Resumo
O objetivo deste artigo consiste em mostrar quais são as diferenças jurídicas institucionais que permitem ao Banco Central do Brasil e ao Federal Reserve atuarem de forma diferenciada na economia. O estudo detém caráter exploratório e pretende suprir uma lacuna bibliográfica sentida, levantando questões para nortear pesquisas futuras sobre o tema, sem a presunção de esgotá-lo. Os métodos científicos utilizados foram o indutivo, o observacional, o comparativo e o monográfico. Verificamos, dentre outros fatores, que a autonomia legal e a capacidade de efetivar empréstimos em situações excepcionais do Federal Reserve propicia a condução distinta da política monetária dos Estados Unidos, enquanto que no Brasil a política monetária é altamente influenciada pela política fiscal em virtude do nosso Banco Central não possuir autonomia legal. Concluímos que existe a necessidade de alteração jurídica para conferir autonomia ao Banco Central do Brasil a fim de que haja uma efetiva coordenação entre as políticas monetária e fiscal no país.
Palavras-chave: Análise jurídica; política monetária; política fiscal; Banco Central do Brasil; Federal Reserve.
Introdução
É sabido que o Banco Central do Brasil executa a política monetária de forma divergente da praticada pelo Federal Reserve, em especial no que diz respeito à oferta de moeda. Acreditamos que a causa para esta dentre outras discrepâncias de performances das autoridades monetárias decorre da forma como elas foram regulamentadas juridicamente. Destarte, para entendermos as dissimilitudes observadas neste ambiente macroeconômico estudamos os fenômenos legais que deram ensejo à formação estrutural dessas duas autoridades monetárias.
A análise jurídica institucional teve como ponto de partida tópicos sobre o estudo da Ciência Econômica, com enfoque na Macroeconomia, na Teoria da Política Econômica e no próprio Direito Econômico, que serviram de base para o fornecimento de elementos teóricos, destinados ao estudo dos fenômenos legais, que dirigem a atividade de política monetária do Banco Central do Brasil e do Federal Reserve.
Diferenciamos a política monetária da política fiscal, apontamos quais são as relações entre os Bancos Centrais com os Tesouros, levantamos questões omitidas pela legislação brasileira, analisamos separadamente a estrutura organizacional do Banco Central do Brasil e do Federal Reserve e, partindo desse exame, indicamos as principais diferenças observadas.
Culminamos na resposta acerca do porquê das autuações desiguais e finalizamos sugerindo uma reforma na legislação brasileira, cujo sistema financeiro nacional aguarda regulamentação via legislação complementar e ressaltamos o fato da Lei Dodd Frank de 2010 ter alterado todo o sistema financeiro dos EUA e apesar de estar em vigor, 48% de seu conteúdo aguarda definição jurídica.
Objetivo
Analisar a estrutura jurídica institucional dos Bancos Centrais do Brasil e dos Estados Unidos, identificando suas principais diferenças, para verificar por que o Federal Reserve atua de forma diferenciada do Banco Central do Brasil na seara da política econômica.
Metodologia
O desenvolvimento da pesquisa utilizou os métodos científicos indutivo, observacional, comparativo e monográfico (estudo de caso).
O método indutivo foi eleito por termos observado o arcabouço jurídico que regulamenta as autoridades monetárias do Brasil e dos Estados Unidos e demais bibliografias básicas que nos conduziram à descoberta das diferenças legislativas existentes e possibilitou a efetivação do estudo comparativo dos dados, resultando no julgamento dos efeitos jurídicos na formulação e execução da política monetária adotada por estes Bancos Centrais.
O método observacional se concretizou com a entrevista pessoal concedida a nós pelo Coordenador no Departamento da Dívida Externa e de Relações Internacionais do Banco Central do Brasil, Sr. Márcio Antônio Estrela.
O método comparativo viabilizou o exame da relação causal entre legislações e tomadas de decisões de políticas monetárias pelos Bancos Centrais.
O estudo de caso do Banco Central do Brasil e do Federal Reserve assentou o entendimento da atuação distinta dessas autoridades monetárias na economia, motivo pelo qual utilizamos o método monográfico.
- Teoria Macroeconômica: política econômica, política monetária e política fiscal
A política econômica é um conjunto de ações governamentais que utiliza dois instrumentos: a política monetária e a política fiscal, para planejar, organizar e implementar medidas que controlam e impactam a situação econômica do país, podendo variar de uma nação para outra dependendo do desenho jurídico instituído.
Berquó (2006) conceitua a política monetária como “o conjunto de medidas adotadas pelo governo com o objetivo de controlar a oferta de moeda e as taxas de juros, de forma a assegurar a liquidez ideal da economia do país”.
Na seara da política monetária inferimos que no Brasil as autoridades monetárias são constituídas pelo Conselho Monetário Nacional (CMN), Banco Central do Brasil (BCB) e Comitê de Política Monetária (Copom).
O BCB tem estrutura organizacional centralizada. É uma autarquia federal, vinculada ao Ministério da Fazenda, cujo Presidente e Diretores são nomeados pelo Presidente da República, após passarem por aprovação no Senado Federal, sendo demissíveis ad nutum, ou seja, exercem cargos de confiança e podem ser demiditos a qualquer momento pelo Presidente da República, conforme preconiza o art. 5º do Regimento Interno do BCB combinado com o art. 52, III, ‘d’ e art. 84, XIV, ambos da Constituição Federal (CRFB/88).
Seu objetivo política monetária é a estabilidade de preços, por isso o BCB adota o regime de metas da inflação[4] e sua missão consiste em assegurar a estabilidade do poder de compra da moeda e um sistema financeiro sólido e eficiente, competindo-lhe exclusivamente a função de emitir papel-moeda e moeda metálica no Brasil (art. 164 da CRFB/88 e art. 10, I da Lei nº 4.595/64). Tem por finalidade a formulação, a execução, o acompanhamento e o controle das políticas monetária, cambial, de crédito e de relações financeiras com o exterior; a organização, disciplina e fiscalização do Sistema Financeiro Nacional; a gestão do Sistema de Pagamentos Brasileiro e dos serviços do meio circulante (art. 2º do Regimento Interno do BCB). O BCB não realiza operações bancárias de qualquer natureza com pessoas de direito público ou privado que não sejam instituições financeiras (art. 12 da Lei nº 4.595/64) e está sujeito à aprovação de orçamento pelo CMN, de acordo com as diretrizes estabelecidas pelo Presidente da República, observando-se ainda o disposto na LRF e na Lei Orçamentária, logo, não possui orçamento próprio.
Nos Estados Unidos as autoridades monetárias são compostas pelo Conselho de Governadores (Board of Governors), Federal Reserve (Fed) e Comitê Federal de Mercado Aberto (Federal Open Market Committee – FOMC).
O Sistema do Fed foi projetado para dar uma ampla perspectiva sobre a economia e sobre a atividade econômica em todas as partes da nação. É um sistema federal descentralizado, composto por uma agência central independente, o Conselho de Governadores, que fica em Washington, DC e 12 regionais denominadas Bancos da Reserva Federal, com sede em Boston, Nova York, Filadélfia, Cleveland, Richmond, Atlanta, Chicago, St. Louis, Minneapolis, Kansas City, Dallas e San Francisco.
O Conselho de Governadores é composto por 07 membros nomeados pelo Presidente da República e confirmados pelo Senado para um mandato escalonado de 14 anos que, após a nomeação, não poderão ser demitidos por suas opiniões políticas, enquanto que o Presidente e o Vice-Presidente são nomeados para mandatos de 04 anos, podendo ser reconduzidos.
Estes componentes compartilham a responsabilidade pela supervisão e regulamentação de certas instituições e atividades financeiras, prestação de serviços bancários de instituições depositárias e ao governo federal, além de assegurar que os consumidores recebam informação adequada e tratamento justo em seus negócios com o sistema bancário (Federal Reserve. Current FAQS. How is the Federal Reserve System structured? 2013). O Fed não presta serviços bancários para pessoas físicas, mas o Federal Reserve Act em sua seção 13 (3), permite que ele tome medidas extraordinárias diante de circunstâncias incomuns e exigentes, possibilitando a efetivação de empréstimos a pessoas físicas, sociedades e empresas, exigindo a aprovação do Tesouro conforme modificação trazida pela Lei Dodd Frank de 2010.
O Fed não recebe financiamento através de processo orçamental do Congresso, pois foi criado para ser autofinanciado e cada um dos doze Reserve Banks é autorizado pelo Federal Reserve Act a emitir moeda e o Departamento do Tesouro também está autorizado a emití-las, para isso, o secretário do Tesouro aprova projetos de emissão de moeda e o Bureau of Engraving and Printing do Tesouro imprime as notas. O Federal Reserve Board coloca uma ordem de impressão anual com o bureau e paga o custo de impressão para ele (The Federal Reserve System: Purposes & Functions, 2005, tradução nossa).
Os objetivos da política monetária nos Estados Unidos estão citados na Seção 2-A do Federal Reserve Act que assim dispõe: "O Conselho de Governadores do Sistema da Reserva Federal e do FOMC deverá manter crescimento de longo prazo dos agregados monetários e de crédito, proporcionalmente ao potencial de longo prazo da economia para aumentar a produção, de modo a promover eficazmente os objetivos de emprego máximo, preços estáveis e taxas de juros moderadas a longo prazo" (The Federal Reserve System: Purposes & Functions, 2005, tradução nossa).
Para persseguir seus objetivos o BCB e o Fed controlam três instrumentos de política monetária: o redesconto, o depósito compulsório e as operações de mercado aberto, este último é capaz de controlar a liquidez diariamente. Adicionalmente, o Fed ainda conta com outros três instrumentos: o “Interest on Required Balances and Excess Balances”, o “Overnight Reserve Repurchase Agreements” e o “Term Deposit Facility”[5].
A política fiscal também pode ser utlizada pelo governo para influenciar o comportamento da economia uma vez que compreende as escolhas dos Tesouros no uso de seus instrumentos: as compras governamentais (gastos do governo = despesas públicas) e os impostos (tributação = receitas públicas), que podem gerar impactos na poupança, no investimento e no crescimento no longo prazo e no curto prazo o principal efeito se dá sobre a demanda agregada de bens e serviços, depois sob a produção e o emprego (MANKIW, 2009).
Alterações nestas políticas geram efeitos diretos na economia, porque afetam a vida das famílias e das empresas, por isso os formuladores de política devem estar cientes das ações uns dos outros para reagirem a elas a fim de manter o equilíbrio e a ordem econômica no país (MANKIW, 2009).
- Como se relacionam as políticas monetária e fiscal no Brasil e nos EUA
No Brasil, a Carta Magna proibiu o BCB de conceder direta ou indiretamente empréstimos ao Tesouro Nacional e autorizou o BCB a comprar e vender títulos de emissão do Tesouro, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juro (art. 164, §§ 1º e 2º da CRFB/88). A exceção conferida pelo constituinte iça alguns questionamentos já que não menciona de que forma se dá essa compra ou venda de títulos e, ao nosso ver, parece inconsistente com a proibição antecedente. A compra pode ser feita diretamente? Como não configurar um financiamento direto/indireto proibido? Como justificar a necessidade de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros adquirindo e vendendo títulos? Como essa “brecha” está regulamentada juridicamente?
As grandes mudanças na seara da política monetária e fiscal do nosso país decorreram da Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, e, dentre outras providências, trouxe algumas vedações ao BCB. Referida lei proibiu o BCB de emitir títulos próprios para evitar impactos no endividamento público e também de comprar títulos do Tesouro na data de sua colocação no mercado, mas ressalvou a possibilidade do BCB comprar diretamente títulos do Tesouro para refinanciar a dívida mobiliária que estiver vencendo em sua carteira, devendo a operação ser realizada à taxa média e condições alcançadas no dia, em leilão público. Também proibiu o Tesouro de adquirir títulos da dívida pública federal existentes na carteira do BCB, até mesmo as que contenham cláusula de reversão, adimitindo como exceção a redução da dívida mobiliária (arts. 34 e 39, I, §§ 2º ao 4º da LRF).
Constatamos que a forma como a legislação brasileira regulamenta a matéria atinente ao BCB e ao Tesouro faz erigir dúvidas sobre a licitude da atuação desses tomadores de decisões políticas, pois ao mesmo tempo que a lei proibe um ato, abre uma exceção a ele, mas não descreve a maneira correta de agir para justificá-la, deixando lacunas abertas e perguntas sem respostas.
Aqui o Presidente da República detém o controle da política fiscal e o Banco Central diante de sua realidade fática da falta de autonomia legal, dirige seus instrumentos de política monetária de forma a não prejudicar a política fiscal predeterminada, sujeitando-se a ela, havendo, portanto, uma força coercitiva sob a política monetária, que afeta a política econômica do país. A concessão de autonomia ao Banco Central abonaria o seu presidente e diretores com um poder de barganha na definição da política econômica, pois atualmente quando há discordância do Banco Central com o Ministério da Fazenda, a única alternativa para eles é a apresentação da carta de demissão. Desta feita, podemos afirmar que no Brasil a política fiscal é dominante, sendo necessário, sob nosso julgamento, uma reforma do atual arcabouço jurídico institucional para conferir autonomia ao BCB para que haja uma efetiva coordenação entre as políticas ou, ao menos, a não sujeição de uma perante a outra.
Nos EUA o Fed é autônomo, o que possibilita aos tomadores de decisões de política monetária a adoção de todas as medidas necessárias para atingir seus objetivos de pleno emprego e manutenção da estabilidade de preços, sem sofrerem repressões do governo por suas proposições políticas. Logo, a política monetária não sofre impacto direto da política fiscal, em especial de ordenações emanadas do governo. Há uma coordenação natural entre as políticas a fim de buscar a máxima efetividade do sistema financeiro, sem obrigatoriedade de adequação de uma perante a outra. No entanto, a política fiscal afeta indiretamente as decisões de política monetária porque o FOMC considera o cenário econômico, bem como as disposições de política fiscal, antes de estipular a meta para a taxa de fundos federais e operar no mercado aberto.
O Departamento do Tesouro dos EUA é responsável pela emissão e cunhagem de moeda juntamente com o Fed, que só ordena a emissão, logo, nos EUA, uma das funções típicas de nossa autoridade monetária é desempenhada concomitantemente por um órgão gestor da política fiscal.
Cabe aos Reserves Banks emitir e resgatar títulos do governo e agir de outras maneiras como agente fiscal do governo enquanto que o Escritório de Política Fiscal do Tesouro desenvolve e implementa políticas e programas fiscais. Lá, o Tesouro é responsável pelo gerenciamento da dívida dos EUA e o seu secretário é o principal oficial de política monetária internacional.
O Fed não compra diretamente novos títulos do Tesouro dos EUA e as compras do Federal Reserve de títulos do Tesouro em poder do público por meio de processo de licitação não é um meio de financiamento do déficit federal. Notamos com estes levantamentos uma forte conexão entre política monetária e fiscal nos EUA.
- Resultados
Constatamos que o modelo jurídico desenhado para cada Banco Central define a sua organização, funcionamento e gera reflexos nas decisões de política monetária adotadas por suas autoridades, denotando limites jurídicos que afetam a sua atuação e a própria condução da política econômica do país, o que pode ensejar atuação diferenciada quando se compara uma nação com outra, conforme fizemos neste estudo, cujos principais resultados passamos a destacar.
A ausência de autonomia legal do BCB deriva da falta de mandato aos cargos do Presidente e Diretores e da carência de orçamento próprio e constitui fator que permite a dominância da política fiscal em nosso país e uma das principais diferenças dele em relação ao Fed. Atualmente o BCB conta somente com autonomia operacional e detém certo grau de flexibilidade em relação ao governo e ao mercado, conforme afirmou Márcio Antônio Estrela[6]. Não há em nosso ordenamento jurídico cláusulas que confiram independência ao Presidente do BCB para que ele tome decisões sem interferências externas porque ele se submete ao CMN, à Controladoria Geral da União e ao Tribunal de Contas da União (Art. 12, VIII do Regimento Interno do BCB). Enquanto isso, o Fed atua com autonomia jurídica e é considerado um Banco Central independente já que suas decisões não têm que ser ratificadas pelo Poder Executivo, mas se sujeita à fiscalização pelo Congresso e deve trabalhar no âmbito dos objetivos gerais da política econômica e financeira estabelecida pelo governo (The Federal Reserve System: Purposes & Functions, 2005, tradução nossa).
O BCB não pode realizar operações bancárias de qualquer natureza com pessoas de direito público ou privado que não sejam instituições financeiras enquanto que o Fed detém poderes de concessão de empréstimos a pessoas físicas, sociedades e empresas em situações extraordinárias, como ocorreu durante a crise de 2008.
No Brasil, o BCB é monopolista da emissão de moeda ao passo que nos EUA essa função é desempenhada concomitantemente pelos 12 Bancos da Reserva Federal e pelo Departamento do Tesouro.
Aqui o BCB foi proibido de emitir títulos próprios, função que nunca foi exercida pelo Fed, mas os Bancos da Reserva oferecem emissão e resgate de títulos para o governo e atuam como seu agente fiscal. Em ambos países, depois dos Bancos Centrais pagarem suas despesas, eles transformam os seus lucros para os Tesouros.
Considerações Finais
As perguntas levantadas sobre a licitude das exceções legislativas observadas em relação ao BCB e ao Tesouro aguardam respostas, pois as legislações existentes são omissas e a Emenda Constitucional nº 40 de 2003, deu nova redação ao art. 192 da CRFB/88, aduzindo que o sistema financeiro nacional será regulado por leis complementares ainda não promulgadas. De qualquer forma, acreditamos que há a necessidade de uma reforma legislativa que confira autonomia ao BCB, em especial, para que ele não seja um órgão executor de ordens emanadas pelo governo e para que haja uma relação bilateral para uma possível coordenação entre as políticas fiscal e monetária em nosso país, tal qual acontece nos EUA.
Depois da crise nos EUA foi promulgada a Wall Street Dodd-Frank and Consumer Protection Act, de 2010, que trouxe alterações para todo o sistema financeiro norte americano[7]. Referida lei, após 04 anos de sua promulgação, conta com 52% de conclusão, logo, resta-nos esperar a conclusão dos dispositivos legais pelas autoridades incumbidas do processo legislativo para vermos se a reforma trouxe efetividade ao sistema financeiro norte americano, bem como seus principais efeitos sob a economia.
Fontes Consultadas
BANCO CENTRAL DO BRASIL. Diretoria de Política Econômica. Departamento de Relacionamento com Investidores e Estudos Especiais. Série perguntas mais frequentes. Disponível em: <http://www4.bcb.gov.br/pec/gci/port/focus/faq.asp>
BANCO CENTRAL DO BRASIL. Portaria n° 29.971, de 04 de março de 2005. Regimento Interno do Banco Central do Brasil. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 10 de março de 2005.
BERQUÓ, Anna Taddei Alves Pereira Pinto. A regulação dos sistemas monetário e financeiro. 2006. Disponível em: <http://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=A+regula%C3%A7%C3%A3o+dos+sistemas+monet%C3%A1rio+e+financeiro&source=web&cd=1&ved=0CC4QFjAA&url=http%3A%2F%2Fperiodicos.ufpb.br%2Fojs%2Findex.php%2Fprimafacie%2Farticle%2Fdownload%2F7183%2F4323&ei=AH_xUZOqPJHQ8wTpkIHYCA&usg=AFQjCNE7maNb0G2eLlGRAyHukM1j16JZuw>
BRASIL. Lei Complementar nº 101, 04 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 05 maio 2000.
BRASIL. Lei nº 4.595, 31 de dezembro de 1964. Dispõe sobre a Política e as Instituições Monetárias, Bancárias e Creditícias, Cria o Conselho Monetário Nacional e dá outras providências. Diário Oficial da República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 31 jan. 1965.
BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.
BRASIL. Tesouro Nacional. Política fiscal. Disponível em: <https://www.tesouro.fazenda.gov.br/>
FEDERAL RESERVE. Current FAQS, 2014. Disponível em: <http://www.federalreserve.gov/faqs/faq.htm>
FEDERAL RESERVE. Federal Reserve Act, 2013. Disponível em: <http://www.federalreserve.gov/aboutthefed/fract.htm >
MANKIW, N. Gregory. Introdução à economia. Tradução da 5ª ed. norte-americana. São Paulo: Cengage Learning, 2009.
SACHS, Jeffrey D.; LARRAIN B., Felipe. Macroeconomia: em uma economia global. ed. rev. e atual. São Paulo: Makron Books, 2000.
THE FEDERAL RESERVE BOARD. The Structure of the Federal Reserve System. Federal Reserve Banks, 2009. Disponível em: <http://www.federalreserve.gov/pubs/frseries/frseri3.htm>
THE FEDERAL RESERVE SYSTEM: Purposes & Functions. Publications Fulfillment, Board of Governors of the Federal Reserve System, Washington, DC 20551. Ninth Edition, June 2005. Library of Congress Control Number 39026719. Disponível em: <http://www.federalreserve.gov/pf/pdf/pf_complete.pdf>
[1] Estudante do curso de graduação em Administração da ESPM-SP. E-mail: [email protected]
[3] As principais disposições legais sobre as autoridades monetárias encontram-se na Lei Ordinária nº 4.595, de 31 de dezembro de 1964, que dispõe sobre a política e as instituições monetárias, bancárias e creditícias, trata sobre a criação do CMN, fala sobre o Banco Central do Brasil e dá outras providências.
[4] É um regime monetário no qual o Banco Central se compromete a atuar de forma a garantir que a inflação efetiva esteja em linha com uma meta pré-estabelecida, anunciada publicamente (Banco Central do Brasil. Regime de Metas para a Inflação no Brasil, 2010).
[5] Maiores informações disponíveis em: <http://www.federalreserve.gov/monetarypolicy/default.htm>, <http://www.federalreserve.gov/monetarypolicy/policytools.htm>.
[6] Coordenador no Departamento da Dívida Externa e de Relações Internacionais do BCB em entrevista concedida para nós.
[7] Dentre elas, a necessidade do Fed obter aprovação do Tesouro para utilizar sua capacidade extraordinária de empréstimo e a obrigação de criar um programa com ampla elegibilidade para poder promover a extensão do crédito, não podendo mais apoiar instituições individuais.
