A previdência do servidor público sofreu relevantes alterações desde a promulgação do texto original da Constituição Federal de 1988. Entre os anos de 1998 e 2015, foram editadas cinco emendas constitucionais com o objetivo de aprimorar o texto inicial, o que culminou na alteração de requisitos de regras de aposentadoria, na alteração de critérios de cálculo, em fim, na criação e extinção de direitos.
Em 1998, a EC nº 20, em suma, alterou os requisitos para a concessão das aposentadorias.
Em 2003, a EC nº 41, em linhas gerais, alterou os critérios de cálculo e reajuste das aposentadorias.
Em 2005, a EC nº 47, em suma, amenizou os rigores trazidos pelas duas emendas constitucionais anteriores.
Em 2012, a EC nº 70, vedou a aplicação da média aritmética simples como critério de calculo nas aposentadorias por invalidez dos servidores que tivessem ingressado no serviço público até o dia 31/12/03.
E por fim, em 2015, a EC nº 88, estendeu a idade da aposentadoria compulsória de 70 para 75 anos, para os membros de Tribunais Superiores, com a previsão de extensão de tal direito aos demais servidores, na forma de lei complementar.
A reforma da previdência no serviço público se deu, portanto, com a adoção destas emendas e demais normas infraconstitucionais, hoje em vigor.
Sem dúvida, dentre todas as razões apresentadas para justificar a reforma da previdência no serviço público, a situação de total desequilíbrio financeiro e atuarial em que vivia o regime, foi a mais pungente, a mais decantada.
O RPPS, à época do texto original da CF/88, continha normas de aposentadoria muito amistosas, muito benevolentes para o servidor público, que conseguia se aposentar muito cedo, levando a integralidade de sua remuneração para a inatividade. Tal situação, sem dúvida, colaborava substancialmente com o crescente desequilíbrio financeiro e atuarial do regime. Por esta e outras razões, a reforma era inevitável.
Analisando detidamente o texto das duas primeiras emendas constitucionais, a 20/98 e 41/03, verifica-se que as mesmas foram bastante duras com o servidor público, pois promoveram a extinção de direitos e a adoção de critérios de aposentadoria bem mais rigorosos.
Apenas para termos uma ideia, antes da EC nº 20/98, um servidor poderia se aposentar com proventos integrais após 35 anos de tempo de serviço. O servidor poderia, portanto, aposentar-se precocemente, pois o tempo de serviço era o único requisito exigido à época. Após a edição da emenda, foram adotados novos critérios, que vieram indiscutivelmente a dificultar a aposentadoria do servidor, pois se passou a exigir o implemento dos critérios de idade e tempo de contribuição de forma conjunta, além de um mínimo de 10 anos de efetivo exercício no serviço público e 5 no cargo em que se daria a aposentadoria. Dessa forma, a aposentadoria deixou de ser simplificada, para se tornar algo mais complexo.
Destarte, é de fácil constatação que, dificultando-se o caminho para a aposentadoria do servidor, melhora-se a situação do regime, no que se refere ao equilíbrio das contas, pois sua obrigação de pagar a manter o benefício passa a ter a data de início adiada.
Da mesma forma, a EC nº 41/03, quando entrou em vigor, extinguiu dois importantes direitos do servidor, a integralidade e a paridade, passando a prever um novo critério de cálculo e reajuste dos proventos (média e reajuste na forma da lei), o que também objetivou sanear as contas do regime, ajudando na busca do equilíbrio financeiro e atuarial. A partir desta emenda, o servidor não se aposentaria mais com sua atual remuneração. O Valor dos proventos seria um retrato da média de sua vida contributiva. O novo critério de calculo não foi bom para o servidor, mas foi justo para o regime.
As duas primeiras emendas, como não poderia deixar de ser, foram bastante rigorosas e, por isso, bastante contestadas. A extinção e modificação de direitos, além da criação de exigências antes inexistentes, acarretaram em prejuízos financeiros e no agravamento da situação socioeconômica de uma elevada gama de servidores, na medida em que eles não mais se aposentariam com o patamar remuneratório do cargo em atividade. Por esta razão o legislador reformador, entendeu que algumas providências deveriam ser tomadas para se atenuar as graves situações nascidas.
Dessa forma, praticamente todas as emendas posteriores às duas primeiras, tiveram o condão de atenuar estes rigores, oferecendo aos servidores, a possibilidade de se aposentarem com os direitos que haviam sido extintos. Isto é, as demais emendas passaram a mitigar a reforma originalmente proposta nas duas primeiras emendas, criando requisitos para que o servidor pudesse readquiri alguns direitos.
Vejamos o caso da EC nº 47/03: acrescentou mais hipóteses para a concessão da aposentadoria especial do §4º. Incluiu o §21 ao art. 40 da CF/88, concedendo aos servidores aposentados, portadores de doenças incapacitantes, o direito de contribuírem somente sobre o provento que ultrapassar o dobro do teto do RGPS. E o seu 2º que estendeu a paridade plena aos que se aposentarem pelo art. 6º da EC nº 41/03. Todas estas alterações foram ótimos para os servidores, pois lhes proporcionaram o exercício de direitos que lhes foram limitados ou extintos pelas duas emendas anteriores. Entretanto, a conta do RPPS aumentou, pois quanto mais direitos assistirem ao servidor, maior será a despesa do regime de previdência.
A EC nº 70/2012, devolveu o direito à integralidade e paridade aos servidores que se aposentaram por invalidez, desde que tivessem ingressado no serviço público até o dia 31/12/03. O Estado teve, inclusive, que rever tais aposentadorias. Sem dúvida, o regime de previdência, ao ter que pagar proventos com base na ultima remuneração do servidor e reajuste com paridade, em tese, deve dispor de mais recursos. Melhor para o servidor, pior para o RPPS.
A EC nº 88/2015, que estendeu a idade da aposentadoria compulsória de 70 para 75 anos, a nosso sentir, trouxe uma alteração “sui generis”, pois, se por um lado, proporciona ao servidor a possibilidade de permanecer por mais cinco anos no Serviço Público, o que pode aumentar a proporcionalidade de seu tempo de contribuição e com repercussão positiva no resultado da média, o que, em tese, aumenta o valor de seu provento, por outro, o deixa mais próximo da morte, quando se aposentar, já que se inativa mais velho. Por isso, o RPPS, pode até ser obrigado a pagar um provento maior, mas por menos tempo.
Inobstante a edição dessas emendas constitucionais, muitas outras PECs ainda tramitam no Congresso Nacional, e todas com o objetivo comum de atenuar os rigores das duas primeiras emendas constitucionais.
Se assim, é, estaria então sendo completamente descaracterizada a proposta inicial da reforma da previdência no serviço público? Se a cada nova emenda constitucional, se retorna ao status quo ante, devolvendo paulatinamente ao servidor os direitos antes existentes, para onde estaria indo o tão sonhado equilíbrio financeiro e atuarial do RPPS? Quem custeará essas novas despesas?
Entre as Propostas de Emenda à Constituição Federal em tramitação no Congresso Nacional, tramitava a PEC nº 95/2003, que acrescentava a alínea “c” ao inciso III do §1º do art. 40 da CF/88, prevendo aposentadoria diferenciada aos portadores de deficiência, após 30 anos de contribuição, se homem e 25, se mulher. E alterava a redação do §2º do art. 40 da CF/88, prevendo um acréscimo de 25% aos proventos dos portadores de deficiência, ainda que adquirida posteriormente ao benefício. A referida PEC, entretanto, teve sua tramitação prejudicada pela nova redação dada pela EC nº 47/05, ao §4º do art. 40 da CF/88. Entretanto, se a proposta vingasse, mais despesas acarretaria para o RPPS.
Ainda em relação às Propostas de Emenda à Constituição Federal em tramitação no Congresso Nacional, temos a PEC nº 441/2005, que estabelece que os aposentados e pensionistas da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios, incluídas suas autarquias e fundações, portadores de doença incapacitante, na forma da lei, em gozo de benefícios na data de publicação da Emenda Constitucional nº 47, de 2005, contribuirão para o custeio do regime de que trata o art. 40 da Constituição Federal na forma prevista em seu § 21. Isto é, contribuirão apenas sobre o dobro do teto do RGPS. Em sendo aprovada a proposta, menos recursos ingressariam no RPPS, pois a base de isenção da contribuição previdenciária (dobro do teto) também passaria a contemplar os inativos portadores de doença incapacitante já em gozo do benefício, antes do advento da EC nº 47/05.
Vejamos também o caso da extinta PEC nº 06/2006, que previa para o professor que comprovasse tempo de efetivo exercício exclusivamente nas funções de magistério na educação infantil e no ensino fundamental e médio a redução em cinco anos nos requisitos de tempo de contribuição (35 anos, o homem e 30, a mulher) e a consideração, para efeito de redução da idade mínima a que se refere o inciso III do art. 3º da EC nº 47/05, os limites decorrentes do art. 40, § 5º, da Constituição Federal. Embora tal previsão já tenha sido contemplada em vários julgados, a referida PEC visava estender oficialmente a aplicação da regra de transição do art. 3º para todos os professores. A PEC foi arquivada no final da 54ª legislatura. Mas se tivesse sido aprovada, os professores poderiam se valer da redução em cinco anos da idade e do tempo de contribuição na regra do 85 e 95. A regra, então, seria 75 e 85, para professor. Quem sairia ganhando? O professor. Quem seria onerado? O RPPS, evidentemente, pois teria que pagar os proventos mais cedo, também para a categoria dos professores.
Tramita desde 2006 a PEC nº 555, que prevê a revogação do art. 4º da EC nº 41/03. O referido dispositivo constitucional foi o que estendeu a taxação dos inativos para os servidores que já gozavam de aposentadorias e pensões à época da EC nº 41/03 e os amparados pelo art. 3º da mesma emenda. Com a revogação do art. 4º, estes aposentados e pensionistas deixarão de pagar contribuição previdenciária ao RPPS, diminuindo os recursos que atualmente ingressam nos cofres do regime. Bom para os inativos. Ruim para o regime de previdência.
Mas ainda não terminamos. Vejamos o caso da PEC nº 22 de 2007, que prevê a alteração do texto do §8º e a inclusão dos §§22 e 23 ao art. 40 da CF/88, estabelecendo reajustamento dos benefícios concedidos pelos RPPS sem a paridade, pelos mesmos índices e na mesma época do reajuste dos benefícios do RGPS, podendo tal reajuste ser inferior, caso implique no descumprimento do que estabelece o art. 196 da CF/88. Ora, imagine o servidor que se aposentou sem direito à paridade ter direito a um reajuste anual nos moldes do praticado no RGPS. Com certeza, se isto ocorrer, será mais vantajoso se aposentar sem paridade, pois os que se aposentarem com paridade, terão que esperar o reajustamento da remuneração dos servidores em atividade, fato que, na prática, não ocorre anualmente. A despesa para os RPPS seria absurda. Porém, justa para o servidor.
Tem ainda a PEC nº 50/2012, que visa alterar o texto do inciso III do art. 3º da EC nº 47/05, nos seguintes termos: “– idade mínima resultante da redução, relativamente aos limites do art. 40, § 1º, inciso III, alínea a, da Constituição Federal, de um dia de idade para cada dia de contribuição que exceder a condição prevista no inciso I do caput deste artigo”. A referida PEC, portanto, objetiva alterar a expressão “um ano de idade para cada ano de contribuição” por “um dia de idade para cada dia de contribuição”. Desta forma, o novo texto é mais vantajoso para o servidor que não precisará esperar o implemento de um ano completo para poder implementar os requisitos desta regra. Poderá implementar, pelo menos seis meses antes. Bom para o servidor, nem tanto para o regime que deverá pagar-lhe a aposentadoria mais cedo.
A PEC nº 170/2012, objetiva extinguir a aposentadoria por invalidez proporcional ao tempo de contribuição. Se ela for aprovada, toda e qualquer aposentadoria por invalidez, independente da causa e do tempo de contribuição vertido até o evento invalidez, será sempre com proventos integrais. Nem precisamos fazer um esforço para concluirmos que tal proposta onerará substancialmente os cofres dos RPPS.
A PEC nº 54/2013, estabelece o direito a integralidade e paridade para os servidores que vierem a implementar os requisitos e critérios diferenciados definidos nas leis complementares previstas no § 4º do art. 40 da CF/88, desde que tenham ingressado no Serviço Público até o dia 31/12/03, data de publicação da EC nº 41. Assim, o regime deverá pagar um provento melhor para o servidor, com base na sua atual remuneração, caso o mesmo preencha os requisitos acima esposados. O critério é justo para o servidor.
Por fim, a PEC nº 93/2015, prevê que o aposentado por invalidez e o pensionista inválido, abrangidos pelo RPPS não serão submetidos a exame médico-pericial após completarem 60 anos de idade, assegurando-lhes as mesmas condições de tratamento que forem estabelecidas para o idoso beneficiário do RGPS. Desta forma, com a aprovação desta PEC o servidor aposentado por invalidez, se tiver mais de 60 anos de idade, não poderá mais ser periodicamente convocado para se submeter a pericia médica com o fito de se apurar a subsistência das causas que geraram a invalidez. No RGPS, os aposentados por invalidez acima dos 60 anos, não se submetem à esta perícia periódica. Assim, pelo texto da PEC, mesmo que o servidor recupere a capacidade laborativa, ele não poderá ser novamente periciado, em razão de já ter mais de 60 anos. O regime, portanto, seria obrigado a continuar pagando a aposentadoria por invalidez.
Destarte, como vimos do texto acima, a relação servido público x RPPS, nunca foi tão delicada. O que representa direitos para o primeiro, representa despesas para o segundo. O que representa economia para o segundo, representa extinção de direitos para o primeiro. Uma equação de difícil solução.
Com exceção das duas primeiras emendas, praticamente todas as outras que as sucederam e as que ainda poderão vir, devolvem ao servidor determinados direitos extintos ou limitados na reforma inicial.
De fato, nos parece justo com o servidor, o tratamento digno que o legislador reformador vem lhe dando a cada emenda constitucional aprovada. É como se a cada nova emenda, o legislador desmontasse o projeto inicial do Governo (o saco de maldades) de garantir o alicerce financeiro e atuarial do regime de previdência a qualquer custo, mesmo que isso represente diminuir direitos dos servidores, como se estes tivessem dado causa ao desequilíbrio do regime.
De qualquer modo, vendo pelo outro lado, o retorno à situação anterior e a devolução de direitos previdenciários aos servidores, implica na descaracterização do projeto original da reforma da previdência no serviço público, o que pode prejudicar substancialmente no alcance do tão sonhado equilíbrio financeiro e atuarial.
