Em 2005 assumiu a Superintendência de Exploração (SEP) da ANP, na qual foi responsável pela regulação e fiscalização das atividades exploratórias realizadas em todo o território nacional.
Em novembro de 2008, após sabatina e aprovação pelo Senado Federal, tornou-se Diretora da Agência. Em março de 2012 é nomeada Diretora-Geral da ANP, cargo que exerce até o presente momento.
- Diretores:
b.1) Florival Rodrigues de Carvalho, possui mais de 26 anos de experiência profissional, atuando nas áreas de engenharia, gestão pública e universidade. Atuou como engenheiro químico nas empresas Petroquímica do Nordeste Copene (hoje Braskem) e Usina de Açúcar e Álcool Bom Jesus (Cabo-PE), acumulando uma larga experiência nas áreas de pesquisa, desenvolvimento, acompanhamento de processo, projeto e operação industrial, tanto no setor petroquímico, quanto na produção de açúcar e álcool. Ocupou o cargo de diretor da ANP em junho de 2011.
b.2) Diretor: Waldyr Martins Barroso, 48 anos, atua no setor de Petróleo e Gás desde 1986. Foi funcionário de carreira da Petrobras, de 1986 a 2002; do Inmetro, de 2002 a 2005, onde ocupou a Coordenação de Verificação de Conformidade (Especialista em Petróleo e Gás) na Diretoria de Qualidade.
Está na ANP desde 2005, onde exerceu o cargo de superintendente de Refino de Petróleo, Processamento de Gás Natural e Produção de Biocombustíveis até tornar-se diretor.
b.3) Diretor: Helder Queiroz Pinto Jr é economista, formado pela UFRJ. Além de professor, também foi consultor da Diretoria Geral da Agência Nacional do Petróleo. Nos últimos dez anos, coordenou vários estudos e trabalhos de pesquisa e consultoria sobre os problemas de financiamento política energética, formação de preços e de regulação patrocinados por entidades e/ou empresas como Ministério de Minas e Energia, ANEEL, ANP, Petrobras, Eletrobrás, Empresa de Pesquisa Energética (EPE), IBP, BG, BP, CEPAL, UNCTAD/ONU, Agência Internacional de Energia, entre outras.
b.4) Diretor: José Gutman, nascido no Rio de Janeiro, formou-se em Engenharia Elétrica pela UFRJ em 1995 e em Direito pela Universidade Cândido Mendes, em 2005.
É servidor da ANP desde junho de 1999, em dezembro de 2005, tomou posse como servidor efetivo, após aprovação em concurso público, no cargo de especialista em regulação. De janeiro de 2005 até maio de 2013, atuou na Superintendência de Participações Governamentais como superintendente adjunto (2005 a 2008) e como superintendente (2008 a 2013).
4. CAPÍTULO IV: FONTES DE FINANCEAMENTO
A origem das receitas da Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) está prevista no artigo 15 da Lei 9.478/1997 e mais detalhadamente no Decreto 2.705/1998.
O artigo 15 da Lei 9.478/97 traz a seguinte redação:
Art. 15. Constituem receitas da ANP:
I - as dotações consignadas no Orçamento Geral da União, créditos especiais, transferências e repasses que lhe forem conferidos;
II - parcela das participações governamentais referidas nos incisos I e III do art. 45 desta Lei, de acordo com as necessidades operacionais da ANP, consignadas no orçamento aprovado;
III - os recursos provenientes de convênios, acordos ou contratos celebrados com entidades, organismos ou empresas, excetuados os referidos no inciso anterior;
IV - as doações, legados, subvenções e outros recursos que lhe forem destinados;
V - o produto dos emolumentos, taxas e multas previstos na legislação específica, os valores apurados na venda ou locação dos bens móveis e imóveis de sua propriedade, bem como os decorrentes da venda de dados e informações técnicas, inclusive para fins de licitação, ressalvados os referidos no § 2° do art. 22 desta Lei.
Art. 16. Os recursos provenientes da participação governamental prevista no inciso IV do art. 45, nos termos do art. 51, destinar-se-ão ao financiamento das despesas da ANP para o exercício das atividades que lhe são conferidas nesta Lei.
Os autores Cardozo, Queiroz e Santos (2006) esclarecem que as fontes de financiamento da ANP dispostos no artigo 15 da Lei supracitada são tanto “dotações orçamentárias em geral, recursos provenientes de convênios ou congêneres e receitas como doações” [6] (2006, p.329), como “recursos provenientes do setor regulado, correspondentes à parcela do valor arrecadado a título de participação governamental devida pelos concessionários de exploração de petróleo no país” (2006, p.329).
Além disso, a ANP é responsável pela regulamentação da arrecadação e repartição das receitas oriundas de tributos que incidem sobre a importação e a comercialização de petróleo.
Com efeito, a exploração e produção de petróleo sofre a incidência de tributação. Segundo Ribeiro (2014)[7], os tributos que incidem sobre esta atividade são: Imposto sobre a Renda (IR), Contribuição Social Sobre o Lucro Líquido (CSLL), Contribuição para o Programa de Integração Social (PIS), Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e o Imposto de Importação (II) que recai sobre a importação de máquinas para exploração, pesquisa e produção.
No âmbito estadual incidem o Imposto sobre Serviços (ISS) e Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), os quais recaem sobre serviços da fase de exploração de petróleo e gás (perfuração, sísmica, etc) e sobre a comercialização do petróleo e seus derivados respectivamente.
Por último, a atividade de exploração e produção de petróleo sofre a incidência da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE combustível) “sobre a importação e comercialização de derivados de petróleo, entre outros, inclusive na comercialização de gás liquefeito do petróleo” (RIBEIRO, 2014 - p.533).
Vale frisar que, no que tange a indústria do petróleo e de gás natural, para certos bens estrangeiros utilizados em atividades de pesquisa e lavra das jazidas desses recursos, foi criado um regime especial de admissão temporária de importação e exportação chamado Repetro¹.
Neste regime há uma suspensão temporária da incidência de tributos federais durante o tempo de permanência no país de bens estrangeiros utilizados nas atividades de exploração e produção que preencham as exigências da Receita Federal do Brasil para serem abrigados pelo Repetro[8].
Os concessionários das atividades de exploração e produção de petróleo além de serem responsáveis pelos tributos incidentes sobre essas atividades, também são responsáveis pelo pagamento das participações governamentais, conforme o inciso II do artigo 15 supracitado.
Tendo em vista que as jazidas de petróleo são bens públicos da União[9], a compensação que o Estado obtém da exploração dessas jazidas é obtida através das participações governamentais, as quais não se confundem com tributos, uma vez que representam uma forma originária de receita pública, em que o Estado obtém recursos da exploração de seu próprio patrimônio.
No tocante a essas participações governamentais, o artigo 45 da Lei 9.478/97 dispõe o seguinte:
Art. 45. O contrato de concessão disporá sobre as seguintes participações governamentais, previstas no edital de licitação:
I - bônus de assinatura;
II - royalties;
III - participação especial;
IV - pagamento pela ocupação ou retenção de área.
§ 1º As participações governamentais constantes dos incisos II e IV serão obrigatórias.
§ 2º As receitas provenientes das participações governamentais definidas no caput, alocadas para órgãos da administração pública federal, de acordo com o disposto nesta Lei, serão mantidas na Conta Única do Governo Federal, enquanto não forem destinadas para as respectivas programações.
§ 3º O superávit financeiro dos órgãos da administração pública federal referidos no parágrafo anterior, apurado em balanço de cada exercício financeiro, será transferido ao Tesouro Nacional.
Uma explicação mais detalhadas do que se trata cada um desses institutos é feita no Decreto 2.075/1998. De acordo com esse Decreto:
“o bônus de assinatura, previsto no inciso I do art. 45 da Lei nº 9.478, de 1997, corresponderá ao montante ofertado pelo licitante vencedor na proposta para obtenção da concessão de petróleo ou gás natural, não podendo ser inferior ao valor mínimo fixado pela ANP no edital da licitação.
O parágrafo único deste artigo ainda dispõe que o bônus de assinatura deve ser pago integralmente antes do Contrato de Concessão. O valor do bônus reflete a importância do bloco licitado.
Segundo Ribeiro, “não houve pagamento de bônus de assinatura para os primeiros blocos concedidos à Petrobras, que, com a flexibilização do monopólio, deixou de ser detentora exclusiva da exploração” (2014, p.539) e isso, de acordo com a autora, se deu em razão de não ter ocorrido licitação quando a Petrobrás pleiteou as áreas que desejava manter sob controle em regime de concessão, sendo que esta etapa ficou conhecida como bid round zero.
Os royalties, por sua vez, estão previstos no artigo 47 da Lei do Petróleo, sendo que:
“constituem uma compensação financeira devida, principalmente, a Estados, Distrito Federal e Municípios pelos concessionários de exploração e produção de petróleo e gás natural, e serão pagos mensalmente, com relação a cada campo, a partir do mês em que ocorrer a respectiva data do início da produção (...)” (SANTOS, 2002 p. 31).[10]
A participação especial está definida no artigo 50 da Lei do Petróleo e consiste numa compensação sobre o rendimento líquido dos campos que alcançarem volume de produção considerável e deve ser paga trimestralmente. A participação especial, no entanto, não é obrigatória e só será devida quando forem alcançados os volumes previstos no artigo 22 do Decreto 2075/1998.
Enfim, o pagamento pela ocupação ou retenção de área são valores devidos anualmente a partir da data do contrato de concessão e que variam de acordo com a etapa da concessão. Nas palavras de Ribeiro, “é uma espécie de aluguel devido pela área” (2014, p.545).
Diante do exposto, Cardoso, Queiroz e Santos explicam que “o contingenciamento dos recursos a que está sujeita a Agência (...) limita a eficácia dos dispositivos legais garantidores da receita – e consequentemente autonomia financeira – para a Agência” (2006, p.330).
5. CAPÍTULO V: A POLÊMICA DA ATUAÇÃO DA ANP FRENTE AO MEIO AMBIENTE
A regulação é tema naturalmente polêmico, pois envolve não apenas reformas estruturais nas instituições do nosso país e no modelo político de desenvolvimento econômico, como fundamentalmente reflete a mudança de paradigma nas relações entre Estado e sociedade.
A definição da regulação como mecanismo de preservação do equilíbrio dentro de um dado setor explica o arquétipo das agências. A sua estrutura institucional será o instrumento pelo qual as demandas internas e externas ao setor regulado serão captadas e filtradas, transformando-se em decisões sobre o setor regulado, o que é muito extremamente complicado, dada a natureza nem sempre convergente dos interesses sociais.
Por exemplo, a Lei do Petróleo (Lei 9478/97), que foi responsável pela instituição da ANP, versa, dentre outros assuntos, sobre os princípios da Política Energética Nacional, que deve guiar a atuação desta agência reguladora. Cabe destacar neste contexto, o seu art. 1º, inciso IV, que elege a proteção do meio ambiente como objetivo a ser seguido pelas políticas nacionais para o aproveitamento racional das fontes de energia, de modo que tal diretriz deve ser seguida pela ANP quando realiza suas atribuições. Outro dispositivo desta lei, que merece menção, é o art. 8º, incisos VII e XVI, com a seguinte redação:
“A ANP terá como finalidade promover a regulação, a contratação e a fiscalização das atividades econômicas integrantes da indústria do petróleo, do gás natural e dos biocombustíveis, cabendo-lhe: VII - fiscalizar diretamente e de forma concorrente nos termos da Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990, ou mediante convênios com órgãos dos Estados e do Distrito Federal as atividades integrantes da indústria do petróleo, do gás natural e dos biocombustíveis, bem como aplicar as sanções administrativas e pecuniárias previstas em lei, regulamento ou contrato; XVI - regular e autorizar as atividades relacionadas à produção (....) de biocombustíveis (...).”
Ou seja, a ANP, quando atua, por exemplo, no âmbito de produção do biodiesel, tem o dever de regular e fiscalizar as atividades econômicas que integram a indústria deste biocombustível, pautando-se na proteção do meio ambiente. Assim, considerando que a cadeia de produção do biodiesel se inicia no plantio, e que este é integrante da indústria do biodiesel (considerada em sentido lato sensu), a ANP possui competência para regular este âmbito.
Porém, o que se percebe na prática é que a atuação da ANP na área de produção do biodiesel é voltada, excessivamente, para os interesses econômicos, havendo uma extensa lacuna no que diz respeito à regulação desta atividade econômica em relação ao meio ambiente. Tal assertiva é confirmada quando observamos como a produção de oleaginosas do biodiesel da maneira que vem ocorrendo no Brasil tem gerado um cenário ambiental de vulnerabilidade a inúmeros danos.
Importante ressaltar que a Constituição reservou atenção especial ao cenário ambiental. Primeiramente, observa-se isto pelo enfoque ao meio ambiente no artigo 225 da Constituição Federal, quando especifica o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, sendo dever do Estado e da coletividade mantê-lo deste modo, por ele ser essencial à sadia qualidade de vida.
Outro dispositivo constitucional que propugna a proteção do meio ambiente é o artigo 170, inciso VI da Magna Carta, que prevê como princípio norteador da ordem econômica a defesa do meio ambiente, o principio da precaução. Este princípio constrói-se em cima de dois pressupostos essenciais, quais sejam, a tendência natural de as atividades humanas causarem dano ao meio ambiente e a incerteza científica a respeito desta potencialidade e dois efeitos resultantes dela.
O ilustre doutrinador Paulo Affonso Leme Machado (2007) traz alguns esclarecimentos acerca deste princípio:
“O princípio da precaução, para ser aplicado efetivamente, tem que suplantar a pressa, a precipitação, a rapidez insensata, e a vontade de resultado imediato (...) O princípio da precaução não significa prostração diante do medo, não elimina a audácia saudável, mas equivale à busca da segurança do meio ambiente, indispensável para a continuidade da vida.”
É priorizando este raciocínio que a ANP deve atuar. Afinal, apesar de a produção de combustíveis constituir-se em uma atividade econômica de suma importância para o cenário energético brasileiro, observa-se que a regulação desta seara ainda é excessivamente deficiente no que atine à seara ambiental.
Portanto, uma vez que o cuidado com o meio ambiente é um apêndice indissociável de todas as atividades econômicas, e, por isto, sendo a ANP uma agência reguladora das atividades econômicas que integram a indústria, ela não pode se ausentar de suas incumbências na regulação e fiscalização ambiental da produção de combustíveis.
Imprescindível ficar atento às influências dos interesses particulares no desenvolvimento desta atividade econômica, para que não haja uma supremacia do interesse particular na obtenção de lucros em detrimento ao interesse social de um meio ambiente propicio à boa saúde pública.
O controle exercido pelo executivo se explica pela existência de uma tendência da parte do Executivo em tentar transformar o regulador num veículo de intervenção governamental no setor regulado. Uma vez que a captura do regulador comprometeria irremediavelmente a autonomia e a independência das agencias, já apontadas como características indispensáveis para o adequado exercício da regulação.
Portanto, embora a autonomia das agências reguladoras seja essencial à sua própria natureza e desenvolvimento de suas atividades, não pode a mesma fugir do âmbito das obrigações impostas pela própria lei que a criou.
[1] Sundfeld, Carlos Ari. Direito Administrativo Econômico. 1ª ed. 2000. Malheiros Editores Ltda. São Paulo. Pág. 21
[2] Sundfeld, Carlos Ari. Direito Administrativo Econômico. 1ª ed. 2000. Malheiros Editores Ltda. São Paulo. Pág. 170.
[3] PORTARIA MME Nº 215, DE 1º.7.1998 - DOU 2.7.1998
[4] Art. 6º A ANP será dirigida por Diretor- Geral e quatro Diretores
§ 1º Os Diretores serão nomeados pelo Presidente da República, após aprovação do Senado Federal, para cumprir mandatos de quatro anos, não coincidentes, observado o disposto no art. 75 da Lei nº 9.478, de 1997, sendo permitida a recondução.
[5] Lei nº 10.871/04
CARDOZO; QUEIROZ; SANTOS. Curso de Direito Administrativo Econômico Volume III. São Paulo: Malheiros Editores, 2006 – p.329.
RIBEIRO, Maria Rosado de Sá Ribeiro. Direito do Petróleo. Rio de Janeiro: Renovar, 2014 – p. 531.
[8] Decreto 3.161/99, de 99. DOU. Poder Legislativo, Brasília, DF, 1999 e Instrução Normativa da Secretaria da Receita Federal nº 844/2008.
[9] Artigo 20, IX e artigo 176, Constituição Federal.
[10] SANTOS, Sérgio Honorato dos. Royalties do Petróleo à Luz do Direito Positivo. Rio de Janeiro: Esplanada, 2002- p.31.
