RESUMO
Este breve estudo ensina o Poder de Polícia do Corpo de Bombeiros do Estado de São Paulo/SP, em decorrência da nova Lei estadual nº 1.257/2.015. Especialmente, concernente ao A.V.C.B. – Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros, sua fiscalização, reflexos e discussões. Relata também, a discussão do cabimento ao Chamamento ao Processo, do referido Corpo de Bombeiros, em processo ajuizado em face do Município.
Palavras-chave: Poder de Polícia Municipal. Poder de Polícia do Corpo de Bombeiros. Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros – A.V.C.B. Chamamento ao Processo. Lei 1.257/2.015.
1. Introdução
Este estudo informa sobre o tema Poder de Polícia do Corpo de Bombeiros, no estado de são Paulo, em detrimento a nova Lei estadual nº 1.257/2.015.
O estudo aborda a fiscalização e, por conseguinte, o Poder de Polícia do Corpo de Bombeiros, especialmente, no tocante ao A.V.C.B.
E, por fim, a abordagem do tema, sempre muito discutido, o Chamamento ao Processo, fundamentado no Poder de Polícia de terceiro.
2. O A.V.C.B. – Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros de São Paulo/SP
O A.V.C.B. - Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros é o documento emitido pelo Corpo de Bombeiros da Policia Militar do Estado de São Paulo – CBPMESP –. Certificando que, durante a vistoria, a edificação possuía as condições de segurança contra incêndio.
Pois bem, é um conjunto de medidas estruturais, técnicas e organizacionais integradas para garantir a edificação a um nível ótimo de proteção no segmento de segurança contra incêndios e pânico, previstas pela legislação e constantes no processo, estabelecendo um período de revalidação.
O Projeto citado é o processo de Segurança contra Incêndio: é a documentação que contem os elementos formais exigidos pelo CBPMESP na apresentação das medidas de segurança contra incêndio de uma edificação e áreas de risco que devem ser projetadas para avaliações em analise técnica.
3. Poder de Polícia e aspectos gerais
Na seara do Direito Administrativo colocam-se em confronto dois aspectos distintos: a autoridade da Administração Pública, que condiciona o exercício dos direitos individuais ao bem estar coletivo; e a liberdade individual.
Para administrar esse conflito de forma eficaz, aplicou-se ao poder de polícia, dois sentidos: o sentido amplo e o sentido estrito. Em conformidade com o grande jurista Celso Antônio Bandeira de Melo, é:
a) em sentido amplo – atos do legislativo e executivo –, o poder de polícia corresponde à “atividade estatal de condicionar a liberdade e a propriedade, ajustando-se aos interesses coletivos”; e
b) em sentido estrito – atos do executivo –, abrange as intervenções do Poder Executivo, destinadas a alcançar fim de prevenir e obstar ao desenvolvimento de atividades particulares contrastante com os interesses sociais. Sendo que o sentido estrito é responsável pelo poder de polícia administrativo. Deste modo, o poder de polícia administrativo tem intervenções genéricas ou especificas do Poder Executivo, destinadas a alcançar o mesmo fim de interferir nas atividades de particulares tendo em vista os interesses sociais.
É válido ressalvar a concepção de poder de polícia consoante ótica liberal, que defendia que tal poder consistia na atividade estatal que demarcava o exercício dos direitos individuais em benefício da segurança. Atualmente, o conceito moderno vislumbra que o poder de polícia é a atividade do Estado consistente em fixar limites ao exercício dos direitos individuais em prol do interesse público. Vale destacar, ainda, o conceito de poder de polícia legal, previsto no artigo 78 do Código Tributário Nacional:
Considera-se poder de polícia a atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
Parágrafo único: Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.
Neste sentido, o Poder de polícia é a faculdade discricionária de que dispõe a Administração Pública, para condicionar e restringir o uso e gozo de bens ou direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado. É a faculdade de manter os interesses coletivos e de assegurar os direitos individuais feridos pelo exercício de direitos individuais de terceiros. Visa à proteção dos bens, dos direitos, da liberdade, da saúde, do bem-estar econômico. Constitui limitação à liberdade e os direitos essenciais do homem.
Do mesmo modo, pode-se considerar poder de polícia como um dos poderes atribuídos ao Estado, a fim de que possa estabelecer, em benefício da própria ordem social e jurídica, as medidas necessárias à manutenção da ordem, da moralidade, da saúde pública ou que venha garantir e assegurar a própria liberdade individual, a propriedade pública e particular e o bem-estar coletivo.
A sua razão de ser é justamente o interesse social e o seu fundamento está na Constituição e nas normas de ordem pública. A sua finalidade é a proteção ao interesse público no seu sentido mais amplo.
Faz-se mister ressaltar, ainda, que o poder de polícia pode assumir caráter preventivo ou repressivo. Quando atuando preventivamente, o poder de polícia deve impedir as ações antissociais. Enquanto que o seu atuar de forma repressiva, deve visar punir os infratores da lei penal. A partir destes caráteres, podemos concluir que, o poder de polícia exercido pelo Estado, pode incidir na área administrativa e na judiciária.
Assim, partindo-se, da premissa da vital necessidade do poder de polícia para manter a boa ordem da sociedade e preservar o interesse público, quando este estiver ameaçado por interesse particular, concede-se a caráter de discricionariedade para o poder de polícia, a fim de se atuar conforme os casos concretos requeiram.
Contudo, não se pode afastar a existência de limites, a fim de evitar exageros. Há limites à forma, à competência, aos fins e ao objeto, com o propósito de manter o original objetivo do poder de polícia, que acima de quaisquer outros objetivos, visa o interesse e o bem-estar público.
4. Poder de Polícia dos Munícipios, antes da Lei 1.257/2.015
A nomenclatura – poder de polícia – talvez seja uma das mais importantes formas de atuação do Poder Público Municipal por expressar a “autoridade” da municipalidade. Sendo o Município o ente político-administrativo que mais próximo se encontra dos cidadãos, evidentemente que os maiores conflitos existentes deverão ser por ele solucionados.
Embora a expressão poder de polícia apresente contornos autoritários em razão de sua vinculação à ideia de manutenção da "boa ordem na sociedade", o ius politiae, sofreu transformações de conceitos com a evolução do Direito mudando de foco e passando a estender suas ações ao controle da ordem econômica e social.
Porquanto, o poder de polícia, atualmente não se limita a assegurar a ordem pública, pois está presente em praticamente todas as áreas de atuação administrativa, entendida como a limitação de atividade, da liberdade e da propriedade para adequá-los ao interesse e ao bem-estar público.
É uma disciplina de adequação das condutas individuais sempre que essas possam ser potencialmente contrárias ao interesse público. Assim, temos a atuação da polícia administrativa municipal nas seguintes áreas: meio ambiente, construções, sanitária, logradouros públicos, pesos e medidas, atividades urbanas, costumes, mortuária, dentre outras.
É válido destacar que o poder de polícia tem seu fundamento na Constituição da República e será reproduzido na Lei Orgânica Municipal, sendo regulamentado nas leis infraconstitucionais, possibilitando que o Poder Público o exerça sob a forma de “polícia administrativa”.
Em consonância com o jurista e doutrinador de Mello (2009) sobre a existência de um “dever-poder” na Administração Pública, é possível afirmar que o poder de polícia deve ser visto como verdadeiro “dever” de concretizar o interesse público local, em razão de que o “poder” somente é outorgado pelo ordenamento jurídico para tornar possível sua concretização.
Partindo deste contexto, embora a Administração Pública possa limitar a fruição dos direitos, deve-se entender que toda e qualquer intervenção do Poder Público submete-se ao princípio da legalidade, de modo que suas ações estão restritas aos limites da lei, sendo vedada qualquer agressão aos direitos de cidadania e à dignidade da pessoa humana. Qualquer limitação à liberdade, à atividade e à propriedade somente é justificada quando o interesse público o exigir.
De outro lado, cumpre esclarecer que poder de polícia não é órgão policial. Há o poder de polícia administrativa e o poder de polícia judiciária.
Embora a doutrina costume afirmar que a diferença entre ambos seja a de que o primeiro tenha caráter essencialmente preventivo, enquanto o segundo, repressivo, não é essa a distinção que se deve levar em conta em razão de que ambas poderão ser preventivas ou repressivas. Como afirmamos acima, a característica do primeiro é justamente limitar a liberdade, a atividade e a propriedade quando esta puder ocasionar algum dano ao bem-estar coletivo, enquanto a segunda visa reprimir infrações penais.
Não significa que a polícia administrativa não possa punir o infrator; entretanto, a ação pretende evitar ou fazer cessar uma ação danosa à sociedade, como é o caso da apreensão de mercadoria imprópria para o consumo humano, a interdição de um estabelecimento e o embargo de uma obra. É importante considerar que tais medidas, se podem ser entendidas como punição, ocorrem em razão de serem consideradas ilícito administrativo pela legislação administrativa.
Somente estarão na competência do Município os ilícitos administrativos; a polícia judiciária, que acima mencionamos, não compete ao Município e terá por objeto a apuração das ações ilícitas de natureza penal.
É importante salientar que a polícia administrativa é uma função administrativa e, no Município, se encontra no seio da Administração Pública Municipal. Claro que existem situações em que a ação ilícita poderá afrontar tanto a legislação administrativa quanto a penal, cabendo nestes casos, à apuração por cada um dos entes ou órgãos competentes.
Fica evidente que qualquer dos entes político-administrativos tem competência para aplicar a legislação ambiental, ainda que essa legislação não tenha sido estabelecida pelo ente público que a aplica, já que a competência administrativa não decorre necessariamente da legislativa. É importante mencionar ainda, que atualmente está ocorrendo à municipalização ambiental, através da qual, cada vez mais, transfere-se o encargo de atuação na esfera do licenciamento e da fiscalização ambiental ao Município. Portanto, realmente não resta dúvida de que tais competências estão em consonância com a previsão constitucional e que tal poder é exercido no âmbito municipal.
É conveniente lembrar que a doutrina tem evitado enumerar as competências municipais, como o fez a própria Constituição da República, pois o interesse local previsto no inciso I do art. 30, basicamente as outorga em todas as atividades no âmbito municipal, exceto sobre as reservadas expressamente a outro ente, razão pela qual deixaria de ser de interesse local. Portanto, pode-se até mesmo dizer que muitas das relações que serão objeto da polícia administrativa são relativas a aspectos cotidianos da vida no Município.
É o que se depreende das palavras de Meirelles (1991, p. 135) quando afirma:
que as atividades que, embora tuteladas ou combatidas pela União e pelos Estados-membros, deixam remanescer aspectos da competência local, e sobre os quais o Município não só pode como deve intervir, atento a que a ação do Poder Público é sempre um poder-dever. Se o Município tem o poder de agir em determinado setor para amparar, regulamentar ou impedir uma atividade útil ou nociva à coletividade, tem, correlatamente, o dever de agir, como pessoa administrativa que é, armada de autoridade pública e de poderes próprios para a realização de seus fins.
Seguindo as premissas levantadas, compete ao Município prover tudo que diga respeito ao interesse público local e ao bem-estar da população.
Assim, a regra é que o Município, de forma exclusiva ou suplementar, legisle sobre assuntos de interesse local, regulando as competências e condutas de seus agentes fiscais para o exercício legal de suas funções. Em outras palavras, sem dispositivo legal do próprio Município, torna-se inválida a atuação de seus agentes, mesmo que exista norma legal emanada de outro ente político, salvo ocorrendo delegação expressa em convênio que permita o exercício da função. Além disso, o Município deve atribuir competência por lei ao agente público encarregado de atuar o poder de polícia.
5. A Lei 1.257/2.015 – Código Estadual de Proteção contra Incêndios e Emergências
5.1. Aspectos gerais
A Lei 1.257/2.015, foi sancionada pelo governador Geraldo Alckmin, em janeiro do corrente ano. Foi instituído o Código Estadual de Proteção Contra Incêndios e Emergências de São Paulo. Desta forma, a nova lei fortalece o poder do Corpo de Bombeiros para fiscalizar a segurança de imóveis e credenciar bombeiros civis e guarda-vidas, de modo geral.
Em síntese, a lei permite que os bombeiros vistoriem locais sem que o proprietário solicite. Caso não esteja de acordo com as normas de prevenção contra incêndios ou haja algum problema estrutural que comprometa a segurança, o dono do imóvel pode ser advertido, multado e ter o Auto de Vistoria do Corpo de Bombeiros (AVCB) cassado. Portanto, é nítido Poder de Polícia.
Neste cenário, a corporação também poderá interditar temporariamente o local – caso haja risco iminente de incêndios ou desabamentos – ou pedir para a administração municipal a interdição indeterminada, até que este esteja em dia com as normas de segurança.
Cumpre destacar que, antes da Lei 1.257/2.015, o Corpo de Bombeiros só podia fiscalizar estabelecimentos e prédios que tivesse solicitado o A.V.C.B., ou, em casos de emergência.
A nova lei também prevê a criação do Sistema de Serviço de Segurança contra Incêndios e Emergências. Logo, permite aos bombeiros militares mobilizar e coordenar bombeiros civis, voluntários, brigadistas e guarda-vidas para atuar em casos de desastres naturais, desabamentos, incêndios e outras emergências. No entanto, não cabe aprofundarmos este tema, uma vez que não é objeto do presente estudo.
De outro lado, o Código Estadual de Proteção Contra Incêndios e Emergências autoriza a criação de um Fundo Estadual de Segurança contra Incêndios e Emergências (FESIE). Conforme consta, os recursos serão captados por meio de arrecadação das multas, doações de pessoas físicas ou jurídicas, taxas decorrentes das atividades de segurança.
Por fim, cumpre destacar que os imóveis com as irregularidades desta natureza estrão sujeitos a advertências e multa de 10 (dez) a 10.000 (dez mil) Unidades Fiscais do Estado de São Paulo - UFESPs. A corporação também poderá interditar temporariamente o local – caso haja risco iminente de incêndios ou desabamentos – ou pedir para a administração municipal a interdição indeterminada, até que este esteja em dia com as normas de segurança.
5.2. Da fiscalização
O artigo 24 da referida Lei prevê expressamente que a fiscalização das edificações e áreas de risco deverá ocorrer pelo planejamento próprio do CBPMESP ou em cumprimento à requisição de autoridade competente.
Artigo 24 - A fiscalização das edificações e áreas de risco, por meio de vistorias técnicas com o objetivo de verificar o cumprimento das medidas de segurança contra incêndios e emergências, previstas na legislação em vigor, se realizará mediante:
I - solicitação do proprietário, responsável pelo uso, responsável pela obra ou responsável técnico;
II - planejamento próprio do CBPMESP ou em cumprimento à requisição de autoridade competente.
§ 1º - Para a execução das atividades indicadas no “caput” deste artigo, os militares do CBPMESP devem estar devidamente capacitados e munidos de ordem de fiscalização.
§ 2º - Na vistoria, os militares do CBPMESP terão a prerrogativa de adentrar o local, obter relatórios ou informações verbais sobre a edificação, estrutura, processos, equipamentos, materiais e sobre o gerenciamento da segurança contra incêndios e emergências, sem interrupção das atividades inerentes aos estabelecimentos.
Portanto, em decorrência da nova lei estadual é crível dizermos que o Corpo de Bombeiros também possui Poder/Dever de Polícia para tal finalidade. Mormente, no que concerne ao A.V.C.B., do qual, deverá ser cobrado pelas autoridades competentes, bem como, pela população. A fim de evitarmos catástrofes, tais quais, lamentavelmente, já ocorreram em nosso país, a título de exemplo, o incêndio na Boate Kiss, na cidade de Santa Maria/RS.
6. Do chamamento ao processo do Corpo de Bombeiros da Polícia Militar do Estado de São Paulo
É cediço que, o chamamento ao processo, está previsto nos artigos 77 e 80 do Código de Processo Civil, é uma das hipóteses de intervenção de terceiros. Do qual, amplia-se o pólo passivo da relação processual, por provocação do réu. E, conforme o Prof. Cândido Rangel Dinamarco, o chamamento ao processo é o ato com que o réu pede a integração de terceiro ao processo para que, no caso de ser julgada procedente a demanda inicial do autor, seja também condenado o terceiro.
Todavia, caracteriza-se, por ser uma forma de facilitar a cobrança de uma dívida envolvendo devedores solidários, fiador e devedor, ou fiadores. Sempre permitindo a formação de um litisconsórcio ulterior, que é aquele que surge após o processo ter se formado, de forma que ambos são condenados diretamente.
Caso o Município seja demandado, por exemplo, por meio de Ação Civil Pública, cabe a este, em preliminar, solicitar o chamamento ao processo do Corpo de Bombeiros da Polícia Militar do Estado de São Paulo.
Cumpre destacar que, os juízes singulares, têm acolhido as preliminares do chamamento ao processo realizadas pelos municípios.
Em decorrência da lei ser nova, não há posicionamento jurisprudencial dos Tribunais acerca do tema, até o presente momento.
REFERÊNCIAS
http://www.al.sp.gov.br/norma/?id=173896 (Assembleia Legislativa do Estado de e São Paulo)
http://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/lei.complementar/2015/lei.complementar-1257-06.01.2015.html (texto da norma)
http://www.bombeiros.com.br/br/utpub/avcb.php
NERY, Nelson. Código de Processo Civil Comentado , p. 459;
DINAMARCO, Cândido Rangel. Instituições de Direito Processual Civil . São Paulo, Malheiros, 2001, v. II, p. 409;
