RESUMO: O presente artigo examina a possibilidade de se autorizar o parcelamento, na esfera administrativa, de débitos decorrentes de convênios, termos de parceria e instrumentos congêneres celebrados pela União com outros entes federativos ou com entidades privadas sem fins lucrativos, para os quais tenham sido transferidos recursos federais.
O presente estudo analisa a possibilidade de a União autorizar, na esfera administrativa, o parcelamento de débitos oriundos de convênios, termos de parceria e instrumentos congêneres celebrados com outros entes federativos ou com entidades privadas sem fins lucrativos.
A legislação específica que rege os convênios federais (art. 116 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007 e Portaria Interministerial MP/MF/CGU nº 507, de 24 de novembro de 2011) e os termos de parceria celebrados com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP (Lei nº 9.790, de 23 de março de 1999 e Decreto nº 3.100, de 30 de junho de 1999) não disciplina o parcelamento de débitos de entidades devedoras.
No entanto, a lacuna legislativa é apenas aparente, porque o art. 10 da Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002 (Lei do CADIN), é plenamente aplicável, na medida em que autoriza o parcelamento de débitos de qualquer natureza para com a Fazenda Nacional, senão vejamos: “Os débitos de qualquer natureza para com a Fazenda Nacional poderão ser parcelados em até sessenta parcelas mensais, a exclusivo critério da autoridade fazendária, na forma e condições previstas nesta Lei” (redação dada pela Lei nº 10.637, de 30 de dezembro de 2002).
A aplicabilidade do dispositivo inclui as dívidas tributárias e não tributárias, sendo que, dentre estas últimas, inserem-se aquelas apuradas na esfera administrativa depois da rejeição, total ou parcial, das contas do convênio, termo de parceria ou instrumento congênere de transferência voluntária de verba federal a entidades públicas ou privadas.
A Lei nº 10.522/2002 não se restringe a disciplinar a cobrança de débitos tributários. O CADIN se refere ao Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor Público Federal e contém, entre outras, a relação das pessoas físicas e jurídicas que sejam responsáveis por obrigações pecuniárias vencidas e não pagas, para com órgãos e entidades da Administração Pública Federal, direta e indireta (art. 2º, inciso I).
O art. 26-A da Lei do CADIN (incluído pela Lei nº 12.810, de 15 de maio de 2013) traz, inclusive, normas específicas voltadas para convênios, contratos de repasse e termos de parceria, senão vejamos:
Art. 26-A. O órgão ou entidade que receber recursos para execução de convênios, contratos de repasse e termos de parcerias na forma estabelecida pela legislação federal estará sujeito a prestar contas da sua boa e regular aplicação, observando-se o disposto nos §§ 1º a 10 deste artigo.
§ 1º Norma específica disporá sobre o prazo para prestação de contas e instauração de tomada de contas especial, se for o caso.
§ 2º Quando a prestação de contas não for encaminhada no prazo estabelecido, será concedido o prazo máximo de 30 (trinta) dias para sua apresentação, ou recolhimento dos recursos, incluídos os rendimentos da aplicação no mercado financeiro, atualizados monetariamente e acrescidos de juros de mora, na forma da lei.
§ 3º Para os convênios em que não tenha havido qualquer execução física nem utilização dos recursos, o recolhimento à conta única do Tesouro deverá ocorrer sem a incidência de juros de mora, mas com os rendimentos da aplicação financeira.
§ 4º Apresentada a prestação de contas, o concedente deverá apreciá-la aprovando ou rejeitando, total ou parcialmente, as contas, de forma motivada.
§ 5º Na ocorrência de uma das hipóteses de inadimplência previstas nos §§ 1º a 4º, ou no caso de as contas prestadas serem rejeitadas total ou parcialmente, o concedente registrará a inadimplência no sistema de gestão do instrumento e comunicará o fato ao órgão de contabilidade analítica a que estiver vinculado, para fins de instauração de tomada de contas especial, ou outro procedimento de apuração no qual sejam garantidos oportunizados o contraditório e a ampla defesa das partes envolvidas.
§ 6º Confirmada a existência de prejuízo ao erário ou desvio dos recursos na forma do § 5º, serão implementadas medidas administrativas ou judiciais para recuperação dos valores, sob pena de responsabilização solidária.
§ 7º Cabe ao prefeito e ao governador sucessores prestarem contas dos recursos provenientes de convênios, contratos de repasse e termos de parcerias firmados pelos seus antecessores.
§ 8º Na impossibilidade de atender ao disposto no §7º, deverão ser apresentadas ao concedente justificativas que demonstrem o impedimento de prestar contas e solicitação de instauração de tomada de contas especial.
§ 9º Adotada a providência prevista no §8º, o registro de inadimplência do órgão ou entidade será suspenso, no prazo de até 48 (quarenta e oito) horas, pelo concedente.
§ 10. Norma específica disporá sobre o prazo para registro de inadimplência no sistema de gestão do instrumento e a forma de notificação prévia com os referidos prazos.
Por sua vez, o §2º do art. 10 da Portaria Interministerial MP/MF/CGU nº 507/2011 (que regula os convênios, os contratos de repasse e os termos de cooperação celebrados pelos órgãos e entidades da Administração Pública Federal com órgãos ou entidades públicas ou privadas sem fins lucrativos) reza que os órgãos e as entidades federais concedentes procederão às inclusões no CADIN de pessoas físicas ou jurídicas que estejam em mora, inadimplente com convênios celebrados com a União ou irregular em qualquer exigência da Portaria, observando-se as normas vigentes a respeito desse cadastro, em especial a Lei n° 10.522/2002.
Depreende-se, portanto, que uma das hipóteses de inclusão da pessoa jurídica no CADIN é a não entrega ou a rejeição, total ou parcial, da prestação de contas final dos recursos recebidos em razão da celebração de convênios ou instrumentos congêneres com a União.[2] Se a norma autoriza a inscrição do convenente no CADIN, conclui-se que a Lei nº 10.522/2002 se aplica aos créditos não quitados oriundos de irregularidades apuradas em sede de prestação de contas de convênios, termos de parceria e congêneres.
Ressalte-se que o ente federal concedente pode examinar a solicitação de parcelamento do débito até a conclusão da fase interna da Tomada de Contas Especial (TCE). Aliás, é sabido que a TCE apenas deve ser instaurada quando exauridas todas as providências cabíveis para regularização da pendência ou reparação do dano junto ao órgão instaurador do processo, o que inclui eventual parcelamento.[3]
Esgotadas as medidas administrativas sem elisão do dano, o ente federal concedente deve remeter os autos para o egrégio Tribunal de Contas da União (TCU), a quem compete proferir o julgamento de mérito da TCE. Após remetidos os autos ao TCU (“início da fase externa”), passa a competir a este Tribunal a decisão sobre o pedido de parcelamento, à luz do seu regimento interno.[4] Ou seja, com o início da fase externa da TCE, não cabe mais ao concedente conhecer de eventual pleito de parcelamento.
Pois bem.
Pelo exposto até aqui, é forçoso concluir que o art. 10 da Lei nº 10.522/2002 autoriza que o ente federal concedente defira, na esfera administrativa, o pedido de parcelamento de débitos advindos da prestação de contas de convênios, termos de parcerias ou instrumentos congêneres de transferência voluntária de verba federal a entidades públicas ou privadas.[5]
É bem verdade que a Lei do CADIN não disciplinou de forma minudente a concessão do parcelamento. Porém, alguns parâmetros mínimos podem ser extraídos da norma, com destaque para o art. 11, que condiciona a formalização do parcelamento ao prévio pagamento da primeira prestação; o art. 12, segundo o qual o pedido de parcelamento deferido constitui confissão de dívida e instrumento hábil e suficiente para a exigência do crédito na via judicial; o art. 13, que reza que o valor de cada prestação mensal, por ocasião do pagamento, será acrescido de juros equivalentes à taxa SELIC para títulos federais, acumulada mensalmente, calculados a partir do mês subsequente ao da consolidação até o mês anterior ao do pagamento, e de 1% (um por cento) relativamente ao mês em que o pagamento estiver sendo efetuado; e o art. 14, que veda a concessão do parcelamento em certas situações, que devem ser verificadas caso a caso.
Devido à ausência de normatização procedimental do parcelamento, é de todo recomendável que os órgãos ou entidades públicas editem ato normativo infra legal que discipline a concessão do parcelamento na esfera interna. Contudo, entende-se que a existência desse normativo não se trata de condição sine qua non para o deferimento do pleito.
Em verdade, temos conhecimento de que algumas unidades consultivas da Advocacia-Geral da União condicionam a concessão do benefício à prévia publicação de normativo regulador do parcelamento.[6] Todavia, outras tantas têm adotado o raciocínio de que a existência do normativo é recomendável, porém não imprescindível.[7] Sigo este último entendimento, pelos motivos doravante expostos.
Sobre a necessidade de ato normativo disciplinando a matéria, o Manual de Tomadas de Contas Especial da Controladoria-Geral da União (CGU)[8] veicula o seguinte entendimento:
5 – Parcelamento do Débito
Na fase interna da TCE, com a entrada em vigor da Lei nº 11.941, de 27.05.2009, que revogou o parágrafo único do art. 10 e o art. 13 da Lei nº 10.522/2002, a decisão sobre o parcelamento do débito ficou a cargo da “autoridade fazendária”, conforme prevê o caput do citado artigo 10 da Lei 10.522/2002 [...]
Porém, considerando que compete à Secretaria do Tesouro Nacional normatizar sobre o assunto, a CGU solicitou àquela Secretaria a emissão de normativo para a solução definitiva da matéria relativa ao parcelamento dos débitos de TCE. (grifo nosso)
Em que pese a ausência de ato normativo da Secretaria do Tesouro Nacional sobre a matéria, a Assessoria Jurídica junto à Controladoria-Geral da União, por meio do Parecer nº 233/2010/ASJUR/CGU-PR, de 30.9.2010, posicionou-se pela aplicabilidade imediata do art. 10 da Lei nº 10.522/2002, nos seguintes termos:
10. Nota-se, pois, que as dúvidas não residem na possibilidade ou não de autorização do parcelamento, eis que o art. 10 da Lei nº 10.522/02 prevê expressamente tal modalidade de pagamento. Ademais, o Judiciário já se manifestou acerca da aplicabilidade do mencionado dispositivo, conforme precedente do TRF da 4ª Região a seguir colacionado:
“PARCELAMENTO. ADESÃO. LEI N.º 11.345/2006. LEI Nº 11.505/2007. DECRETO N.º 6.187/2007. Não há falar em lacuna legal impeditiva do parcelamento de que trata a Lei nº 11.345/2006, porquanto, a exemplo da Lei n.º 10.522/2002, o próprio Legislativo definiu a forma como os parcelamentos de débitos existentes junto à SRF e à PGFN seriam realizados, à exceção de alguns de seus preceitos. A determinação contida no art. 16 da Lei n.º 11.345/2006, a qual disciplina que caberá ao Poder Executivo regular a referida lei, não impede o gozo do benefício em questão, já que suas normas são idênticas àquelas da Lei n.º 10.522/2002, suprimidos o previsto no art. 13, § 2.º, e 14, inciso I, e acrescentado, para entes sem fins econômicos, o requisito de que o beneficiário tenha certificado de entidade beneficente. [...]. Nada, além disso, reclama regulamentação, estando, portanto, a norma completa em seus termos [...]” (APELREEX 200770000156379, Relator(a) VILSON DARÓS, TRF4. Primeira Turma, D.E. 09/09/2008)
11. É de se ver que o julgado acima reconheceu (ainda que indiretamente) a inexistência de lacuna legislativa apta a impedir a efetivação do parcelamento dos débitos para com a Fazenda Pública previsto na Lei nº 10.522/02. Dessa forma (em se tratando de norma auto-aplicável), faz-se mister trazer à baila o dispositivo legal controvertido, a fim de que se possa proceder à sua interpretação, definindo-se as regras segundo as quais poderá ele ser aplicado [...] (grifos nossos)
Como bem observou a Assessoria Jurídica junto à CGU, o caráter autoaplicável da Lei nº 10.522/2002 foi reconhecido, ainda que indiretamente, pelo Poder Judiciário Federal, na medida em que o próprio legislador definiu os aspectos essenciais para o parcelamento dos débitos com a Fazenda Nacional. Diante desse quadro, não parece razoável criar óbice para a satisfação do interesse público envolvido no caso, isto é, o ressarcimento ao erário.
A negativa da possibilidade imediata de parcelamento na via administrativa milita contra o princípio da eficiência, que deve pautar a atuação dos agentes públicos, porque, mesmo tendo o devedor manifestado interesse em quitar o débito, a negativa forçaria a instauração de TCE e, em última hipótese, o ajuizamento da competente ação executiva pela União. Sendo que, tanto no TCU quanto no Poder Judiciário, o devedor teria provavelmente deferido o pleito de parcelamento, vez que a matéria se encontra suficientemente regulamentada nessas duas instâncias.
A atividade administrativa do Estado deve ser uma atividade eficaz, ou seja, deve produzir o efeito desejado, gerar bons resultados. Não bastasse a ofensa à eficiência dos atos administrativos, tem-se que o princípio da economicidade também restaria descumprido, pois haveria o dispêndio, de forma absolutamente desnecessária, de esforço e trabalho da máquina pública. Enfim, a concessão do parcelamento de débitos facilita o ingresso da receita sem maiores traumas para o devedor e para o próprio governo federal.
De todo modo, a elaboração de ato normativo específico no âmbito dos órgãos ou entidades públicas federais assume papel relevante, já que permite a uniformização do tratamento e processamento de pedidos análogos formulados pelos mais diversos interessados, eliminando critérios puramente subjetivos que destoem do princípio constitucional da impessoalidade.
Impende notar que, no âmbito da Administração Pública Direta federal, vários Ministérios já editaram portarias voltadas ao tratamento do parcelamento administrativo de débitos. São exemplos: i) a Portaria nº 82, de 15 de maio de 2012, do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; ii) a Portaria nº 67, de 20 de setembro de 2012, do Ministério do Desenvolvimento Agrário; iii) a Portaria nº 210, de 11 de junho de 2014, do Ministério do Meio Ambiente; iv) a Portaria nº 267, de 8 de outubro de 2014, do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; e v) o art. 92 da Portaria nº 112, de 24 de maio de 2013, do Ministério do Turismo.
Dito isto, passemos ao próximo ponto.
No que diz respeito à autoridade competente para autorizar o parcelamento, o Parecer nº 233/2010/ASJUR/CGU-PR pontuou, à luz do art. 10 da Lei nº 10.522/2002, que:
21. Assim, em resposta aos quesitos "a" e "b" formulados pela DP/SFC na Nota Técnica nº 2580, conclui-se que são competentes para autorizar o parcelamento de débitos decorrentes de dano ao erário antes da instauração de TCE ou após sua instauração, mas antes do envio ao TCU, os titulares dos órgãos setoriais do Sistema de Administração Financeira Federal, eis que caracterizados como "autoridades fazendárias", nos termos anteriormente expostos.
22. Impende consignar, nesse ponto, que, uma vez remetida ao TCU a tomada de contas especial, não mais subsiste a competência das autoridades administrativas para deliberar sobre o pedido de parcelamento de débitos. Nessa hipótese, caberá àquele Tribunal, nos termos e condições da sua Lei Orgânica e Regimento Interno (Lei nº 8.443/92 e Resolução nº 155/02, respectivamente), o exercício de tal atribuição. (grifo nosso)
Portanto, cada ente governamental federal deve examinar seus normativos internos a fim de identificar, dentro de sua estrutura administrativa, o órgão setorial do Sistema de Administração Financeira Federal. O titular desse órgão setorial será a autoridade competente para apreciar os pedidos de parcelamento formulados perante o ente. No âmbito dos Ministérios, geralmente essa função fica a cargo da Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração ou da Secretaria Executiva.
Os principais aspectos a serem avaliados na apreciação de um requerimento de parcelamento também foram abordados no Parecer nº 233/2010/ASJUR/CGU-PR:
26. Assim, recebido o requerimento de parcelamento pela Administração, competirá à autoridade fazendária do órgão avaliar o atendimento à forma e às condições fixadas pela própria Lei nº 10.522/02, em especial as exigências previstas nos seus arts. 11, 13 e 14. Ademais, cabe a ela, ainda, a seu exclusivo critério, analisar se a proposta apresentada atende à finalidade da norma, ou seja, se o pleito, na forma em que foi expresso, permite o efetivo e completo ressarcimento ao erário e se adequa à programação financeira daquela unidade, vedada, em qualquer caso, a utilização de critérios puramente subjetivos. (grifo nosso)
Enquanto não for editada a norma interna do ente federal, pode-se afirmar que a concessão do parcelamento é ato discricionário da autoridade competente. Porém, essa discricionariedade deve ser vista com limites. Isso porque, no uso de uma competência discricionária, o gestor público não detém a prerrogativa de optar por uma solução que seja de eficácia duvidosa ou comprovadamente menos eficiente diante de outras alternativas possíveis. A negativa de parcelamento deve ser motivada. Afinal, nos termos do inciso I do art. 50 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses.
Em contraponto, uma vez editada a norma interna especificando os requisitos para a concessão de parcelamento, o devedor passa a ter direito ao parcelamento quando cumpridas as condições impostas pela portaria, porque não se pode ofertar tratamento desigual a pessoas que se encontrem em situação jurídica de igualdade.
Ressalte-se também que, enquanto não for editada a norma interna, incumbe à autoridade competente do ente federal definir o número de parcelas para quitação da dívida. Um parâmetro válido que pode ser adotado é o Regimento Interno do TCU, que autoriza o pagamento parcelado da importância devida em até 36 (trinta e seis) parcelas.
Os atos de concessão de parcelamento devem ser formalizados por meio de Termo de Parcelamento Administrativo ou algo equivalente.
Por fim, convém dizer que todos os raciocínios feitos neste estudo também se aplicam aos termos de colaboração/fomento regulados pela Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014, que substituirão, a partir da entrada em vigor dessa lei, os tradicionais convênios com entidades privadas sem finalidade lucrativa.
Ante todo o exposto, conclui-se que é juridicamente possível o parcelamento, na esfera administrativa, de débitos oriundos de convênios, termos de parceria e instrumentos congêneres que tenham sido celebrados por órgãos ou entidades públicas federais com outros entes federativos ou com entidades privadas sem fins lucrativos, independentemente da existência de ato normativo disciplinando a matéria no âmbito interno do ente federal.
Enquanto não for editada a norma interna, pode-se afirmar que a concessão do parcelamento é ato discricionário da autoridade competente para apreciar os pedidos concretos de parcelamento, que, porém, deve motivar eventual denegação do pleito. Os critérios previstos na Lei nº 10.522/2002, em especial nos arts. 11 a 14, deverão ser observados.
O pedido de parcelamento do débito pode ser apreciado a qualquer tempo, desde que antes da remessa dos autos de eventual TCE ao Tribunal de Contas da União, quando, então, passa a competir a tal Corte a decisão sobre o pedido de parcelamento, à luz do seu regimento interno.
[2] Grife-se que predomina o entendimento de que a legislação dos convênios federais se aplica, no que couber, aos termos de parceria com OSCIP. Esse entendimento foi ratificado pelo art. 4º da Lei nº 13.019, de 31 de julho de 2014, que passará a disciplinar as parcerias voluntárias celebradas entre as organizações da sociedade civil e a administração pública (conferir art. 84 da referida Lei).
[3] Segundo o §1º do art. 3º da Instrução Normativa TCU nº 56/2007, a TCE só deverá ser instaurada pela autoridade administrativa federal após esgotadas as providências administrativas internas sem obtenção do ressarcimento pretendido. Ideia semelhante pode ser extraída o art. 82, § 1º, da Portaria Interministerial MP/MF/CGU nº 507/2011.
[4] O art. 26 da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992 (Lei Orgânica do TCU), preconiza que, em qualquer fase do processo, o Tribunal poderá autorizar o recolhimento parcelado da importância devida, na forma estabelecida no Regimento Interno, incidindo sobre cada parcela os correspondentes acréscimos legais. O art. 217 do Regimento Interno, a seu turno, dispõe: “Art. 217. Em qualquer fase do processo, o Tribunal ou o relator poderá autorizar o pagamento parcelado da importância devida em até trinta e seis parcelas, desde que o processo não tenha sido remetido para cobrança judicial. § 1º Verificada a hipótese prevista neste artigo, incidirão sobre cada parcela, corrigida monetariamente, os correspondentes acréscimos legais. § 2º A falta de pagamento de qualquer parcela importará no vencimento antecipado do saldo devedor.”
[5] Essa opinião foi adotada por diversas unidades consultivas da Advocacia-Geral da União – instituição responsável pelas atividades de consultoria e assessoramento jurídico do Poder Executivo federal –, tais como a Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Defesa (Parecer nº 354/2014/CONJUR-MD/CGU/AGU), Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Justiça (Parecer nº 91/2013/COLIC/CGLEC/CONJUR-MJ/CGU/AGU), Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (Parecer nº 0808-1.3.3.2/2014/IA/CONJUR/MDIC), Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Meio Ambiente (Parecer nº 926/2012/CGCA/CONJUR-MMA/CGU/AGU), Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (Parecer nº 169/2015/CONJUR-MCTI/CGU/AGU) e a Assessoria Jurídica junto à Controladoria-Geral da União (Parecer nº 233/2010/ASJUR/CGU-PR).
[6] Foi o caso da Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Meio Ambiente (Parecer nº 926/2012/CGCA/CONJUR-MMA/CGU/AGU).
[7] Foi o caso da Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Defesa (Parecer nº 354/2014/CONJUR-MD/CGU/AGU), Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Justiça (Parecer nº 91/2013/COLIC/CGLEC/CONJUR-MJ/CGU/AGU), Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (Parecer nº 0808-1.3.3.2/2014/IA/CONJUR/MDIC), Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (Parecer nº 169/2015/CONJUR-MCTI/CGU/AGU) e Assessoria Jurídica junto à Controladoria-Geral da União (Parecer nº 233/2010/ASJUR/CGU-PR).
[8] Versão de abril de 2013, disponível em: http://www.cgu.gov.br/ControleInterno/Arquivos/TomadaContasEspecial/ManualTCE.pdf. Acesso em: 23 de março de 2015.
