Trata-se de moderna teoria introduzida entre os juristas brasileiros pelo ilustre doutrinador Celso Antonio Bandeira de Melo. Ela nasceu no direito europeu, difundida pelos pensadores Otto Mayer (alemão) e Renato Alessi (italiano), e busca, de uma certa forma, relativizar o princípio da legalidade no âmbito da Administração Pública.
Para essa doutrina, os atos administrativos, bem como as relações jurídicas formadas entre o ente público e os administrados, devem ser vistos sob dois prismas. O primeiro seria o da Supremacia Geral, que se consubstanciaria nas relações comuns da Administração Pública com os particulares, efetivada através do exercício do poder de polícia. Nestas relações, o princípio da legalidade tem o conteúdo tradicional, de forma que o administrador só pode fazer aquilo que a lei autoriza. Não lhe é permitido atuar no campo apenas da licitude, mas no da legalidade. É uma relação mais distanciada entre a Administração e o particular, que também pode ser entendida como a Administração Extroversa, sendo esta, a atividade da administração que se volta para os particulares, portanto, de forma exterior aos seus domínios.
Desse modo, o particular só pode ser compelido a fazer ou deixar de fazer alguma coisa em virtude de lei. O ato administrado que prevê uma obrigação para o administrado, nesse caso, gozará dos atributos da presunção de legitimidade, imperatividade, também da tipicidade (apontado pela professora Maria Silvia Zanela di Pietro como elemento do ato administrativo) e, por último, da auto-exigibilidade, mas não da auto-executariedade, ou seja, a administração não poderá, sozinha, adentrar à esfera do particular para executar a obrigação. Ela necessitará recorrer ao Judiciário para tal intento.
Já na relação de Supremacia ou Sujeição Especial, há uma maior proximidade entre o administrado e a Administração. Nestas relações, o particular ingressa na intimidade da Administração, o que permitiria uma flexibilização do princípio da legalidade. Esse ingresso pode se dá de forma física ou jurídica. O fundamento para a flexibilização do princípio da legalidade se justifica no sentido de que o legislador, ao elaborar a lei, não consegue prevê todas as situações possíveis para a conduta do administrador. Assim, seria necessário um maior campo de atuação, possibilitando à Administração que atue por meio de atos administrativos regulamentares, capazes de exigir uma obrigação do particular e executar tal ato, caso não seja atendido.
Essa relação também é chamada de Administração Introversa e é visualizada com maior freqüência nas relações entre a Administração e seus servidores. Um exemplo disso é a possibilidade de o Poder Público, frente à um infração cometida pelo servidor, devidamente apurada conforme os princípios constitucionais, ao invés de punir o servidor com a pena de suspensão por trinta dias, por razões de interesse público, manter este em atividade, mas impor-lhe a pena de desconto de uma percentagem de sua remuneração.
O poder que detém a Administração de adentrar na esfera do servidor e retirar-lhe percentagem da sua remuneração, sem a necessidade de pedir autorização do Poder Judiciário, é um exemplo de relativização do princípio da legalidade, bem como de aplicação da Teoria da Supremacia ou Sujeição Especial. Nessas relações, os atos administrativos, além dos demais elementos básicos como a presunção de legitimidade, a imperatividade, a tipicidade e a auto-exigibilidade, teria também a auto-executoriedade, uma vez que o seu ato pode ser imposto de forma coercitiva por parte da Administração. Seria uma atuação instrumental em relação a Administração Extroversa, voltada para os particulares.
