INTRODUÇÃO
A quase totalidade dos municípios brasileiros encontra-se em crise de diversas espécies: segurança pública, desigualdade social, problemas habitacionais, dentre outros. Mas nenhum problema é tão anunciado pelos gestores municipais como a escassez de recursos financeiros.
O pacto federativo brasileiro garante autonomia plena aos municípios, e encarrega-lhe de inúmeras funções e responsabilidades. As competências dos municípios não são poucas, já que ele se encarrega de atividades de grande relevância social, como a promoção de educação, saúde, trabalho e tantas outras. Ao mesmo tempo, os municípios não possuem grandes fontes de obtenção de finanças, baseando a sua arrecadação tributária em três impostos.
A dificuldade de obtenção de recursos financeiros faz com que o município enfatize a função fiscal dos seus tributos, e acaba por se ignorar as possibilidades diversas que a sua cobrança pode gerar. Em uma sociedade marcada por tantas complexidades, o poder público local precisa intervir de forma mais eficiente no domínio social e econômico das cidades, de modo evitar o colapso que se aproxima cada vez mais.
O objetivo do presente estudo é fornecer reflexões sobre a extrafiscalidade dos impostos municipais. Procura-se fornecer aos gestores municipais e demais interessados no tema meios teóricos para que os tradicionais tributos municipais sejam utilizados de forma mais ampla, a fim de gerar um desenvolvimento urbano sustentável.
DESENVOLVIMENTO
Funções fiscal, extrafiscal e parafiscal dos tributos
Vivemos em tempos neoliberais, de fato. Mas nem por isso se questiona o grande papel que o Estado tem no equilíbrio de toda a ordem econômica e social. Por mais distante que ele se encontre de algumas áreas, ele nunca deixa de ser um importante regulador e provedor. O Estado brasileiro, conhecido como social de Direito, assume uma série de responsabilidades que não se resumem à promoção do desenvolvimento econômico e à segurança da nação, mas acaba invadindo a seara da distribuição de benefícios sociais e a garantia de um mínimo existencial para a população mais necessitada.
Na sociedade contemporânea, que se torna mais complexa a cada dia, a quantidade de instituições e instrumentos políticos e jurídicos necessários para uma eficaz regulação social não é pouca. E para a realização de tantas atividades, o Estado precisa construir um arcabouço técnico muito bem organizado para a captação de recursos (COSTA, 2015, p. 200).
Na verdade, desde que as primeiras comunidades humanas foram formadas, houve a necessidade de que todos cedessem parte de seus bens para que projetos voltados ao interesse comum pudessem ser estabelecidos. Ao longo da história, os homens se associaram não apenas por laços de afeto, mas para obter uma vida com mais recursos materiais (originados das trocas comerciais) e mais segurança. Essa é a natureza mais primordial do imposto: absorver recursos da população que serão destinados ao interesse da coletividade. Referida natureza recebe o nome de função fiscal dos tributos, e se volta para o abastecimento dos cofres públicos.
A função parafiscal, por sua vez, se relaciona com a arrecadação pelo Estado de tributos destinados à manutenção de atividades que a princípio não seriam suas, mas que o ente público realiza através de entidades específicas. Essa é a função que alimenta financeiramente órgãos como o Instituto Nacional de Serviço Social (INSS), Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e o próprio sistema S (MARTINS, 2015, p. 6).
Mas nenhuma função levanta tantas indefinições como a extrafiscal. Segundo Ataliba (apud RODRIGUES, 2015, p. 2), a extrafiscalidade tributária se refere à obtenção de recursos com finalidade não arrecadatória, mas com o fito de estimular, induzir ou coibir comportamentos. Aqui o tributo é utilizado para realizar intervenções no domínio econômico, e não meramente ser um captador de valores para os cofres públicos (MARTINS, 2015, p. 6).
Sabe-se que a intervenção estatal no domínio econômico pode se dar de duas formas distintas: direta ou indiretamente. A referida intervenção direta do Estado se refere à criação de empresas estatais, sociedades de economia mista e empresas públicas, que realizam atividades econômicas no mercado comum às empresas privadas. O Estado também atua diretamente em alguns setores (inclusive o econômico) através de serviços públicos executados por ele próprio, sem intermédio de Pessoa Jurídica diversa. A atuação indireta do ente público pode se dar por meio da regulação, através da criação de normas legais ou infralegais que orientarão as condutas dos particulares, ou ainda através da extrafiscalidade, situação em que o tributo será utilizado para incentivar ou não alguns comportamentos (COSTA, 2015, p. 217).
Segundo Roberto Eros Grau (2004), a extrafiscalidade se caracteriza por gerar uma indução ou disciplina do comportamento dos particulares visando restringir e limitar a liberdade, direito ou interesse, ou induzir determinado comportamento (consumo, investimento e poupança) tendo em vista o interesse público.
Caso alguma atividade seja desvantajosa para a coletividade, ela será desestimulada através da cobrança de tributos maiores, com o objetivo de reduzir o número de pessoas interessadas em realizá-la. Por outro lado, as atividades que produzem mais externalidades positivas receberão vantagens fiscais. Com isso, o Estado encorajará os projetos que agregam mais benefícios para a coletividade, em detrimento daqueles que são prejudiciais ao interesse público.
A linha que diferencia a função fiscal da extrafiscal é bastante tênue, na medida em alguns impostos que originariamente possuem função fiscal adquirem características de extrafiscalidade, e vice versa. Não foram poucas as vezes que o Estado transformou um imposto de função extrafiscal em mecanismo arrecadatório.
A função extrafiscal é um interessante mecanismo de pacificação e desenvolvimento social e econômico, de modo que foi estipulada como tema central da presente obra.
Tributação Municipal
O federalismo brasileiro é extremamente inovador, no sentido de conferir autonomia plena aos municípios. Diferentemente do que ocorre em outros países, os municípios brasileiros são entes federativos dotados de largo poder para gerir a sua própria estrutura física e organizacional.
A consequência da autonomia municipal é a grande responsabilidade que as cidades brasileiras assumem diante de seus habitantes. Os municípios devem arcar com sistemas públicos de educação e saúde, iluminação pública, saneamento básico, pavimentação, infraestrutura de cultura e lazer, etc. Para fazer valer essas grandes responsabilidades, os municípios precisam arrecadar finanças através da tributação.
A Constituição Federal (CF) estabelece os três os impostos de competência dos municípios, que serão descritos a seguir.
Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana (IPTU):
O contribuinte deste imposto é o proprietário de imóvel urbano, o titular do seu domínio útil ou o possuidor a qualquer título.
Cabe salientar qual é a definição legal de imóvel urbano. O IPTU não necessariamente recai sobre a extensão total do município, mas apenas em sua zona urbana. E a lei define como área urbana aquela dotada de pelo menos dois dos seguintes melhoramentos: (a) meio-fio ou calçamento, com canalização de águas pluviais; (b) abastecimento de água; (c) sistema de esgotos sanitários; (d) rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para iluminação domiciliar; e (e) escola primária ou posto de saúde a uma distancia máxima de três quilômetros do imóvel.
A base de cálculo do IPTU é o valor venal do imóvel, sendo que o seu lançamento ocorre de ofício pelo município competente. A sua alíquota pode ser estipulada progressivamente, de acordo com a localização e o uso do imóvel, conforme determina o artigo 156 da CF. No geral, quanto mais caro é o preço a se pagar por um terreno ou prédio urbano, mais alta será a alíquota de seu IPTU. É presumível que imóveis mais caros pertençam a pessoas com maior capacidade contributiva (SANTOS, 2012, p. 5), respeitando-se, assim, um dos princípios basilares da tributação brasileira.
Imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISS):
O fato gerador do ISS é a prestação, por empresa ou profissional autônomo de serviços de qualquer natureza, dispostos em Lei Complementar de caráter nacional e também em lei municipal. Mesmo que essas não sejam as atividades preponderantes do prestador, o ISS recairá sobre elas.
A base de cálculo é o preço final do serviço prestado. As alíquotas, por sua vez, são fixadas por cada município, e tem seus limites mínimo e máximo estipulados pelo legislativo nacional, que atualmente varia de 2 a 5%. E, por fim, a sua função é fiscal, e o seu lançamento se dá por homologação (ALEXANDRE, 2012).
Deve-se mencionar que os serviços abrangidos pelo ISS não ficam sujeitos ao ICMS, ainda que sua prestação envolva fornecimento de mercadorias.
Imposto sobre transmissão inter vivos de bens imóveis e direitos a eles relativos (ITBI):
O fato gerador do ITBI é a transmissão de bens imóveis que se dá entre pessoas vivas, por ato oneroso. A regra é que o adquirente do imóvel é o contribuinte do ITBI, mas pode haver disposição contratual que coloque o vendedor como o sujeito passivo do tributo.
O valor venal do imóvel é a base de cálculo do aludido imposto, e suas alíquotas são fixadas em lei municipal.
Função extrafiscal dos impostos municipais
Na condição de membros de uma sociedade, os seres humanos costumam emanar externalidades de quase todas as suas condutas. Podem ser externalidades positivas ou negativas, e quando mais a coletividade consegue reduzir os impactos negativos dos comportamentos individuais e aumentar os positivos, maior será o seu capital social. E é aqui que a função extrafiscal dos tributos age: ela aumenta a taxatividade sobre as condutas indesejadas e reduzem o valor das atividades que trazem benefícios à vida coletiva.
Os próximos subtópicos se destinam a tratar da dimensão extrafiscal dos três impostos de competência municipal.
IPTU progressivo no tempo – um inibidor da especulação imobiliária
Um dos grandes problemas das cidades brasileiras é a questão dos vazios urbanos. Imensas glebas de terras vazias continuam a existir em regiões privilegiadas das maiores cidades do país. Os especuladores são os seus donos, e aguardam o valor de seus terrenos alcançarem preços estratosféricos para que, com isso, possam vendê-los. O problema é que as cidades, por isso, se tornam maiores além da necessidade, e, por isso, ficam mais caras e difíceis de serem administradas.
O IPTU progressivo no tempo é uma ferramenta destinada a reverter esse quadro, conforme dispõe a própria Carta Magna brasileira em seu artigo 182, § 4º, inciso II:
CF, art. 182, § 4º: É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
O referido instrumento consiste no aumento progressivo da alíquota do IPTU, por até cinco anos seguidos, sobre aqueles imóveis que não estejam cumprindo a sua função social. Frise-se que a função social não é um critério meramente subjetivo. Ela deve ser estabelecida pelo Plano Diretor de cada cidade, de modo que o legislador local possa estabelecer critérios para determinar se um terreno está ou não cumprindo a sua função social.
Dentro de sua progressividade temporal, a alíquota do IPTU poderá dobrar de ano a ano, podendo atingir um máximo de 15% do valor venal do imóvel. Caso o proprietário ainda assim não dê finalidade social ao seu imóvel, a cobrança poderá permanecer na alíquota máxima. Se após cinco anos de cobrança do IPTU progressivo o proprietário não tiver cumprido a obrigação de parcelamento, edificação ou utilização, o Município poderá desapropriar o imóvel pelo valor venal do IPTU, pagando ao proprietário com títulos da dívida pública, conforme determina o artigo 8º do Estatuto da Cidade (RIBEIRO, 2015, p. 239).
ISS – promovendo serviços sustentáveis
O Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS) pode ser pensado muito além de um simples instrumento de arrecadação. José Rodrigues (2015, p. 5) afirma que os municípios brasileiros costumam ser muito incongruentes na atribuição das alíquotas do ISS. Serviços que trazem grandes benefícios coletivos, como os de assistência social, funerárias, serviços de fomento ao meio ambiente, dentre outros acabam tendo alíquotas semelhantes a outros responsáveis por danos ambientais, urbanos e sociais.
A determinação da função extrafiscal do ISS por parte do ente tributante é relativamente simples. Tendo em vista que os municípios podem variar a alíquota do ISS na margem entre 2 e 5%, as atividades devem ser categorizadas conforme o seu grau de benefício ou malefício que elas trarão à sociedade. As atividades que produzem mais externalidades positivas devem ter suas alíquotas fixadas mais próximas da margem inferior, ou seja, de dois por cento. Por sua vez, as atividades mais lesivas devem ter suas alíquotas fixadas na margem superior, que é de cinco por cento.
Uma crítica deve ser feita ao sistema tributário nacional. Ela estabelece uma margem restrita que deverá ser seguida por todos os municípios brasileiros. Um país de dimensões territoriais tão grandes, e com variações culturais, econômicas e sociais gritantes entre as suas diferentes regiões, não poderia estabelecer essa estreita faixa de alíquota na qual os municípios ficarão sujeitos. De acordo com as particularidades das cidades brasileiras, é bem possível que algumas atividades precisassem ser tributadas além dos limites legais.
A variação da alíquota não necessariamente precisa recair sobre a natureza da atividade prestada. Algumas regiões carentes de serviços essenciais poderiam ser beneficiadas com a redução de alíquota, incentivando a abertura de negócios pelos comerciantes locais. Outra opção seria beneficiar atividades de construção civil e paisagismo em áreas pouco urbanizadas.
ITBI – pouca aplicação extrafiscal e muitas dúvidas
Parte da doutrina acredita que não existe possibilidade legal de que o ITBI seja utilizado como instrumento tributário de função extrafiscal. Isso se explica pelo fato da extrafiscalidade depender da possibilidade de instituir alíquotas progressivas, conforme a necessidade de se estimular ou coibir determinados comportamentos. Ocorre, justamente, que o Supremo Tribunal Federal (STF) já se pronunciou no sentido de que a progressividade do ITBI ser inconstitucional. Conforme a literalidade da súmula nº 656 do egrégio tribunal,
É inconstitucional a lei que estabelece alíquotas progressivas para o imposto de transmissão inter vivos de bens imóveis - ITBI com base no valor venal do imóvel.
É importante salientar que o entendimento do STF acaba por impedir uma cobrança de tributos mais compatível com o nível econômico dos contribuintes, de modo que as pessoas de baixa renda pagam as mesmas porcentagens do que os mais abastados. A possibilidade de alíquotas progressivas permitiria uma onerosidade mais equilibrada, conforme a capacidade financeira de cada contribuinte.
Mas resta fazer algumas considerações mais precisas sobre a súmula nº 656 do STF. Ela dispõe que a progressividade do ITBI não pode se basear no valor venal do imóvel, e a vedação se limita a isso. Significa que nada impede que a progressividade recaia sobre outras questões que envolvam o imóvel, como a sua localização, o seu tempo de construção, etc. Imóveis localizados em regiões desfavorecidas da cidade e mansões luxuosas que ocupam os bairros de classe alta não deveriam ser taxados da mesma forma quando fossem alvo de transmissão inter vivos.
A instituição de uma progressividade nas alíquotas permitiria o incentivo à regularização das transmissões de propriedade ocorridas nos bairros mais populares. Sabe-se que nas regiões mais pobres das cidades brasileiras os negócios que envolvem imóveis costumam se concretizar informalmente, com o objetivo de afastar a incidência de tributação. O que se tem é uma mudança constante da posse, sem que a elas correspondam uma mudança da propriedade. O imóvel continua registrado como pertencente a antigos proprietários, o que gera, por óbvio, sérios conflitos sociais. Nesse ponto, a alíquota baixa poderia incentivar as pessoas a regularizarem a transmissão.
Mas a extrafiscalidade do ITBI deve ser vista com bastante reserva, já que o STF já se pronunciou contrariamente com relação à progressividade tendo como base o valor venal, e por isso o mesmo STF pode, quando provocado, acabar se pronunciando contra outros tipos de progressividade. Trata-se de uma matéria pouco discutida e que merecerá muita atenção dos próximos anos.
Desenvolvimento sustentável
Desenvolvimento não é mais sinônimo de crescimento. O termo “crescimento” se refere particularmente a uma dimensão econômica do processo de evolução da sociedade. Como asseverou Giórgio Paixão (2015, p. 1):
o crescimento não conduz automaticamente à igualdade nem à justiça sociais, pois não leva em consideração nenhum outro aspecto da qualidade de vida a não ser o acúmulo de riquezas, que se faz nas mãos apenas de alguns indivíduos da população.
Já o desenvolvimento é um termo que se refere a algo que extrapola a questão econômica, já que diz respeito também a uma dimensão política, social, cultural e ambiental dos agrupamentos humanos (MATOS, 2015, p. 5).
E o que seria o desenvolvimento sustentável? O Relatório Brundtland da ONU o define como o modelo de desenvolvimento que “satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade das futuras gerações de satisfazerem as suas próprias necessidades” (MATOS, 2015, p. 7). Dentro dessa ótica, qualquer proposta de ação deve ser pensada no sentido de preservar os recursos econômicos, sociais e ambientais disponíveis.
A função extrafiscal dos impostos possui uma relação íntima com o conceito de desenvolvimento sustentável. A cidade é um organismo que precisa se perpetuar no tempo, de modo a ser um espaço capaz de atender aos anseios das gerações do por vir. A mera arrecadação financeira, assim, não se torna o centro da atividade tributária municipal, mas sim a harmonização social e o uso racional dos recursos naturais.
CONCLUSÃO
Diante da atual situação das cidades brasileiras, marcadas pelo mais profundo e disseminado caos, a extrafiscalidade dos impostos municipais tem o potencial de fornecer vantagens para a resolução de muitos problemas. A realidade urbana se torna cada vez mais complexa, mesmo nas cidades de pequeno e médio porte, e a mera arrecadação por parte dos três impostos de competência municipal não tem sido suficiente para colocar qualquer cidade dentro de um patamar adequado de desenvolvimento sustentável.
Foi verificado, ao longo do presente trabalho, que o ITBI é o imposto municipal com menos vocação extrafiscal. Não que a extrafiscalidade não seja possível e nem interessante. Ocorre que o Judiciário brasileiro vem se posicionando contrário à progressividade do referido imposto. Deste modo, os municípios acabam por não se aventurar quando o assunto é variação da alíquota do ITBI, para evitar a insegurança jurídica.
Por outro lado, os dois outros impostos de competência municipal possuem direcionamento extrafiscal muito mais claro. Enquanto o IPTU progressivo no tempo possui status constitucional, a mesma Constituição Federal confere liberdade para os municípios instituírem a alíquota do ISS. São dois impostos que podem ser trabalhados tranquilamente na vertente extrafiscal, gerando, como demonstrado ao longo do estudo, benefícios diversos aos municípios.
O presente estudo demonstrou que a extrafiscalidade é um mecanismo importante para favorecer as externalidades positivas em detrimento das negativas, gerando alto capital social. E fica clara a necessidade de novos estudos na área, para que a pesquisa acadêmica possa contribuir com o desenvolvimento urbano pleno e integral, capaz de promover cidades mais justas e confortáveis para os seus habitantes de hoje e de amanhã.
REFERÊNCIAS
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