Resumo: Apesar da importância do instituto da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) para o Estado Democrático de Direito, há, atualmente, significativa desconfiança, por parcela da sociedade brasileira, acerca da sua eficácia. O presente artigo tem como objetivo geral analisar a (in)eficácia da CPI da Telefonia, partindo da descrição do surgimento do Poder Legislativo e de seu respectivo caráter investigatório, perpassando pelas modificações históricas da Teoria da Separação dos Poderes. Trata-se de pesquisa qualitativa, promovida por meio do método dedutivo, com procedimento técnico bibliográfico, documental e estudo de caso. Assim, na sequência, identifica as disposições constitucionais, legais, regimentais e jurisprudenciais, que estabelecem a dinâmica das Comissões Parlamentares de Inquérito instaladas nos âmbitos federal, estadual e municipal. Por fim, promove um estudo de caso sobre a CPI da Telefonia, instalada no dia 23 de abril de 2013, na Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, com exame do procedimento e dos mecanismos aplicados, expondo os resultados que a sociedade pode esperar de uma CPI e alertando sobre as expectativas que excedem seu campo de atuação. Conclui que a CPI da Telefonia no RS foi eficaz.
Palavras-chave: Comissão Parlamentar de Inquérito. Telefonia. (In)eficácia do instituto.
1 INTRODUÇÃO
O tema Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) vem assumindo espaço consideravelmente amplo nas discussões políticas e jurídicas, nos âmbitos municipal, estadual e federal. Tal expansão do instituto se deve, essencialmente, ao descaso com a responsável aplicação dos recursos públicos, frequentemente desviados para finalidades não relacionadas ao interesse geral da coletividade.
Com o fortalecimento da democracia e a liberdade de expressão, elevada, pela Constituição Federal, à categoria de direito fundamental, os integrantes do Poder Legislativo, que, em tese, possuem maior proximidade com o povo, vêm sendo pressionados a abandonar algum resquício de postura omissa diante de irregularidades que pairam no cenário político. Nesse contexto de forte exigência social pela luta contra qualquer modalidade de corrupção, as Comissões Parlamentares de Inquérito, instaladas em vários cantos do território brasileiro, foram se multiplicando.
Um Parlamento que atende às suas finalidades pode ser comparado a uma caixa de ressonância dos anseios da comunidade, em que os setores especializados da sociedade civil encontram espaço para a ampla abordagem de questões técnicas e jurídicas, que viabilizem a solução dos mais diversos problemas enfrentados no cotidiano do país.
Para tanto, analisar-se-á como problema de pesquisa se houve eficácia, ou não, da CPI da Telefonia no RS, supondo-se, como hipótese inicial, que o referido trabalho investigativo e fiscalizatório por parte da Assembleia Legislativa gaúcha tenha alcançado avanço significativo na prestação dos serviços em comento.
Dessarte, por meio de pesquisa qualitativa, promovida através do método dedutivo, com procedimento técnico bibliográfico, documental e estudo de caso, baseado em Mezzaroba (2009), almeja-se, com este artigo, analisar a trajetória do instituto da CPI, desde o seu surgimento até o posicionamento atual no ordenamento jurídico brasileiro, promovendo-se, na sequência, um estudo de caso sobre a CPI da Telefonia do RS, para, finalmente, apontar quais são os critérios que devem servir de parâmetro à verificação da eficácia da operacionalização do instituto em comento.
2 SURGIMENTO E EVOLUÇÃO HISTÓRICA DAS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO
O instituto da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI), entendido como expressão de um fenômeno de fracionamento político do corpo parlamentar, foi sofrendo mutações ao longo de sua história. Hodiernamente, vem mostrando-se mais presente do que nunca, principalmente, considerando-se o contexto de decadência da atividade legiferante dos órgãos parlamentares e a intensificação das atividades de fiscalização e controle.
Para uma melhor compreensão dos motivos desse processo de esvaziamento da atividade legislativa, imprescindível que se escreva, em rápidas pinceladas, sobre o instituto da Medida Provisória, constitucionalmente prevista no artigo 62 da CF/88, substituto do antigo Decreto-Lei, que também possuía força de lei e era emanado do Poder Executivo.
A proposta da Carta Magna sobre as medidas provisórias, reconhecidamente positiva e necessária no plano teórico, vem revelando fortes sinais de desvirtuamento no plano prático. De acordo com a Constituição Federal de 1988, o chefe do Poder Executivo poderá utilizar-se de medidas provisórias, com força de lei, nos casos de relevância e urgência.
Porém, o cotidiano do Poder Legislativo revela que o Poder Executivo, especialmente no âmbito federal, desde a promulgação da CF/88, vem subvertendo o mecanismo em comento. Atualmente, medidas provisórias são editadas com inobservância aos requisitos de relevância e urgência, trancando a pauta de trabalhos do Parlamento e impondo, por consequência, a sua apreciação.
Essa realidade revela o desencadeamento de uma completa desfiguração, não apenas do referido instituto, mas, principalmente, das funções típicas dos Poderes Executivo e Legislativo, além de afronta à tripartição do poder. Nesse cenário de evaporação da centralidade do Poder Legislativo, o trabalho investigatório do legislativo assume papel indispensável; afinal, mesmo com a redução do seu âmbito de atuação direta legislativa, os Parlamentos ainda têm a prerrogativa constitucional de fiscalizar os atos do Poder Público.
2.1 A Teoria da separação dos poderes e o sistema de freios e contrapesos
Em primeiro lugar, cabe destacar que aquilo que, comumente, se denomina como “separação de poderes” é, em essência, nada mais do que uma distribuição organizada de determinadas funções atribuídas a distintos órgãos do Estado. A ampla utilização do termo “poderes”, embora já esteja significativamente enraizada, deve ser compreendida de maneira meramente figurativa (TAVARES, 2012).
O autor afirma, ainda, que a Constituição brasileira não levou a cabo nenhum tratamento sistemático das funções do Estado, apenas procedeu à expressa homenagem ao princípio da separação dos órgãos do poder. Além dessa constatação, há uma articulação dispersa nas normas constitucionais, e uma orientação funcional que a cada um desses órgãos corresponderá.
A teoria da separação dos poderes está diretamente atrelada à consagração da denominada Bill of Rights, de 1689, produto da evolução do direito constitucional inglês. Inclusive, não se revela forçado considerá-la a estrutura que fornece sustentação a todas as democracias do direito ocidental, elevando-se à categoria de princípio fundamental da organização política liberal (OLIVEIRA, 2007).
A clássica doutrina de Montesquieu propõe que o poder contenha o poder, o que se obtém dividindo-o e opondo suas respectivas partes e atribuições para que se freiem reciprocamente (RODRIGUES, 1995).
Nessa lógica, o Poder estatal, que deve ser entendido como uno e indivisível, encontra-se delimitado nas funções legislativa, administrativa e jurisdicional, designando-as a três órgãos, reciprocamente autônomos, que as exercerão em caráter preponderante. Necessário destacar que a qualidade de preponderância na atuação de uma das funções do Poder estatal não impede que, eventualmente, em determinadas ocasiões, o Legislativo, Executivo ou Judiciário exerçam atividades que não lhe sejam típicas (GALVÃO FILHO, 1995).
A esse respeito, Montesquieu (1995, p.118) declara: “Para que não se possa abusar do poder é preciso que, pela disposição das coisas, o poder freie o poder”. Eis, aqui, o estágio crucial na evolução da teoria da separação dos poderes, surgindo a doutrina dos freios e contrapesos e, conforme ensinamento do mesmo autor: “quando, na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistratura, o poder legislativo está reunido ao poder executivo, não existe liberdade, pois pode-se temer que o mesmo senado apenas estabeleça leis tirânicas para executá-las tiranicamente” (p. 199).
Ainda, de acordo com o referido estudioso, cabe o destaque de que o Poder Executivo estava dividido em dois. Um dedicado às relações exteriores e outro à tarefa de punir crimes e julgar as demandas dos particulares. Dessa forma, as atribuições que, atualmente, são destinadas ao Poder Judiciário eram conferidas ao próprio Poder Executivo, pois a interpretação da lei não cabia ao Judiciário.
Montesquieu (1995) também põe em posição de destaque o alerta de que a separação dos poderes configura-se em um procedimento técnico de abrangente dimensão política, tendo em vista que tem por escopo, essencialmente, assegurar a liberdade dos cidadãos. Nesse aspecto, ainda de acordo com a lição exposta pelo mestre suprarreferido, pode-se conceituar como liberdade política a convicção de que cada indivíduo da sociedade tenha a sua segurança, ou seja, a necessidade do Governo idealizar e materializar uma estrutura que fixe as condições necessárias para que nenhum cidadão tema o outro. Tal raciocínio não deve se limitar à relação social entre os cidadãos, mas, em primeiro lugar, deve alcançar a necessária sincronia entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário.
2.2 As Comissões Parlamentares de Inquérito no sistema jurídico-político mundial
A doutrina converge em situar na Inglaterra o berço das Comissões Parlamentares de Inquérito, apesar de existir controvérsia quanto ao momento em que teriam surgido. Há quem diga que a primeira comissão foi a que o Parlamento britânico instituiu, em 1689, para investigar circunstâncias da guerra contra a Irlanda. Outros autores entendem que a comissão pioneira foi instituída ainda antes, em 1571, embora os trabalhos inquisitivos do legislador tenham ganhado maior vulto depois de 1688, quando o Parlamento assumiu posição de supremacia na Inglaterra. Nos Estados Unidos, o poder de investigação foi igualmente reconhecido como faculdade inerente ao Poder Legislativo, mesmo não tendo sido previsto de modo expresso na Constituição (OLIVEIRA, 2007).
Contribuindo para a consolidação do entendimento doutrinário majoritário, Meireles (2003) leciona que, reconhecidamente, a origem das comissões parlamentares de inquérito remonta ao século XVII, quando o Parlamento Inglês, descontente com a conduta de Loundy, na direção da guerra contra os irlandeses, nomeou, em 1689, a primeira e histórica Select Committee, que concluiu pela traição daquele militar, levando-o a julgamento e condenação à morte pela Coroa.
Oliveira (2007) destaca que o quadro das atribuições das Comissões Parlamentares de Inquérito, quer no direito brasileiro, quer no estrangeiro, não costuma ser preciso, delineando-se a partir dos problemas que surgem e à medida que são resolvidos pelo Judiciário. Fixar, em concreto, a extensão dos poderes das Comissões Parlamentares de Inquérito depende, portanto, da sensibilidade político-constitucional das Supremas Cortes, incumbidas de aparar os atritos entre a vontade de agir do Legislativo e outros valores constitucionais.
Para compreender as CPIs, no direito nacional ou em modelos estrangeiros semelhantes ao brasileiro, é imprescindível o conhecimento da visão jurisprudencial desse importante mecanismo de atuação do Legislativo (MENDES, 2011). No Brasil, por exemplo, o Supremo Tribunal Federal já protagonizou acalorados debates acerca da taxatividade dos requisitos de instalação de uma CPI, da imprescindibilidade do respeito aos direitos de atuação plena da minoria parlamentar, da possibilidade de impetração de habeas corpus preventivo ou repressivo, sempre que alguém sofrer ou se achar ameaçado de sofrer violência ou coação em sua liberdade de locomoção, por ato ilegal ou com abuso de poder, praticado por CPI, além de outras contribuições significativas.
2.3 As Constituições brasileiras e a evolução das Comissões Parlamentares de Inquérito no sistema jurídico-político nacional
Segundo Carajelescov (2007), a primeira Constituição brasileira, outorgada pelo imperador D. Pedro I, em 15 de março de 1824, não consagrou, expressamente, o instituto das Comissões Parlamentares de Inquérito, sendo que o Poder Moderador, previsto naquela Carta, mostrou-se como a constitucionalização do absolutismo. Nesse período, a atividade parlamentar estava relegada a um segundo plano, tornando inoperantes as prerrogativas de controle e fiscalização pelo Parlamento, o que sinalizava a ausência de espaço institucional para o desenvolvimento das atividades de investigação do Império.
Ainda, segundo o mesmo autor, a primeira Constituição republicana de 1891 representou a consagração do liberalismo constitucional. Apesar dessa Carta não ter previsto a figura da CPI, não impedia a sua realização, pois as investigações parlamentares revelavam-se como um poder implícito, conferido pela Lex Mater às Casas do Parlamento. Entretanto, devido ao forte alinhamento entre o Parlamento e o Governo, e, também, por falta de regulamentação legal, raras foram as investigações realizadas durante a Primeira República, ou República Velha.
Na sequência, fruto do movimento revolucionário ocorrido em 1930, que pôs fim à República Velha e levou Getúlio Vargas ao poder, a Constituição de 1934 foi a precursora, ao prever, de forma expressa, o instituto da Comissão Parlamentar de Inquérito. Porém, pouco tempo depois, em 10 de novembro de 1937, o então Presidente da República, Getúlio Vargas, inaugurou a ditadura do Estado Novo, outorgando uma nova Carta Constitucional, conhecida como “a polaca”, por ter como matriz de inspiração a Constituição polonesa de 1935. No entanto, a referida Constituição nunca foi cumprida (CARAJELESCOV, 2007).
De qualquer modo, deve-se chegar ao raciocínio de que é descabida qualquer negação à importância histórica da Constituição de 1934, pois foi a Carta que abriu caminho para a efetiva implantação do instituto da CPI na seara constitucional (BULOS, 2001).
A inauguração da ditadura do Estado Novo e a consequente outorga da nova Carta Constitucional foi um período no qual extinguiram-se quaisquer suspiros de democracia:
[...] dissolvidos os órgãos do Poder Legislativo, tanto da União como dos Estados-Membros, dominou a vontade despótica do presidente, transformado em caudilho, à maneira do caudilhismo dominante nas Repúblicas latino-americanas. Os Estados-Membros viveram sob o regime de intervenção federal, sendo os interventores na verdade delegados do presidente. A liberdade de imprensa e de opinião foi amordaçada e também dissolvidos os partidos políticos (FERREIRA, 1999, p. 57).
Na sequência, resultado de um período de luta contra a ditadura e tentativa de desenvolvimento de uma nova estrutura democrática, surgiu a Constituição de 1946. Esse cenário foi o responsável por introduzir, novamente, em sede constitucional, a previsão das Comissões Parlamentares de Inquérito.
Posteriormente, veio a superveniência da Constituição de 1967, fruto do golpe militar de 1º de abril de 1964, que destituiu do poder o Presidente constitucional João Goulart e levou o Brasil, mais uma vez, às imposições obscuras da ditadura.
Apesar da característica falta de equilíbrio entre os Poderes Legislativo e Executivo, a Emenda Constitucional 01, de 17 de outubro de 1969, inovou em relação à ordem constitucional de 1946, na medida em que ficou autorizada a criação das denominadas comissões mistas de inquérito, ou seja, as comissões especiais de investigação que reúnem integrantes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal (BULOS, 2001).
Consoante lição de Carajelescov (2007), mesmo após a chamada redemocratização do país, com a implantação da denominada “Nova República”, iniciada com a eleição a Presidente da República, em 15 de janeiro de 1985, de Tancredo Neves e, posteriormente, em 15 de março de 1985, a posse de seu Vice-Presidente, José Sarney, nenhuma das CPIs instaladas teve como objetivo investigar especificamente o Poder Executivo.
Já com a promulgação da Constituição de 1988, o cenário inverteu-se radicalmente, sendo que uma CPI foi capaz de reunir provas suficientes para embasar o impedimento do Presidente Fernando Collor de Mello, em 1992.
Em resumo, as Comissões Parlamentares de Inquérito estiveram previstas, expressamente, nas Constituições de 1946, 1967 e mantidas na Emenda Constitucional 1/1969. Em 1988, na data de cinco de outubro, ocorreu a promulgação da oitava Constituição brasileira. O período ficou marcado como uma fase de renovação das esperanças nacionais, abertura para novos horizontes e nascimento de boas expectativas.
Com a efetiva instituição do Estado Democrático de Direito, tal mecanismo de fiscalização ficou nitidamente fortalecido, com disciplina no artigo 58, parágrafo 3º, da Carta Magna. De acordo com o que entende Bulos (2001), o instituto da Comissão Parlamentar de Inquérito, quando fundamentado em um procedimento jurídico-constitucional, apresenta um resultado prático inconfundível, tendo em vista que colige dados e informações, elaborando juízos de ordem política, visando a construir recomendações diretivas, que irão, por sua vez, orientar o Ministério Público na apuração da responsabilidade civil ou criminal dos infratores.
3 AS COMISSÕES PARLAMENTARES DE INQUÉRITO APÓS A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
A promulgação da Constituição Federal de 1988 trouxe a visão de que a evolução do instituto da CPI é diretamente proporcional ao fortalecimento da democracia e à consolidação do Poder Legislativo como poder autônomo. Considerando-se que a legislação federal que rege a matéria é anterior a 1988, a sua interpretação deve encontrar compatibilidade com a nova Carta Magna, valendo o mesmo raciocínio para a aplicação ou elaboração dos regimentos internos das Casas Legislativas.
Um aspecto digno de destaque é a realidade de que o Poder Judiciário brasileiro, desde a promulgação da atual Constituição, com suas sentenças e acórdãos, tem empenhado significativa participação para o processo de ampliação da compreensão da natureza jurídica e política das comissões parlamentares de inquérito.
Assim, esta seção terá como objetivo examinar aspectos constitucionais e jurisprudenciais a respeito da matéria, o que dará, posteriormente, subsídios indispensáveis à conclusão do presente artigo.
3.1 Análise das Comissões Parlamentares de Inquérito diante da Constituição Federal de 1988
A base fundamental das Comissões Parlamentares de Inquérito está firmada no artigo 58, parágrafo 3º, da Constituição Federal de 1988:
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou ato de que resultar sua criação.
[...]
§3º. As Comissões Parlamentares de Inquérito, que terão poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, além de outros previstos nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.
Diante da leitura do texto constitucional supra, pode-se afirmar que as CPIs caracterizam-se como comissões temporárias, que objetivam investigar fato(s) certo(s) e determinado(s). Além disso, o requisito da subscrição por parte de apenas um terço dos parlamentares para a sua instalação deve ser fielmente observado pelo Presidente do Parlamento e pela Mesa Diretora, tendo em vista tratar-se de um direito público subjetivo das minorias.
Um relevante aspecto a ser considerado é a clareza com a qual a CF/1988 informa que as conclusões das investigações parlamentares serão encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores:
As CPIs não podem nunca impor penalidades ou condenações. Os Presidentes da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional encaminharão o relatório da CPI respectiva e a resolução que o aprovar aos chefes do Ministério Público da União ou dos Estados, ou, ainda, às autoridades administrativas ou judiciais com poder de decisão, conforme o caso, para a prática de atos de sua competência e, assim, existindo elementos, para que promovam a responsabilização civil, administrativa ou criminal dos infratores (LENZA, 2013, p. 556).
Com apoio no raciocínio empregado por Bulos (2001), as comissões parlamentares de inquérito não foram investidas de todos os poderes das autoridades judiciais, mas apenas daqueles de investigação. Isso significa que, à semelhança dos juízos de instrução, as CPIs detêm poderes meramente instrutórios, não lhes cabendo julgar, decidir, aplicar o direito no caso concreto. O resultado dos seus trabalhos é formalizado através de um relatório final que, se concluir pela existência de irregularidades, será encaminhado ao Ministério Público, estadual ou federal, de acordo com os interesses afetados.
Consoante Bulos (2001), as medidas de fiscalização deflagradas pelas CPIs encontram limitações materiais nos direitos fundamentais inseridos na própria Constituição, tais como a dignidade da pessoa humana (artigo 1º, III), a honra (artigo 5º, X), a intimidade (artigo 5º, X), a vida privada (artigo 5º, X), a cláusula do devido processo legal, os princípios da isonomia (artigo 5º, caput e inciso I), do juiz e do promotor natural (artigo 5º, XXXVII e LIII), da inafastabilidade do controle jurisdicional (artigo 5º, XXXV), da ampla defesa (artigo 5º, LV), da obtenção de prova ilícita (artigo 5º, LVI), da publicidade dos atos processuais (artigo 5º, LX, e 93, IX), da motivação das decisões dos órgãos públicos (artigo 93, IX), além de outros.
É indispensável que se leia e interprete a CF/88 de maneira sistemática, a fim de que nenhum dos princípios nela expostos venha a sofrer lesão em detrimento de outros. No caso concreto, em situações de aparente conflito entre princípios constitucionais, deverá incidir uma criteriosa ponderação de valores, fazendo com que, eventualmente, determinado preceito sobreponha-se ao outro, mas nunca o sufoque a ponto de torná-lo inaplicável. Conforme ainda Lenza (2013), em razão do equilíbrio no pacto federativo e do princípio da separação de poderes, que torna indispensável o desenvolvimento da atividade de fiscalização, é possível a criação de CPIs nos âmbitos estadual, distrital e municipal.
No que tange à regulamentação interna dos trabalhos investigativos, válido salientar que é o Regimento Interno da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul o diploma legal que disciplina, nos artigos 83 e seguintes, com detalhes, como se proceder à operacionalização da CPI, sendo que todos os princípios já delineados pela Constituição Federal deverão ser rigorosamente observados, tais como os da proporcionalidade, publicidade, colegialidade etc.
3.2 A influência jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal (STF)
Em todos os ramos do direito, a análise das orientações jurisprudenciais é uma medida fundamental. Os juristas ainda não formaram um consenso a respeito da caracterização da jurisprudência como fonte do direito, pois subsiste significativo debate acerca da sua correta definição (CARAJELESCOV, 2007).
Cada país confere relevância distinta às diversas fontes do direito. O Brasil, por exemplo, cujo modelo jurídico é marcado pela tradição romano-germânica, considera a lei como a principal fonte do Direito, relegando às demais uma mera função de fonte secundária. Por outro lado, isso não ocorre nos países cujo sistema adotado é o Common Law, pois, nessas nações, a jurisprudência possui rica interferência no estudo e aplicação do direito, por analogia de casos passados (FACHIN, 2012).
No Brasil, com o sistema da Civil Law, excetuando a figura da súmula vinculante, em regra, as consultas de jurisprudência possuem o condão de, meramente, convencer o magistrado no ato de proferir o seu voto ou decisão judicial.
No entanto, a prática forense vem revelando que a simples aplicação da lei aos casos concretos é insuficiente para conduzir a lúcidas decisões. O instituto da Comissão Parlamentar de Inquérito é um bom exemplo para a compreensão desse cenário, tendo em vista que a dinamicidade das investigações parlamentares e a própria lógica democrática transbordam os limitados contornos legais, exigindo, frequentemente, novas respostas por parte do Poder Judiciário (CARAJELESCOV, 2007).
Com efeito, se a legislação possuísse autossuficiência e perfeição, a análise dos casos concretos poderia ser subsumida através de programas de computação, com funcionários técnicos em localização de normas aplicáveis às situações apresentadas. Entretanto, as relações humanas possuem graus de complexidade inimagináveis, tornando a atividade do magistrado, atualmente, indispensável. Nesse cenário, não há como pensar na aplicação do direito sem o emprego do raciocínio, da bagagem moral, cultural e da experiência de vida daquele que julga.
Um assunto que chegou em diversas oportunidades ao campo de debate do Supremo Tribunal Federal diz respeito aos requisitos para instalação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito.
A Constituição Federal fixa como requisitos à regular deflagração de uma investigação parlamentar a subscrição de um requerimento por parte de, no mínimo, um terço dos deputados ou senadores, a imprescindibilidade da determinação de um ou mais fatos e o estabelecimento de um prazo para a conclusão dos trabalhos (SILVA, 2011).
Não obstante o cumprimento desses três requisitos constitucionais, algumas Casas Legislativas submetem o requerimento de constituição da Comissão Parlamentar de Inquérito à deliberação do plenário, obstaculizando o livre desempenho das atribuições destinadas aos grupos minoritários.
A Constituição Federal, as leis e os regimentos internos não são suficientes para prever as lacunas que se formam, na medida em que os casos concretos vão surgindo.
São as decisões judiciais, em especial os entendimentos jurisprudenciais consolidados pelo Supremo Tribunal Federal, que vão determinando a dinâmica de inúmeras CPIs, pois sempre haverá espaço para discutir eventual abuso de direito, seja por parte da própria comissão, seja por parte das pessoas e entidades públicas ou privadas submetidas ao procedimento de investigação parlamentar. Dentre os principais julgados atinentes à matéria, destaca-se o Mandado de Segurança nº 26441 e a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3041, analisados pelo Pleno do Supremo Tribunal Federal.
4 A (IN)EFICÁCIA DA COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO DA TELEFONIA, INSTAURADA EM 2013, NA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO RIO GRANDE DO SUL
Na presente seção, o objetivo será transportar a carga teórica do instituto da Comissão Parlamentar de Inquérito para a análise de um caso concreto. Verificar-se-á, portanto, se houve o cumprimento dos preceitos constitucionais e das normas infraconstitucionais que regulam a matéria. Examinar-se-á, igualmente, além do aspecto jurídico, o comportamento político, ou seja, de que forma a Casa Legislativa se portou diante da iminência da instalação de uma CPI. Assim, atentar-se-á para o comportamento assumido pelos parlamentares integrantes da base aliada do governo e da bancada de oposição, especialmente no intuito de identificar se ocorreram pressões visando ao comprometimento negativo dos trabalhos de investigação do Parlamento.
A Comissão Parlamentar de Inquérito da Telefonia, de acordo com as informações lançadas no respectivo Relatório Final, emergiu de inúmeras reclamações de danos ao consumidor, em razão da prestação inadequada dos serviços de telefonia oferecidos pelas operadoras que atuam no Estado do Rio Grande do Sul, nos termos do artigo 24, VIII, da Constituição Federal, referente: (1º) falta de investimento e defasagem tecnológica nos equipamentos; (2º) áreas com coberturas, mas sem sinal ou com sinal deficiente; (3º) queda frequente de ligações telefônicas; (4º) má prestação na transmissão de dados; (5º) forma de cobrança dos cartões pré-pagos; (6º) resolutividade dos serviços de centrais de atendimento ou call center na solução das reclamações dos consumidores.
O setor de telecomunicações é de distinta relevância, integrando, inclusive, o rol de competências exclusivas da União. O artigo 21, inciso XI, da CF/88, dispõe que os serviços de telecomunicações serão explorados diretamente pela União, ou, como se verifica atualmente, através de autorização, concessão ou permissão. A sociedade contemporânea exige, de todos os cidadãos, uma comunicação rápida e eficiente, sendo que a telefonia móvel é o principal instrumento utilizado pela grande massa populacional, incluindo, nesse aspecto, tanto as classes financeiramente favorecidas quanto aquelas cujo poder aquisitivo é economicamente insignificante. Assim, quaisquer irregularidades, sejam elas provenientes de atos de corrupção ou da má prestação dos serviços, precisam ser exaustivamente apuradas. Portanto, importante examinar se a CPI da Telefonia revelou-se um instrumento eficaz para acelerar a resolução dos problemas referidos.
4.1 Procedimento aplicado desde a instauração até a conclusão de CPI
Para o perfeito aproveitamento do presente estudo incidente sobre a CPI da Telefonia, que, consoante lição de Mezzaroba e Monteiro (2009), o estudo de caso trata de uma situação empiricamente verificável, cuja abordagem metodológica de investigação é especialmente adequada para a compreensão de casos e contextos complexos dentro do sistema jurídico, mostra-se relevante a promoção de, no mínimo, uma sucinta descrição do procedimento parlamentar aplicado.
A CPI ora estudada foi instalada no dia 23 de abril de 2013, através de requerimento protocolado sob o nº 01/2013, tombado no processo nº 20276 01.00 ALRS 13.5 e assinado por 52 deputados.
Após sua elaboração e assinatura, o requerimento foi remetido à Procuradoria da Assembleia, para apreciação e análise jurídica, que, após cuidadoso trabalho, exarou a promoção jurídica nº 33.170, cujo conteúdo expressou opinião favorável à instauração da comissão parlamentar.
Ato contínuo, em 11 de abril de 2013, analisado o preenchimento dos requisitos autorizadores, a constituição da CPI foi deferida, com correspondente publicação no Diário Oficial da Assembleia Legislativa no dia 15 de abril de 2013.
Ainda, importante deixar registrado que o prazo fixado para a conclusão dos trabalhos foi de 120 dias, prorrogáveis por mais 60, em estrita observância ao artigo 84 do Regimento Interno da Assembleia Legislativa.
O primeiro requisito para a instalação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito, seja em uma Câmara Municipal, seja em uma Assembleia Legislativa ou no Congresso Nacional, é a concordância de, no mínimo, um terço do respectivo Parlamento. Nesse contexto, Carajelescov (2007, p. 75) informa que “as comissões parlamentares de inquérito serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante o requerimento de um terço de seus membros (art. 58, § 3º)”. Diante disso, será inconstitucional qualquer lei federal, estadual, ou, ainda, disposição regimental que exigir uma quantidade maior de assinaturas.
Quanto aos poderes de investigação, Fachin (2012) alerta que as Comissões Parlamentares de Inquérito têm amplos poderes para desenvolver sua missão. Têm poderes para convocar autoridades, tomar depoimentos, intimar e inquirir testemunhas, indiciados, além de requisitar de órgãos públicos quaisquer informações ou documentos, e, ainda, de requerer a realização de inspeções e auditorias por parte do Tribunal de Contas etc.
Finalizados os trabalhos, um relatório conclusivo da CPI é enviado ao Ministério Público Estadual ou Federal, conforme o caso, e, também, à Advocacia Geral da União ou do Estado, para que promovam as responsabilizações, na esfera cível e penal. Inclusive, admite-se que a CPI produza relatórios parciais no decorrer dos seus trabalhos (BRANCO, 2012).
4.2 Limites
Conforme já relatado, o artigo 58, § 3º, da CF/88, confere às Comissões Parlamentares de Inquérito poderes de investigação próprios das autoridades judiciais. Entretanto, algumas ressalvas são necessárias:
Não poderão, por outro lado, praticar atos sujeitos à denominada reserva jurisdicional, ou seja, que a Constituição Federal determina que somente sejam praticados por órgãos do Poder Judiciário. É o caso, por exemplo, da interceptação telefônica, prevista na parte final do artigo 5º, inciso XII, da Carta Magna, ou da invasão domiciliar, durante o dia, por ordem judicial (artigo 5º, inciso XI, da Constituição Federal) (DANTAS, 2012, p. 608).
Ao focar a atenção nos variados contornos assumidos pela CPI da Telefonia, não há como desviar-se da discussão gerada acerca de possível dispersão do objeto específico de investigação, que deveria recair, a princípio, somente sobre as operadoras.
Tendo em mente que o objetivo inicial (objeto determinado) da investigação parlamentar da telefonia, delimitado no requerimento de instalação, era, somente, elucidar as escancaradas violações aos direitos dos consumidores, praticadas pelas operadoras, faz-se necessário reconhecer que os trabalhos desenvolvidos foram, naturalmente, tomando rumos mais amplos.
No transcurso regular dos trabalhos, sugiram pesadas críticas contra a Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), autarquia federal em regime especial, cuja função é regular os serviços de telefonia no Brasil. Na esteira de acusações, destacaram-se a ineficiência nas tarefas de regular, fiscalizar e, principalmente, a displicência na cobrança das multas “aplicadas” às operadoras.
Não bastando tais deficiências, também ficou constatado que a ANATEL não vinha conseguindo controlar a venda irregular dos bens reversíveis das concessionárias, os quais deveriam ser fiscalizados, sob pena de desfalque do patrimônio de entidade da Administração Pública Indireta. No entanto, essa expansão investigativa não lesou, em nada, as disposições constitucionais e legais a respeito do tema, além de ter aumentado o grau de eficácia da CPI, pois o problema pôde ser diagnosticado na sua real complexidade.
Não há como suscitar mácula do procedimento adotado pela comissão, pois somente uma investigação flexível, com plena exploração das possibilidades constitucionais, poderia conduzir a úteis conclusões.
4.3 Relatório Final e resultado prático da CPF da Telefonia no RS
O Relatório Final é um instrumento de caráter propositivo, que tem por objetivo materializar as averiguações e conclusões alcançadas durante os trabalhos da comissão parlamentar de inquérito. Diante da constatação da prática de conduta tipificada como crime ou que tenha causado dano ao patrimônio público e histórico, ao meio ambiente, ao consumidor ou a outros direitos difusos e coletivos, as conclusões serão encaminhadas aos órgãos competentes para a promoção da responsabilidade civil ou criminal dos infratores (CARAJELESCOV, 2007).
O Relatório Final da CPI da Telefonia externou severas críticas à falta de disputa no mercado de telefonia móvel do país, salientando que não há como elucubrar soluções ao problema da má qualidade do serviço e dos altos preços praticados, enquanto apenas quatro empresas estiverem habilitadas para a prestação desses serviços (RELATÓRIO FINAL, 2013).
Junto a esse documento, consta um Termo de Ajustamento de Conduta, o mais importante resultado prático da CPI, firmado entre os Ministérios Públicos Estadual e Federal, denominados compromitentes; a Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul (AL-RS); o órgão estadual de defesa do consumidor (PROCON-RS); a Ordem dos Advogados do Brasil, subseção do Estado do Rio Grande do Sul (OAB/RS); Sindicato Nacional das Empresas de Telefonia e de Serviço Móvel Celular e Pessoal (SINDITELEBRASIL), como anuentes; e, por fim, as operadoras de telefonia Vivo, Tim, Oi e Claro, denominadas compromissárias do referido TAC.
Segundo informação lançada no Relatório Final (2013), a CPI da Telefonia teve a adesão da Assembleia Legislativa gaúcha após um movimento liderado pela Ordem dos Advogados do Brasil do Rio Grande do Sul (OAB-RS). A partir dessa iniciativa, outras 18 Comissões foram instaladas no País, tendo como base de organização a União Nacional dos Legislativos e Legisladores Estaduais (UNALE). Além disso, em reconhecimento de que a deficiência na prestação dos serviços de telefonia estende-se a todos os Estados do país, já existe uma forte pressão para que um trabalho investigativo com o mesmo objeto seja deflagrado pelo Congresso Nacional.
Tal repercussão nacional somente foi viabilizada em razão da referida comissão ter sido impulsionada e avalizada pela totalidade dos deputados estaduais, abrangendo as bancadas de situação e oposição, com discussões apartidárias e técnicas. Ainda, destaca-se que todas as regras constitucionais e infraconstitucionais a respeito do tema foram fielmente observadas.
5 CONCLUSÃO
Atualmente, mesmo em período democrático da história brasileira, é visível e paradoxal o sentimento de descrédito conferido por parte da população às Comissões Parlamentares de Inquérito. E é nesse contexto que se apresentou relevante o problema desta pesquisa, tendo em vista que é escassa a produção acadêmica focada à (in)eficácia do referido instituto.
O Brasil, infelizmente, ainda é palco para inúmeras investigações parlamentares que, por interesses do governo e da oposição, em comportamentos imorais de proteção a grupos ligados aos dois lados, resultam em acordos de arquivamento dos trabalhos iniciados.
No entanto, parcela dessa sensação de que todas CPIs resultam em “pizza” (termo comumente utilizado para designar o fracasso de uma investigação parlamentar) se deve ao descompromisso, consciente ou inconsciente, das mídias de massa quando da abordagem do tema. Nem sempre a população é esclarecida acerca dos reais poderes de uma Comissão Parlamentar de Inquérito. Não se divulga, por exemplo, com a intensidade merecida, que as investigações parlamentares não possuem poder punitivo, sendo indispensável, após a conclusão do relatório final, a promoção de uma ação judicial pelos órgãos competentes.
Também, não é demais destacar que o efeito provocado por uma CPI é muito mais político do que jurídico. Por vezes, a simples articulação no sentido de colher as assinaturas necessárias à instalação da comissão impulsiona os órgãos ou pessoas alvos da denúncia a buscarem soluções efetivas e imediatas ao problema apresentado.
A Assembleia Legislativa do Rio Grande do Sul foi a primeira do Brasil a enfrentar as operadoras de telefonia e a Agência Nacional de Telecomunicações, no intuito de colher um compromisso dessas entidades com a melhoria na prestação dos seus serviços.
Logo, considerando a base teórica do instituto estudado e os dados constantes do Relatório Final da CPI, conclui-se que a investigação parlamentar, objeto do presente estudo, revelou-se como um instrumento eficaz na missão de aprimorar a prestação dos serviços de telefonia e amenizar as graves lesões aos direitos dos consumidores, confirmando a hipótese inicialmente apresentada como problema de pesquisa.
Esse resultado positivo foi alcançado em virtude, principalmente, do exemplar trabalho desenvolvido pelo Ministério Público Estadual e Ministério Público Federal, da atuação enérgica e unânime da Assembleia Legislativa, e, obviamente, devido à receptividade das operadoras de telefonia. Derradeiramente, salienta-se que, até o momento, todas as cláusulas inseridas no TAC foram cumpridas, não tendo sido aplicada nenhuma multa.
Essa é, portanto, a apresentação de uma Comissão Parlamentar de Inquérito que pode servir como modelo de eficácia, pois, provavelmente, os avanços conquistados na melhoria da prestação dos serviços de telefonia não ocorreriam caso não houvesse uma pressão de âmbito estadual, estendida, posteriormente, ao restante do país, com significativa contribuição dos diversos segmentos da sociedade.
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