RESUMO
Os procedimentos licitatórios vêm hodiernamente passando por inúmeras mudanças, a fim de não apenas acompanhar as alterações legislativas, mas também se adequarem às restrições orçamentárias e aos princípios constitucionais insertos no caput do art. 37 da CF/88, em especial, ao princípio da eficiência. É preciso que se obtenha o máximo de resultado com o menor esforço possível em termos de recursos humanos e financeiros. Nessa esteira é que surgem o Sistema de Registro de Preços e as licitações conjuntas entre órgãos da administração pública federal. Em síntese, esses institutos jurídicos visam à celeridade e à economicidade nos processos licitatórios, visto que dispensam novas licitações, bem como centralizam os trabalhos em um só órgão gerenciador. Busca-se nesta pesquisa compreender se as licitações conjuntas atendem ao princípio constitucional da eficiência à luz da doutrina administrativa. Ademais, o objetivo geral dessa pesquisa foi verificar se as licitações conjuntas atendem ao princípio constitucional da eficiência, logo se as mesmas são instrumentos de eficiência nos gastos públicos. Para isso, foi utilizado o procedimento de pesquisa documental para obtenção de dados que neste estudo se configuraram em doutrina administrativa, bem como leis, decretos, portarias e jurisprudência. A conclusão dessa pesquisa foi no sentido de que as licitações conjuntas entre órgãos da administração pública federal atendem plenamente o princípio constitucional da eficiência.
Palavras–chave: Administração pública federal. Sistema de registro de preços. Licitações conjuntas. Princípio da eficiência.
ABSTRACT
Presently, the bidding processes are undergoing several changes, with the intention of not only keeping up with the new legislation but also to fitting the budget restrictions and the constitutional principles inserted in the caput of article 37 of the Constitution of 1988, specially the efficiency principle. The maximum result must be obtained with the minimum effort possible in terms of human and financial resources. The Price Register System and the joint bidding among public agencies of the federal administration are created following this premise. In short, those legal doctrines aim at celerity and economicity in bidding processes, since new biddings are avoided and the proceedings are handled centrally and exclusively by one managing agency. This research is intended to analyse whether the joint biddings attend the constitutional efficiency principle in light of the public administration jurisprudence. Moreover, the general objective of this research was to determine whether joint bids meet the constitutional principle of efficiency, so if they are instruments of efficiency in public spending. For this, we used the procedure of desk research to obtain data for this study were shaped administration jurisprudence, as well as laws, decrees, and jurisprudence. The conclusion of this research was to the effect that joint bids from agencies of the Federal Government fully meet the constitutional principle of efficiency.
Keywords: Federal public administration. Price register system. Joint bidding. Efficiency principle.
INTRODUÇÃO
De acordo com o art. 37, XXI, da Constituição Federal de 1988, em regra, as contratações de obras, serviços e compras promovidas pela administração pública deverão observar o regular processo licitatório, ou seja, a seleção da proposta mais vantajosa e que assegure a todos os interessados as mesmas condições de participação.
No aspecto infraconstitucional, a observância deste dever constitucional de licitar está concretizada na Lei n. 8.666/93. Essa norma trouxe em seu bojo um instrumento de grande valia para as compras públicas que é o Sistema de Registro de Preços (SRP). Esse instituto jurídico permite que a administração pública realize apenas um único processo licitatório e registre os preços ofertados pelos licitantes em ata de registro de preços para eventuais aquisições futuras, prescindindo, inclusive, de dotação orçamentária específica.
Hodiernamente, o SRP está regulamentado pelo Decreto n. 7.892/13. Esse decreto prevê a Intenção de Registro de Preço (IRP)[1] que, em síntese, significa a possibilidade de vários órgãos federais se unirem num único processo licitatório, seja através da modalidade concorrência ou pregão. O SRP e o IRP, portanto, têm por escopo atender ao princípio da eficiência estampado no caput do art. 37 da Lei Maior, que para Meirelles (2004, p. 96) se traduz em presteza, perfeição e rendimento funcional e, por corolário, também economicidade[2].
Em 24 de abril de 2013, a Base Aérea de Santa Maria (BASM) firmou parceria com as guarnições militares da Terceira Divisão de Exército (3ª DE) com o objetivo de implementar as licitações conjuntas. Assim, enquanto uma Organização Militar será o órgão gerenciador, a outra será o órgão participante, e vice-versa. Com isso, pretende-se reduzir as mais de quatro dezenas de pregões previstas de serem realizadas ainda em 2013 pela BASM. Esse estudo visa, portanto, perquirir se as licitações conjuntas atendem ao princípio constitucional da eficiência.
Este trabalho se enquadra na linha de pesquisa Administração Militar, uma vez que se trata de procedimentos licitatórios realizados no âmbito da Força Aérea, afetando, portanto, diretamente a rotina administrativa das Organizações Militares (OMs). Além do mais, a linha de pesquisa desse trabalho é relevante para o Comando da Aeronáutica (COMAER), visto que auxiliará na compreensão das possíveis vantagens, p.ex., potencializa a melhor aplicação de recursos humanos e financeiros, advindas através das licitações conjuntas entre órgãos da administração pública federal a guisa do princípio constitucional da eficiência. Dessa forma, poderá tornar mais fácil para os gestores militares implementar as licitações conjuntas no âmbito de suas OMs.
Ante o exposto, surgiu o seguinte problema de pesquisa: até que ponto as licitações conjuntas atendem ao princípio constitucional da eficiência? A partir desse questionamento, surge a seguinte hipótese: as licitações conjuntas entre órgãos da administração pública federal atendem plenamente ao princípio constitucional da eficiência.
Somando-se o problema à hipótese, essa pesquisa tem por objetivo geral verificar se as licitações conjuntas entre órgãos da administração pública federal são instrumentos de eficiência nos gastos públicos.
Nesse intento, foram ainda delimitados os seguintes objetivos específicos (OE):
{C}OE1 - Identificar o conceito do princípio constitucional da eficiência à luz da doutrina administrativista;
{C}OE2 - Identificar a base legal e os requisitos necessários para se efetivar as licitações conjuntas;
{C}OE3 - Identificar entendimentos doutrinários acerca das licitações conjuntas; e
{C}OE4 - Identificar as vantagens obtidas através das licitações compartilhadas.
1. REFERENCIAL TEÓRICO
1.1 Do princípio constitucional da eficiência à luz da doutrina administrativista
Nos termos do art. 37 da Constituição Federal de 1988, in verbis:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]” [grifo nosso].
Antes de passar ao conceito jurídico da eficiência, é preciso compreender que princípio é, por definição,
mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas compondo-lhes o espírito e servindo de critério para sua exata compreensão e inteligência a lógica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tônica e lhe dá sentido harmônico (MELLO, 2004. p. 841-2) [grifo nosso].
Nessa esteira, a administração pública é informada por diversos princípios, ora destinados a orientar a ação do agente público na prática dos atos administrativos, ora a garantir a boa administração que se alicerça na correta gestão dos negócios públicos, dinheiro, bens e serviços, no interesse do coletivo (SILVA, 2000, p. 650).
Em virtude do fato de o direito administrativo não estar codificado, mas sim concretizar-se através de leis esparsas e difusas, a questão principiológica se reveste de fundamental importância. Além disso, os princípios se encontram num patamar de superioridade em relação às leis. Nesse sentido, o constitucionalista Marcelo Novelino prescreve:
A supremacia funcional dos princípios em relação às regras decorre, em grande medida, da proximidade com os valores que o direito visa a realizar. Outro fator determinante é o fato de os princípios serem responsáveis pela gênese de grande parte das regras que, por consequência, deverão ter sua interpretação e aplicação condicionadas pelos princípios dos quais se originaram (NOVELINO, 2011, p. 217).
No direito comparado, os princípios que regem a administração pública também se revestem de significativos valores. Nesse sentido,
Los principios del procedimiento administrativo, contituyen la esencia y el fundamento de la actuación administrativa que debe llevar a cabo la Administración Pública. Estos principios constituyen um límite para los poderes de la Administración, imponiendo deberes y obligaciones en la forma de instrumentar y de resolver los actos administrativos, y son una garantía para los derechos de los ciudadanos, de los particulares, de los administrado, de quienes sufren el calvario que significa el trámite administrativo ante las oficinas públicas y el inconmensurable poder de los burocratas [...]{C}[3] (FREITAS, 2013, p. 307).
De plano, com o objetivo de dar contorno ao princípio constitucional da eficiência, este estudo se vale da conceituação proposta pelo insigne administrativista Hely Lopes Meirelles, onde a eficiência
exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros [...] (MEIRELLES, 2004, p. 96) [grifo nosso].
Acrescenta, ainda, o conceituado jurista que o dever de eficiência deve espraiar-se em toda a atividade da administração pública, pois o mesmo
corresponde ao “dever de boa administração” da doutrina italiana, o que se achava consagrado, entre nós, pela Reforma Administrativa Federal do Dec. – lei 200/67, ao submeter toda a atividade do Executivo ao controle de resultado (arts. 13 e 25, fortalecer o sistema de mérito (art. 25, VIII), sujeitar a Administração indireta a supervisão ministerial quanto à eficiência administrativa (art. 26, III) e recomendar a demissão ou dispensa do servidor comprovadamente ineficiente e desidioso (art.100). (MEIRELLES, 2004, p. 104) [grifo do autor].
Fazendo coro ao prof. Meirelles, DI PIETRO (2008, p. 79) pontua que o princípio da eficiência apresenta
dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atribuições, para lograr melhores resultados; e em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação do serviço público [grifo do autor].
Na lição de José Afonso da Silva, o princípio da eficiência orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir “os melhores resultados com os meios escassos de que se dispõe e a menor custo. Rege-se, pois, pela regra da consecução do maior benefício com o menor custo possível” (SILVA, 2000, p. 655) [grifo nosso].
Próximo ao entendimento dos doutrinadores brasileiros acima colacionados, o administrativista uruguaio Ruben Correias Freitas preleciona que ser eficiente para o direito implica “que el trámite administrativo se realice en el menor tiempo posible, com el menor costo, obteniéndose uma resolución conforme a derecho, extremo que beneficia al administrado y también a la Administración” [4] (FREITAS, 2013, p. 311).
A compreensão do conteúdo e da extensão dos princípios que regem a administração pública é imprescindível para a atuação de qualquer agente público[5], uma vez que descumpri-los constitui gravíssima lesão ao ordenamento jurídico, dando azo inclusive à ação de improbidade administrativa, que implica perda do cargo público, nos termos dos arts. 11 e 12, III, da lei de improbidade administrativa.
Nessa intelecção, Celso Antonio Bandeira de Mello entende que violar um princípio
é muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desatenção ao princípio implica ofensa não apenas a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, conforme o escalão do princípio atingido, porque representa insurgência contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra (MELLO, 2004, p. 842) [grifo nosso].
Para Batista Júnior (2012, p. 91), é importante compreender que a idéia de eficiência também não se limita ao dever de boa administração, mas “judicializa um princípio, isto é, um critério diretivo de atuação de toda a administração pública, dotado de substância jurídica, conteúdo próprio e identidade”. Afirma, ainda, que o princípio da eficiência afasta “situações incompatíveis com seu conteúdo nuclear, isto é, admite a identificação e afastamento de patente ineficiência” (2012, p. 91) [grifo nosso].
A eficiência, assim, é um princípio jurídico que provoca para a administração pública um dever positivo de atuação otimizada (potencializada e maximizada), considerando os resultados da atividade exercida, bem como a adequação da relação entre os meios e os fins que se pretende alcançar. É um princípio bipotencial, na medida em que volta sua ação jurídica tanto para a ação instrumental realizada, como para o resultado por ele obtido. Enfim, preocupa-se com os meios, com os métodos e procedimentos, organizados e planejados, a fim de assegurar a otimização da utilização dos recursos disponíveis (BATISTA JÚNIOR, 2012, p. 93 e 99).
Em complemento, é pertinente a observação de Rafael Carvalho Rezende Oliveira de que esse princípio também está intimamente relacionado com a necessidade de obter os resultados elencados pelo texto constitucional de maneira célere (2013, p. 113).
2. METODOLOGIA
Com base no problema proposto, essa pesquisa buscou averiguar se as licitações conjuntas entre órgãos da administração pública federal são instrumentos de eficiência nas compras públicas. Para isso, utilizou-se dos procedimentos de pesquisa documental para a obtenção de dados, que nesse estudo se configuraram em doutrina administrativista versada no princípio da eficiência, bem como leis, decretos, portarias, jurisprudência e artigos científicos. Primeiramente, foi definido o princípio da eficiência se valendo dos doutrinadores administrativistas. Em seguida, foi averiguado se as licitações conjuntas se coadunam com o princípio da eficiência à luz desses estudiosos.
Além disso, segundo Gil (2002, p.41), classifica-se essa pesquisa como exploratória, visto que envolve levantamento bibliográfico e o aprimoramento das idéias. Dessa forma, o estudo se acostou em obras de direito administrativo e, eventualmente, de direito constitucional, que versam acerca do princípio da eficiência. Nesse caminho, foi revisitada a jurisprudência[6] do Tribunal de Contas da União no que cinge a esse princípio, bem como artigos publicados em sites da internet especializados em licitações. Foram apreciados artigos científicos apresentados na Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais adstritos à temática desse trabalho. Ademais, a lei geral de licitações, o decreto que regulamenta o Sistema de Registro de Preços e as normas do Comando do Exército foram fontes indispensáveis nessa pesquisa.
Enfim, os dados dessa pesquisa foram sempre trabalhados no intuito de confrontar e analisar o procedimento de compras compartilhadas em face ao princípio constitucional da eficiência, bem como de identificar os objetivos específicos dessa pesquisa.
3. DISCUSSÕES E ANÁLISES
3.1 Da previsão do Sistema de Registro de Preços, das licitações conjuntas, do entendimento doutrinário e de suas vantagens
O Sistema de Registro de Preços está previsto no art. 15, II, da Lei n. 8.666/93, in verbis:
Art. 15. As compras, sempre que possível, deverão:
II - ser processadas através de sistema de registro de preços;
Celso Antônio Bandeira de Mello preleciona que
o registro de preços é um procedimento que a administração pode adotar perante compras rotineiras de bens padronizados ou mesmo obtenção de serviços. Neste caso, como presume que irá adquirir os bens ou recorrer a estes serviços não uma, mas múltiplas vezes, abre um certame licitatório em que o vencedor, isto é, o que ofereceu a cotação mais baixa, terá seus preços “registrados”. Quando a promotora do certame necessitar desses bens ou serviços irá obtê-los, sucessivas vezes se for o caso, pelo preço cotado e registrado (MELLO, 2004, p. 523).
Se bem administrado, uma das grandes vantagens desse sistema é o atendimento ao princípio da eficiência, pois o objeto estará disponível para fornecimento imediato sem ter de repisar novos certames. Nesse sentido, a
aquisição através do sistema de registro de preços atende ao princípio da eficiência, por facilitar o fluxo de aquisição, possibilitando maior facilidade de planejamento, direcionar os recursos financeiros dentro da necessidade de demanda, evitando desperdícios, minimizando gastos com armazenamento (como local, seguros, perda natural, etc.) e gerando economia processual, com a diminuição de realização constante de procedimentos licitatórios (FILHO e PAYÁ, 1999, p. 24-5) [grifo nosso].
Visto o conceito acima, é necessário compreender que as licitações conjuntas encontram-se estritamente relacionadas ao SRP, isto é, só haverá aquelas se a aquisição dos bens e serviços for através desse sistema[7]. Nesse diapasão, o Decreto n. 7.892/13, que regulamenta o SRP, prevê simples requisitos legais específicos para que se efetivem as licitações compartilhadas entre o órgão gerenciador e os órgãos participantes, in verbis:
Art. 5º Caberá ao órgão gerenciador a prática de todos os atos de controle e administração do Sistema de Registro de Preços, e ainda o seguinte:
II - consolidar informações relativas à estimativa individual e total de consumo [...]
V - confirmar junto aos órgãos participantes a sua concordância com o objeto a ser licitado, inclusive quanto aos quantitativos e termo de referência ou projeto básico;
Art. 6º O órgão participante será responsável pela manifestação de interesse em participar do registro de preços, providenciando [...]
II - manifestar, junto ao órgão gerenciador, mediante a utilização da Intenção de Registro de Preços, sua concordância com o objeto a ser licitado, antes da realização do procedimento licitatório;
Além desses requisitos, para Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, o órgão participante deverá “informar o seu interesse em participar, a estimativa de consumo, a expectativa de cronograma de consumo e as especificações do objeto” (FERNANDES, 2004, p. 338). Mas, qual seria a finalidade das licitações conjuntas? Em resposta, conforme o Manual do Gerenciador do IRP, a Intenção de Registro de Preços tem como escopo permitir à administração tornar públicas suas intenções de realizar pregão ou concorrência para registro de preços com a participação de outros órgãos governamentais, que tenham interesse em contratar o mesmo objeto, possibilitando auferir melhores preços por meio de economia de escala[8].
Além do mais, para Suzana Rossetti[9], a finalidade das licitações conjuntas
parece estar relacionada aos princípios da eficiência e economicidade. Em outros termos, a identificação de necessidades compatíveis em mais de um órgão ou entidade interessado poderiam ser atendidas mediante único procedimento, somado à possível economia de escala decorrente da definição de um quantitativo estimado maior [grifo nosso].
Nesse mesmo entendimento,
o raciocínio foi extremamente simples: quanto maior a quantidade de órgãos com interesses comuns, maior a possibilidade de aumentar os ganhos de escala, o que representa barateamento dos preços, pois o fornecedor compensará os ganhos no atacado.[10] [grifo nosso].
Para Filho e Payá (1999, p. 19), o SRP se torna ideal quando existem diversos órgãos a serem atendidos em uma mesma localidade. Isto, por sua vez, reforça a idéia das licitações conjuntas. Nessa mesma linha, para Leão (1997, p. 37), a possibilidade de uma única licitação ser utilizada por vários órgãos constitui um dos aspectos mais relevantes e dinâmicos do SRP, já que busca minimizar a morosidade e a burocracia nas compras públicas.
As questões da união de processos administrativos, da economia de escala e do princípio da eficiência já foram enfrentadas pelo Tribunal de Contas da União em diversas jurisprudências, a citar:
9.4 recomendar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que empreenda estudos para aprimorar a sistemática do Sistema de Registro de Preços, objetivando capturar ganhos de escala nas quantidades adicionais decorrentes de adesões previamente planejadas e registradas de outros órgãos e entidades que possam participar do certame [...]. Acórdão nº 2.692/2012 – Plenário, [grifo nosso].
Comprovadas as vantagens para a Administração, e tendo em vista os princípios da economicidade e da eficiência, admite-se a combinação de aquisição de serviços com alienação em um único procedimento licitatório. Acórdão 114/2007 Plenário (Sumário), [grifo nosso].
Elabore procedimento formal para condução de processos licitatórios, em atenção ao principio constitucional da eficiência, com vistas ao atendimento da legislação pertinente, delegando atribuições e imputando responsabilidade as diversas áreas envolvidas nas contratações. Acórdão 436/2008 Plenário, [grifo nosso].
[...] principio da eficiência, porquanto e em razão desse postulado que se busca uma maior qualidade/economicidade do ato administrativo, de modo a melhorar a relação custo/beneficio do trabalho da Administração Publica. Acórdão 1182/2007 Plenário (Voto do Ministro Relator), [grifo nosso].
É necessário, portanto, compilar necessidades comuns através de um planejamento unificado. Nesse sentido, para Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, a difusão da cultura do planejamento faz com que os servidores percebam que farão menos licitações, quanto maior for o esforço despendido na previsão e no planejamento (FERNANDES, 2004, p. 91). Continua o mesmo autor que ao reduzir o número de licitações, “reduz-se o número de recursos administrativos – materiais e humanos -, barateando o custo da licitação” (2004, p. 92).
E isto é ser eficiente à luz do princípio constitucional da eficiência, conforme os já pontuados administrativistas, uma vez que o resultado será potencializado: menos licitações, menor esforço e maior economia de escala. Corroborando nessa linha, a título de exemplo, em 09 de julho deste ano, o Centro de Obtenção da Marinha no Rio de Janeiro publicou o aviso no site do Comprasnet concitando as licitações conjuntas. Segue-se o excerto:
“A compra será realizada para órgãos e entidades localizados no Rio de Janeiro. Quanto maior o número de órgãos participantes, maior a possibilidade de ganho de escala e da compra ser efetuada por preço menor do que cada órgão pode adquirir individualmente”.[11][grifo nosso].
Segundo Magalhães (2013), caso fossem realizadas as licitações conjuntas na área do COMAR VI para aquisição de objetos comuns, haveria uma redução de 20,4% nos processos licitatórios de SRP no ano de 2012. Dessa forma, o princípio da eficiência seria alcançado em sua plenitude: melhor resultado para a administração com menor custo.
É pertinente assentar que a Teoria da Administração Pública Gerencial, desenvolvida por Luiz Carlos Bresser Pereira, também se coaduna com o princípio da eficiência, já que se caracteriza por uso de práticas de gestão, disciplina e parcimônia no uso dos recursos públicos, avaliação de desempenho e focada em resultados (BRESSER, 2006).
Ainda, Bresser (1998), citado por Souza (2013), elenca as vantagens de uma administração centralizada:
as decisões mais importantes são tomadas por pessoas mais capazes, há necessidade de menor número de administradores de alto nível, há uniformidade de diretrizes e normas, a coordenação torna-se mais fácil, aproveita-se mais o trabalho dos especialistas, torna menos decisiva a identificação dos administradores de nível médio com a organização e, finalmente, possibilita a realização de compras em larga escala [grifo nosso].
Face ao discorrido nessa pesquisa, é possível depreender que as licitações conjuntas atendem plenamente ao princípio constitucional da eficiência, à luz da doutrina administrativista, já que as licitações públicas serão abruptamente reduzidas, maximizando os resultados em termos de ganhos de escala, elidindo desperdício de recursos humanos e financeiros. Portanto, licitar conjuntamente é agir com presteza, perfeição e rendimento funcional, enfim, é atingir os melhores resultados.
Por outro lado, um dos maiores óbices à implementação das licitações conjuntas se dá na impossibilidade operacional do Comprasnet (sistema do governo federal que operacionaliza a realização do pregão eletrônico via internet) em permitir licitar o mesmo item com preços diferenciados para cada estado ou município do país. Dessa forma, o sistema não reconhece que os tributos, custos de produção, distribuição e fornecimento são distintos entre as regiões, p.ex., impostos como ICMS e ISS, mão de obra, matéria prima, frete, etc. Assim, é bem provável que o preço do quilo de tomate na cidade de Boa Vista (RR) seja distinto daquele praticado em Porto Alegre (RS).
Além do mais, outro empecilho a considerar é que cada órgão federal possui assessoria jurídica distinta (advogados da União e procuradores federais) que, por vezes, possuem entendimentos jurídicos divergentes. Nesse sentido, p.ex., a Consultoria Geral da União de Porto Alegre (RS) solicita que, no edital a ser apreciado, já se tenham incluído as OMs que serão órgãos participantes, antes mesmos da disponibilização do IRP no Comprasnet, embora não haja previsão expressa na lei nesse sentido.
Outra questão importante para as licitações conjuntas é que os órgãos gerentes têm de possuir recursos humanos em números adequados para administrar todas as demandas num único procedimento licitatório, atentando para as particularidades nos fornecimentos de cada órgão participante.
Decerto, deve-se concitar parceria e integração entre órgãos circunvizinhos, dividindo a realização dos certames por objeto entre cada parceiro, a fim de não sobrecarregar um em detrimento doutro. Enfim, foi com esse escopo que a BASM firmou parceria inédita com a 3ª DE.
3.2 Da parceria com a 3a DE
Como já mencionado, em abril de 2013, a BASM firmou parceria com as guarnições militares da 3a DE, via Depósito Central de Subsistência de Santa Maria. O objetivo foi dividir os pregões entre os órgãos militares da guarnição de Santa Maria, a fim de atender ao princípio da eficiência. Optou-se por órgãos militares do Exército, já que existe uma regulamentação específica (Ordem de Serviço n. 01-OD, de 01 de abril de 2013), com cronograma, prazos, atribuições e órgãos gerenciadores bem definidos[12]. Essa norma institui a obrigatoriedade da guarnição da 3a DE em realizar licitações conjuntas, de modo a obter a eficiência. Nesse sentido, segue o objetivo dessa norma que é obter:
[...] eficiência, eficácia e efetividade na utilização dos recursos orçamentários e financeiros disponibilizados no âmbito da Guarnição de Santa Maria [grifo nosso].
Nesse contexto das licitações conjuntas, a 3a DE foi incumbida pelo Estado- Maior do Exército, Portaria n. 193, de 30 de novembro de 2012, de implementar a primeira fase do Programa de Racionalização Administrativa da Guarnição de Santa Maria (PRORASAM), cuja justificativa é buscar
a racionalização administrativa por intermédio de uma análise e melhoria dos processos de apoio administrativo que ocorrem atualmente nas OM da Guarnição de Santa Maria, objetivando minimizar a utilização de militares combatentes em tarefas administrativas, fator que prejudica o preparo e o emprego das suas OM operacionais.
Estuda-se também a necessidade de se alterar ou criar novas estruturas administrativas, podendo levar à concentração de OM em local único, para, por exemplo, aproveitar, de forma comum, estruturas físicas de refeitórios, cozinhas, serviço de saúde etc. [...]
É interessante destacar que há 10 anos o Comando do Exército já obtemperava acerca das vantagens na realização das licitações conjuntas. Nesse sentido, diz o art. 10 da Portaria n. 006, de 15 de outubro de 2003, que adota no âmbito do Exército o SRP:
Dentre inúmeras vantagens identificadas no SRP, se destacam a realização de licitação centralizada em uma UG, denominada "Órgão Gerenciador" em benefícios de outras, denominadas "órgãos Participantes", tendo como conseqüência a liberação dos agentes da administração dessas últimas para outras atividades, economia de escala e respaldo para as aquisições parceladas [grifo nosso].
Diante desse ambiente favorável ao cumprimento do princípio constitucional da eficiência pela 3ª DE, a BASM irá participar como órgão gerenciador de determinado objeto que seja comum a ambos os quartéis. A intenção é que para 2014 já tenhamos bem definida a incumbência da Base Aérea em atenção ao cronograma de licitações do Comando do Exército que será divulgado no início do próximo exercício.
Este ano de 2013 será, todavia, de aprendizagem e de troca de experiências. Contudo, a BASM e algumas unidades do Exército já estão realizando as licitações conjuntas. Dessa forma, todos os pedidos estão sendo compilados previamente num único processo licitatório, acarretando significativa economia em escala (quanto mais pedidos idênticos, mais econômica será a aquisição) e menos esforços para todos os envolvidos.
CONCLUSÃO
Os procedimentos licitatórios vêm hodiernamente passando por inúmeras mudanças, a fim de não apenas acompanhar as alterações legislativas, mas também se adequarem às restrições orçamentárias, comumente vivenciadas pelas Organizações Militares, e aos princípios constitucionais insertos no caput do art. 37 da CF/88, em especial, ao princípio da eficiência. É preciso que se obtenha o máximo de resultado com o menor esforço possível em termos de recursos humanos e financeiros. Nessa esteira, surgem o Sistema de Registro de Preços e as licitações conjuntas entre órgãos da administração pública federal.
Assim, esses alvissareiros institutos jurídicos visam à celeridade e à economicidade nos processos licitatórios, visto que dispensam novas licitações, bem como centralizam os trabalhos em um só órgão gerenciador quando das compras de objetos em comum. Acostando-se na doutrina administrativista, na jurisprudência do TCU e nas legislações específicas, as licitações conjuntas irão auferir melhores preços por meio de economia de escala, portanto, melhores resultados positivos.
Desse modo, as licitações compartilhadas se coadunam com o princípio da eficiência, onde se exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. Assim, para os doutrinadores, esse princípio orienta a atividade administrativa no sentido de conseguir sempre os melhores resultados com os meios escassos de que se dispõe e a menor custo. Orienta-se, portanto, pela regra da consecução do maior benefício com o menor custo possível. Preocupa-se, todavia, com os meios e procedimentos organizados e planejados, a fim de extração do melhor resultado.
Diante dessa cogente norma constitucional, a BASM e a 3a DE firmaram parceria inédita com o fito de operacionalizar as licitações conjuntas. Desse modo, enquanto uma Organização Militar será o órgão gerenciador, a outra será o órgão participante, e vice-versa. Com isso, pretende-se reduzir o número de pregões em ambos os órgãos castrenses. Nesse contexto de sujeição ao princípio da eficiência, a 3a DE está na vanguarda, servindo de exemplo para o COMAER, visto que há regulamentações específicas que determinam a obrigatoriedade das licitações compartilhadas no âmbito de suas OMs subordinadas.
É importante assentar que o cerne das licitações conjuntas, portanto, não é trabalhar “menos”, tampouco “facilitar” a vida dos agentes públicos. Não se pretende, obviamente, equiparar o serviço público a emprego rendoso e de pouco trabalho, mas sim, almeja-se por meio das licitações compartilhadas a excelência na gestão do dinheiro público. Nessa linha, não há sustentação racional convincente, bem como respaldo no ordenamento jurídico pátrio, para que dois ou mais órgãos federais circunvizinhos licitem bens e serviços comuns a ambos de forma isolada. Isto fere mortalmente o princípio da eficiência, logo, em tese, tal conduta inclusive pode constituir improbidade administrativa merecedora de repreensão estatal.
Para o COMAER, a pesquisa apresenta resultados relevantes, uma vez que proporciona aos gestores militares compreender que as licitações conjuntas implicam melhor resultado no procedimento administrativo de compras, visto que, em síntese, haverá significativa redução de recursos humanos (menos agentes públicos envoltos) e financeiros (mais economia), dada a centralização de pedidos em um único processo licitatório realizado pelo órgão gerenciador. Essa pesquisa sugestiona ao COMAER normatizar as licitações conjuntas no âmbito de suas OMs, concitando, inclusive, parcerias entres órgãos circunvizinhos da administração pública federal.
À luz da doutrina administrativista encampada por autores como Meirelles, Di Pietro, De Mello, Jacoby, Batista Júnior, Filho, Leão etc, bem como da jurisprudência do TCU, da legislação específica versada nas licitações conjuntas (Decreto n. 7.892/13), das portarias do Comando do Exército e, principalmente, o caso concreto da parceira BASM e 3a DE, conclui-se no sentido de que as licitações conjuntas entre órgãos da administração pública federal atendem plenamente ao princípio constitucional da eficiência.
REFERÊNCIAS
BATISTA JÚNIOR, Onofre Alves. Princípio constitucional da eficiência administrativa. 2. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2012.
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