Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada à satisfação da coletividade em geral, mas fruível singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de Direito Público -portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições especiais -, instituído em favor dos interesses definidos como públicos no sistema normativo. (CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, 2004, p. 620).
O Estado evolui de acordo com a necessidade temporal e tendência de cada época. Assim, numa fase inicial depara-se a sociedade com o Estado Liberal, cuja intervenção estatal na economia e na esfera dos particulares é a mínima possível, resumindo-se às ditas atividades típicas de Estado, quais sejam, a garantia de segurança, liberdade e propriedade, o que se consubstanciava basicamente na atividade de poder de polícia.
No Estado Social, assevera a Professora Sônia Pimentel, o serviço público se amplia para abranger uma gama muito maior de atividades destinadas a satisfazer as necessidades da coletividade, incluindo atividades comerciais e industriais.
Abandonando os princípios liberais, o Estado intervencionista titulariza atividades antes prestadas pelos particulares no Estado Liberal. Desse modo, o Estado passa a intervir no domínio econômico assumindo o papel de Estado empresário e Estado investidor.
Nesse período é que começa a se delinear um conceito de serviço público, com o surgimento das primeiras escolas do serviço público.
A Escola Francesa, de Leon Duguit (1859-1928), elabora a definição de serviço público sob uma base sociológica, como sendo as atividades prestadas pelo Estado visando o atendimento de finalidades sociais.
Posteriormente a Escola do Serviço Público, de Gaston Jèze, introduz a necessidade de um regime jurídico próprio para o atendimento das necessidades coletivas pelo Estado.
A doutrina administrativista costuma conceituar serviço público como sendo toda atividade de oferecimento de utilidade e comodidade material, destinada à satisfação da coletividade, mas que pode ser utilizada singularmente pelos administrados, e que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta-a por si mesmo, ou por quem lhe faça as vezes, sob um regime de direito público, total ou parcialmente.
Segundo ensina com maestria o Professor Hely Lopes Meirelles “serviço público é todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade, ou simples conveniência do Estado”.
São exemplos de serviços públicos: o ensino público, o de polícia, o de saúde pública, o de transporte coletivo, o de telecomunicações, etc.
A doutrina é divergente quanto à enumeração desses princípios. Aplicam-se os princípios elencados no artigo 37, caput, da Constituição da República de 1988: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
A Constituição Mineira de 1989, caminhando no mesmo sentido, prevê na Seção IV, normas sobre a Administração Pública, in verbis:
Art. 13. A atividade de administração pública dos Poderes do Estado e a de entidade descentralizada se sujeitarão aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e razoabilidade.
§ 1º. A moralidade e a razoabilidade dos atos do Poder Público serão apuradas, para efeito de controle e invalidação, em face dos dados objetivos de cada caso.
§ 2º. O agente público motivará o ato administrativo que praticar, explicitando-lhe o fundamento legal, o fático e a finalidade.
O artigo 6º, §1º, da Lei n.º 8987/95 (Lei sobre Delegação de Serviço Público) enumera os seguintes princípios: regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.
É importante uma abordagem sobre o instituto da principiologia jurídica. Assim, segundo ensina o Professor Carlos Eduardo de Freitas Fazoli, Mestrando em Sistema de Garantia de Direitos, "o termo princípio não é de fácil definição, uma vez que pode ser utilizado em vários contextos e com diversos significados.
A Filosofia, a Sociologia e o Direito, dentre outras ciências, utilizam a palavra princípio em suas definições, cada qual sob sua ótica.
Aurélio Buarque de Holanda Ferreira (1995, p.529), em seu monumental dicionário, nos traz uma primeira definição:
“Princípio. S. m. 1. Momento ou local ou trecho em que algo tem origem; começo. 2. Causa primária. 3. Elemento predominante na constituição de um corpo orgânico. 4. Preceito, regra, lei. 5. P.ext. Base; germe”.
Ingressando na seara jurídica, transcrevemos a definição proposta por Celso Antônio Bandeira de Mello (2000, p.747-48):
“Princípio [...] é, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência exatamente por definir a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico”.
José Afonso da Silva (2001, p.96), por sua vez, nos traz uma primorosa definição:
“Os princípios são ordenações que se irradiam e imantam os sistemas de normas, são [como observam Gomes Canotilho e Vital Moreira] ‘núcleos de condensações’ nos quais confluem valores e bens constitucionais”.
Ao definir princípio jurídico, Roque Antônio Carrazza (2002, p.33), mestre de todos nós, nos fornece uma definição lapidar:
“Segundo nos parece, princípio jurídico é um enunciado lógico, implícito ou explícito, que, por sua grande generalidade, ocupa posição de preeminência nos vastos quadrantes do direito e, por isso mesmo, vincula, de modo inexorável, o entendimento e a aplicação das normas jurídicas que com ele se conectam”.
Dentre eles, merecem destaque:
- Princípio do dever inescusável do Estado de promover a prestação dos serviços públicos: o Estado não pode recusar a promover a prestação dos serviços públicos, seja de forma direta ou indireta (descentralização).
- Princípio da supremacia do interesse público: observa-se desde o momento em que o Estado seleciona por meio da Constituição ou da lei quais utilidades materiais representam um interesse geral.
- Princípio da eficiência: execução eficiente tanto na qualidade, quanto na quantidade do serviço (presteza, perfeição e rendimento funcional).
- Princípio da atualização (ou princípio da adaptabilidade): compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua conservação, bem como a melhoria e expansão do serviço.
- Princípio da universalidade: atividade erga omnes e de forma indistinta.
- Princípio da impessoalidade: veda-se a discriminação entre os usuários.
- Princípio da isonomia: desde que satisfaçam as condições legais, todos fazem jus à sua prestação.
- Princípio da transparência: clareza nas decisões tomadas e na destinação dos recursos públicos.
- Princípio da publicidade: conhecimento do titular do direito (povo).
- Princípio da motivação: exposição das razões que levaram à prática do ato.
- Princípio do controle: possibilidade de fiscalização efetiva dos serviços prestados (por outros órgãos da Administração, demais poderes, e pelo cidadão).
- Princípio da modicidade: cobrança das menores tarifas possíveis por parte da Administração, condizente com as possibilidades econômicas do povo brasileiro.
- Princípio da mutabilidade do regime: autoriza a mudança no regime de execução do serviço para adaptá-lo ao interesse público, que está em constante alteração com a evolução do tempo.
- Princípio da continuidade ou da permanência: o serviço público não pode parar nem ser interrompido, deve ser prestado de forma contínua.
Feita a abordagem acerca do conceito e princípios do serviço público, passa-se agora a discorrer sobre os feriados e pontos facultativos.
A bacharela em Direito, Yolanda Queiroz, Escrivã de Polícia em Minas Gerais, leciona com autoridade e magnífica lucidez que:
"a interpretação jurídica é uma atividade de mediação comunicativa e que as normas sobre feriados e pontos facultativos devem merecer estudos hermenêuticos com base em métodos variados, tais como gramatical, histórico, lógico, sistêmico, sociológico, teleológico e finalistico"
Para estabelecer a diferença entre feriado e ponto facultativo e seus efeitos na prestação do serviço público se faz necessário entender as legislações que tratam sobre o assunto.
De início vale destacar que a competência para legislar sobre o trabalho é privativa da União, nos termos do artigo 22, inciso I da Constituição da República de 1988.
Cabe ainda ressaltar que as relações jurídicas distinguem o empregado do servidor público: porquanto na área privada é permitido fazer o que não é proibido por lei, na área pública só se pode fazer o que a lei permite.
Assim, tomando por parâmetro que compete a União legislar sobre as relações de trabalho, e as leis estaduais e municipais são apenas complementares, a Lei n.º 662, de 06 de abril de 1949 estabelece que apenas atividades privadas e administrativas absolutamente indispensáveis serão permitidas nos feriados nacionais.
“Art 1º. São feriados nacionais os dias 1o de janeiro, 21 de abril, 1o de maio, 7 de setembro, 2 de novembro, 15 de novembro e 25 de dezembro.
Art. 2º. Só serão permitidas, nos feriados nacionais, atividades privadas e administrativas absolutamente indispensáveis.”
Da inteligência do artigo 3º da sobredita lei, extrai-se que os pontos facultativos dos Estados, Distrito Federal ou Municípios não suspenderão atividades relacionadas à outra esfera administrativa.
“Art. 3º. Os chamados “pontos facultativos”, que os Estados, Distrito Federal ou os Municípios decretarem, não suspenderão as horas normais do ensino, nem prejudicarão os atos da vida forense, dos tabeliães e dos cartórios de registro.”
No mesmo compasso, em matéria de sua competência, a Lei n.º 9.093, de 12 de setembro de 1995, dispôs sobre os feriados nacionais civis e religiosos:
“Art. 1º. São feriados civis:
I - os declarados em lei federal;
II - a data magna do Estado fixada em lei estadual.
III - os dias do início e do término do ano do centenário de fundação do Município, fixados em lei municipal.
Art. 2º. São feriados religiosos os dias de guarda, declarados em lei municipal, de acordo com a tradição local e em número não superior a quatro, neste incluída a Sexta-Feira da Paixão.”
Como se vê a citada lei conferiu e limitou aos Estados a competência para instituir um dia de feriado para comemoração de sua data magna e aos municípios a competência para instituir quatro feriados nos dias santos de guarda, incluindo desde logo a Sexta-Feira da Paixão.
Pela força de sua competência, a União ainda editou a Lei n.º 6.802, de 30 de junho de 1980, que consagrou feriado nacional o dia 12 de outubro e a Lei n.º 10.607, de 19 de dezembro de 2002, que definiu expressamente outros feriados nacionais.
Depreende-se, portanto, que feriados somente poderão ser fixados mediante lei específica, em caráter permanente, abrangendo a todos, indistintamente. Já o instituto do ponto facultativo, como o próprio nome diz, é definido como algo facultativo por via de decreto federal, estadual ou municipal, no âmbito da respectiva administração.
Nessa esteira, o ponto facultativo pode ser designado como dia útil, em que os Servidores Públicos, de determinado ente federado, mediante ato administrativo, são dispensados do trabalho. A decretação do ato visa atender, especificamente uma situação local, em determinada data e, por conseguinte, a motivação deve justificar a situação eventual.
Levando-se em conta que a lei tem efeito erga omnes, todos dela tiram proveito, no âmbito do ente que a editou. Assim, a lei que estabelecer feriado em determinado município, nos limites da legislação instituída pela União, abrangerá a todos os trabalhadores e servidores públicos daquela municipalidade. Em contrapartida, a decretação de ponto facultativo, somente atenderá aos servidores do ente federativo que o decretou.
O Decreto n.º 560, de 14 de outubro de 2013, em Minas Gerais, determinou ponto facultativo para as comemorações do dia do servidor público. Senão vejamos:
Art. 1º O Dia do Servidor Público será comemorado, em 2013, na data de 28 de outubro, segunda-feira, na qual não haverá expediente na Administração Pública direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo.
Parágrafo único. Ficam ressalvados os serviços de natureza hospitalar, de segurança pública, os das Unidades de Atendimento Integrado – UAIs, no âmbito da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão, e os dos Museus, considerados imprescindíveis a critério das autoridades competentes.
Art. 2º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.
A Lei n.º 20.711, de 11 de junho de 2013, a seu turno, determinou as medidas relativas à Copa das Confederações FIFA 2013 e à Copa do Mundo FIFA 2014 e deu outras providências em Minas Gerais.
O artigo 16 conferiu ao Governador de Minas a faculdade de declarar feriados nos dias de jogos em Minas Gerais.
Art. 16. O Governador do Estado poderá declarar feriados os dias em que ocorrerem os eventos no Estado.
Reconhecendo que o ponto facultativo é dia útil, no Estado de Minas somente por determinação do Governador do Estado as repartições públicas poderão suspender seus trabalhos, consoante disposto no artigo 97 do Estatuto dos Funcionários Públicos do Estado de Minas Gerais (Lei n.º 869 de 05 de julho de 1952):
“Art. 97. Nos dias úteis, só por determinação do Governador do Estado poderão deixar de funcionar as repartições públicas, ou ser suspensos os seus trabalhos, em todo ou em parte.”
Nesse contexto, pode-se concluir que trabalhamos sob a égide de uma moderna Administração Pública, fundada em princípios que informam a boa gestão pública, e com base na continuidade do serviço público, arremata-se asseverando que em Minas Gerais, v.g., por força dos comandos normativos em epígrafe, somente os pontos facultativos decretados pelo Governo Estadual abrangem as suas Instituições Estaduais, não podendo, alcançá-las, por exemplo, os pontos facultativos decretados por prefeitos municipais.
Referências bibliográficas:
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de Direito Administrativo. 14 ed. São Paulo: Malheiros, 2002.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. - 5. ed. – São Paulo: Saraiva, 2009.
MINAS. Constituição (1989). Constituição do Estado de Minas Gerais.
PIMENTEL, Sônia Maria Lobo. A evolução do conceito de serviço público. Acesso em 03 de novembro de 2013.
