Resumo: A atual jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consagrou o caráter absoluto da imunidade parlamentar material. Ainda que a opinião do congressista não tenha nada a ver com o exercício de seu mandato, se ela for manifestada dentro do parlamento, não poderá ser objeto de questionamento em nenhuma corte ou tribunal. Este posicionamento gera uma colisão entre dois direitos fundamentais: a honra e a liberdade de expressão. Por isso, torna-se necessária a verificação do nexo de causalidade entre as manifestações do parlamentar e o exercício de seu mandato, mesmo que a palavra, voto ou opinião seja proferida em sua respectiva Casa Legislativa.
Palavras-chave: Imunidade Parlamentar, Estatuto dos Congressistas, Inviolabilidade, Direitos Fundamentais.
1. Introdução
Fruto da revolução Gloriosa, a imunidade dos parlamentares surgiu na Inglaterra, no ano de 1688, com a carta de direitos que ficou conhecida como Bill of Rights. Esta carta garantiu liberdade de expressão aos parlamentares, tendo como limite as manifestações feitas dentro do parlamento, que não poderiam ser objeto de juízo. Isso demonstra a real intenção da Declaração de Direitos, que é assegurar o poder do Parlamento na Inglaterra, e não favorecer ou privilegiar com uma blindagem a pessoa do parlamentar. O direito inglês garantiu não só a liberdade de paravra (freedom of speach), mas também a imunidade em face de prisão (freedom from arrest).
Alguns países latinos aplicaram a ideia inglesa, porém ampliando a imunidade de seus parlamentares, que o alcança dentro e fora do recinto parlamentar. Neste último caso, desde que sua expressão esteja ligada ao exercício de seu mandato (prática in officio) ou em função dele (prática propter officium). É esse o modelo da doutrina brasileira.
A imunidade parlamentar brasileira está consagrada no artigo 53 da Constituição Federal de 1988, no conjunto de artigos denominado “Estatuto do Congressista”:
"Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos.
§ 1º Os Deputados e Senadores, desde a expedição do diploma, serão submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal.
§ 2º Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.
§ 3º Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação.
§ 4º O pedido de sustação será apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogável de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora.
§ 5º A sustação do processo suspende a prescrição, enquanto durar o mandato.
§ 6º Os Deputados e Senadores não serão obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informações.
§ 7º A incorporação às Forças Armadas de Deputados e Senadores, embora militares e ainda que em tempo de guerra, dependerá de prévia licença da Casa respectiva.
§ 8º As imunidades de Deputados ou Senadores subsistirão durante o estado de sítio, só podendo ser suspensas mediante o voto de dois terços dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam incompatíveis com a execução da medida."
As imunidades consagradas pelo texto constitucional são de duas espécies: material e formal.
A material, definida pelo caput do artigo 53, CF/88, torna o parlamentar inviolável, civil e penalmente, por qualquer opinião, palavra ou voto. Esta imunidade, porém, só alcança o parlamentar nos atos praticados dentro do parlamento e, se praticado fora dele, deve-se comprovar o nexo de causalidade entre o ato e o exercício parlamentar.
Já a imunidade formal, delineada nos §§2º ao 6º, do referido artigo 53, diz respeito a questões processuais:
Garante a impossibilidade de prisão, salvo em flagrante de crime inafiançável;
Transfere todos os processos ligados ao candidato, a partir da diplomação, para a competência do Supremo Tribunal Federal;
Estabelece a sustação dos processos;
Desobriga o parlamentar de testemunhar informações recebidas ou prestadas em função do exercício do mandato.
2. Desenvolvimento
A atual jurisprudência do Supremo Tribunal Federal consagrou o caráter absoluto da imunidade parlamentar material. Ainda que a opinião do congressista não tenha nada a ver com o exercício de seu mandato, se ela for manifestada dentro do parlamento, não poderá ser objeto de questionamento em nenhuma corte ou tribunal.
Esse posicionamento foi afirmado em Ementa com o seguinte teor:
EMENTA: INQUÉRITO. DENÚNCIA QUE FAZ IMPUTAÇÃO A PARLAMENTAR DE PRÁTICA DE CRIMES CONTRA A HONRA, COMETIDOS DURANTE DISCURSO PROFERIDO NO PLENÁRIO DE ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA E EM ENTREVISTAS CONCEDIDAS À IMPRENSA. INVIOLABILIDADE: CONCEITO E EXTENSÃO DENTRO E FORA DO PARLAMENTO. A palavra "inviolabilidade" significa intocabilidade, intangibilidade do parlamentar quanto ao cometimento de crime ou contravenção. Tal inviolabilidade é de natureza material e decorre da função parlamentar, porque em jogo a representatividade do povo. O art. 53. da Constituição Federal, com a redação da Emenda nº 35, não reeditou a ressalva quanto aos crimes contra a honra, prevista no art. 32. da Emenda Constitucional nº 1, de 1969. Assim, é de se distinguir as situações em que as supostas ofensas são proferidas dentro e fora do Parlamento. Somente nessas últimas ofensas irrogadas fora do Parlamento é de se perquirir da chamada "conexão como (sic) exercício do mandato ou com a condição parlamentar" (INQ 390 e 1.710). Para os pronunciamentos feitos no interior das Casas Legislativas não cabe indagar sobre o conteúdo das ofensas ou a conexão com o mandato, dado que acobertadas com o manto da inviolabilidade. Em tal seara, caberá à própria Casa a que pertencer o parlamentar coibir eventuais excessos no desempenho dessa prerrogativa. No caso, o discurso se deu no plenário da Assembléia Legislativa, estando, portanto, abarcado pela inviolabilidade. Por outro lado, as entrevistas concedidas à imprensa pelo acusado restringiram-se a resumir e comentar a citada manifestação da tribuna, consistindo, por isso, em mera extensão da imunidade material. Denúncia rejeitada.
(Inq 1958, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Relator(a) p/ Acórdão: Min. CARLOS BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 29/10/2003, DJ 18-02-2005 PP-00006 EMENT VOL-02180-01 PP-00068 RTJ VOL-00194-01 PP-00056). (negrito meu).
A jurisprudência atual considera absoluta a imunidade parlamentar material, de modo que a manifestação proferida pelo parlamentar nos muros do parlamento não é capaz de dar lugar a qualquer tipo de responsabilidade civil ou penal. Sendo matéria interna corporis, de cada Casa Legislativa, apurar eventual ato incompatível com o decoro parlamentar. Conforme resume o voto do ministro Luiz Flux no AgR RE n. 576.074-RJ, j. 26.04.2011, Primeira Turma, DJe n. 98. de 25.05.2011:
Com efeito, o âmbito de abrangência da cláusula constitucional de imunidade parlamentar material, prevista no art. 53. da Constituição, tem sido construído por esta Corte à luz de dois parâmetros de aplicação. Quando em causa atos praticados no recinto do Parlamento, a referida imunidade assume contornos absolutos, de modo que a manifestação assim proferida não é capaz de dar lugar a qualquer tipo de responsabilidade civil ou penal, cabendo à própria Casa Legislativa promover a apuração, interna corporis, de eventual ato incompatível com o decoro parlamentar. De outro lado, quando manifestada a opinião em local distinto, o reconhecimento da imunidade se submete a uma condicionante, qual seja: a presença de um nexo de causalidade entre o ato e o exercício da função parlamentar [...].
Sob o ângulo constitucional, parece-nos contraditória essa forçada renúncia de um direito fundamental em favor de um “privilégio” concedido aos maiores responsáveis pela defesa da integridade dos direitos fundamentais. A honra é direito fundamental, conforme determina o inciso X do artigo 5º da CF/88: “são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação”.
Conforme decisão abaixo, a imunidade parlamentar material se justifica na liberdade de expressão, própria da comunicação do parlamentar, quando no exercício de sua função:
INQUÉRITO. AÇÃO PENAL PRIVADA. QUEIXA-CRIME OFERECIDA CONTRA DEPUTADO FEDERAL E JORNALISTA. PRETENSAS OFENSAS PRATICADAS PELO PRIMEIRO QUERELADO E PUBLICADAS PELA SEGUNDA QUERELADA EM MATÉRIA JORNALÍSTICA: CRIMES DE INJÚRIA E DIFAMAÇÃO (ARTS. 21. E 22 DA LEI DE IMPRENSA).
1. As afirmações tidas como ofensivas pelo Querelante foram feitas no exercício do mandato parlamentar, por ter o Querelado se manifestado na condição de Deputado Federal e de Presidente da Câmara, não sendo possível desvincular aquelas afirmações do exercício da ampla liberdade de expressão, típica da atividade parlamentar (art. 51 da Constituição da República).
2. O art. 53 da Constituição da República dispõe que os Deputados são isentos de enquadramento penal por suas opiniões, palavras e votos, ou seja, têm imunidade material no exercício da função parlamentar.
3. Ausência de indício de animus difamandi ou injuriandi, não sendo possível desvincular a citada publicação do exercício da liberdade de expressão, própria da atividade de comunicação (art. 5º , inc. IX , da Constituição da República).
4. Não-ocorrência dos crimes imputados pelo Querelante. Queixa-crime rejeitada.
(Inq 2297, Relator(a): Min. CARMÉM LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 20/09/2007, DJe-126 DIVULG 18-10-2007 PUBLIC 19-10-2007 DJ 19-10-2007 PP-00029 EMENT VOL-02294-01 PP-00129 RT v.97, n.868,2008, p 489-492). (negrito meu).
Dita o inciso IX do art 5º da CF/88: “é livre a expressão da atividade intelectual, artística, científica e de comunicação, independentemente de censura ou licença”.
Há, assim, uma colisão entre dois direitos fundamentais, com o prevalecimento de um em detrimento de outro. De um lado, a honra; de outro, a liberdade de expressão.
Os crimes contra a honra são definidos no Código Penal Brasileiro em três tipos: calúnia, difamação e injúria. No primeiro tipo, requer-se a atribuição de um fato falso, qualificado como crime. No segundo, há a atribuição de um fato não criminoso, mas ofensivo à reputação de alguém, não importando a veracidade da informação. Nestes dois, é ferida a honra objetiva, que é “o respeito, consideração, reputação e fama que o indivíduo goza no meio social”, conforme as palavras de Romeu de Almeida Salles Júnior e Roberto de Almeida Salles, no livro “Curso Completo de Direito Penal- Parte Geral e Parte Especial”. Já o terceiro tipo, versa não sobre imputação de fato, mas em torno de “opinião” acerca do indivíduo. Neste, é ferida não só a honra subjetiva do sujeito, que é o “apreço próprio, dignidade da pessoa, juízo que cada um faz de si próprio”, conforme expresso na mesma obra.
Para a jurisprudência atual, não interessa o quanto o querelante foi ofendido: se a opinião foi proferida dentro do parlamento, o caso não é passível de julgamento. E, se proferido fora, mas demonstrar nexo de causalidade com o exercício do mandato, o ofendido fica privado de seu direito, e o parlamentar se fica inimputável.
3. Conclusão
O modelo brasileiro de imunidade distorceu a proposta inglesa, pois acabou garantindo uma relativa blindagem à pessoa do parlamentar. Considerar a natureza absoluta da imunidade parlamentar, pela simples circunstância de as manifestações serem proferidas no recinto do parlamento, acaba englobando toda sorte de abusos e desvios. O eu quebra a convivência harmônica entre as normas constitucionais, que deveriam ser interpretadas como um todo, respeitando a unidade constitucional.
Não vejo razão plausível para que o STF considere a imunidade parlamentar material como sendo de caráter absoluto, pela mera circunstância física do local onde o parlamentar expressou sua opinião ou voto. Por isso, torna-se necessária uma revisão e alteração, o mais breve possível, da jurisprudência vigente atualmente.
Além de evitar o comprometimento do direito fundamental destacado no inciso X do artigo 5º da CF/88, é fundamental que o STF passe a analisar o nexo de causalidade entre as manifestações e o exercício do mandato do parlamentar, não só quando elas forem proferidas fora de sua Casa Legislativa.
