Muito já se discutiu acerca da legalidade do IPVA, estudiosos do Direito Tributário, questionam a exigibilidade do Imposto em questão, quanto à forma de cobrança em relação ao devido processo legal. O Estado entretanto, tem buscado o cumprimento desta obrigação tributária, lançando mão de diversos artifícios, especialmente em relação ao licenciamento do veículo. A aplicabilidade do Código de Transito Brasileiro tem sido o dispositivo que se invoca na maioria dos casos, há julgados que vê a ilegalidade da apreensão de veículos por não estarem em dia com o pagamento do Imposto Sobre a Propriedade de Veículo Automotores.
Palavras-chave: Inconstitucionalidade. IPVA. Legalidade. Bitributação. Fato Gerador.
INTRODUÇÃO
O IPVA é um imposto que foi criado com base na TRU – Taxa rodoviária unica, que tinha como objetivo, o de garantir a manutenção das estradas Brasileiras. Criada através do Decreto-lei Nº 999 - de 21 de outubro de 1969, a aludida taxa incidia sobre o licenciamento de veículos. O Imposto sobre Propriedade de Veículos Automotores traz consigo uma ligação à TRU no sentido da sua incidência, todavia não cultivou a essência principal da sua antecessora, o que, para a maioria dos proprietários de veículos, deveria haver tal relação, uma vez que, sobre a propriedade do automóvel recai esta tributação.
BEVE HISTÓRICO SOBRE O IPVA
A evolução do imposto sobre a propriedade de veículos, tem sido entendida de modos diversos, tanto por parte dos proprietários quanto por parte dos juristas. O cerne da questão é na verdade a constitucuinalidade do mesmo, mesmo porque não há no Código Tributário Nacional, mençao ao IPVA, o que ocorre com os demais impostos.
Segundo o Art. 5° do Decreto 999, o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem, ficaria com 40% do montante arrecadado com a TRU, na mesma linha, a parte que coubesse ao Estado deveria ser rateada com o os Municípios com base, tanto na arrecadação quanto no número de veículos licenciados através de uma Lei estadual.
Art. 5º Os Estados, Territórios e o Distrito Federal entregarão ao Departamento Nacional de Estradas de Rodagem 40% do que arrecadarem da Taxa Rodoviária Única. DECRETO-LEI Nº 999 - DE 21 DE OUTUBRO DE 1969 – DOU DE 21/10/1969.
A cobrança da TRU foi instituida com o escopo principal de conservar as vias por onde transitam os veículos. Acredita-se que o Estado não dispunha de verbas suficientes que permitisse a criação ou conservação das vias. Diante da falta destes subsídios, se fez necessária a criação da Taxa Rodoviária Única, conforme o artigo sexto do referido decreto.
Art. 6º O produto arrecadado da Taxa Rodoviária Única, na parte que couber ao Departamento Nacional de Estradas de Rodagem, segundo o disposto no artigo 4º, deste Decreto-lei, integrará o Fundo Especial de Conservação e Segurança de Tráfego criado pelo artigo 4º, inciso II, do Decreto-lei nº 512, de 21 de março de 1969. Os Estados, Territórios, Distrito Federal e Municípios disporão, nas suas leis orçamentárias, sobre a aplicação da parte que lhes couber, em gastos de conservação melhoramentos e sinalização de vias públicas e despesas administrativas e custeio dos serviços de arrecadação da taxa e de registro de veículos e respectiva fiscalização (BRASIL, DL n. 999 de 1969, Online. Disponível em: < http://www3.dataprev.gov.br/sislex/paginas/24/1969/999.htm> Acesso em: 03 de abr. de 2015).
Com o fim da TRU, o dispositivo autorizador da instituição do IPVA se deu com a edição da Emenda Constitucional n. 27, de 28 novembro d 1985, que alterou a Emenda Constitucional n. 1 de 1969, mais precisamente o seu art. 23, inciso III, que adotou a seguinte redação:
“Art. 23 – Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:
(...)
III – propriedade de veículos automotores, vedada a cobrança de impostos ou taxas incidentes sobre a utilização de veículos”
Através deste dispositivo constitucional, os Estados membros começara a elaborar as respectivas Leis instituindo a partir daí a exigência do IPVA. Cumpre destacar que o dispositivo normativo dos impostos atualmente é o Código Tributário Nacional, que foi instituído em 25 de outubro de 1966 com status de Lei Complementar, ou seja, antes da Emenda Constitucional nº 27, e não previu a existência, tampouco a possibilidade de ser instituído o Imposto sobre a Propriedade de veículo Automotores. Assim, todos os Estados criam seus instrumentos normativos voltados para a arrecadação de contribuições que lhes permitisse aumentar a receita financeira.
Adquirindo a chamada competência tributária, os estados começaram a elaborar normas em relação ao IPVA, embora o imposto em questão não tenha previsão no CTN. Ao que tudo indica, a competência tributária dos Estados é uma verdadeira faculdade, cada um decide sobre a sua criação ou não, com base na oportunidade e conveniência política e econômica. Luiz Eduardo Schoueri entende que, a constituição não cria os impostos, apenas declina a competência aos estados para que eles assim o faça:
A Constituição Federal não cria tributos, apenas atribui competência para que os entes políticos o façam. Da mesma forma que os penalistas dizem que não há crime sem lei anterior que o defina, pode-se afirmar que não há tributo sem lei anterior que o defina. Assim, apesar de a Constituição Federal atribuir à União a competência para a criação do imposto sobre grandes fortunas (art. 153, VII), a inércia legislativa faz com que esse tributo não exista no atual ordenamento jurídico. (SCHOUERI, 2012, p. 103).
Contudo, em relação ao IPVA, ao que se semelha, o intuito dos estados é o de arrecadar, sem contudo ter a obrigação de aplicar o mínimo nas vias bem como no transito, deixando órfão o objetivo da antiga Taxa Rodoviária Única – TRU que era a principal dar melhores condições de trafegabilidade aos veículos e motoristas.
A exigência do IPVA
O imposto, segundo a norma tributária é exigido do sujeito passivo, neste caso, o contribuinte. Não é faculdade do entre tributante deixar de cobrar os tributos, o que poderá ser exercido se estiver em lei estabelecido. Segundo o que rege os dispositivos tributários, cabe ao Estado quando da exigência dos impostos observar os dispositivos legais, especialmente o que ordena a Constituição Federal Brasileira, in verbis:
Art. 145 § 1º — Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.
A preocupação do legislador ao organizar o inciso antes citado, é a de que, em se tratando de contribuintes com um poder aquisitivo melhor, a exigência tributária deverá recair sobre este, mas, deverá o Estado identificar os direitos individuais bem como o patrimônio, a atividade econômica e a renda do contribuinte. Sabe-se que este fragmento sequer é considerado pelos legisladores estaduais, pois, segundo o que, o fato gerador está intimamente ligado à propriedade.
Assim, Hugo Brito de Carvalho citado por Carlos Cesar Souza Cintra, leciona:
Quem vivencia a relação tributária sabe muito bem que ela, embora teoricamente seja uma relação jurídica, na prática é hoje muito mais uma relação de poder, na medida em que os direitos fundamentais do contribuinte são pública e flagrantemente desrespeitados pelas autoridades fazendárias (ELALI 2010, p.31).
Nota-se porem que, a relação tributária está ligada às questões de poder, isso se deve ao fato de que, o Estado através do poder de polícia faz cumprir as normas tributárias através das sanções impostas pela lei.
A exigência do IPVA, no estado de Rondônia, decore da Lei Estadual 950 de dezembro de 2002. Este dispositivo normativo disciplina as regras em relação a exigência do referido imposto, que deve ser pago pelo contribuinte proprietário ao licenciar o veículo automotor, todavia, a obrigação nasce através de diversos fatores, e o principal deles é o que trata o inciso V da referida lei, que pode ser considerado o principal parâmetro do fato gerador.
Art. 3º. Ocorre o fato gerador do IPVA:
I - na data da primeira aquisição do veículo novo por consumidor final;
II - na data do desembaraço aduaneiro, em relação a veículo importado do exterior, diretamente ou por meio de "trading", por consumidor final;
III - na data da incorporação de veículo ao ativo permanente do fabricante, do revendedor ou do importador;
IV - na data em que ocorrer a perda da isenção ou da hão incidência;
V - no dia 1º de janeiro de cada ano, em relação a veículo adquirido em exercício anterior.
O fato gerador do IPVA é um fenômeno que ocorre de forma contínua, segundo o professor Eduardo Sabbag, fato gerador contínuo é: “é aquele cuja realização leva um período para se completar, ou seja, não se dá em uma unidade determinada de tempo, mas se protrai em certo período de tempo. Daí haver a necessidade de se fazer um “corte temporal” (dia 1º de janeiro, por exemplo), com o propósito de estabilizar o aspecto temporal do fato gerador” SABBAG (2015 Online. Disponível em <http://www.professorsabbag.com.br/arquivos/downloads/1361367612917.pdf> Acesso em: 10 abr. 2015).
De certo, que, para a exigência do IPVA, se faz necessário o cumprimento das diretrizes em lei estabelecidas. No estado de Rondônia, conforme os demais Estados, o dispositivo normativo do IPVA é a Lei 950 de dezembro de 2002.
Art. 1. Fica instituído o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores - IPVA, com base no artigo 155, inciso 111, da Constituição Federal de 1988.
Art. 2. O IPVA incide sobre a propriedade de veículo automotor aéreo, aquático ou terrestre, quaisquer que sejam as suas espécies, ainda que o proprietário seja domiciliado no exterior.
A lei supracitada, vem disciplinando as regras do IPVA, como a ocorrência do fato gerador, o valor venal do veículo automotor através da base de cálculo entre outas obrigações. A base de cálculo segundo o que se extrai da norma é:
Art. 4º A base de cálculo do IPVA é
(...)
V - o valor médio de mercado divulgado em tabela elaborada por órgão próprio indicado em regulamento, quando se tratar de veículo adquirido em exercício anterior, observando-se, no mínimo, o seguinte:
a) em relação ao veículo aéreo, o fabricante e o modelo;
b) em relação ao veículo aquático, a potência do motor, o comprimento, o tipo de casco e o ano de fabricação;
c) em relação ao veículo terrestre, a marca, o modelo, a espécie e o ano de fabricação.
§ 1º. A tabela discriminativa do valor médio mercado deve ser publicada até o dia 31 de dezembro do exercício anterior ao da cobrança do imposto.
Nota-se que o valor médio de mercado, segundo o parágrafo primeiro do artigo quarto, deve ser através de uma tabela discriminativa. A norma entretanto é omissa quanto à origem da tabela mencionada, não traz sequer a fonte dos ditos valores. Ao que tudo indica, a vontade estatal em arrecadar é imensa, visto que, até para aeronaves o dispositivo legal vem instituindo o Imposto, o que segundo o STF é inconstitucional.
TRIBUTÁRIO - NÃO INCIDÊNCIA DE IPVA SOBRE AERONAVES - SENTENÇA MANTIDA - RECURSO DESPROVIDO. Vedada a analogia para exigência de tributos, não pode incidir a cobrança do IPVA sobre aeronaves, as quais não se enquadram no conceito de "veículos automotores".
(TJ-PR - APCVREEX: 1335717 PR Apelação Cível e Reexame Necessário - 0133571-7, Relator: Leonardo Lustosa, Data de Julgamento: 21/05/2003, 6ª Câmara Cível, Data de Publicação: 02/06/2003 DJ: 6381)
No julgado acima citado, pode-se extrair que a lei tributária não comporta analogia.
Na interpretação da lei tributária não se pode utilizar a analogia para cobrança de tributo sobre fato ou bem cuja previsão não seja expressa na lei. Assim sendo, o IPVA não incide sobre a propriedade ou posse de aeronaves, eis porque deve ser anulado o lançamento com relação a fato gerador calcado nessa situação.
Para efeito de incidência do IPVA não se incluem no conceito de "veículo automotor" as aeronaves, cujo controle e registro são de competência legislativa da União.
O IPVA não tem incidência sobre a propriedade ou posse de aeronaves, já que estas não estão inseridas pelo conceito de "veículo automotor" atribuído na Constituição Federal, eis porque deve ser anulado o lançamento com relação a fato gerador calcado nessa situação. Precedentes.
Importante ressaltar destacar no art. 2º alínea “b” que o valor da base de cálculo poderá ser arbitrado pela autoridade administrativa, caso haja inviabilidade da aplicação da regra precedente. “b) arbitrado pela autoridade administrativa na inviabilidade da aplicação da regra precedente”. Ao que se apresenta, a arbitragem da base de cálculo pode ser feita pela arbitragem.
Segundo o doutrinador Gladston Mamede, não pode a fazenda pública arbitrar o valor médio de mercado dos veículos, assim como ocorre em dias atuais no Estado de Rondônia:
Essa determinação não pode ser arbitrária, mas deve obrigatoriamente apresentar-se fundamentada, referindo aos elementos a partir dos quais se determinou cada valor: tabelas das montadoras, publicações especializadas (revistas, jornais, etc.), dados de pesquisa de campo entre outros. O que não se pode assistir é a indicação arbitrária de valores, como se vê atualmente, pretendendo a Fazenda não ter que fundamentar o valor que apontou, carreando ao contribuinte uma obrigação de provar que o preço corrente é outro, invertendo a lógica do Estado Democrático de Direito, que exige fundamentação e publicidade nos atos administrativos. Mamede (Online, disponível em: <http://bestcars.uol.com.br/palavra/62.htm> Acesso em abr. 2015).
No mesmo sentido, Mamede entende que, trata-se apenas de um exemplo comum de ilegalidade. Em seu estudo sobre (IPVA - imposto sobre a propriedade de veículos automotores. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002), o autor lista outras ilegalidades. Segundo Mamede, as Fazendas Públicas estaduais utilizam-se do desconhecimento geral das regras específicas desse tributo como:
“[...] Abusos das Fazendas Públicas estaduais que apenas se perpetram face ao desconhecimento geral das regras específicas desse tributo. Posso exemplificar alguns outros abusos: desconsideração da elevada desvalorização de alguns modelos de veículos, bem como da maior depreciação no valor daqueles que saem de linha ou têm seu modelo drasticamente alterado; arbitramento aleatório do valor de veículos fora de linha; utilização por alguns Estados das tabelas de outros, como se houvesse uma uniformidade nacional de preços para veículos usados; adoção de índices de depreciação, como se todos os veículos se desvalorizassem no mesmo percentual; adoção de valores mínimos; pretensão de cobrar IPVA de aeronaves e embarcações não sobre o preço, mas sobre o tamanho e capacidade de carga”.
Nota-se por oportuno, ao que se sabe, não há por parte do Estado de Rondônia, a divulgação da fonte das informações, deixando dúvidas quanto à veracidade dos tais “valores médios de mercado”. Isso posto, pode concluir que, a lista de valores divulgada pele Secretaria Estadual de Finanças, é feita com base na “arbitragem pela autoridade fazendária”.
Fato Gerador
O fato gerador do IPVA, segundo o que dispõe a Lei 950 do Estado de Rondônia, estabelece que a tributação recai sobre a propriedade do veículo automotor, in verbis:
Art. 2º. O IPVA incide sobre a propriedade de veículo automotor aéreo, aquático ou terrestre, quaisquer que sejam as suas espécies, ainda que o proprietário seja domiciliado no exterior.
Por força do artigo terceiro, o fato gerador ocorre nos seguintes casos: na data da primeira aquisição, na data do desembaraço aduaneiro, na data de incorporação do veículo ao ativo permanente, quando ocorrer a perda da isenção e no dia primeiro de janeiro de cada ano para veículos adquirido em exercício anterior.
Para que ocorra o fato gerador, é necessário que os requisitos expressos no Art. 3º sejam preenchidos. É possível entender que tal evento deveria ocorrer no momento do licenciamento ou registro, o que não acontece. Cumpre ressaltar que esta não é a intenção do legislador, se assim o fosse, o fato gerador só existiria caso fosse registrado ou licenciado o veículo, por este motivo, o Estado entendeu por bem definir as regras que são delineadas no artigo terceiro da Lei 950.
Ocorre que, em relação ao IPVA, não existe norma que discipline o tal fato gerador, ao que se sabe não existe lei instituidora do referido evento no Código Tributário Nacional, consequentemente não há lei complementar que pondere os aspectos necessários para a criação de uma norma jurídica tributária válida relativa ao IPVA e ao fato gerador, que torna o IPVA, em relação à norma tributária como sendo ilegal. Tal assertiva se dá em virtude de que o IPTU que também é tributada a propriedade e tem regramento no referido código, assim deveria ser o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA.
Legalidade
A legalidade em relação ao IPVA vem das normas estaduais, cada uma das unidades da federação possui sua norma instituidora do referido tributo.
O IPVA foi instituído sob o escudo da Constituição Federal Brasileira, neste sentido deveria estar em consenso com o sistema tributário nacional. Segundo a Carta Magna Brasileira, em seu art. 146, “Cabe à lei complementar:(...) III – estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente sobre:(...) a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de cálculo e contribuintes” Grifo nosso.
Ao que parece, resta evidente que para a exigência de qualquer tributo, faz necessário que o mesmo tenha seu regramento em lei complementar, o que nem sempre é observado pelos Estados. O fato é que, a grande parte dos contribuintes encontram-se em situação idêntica, pois, o IPVA não poderia ser exigido sem que tivesse sua previsão em lei federal, resta então, expurgar todas as leis estaduais que tratam da referida matéria.
Se for o entendimento de que as Leis estaduais estão em conformidade com o sistema tributário, necessário se faz encontrar um fundamento capaz de dar sustentação no que diz respeito à previsão do IPTU no sistema tributário nacional e os motivos pelos quais o IPVA sequer é mencionado no referido diploma, haja vista que, ambos tem como fato gerador a propriedade e são exigidos anualmente.
Bitributação
O IPVA incide sobre o valor venal do Veículo automotor, isto é, o Estado é quem determina qual é o valor venal de um bem particular para obter a base de cálculo, o que coloca o ente tributante em vantagem privilegiada frente ao contribuinte.
Ocorre que para a primeira aquisição, o Estado estabelece que a base de cálculo é o valor do documento fiscal. Como é verdadeira a assertiva, o documento fiscal relativo à aquisição, há incidência também o Imposto sobre a circulação de mercadorias – ICMS, que é um imposto de competência estadual, também a incidência do Imposto sobre Produtos Industrializados IPI, este de competência da União. Diante disso, a base de cálculo a que se refere o Estado está eivada de grave vício.
Se base de cálculo do IPVA pairar sobre o valor do documento fiscal atinente à obtenção do veículo novo, não sobram dúvidas quanto à bitributação, isto é, imposto sobre imposto, e o que é mais grave, tanto o ICMS quanto o IPVA, são de competência exclusiva do Estado. Cobra. É cobrado o ICMS pela circulação da mercadoria, o IPVA é cobrado sobre a propriedade do bem, neste caso o veículo. Oportuno salientar que, a alíquota aplicada ao valor da nota fiscal, está sendo aplicada também sobre o valor do ICMS, do IPI, do PIS, da COFINS entre outros.
Cumpre ressaltar que, se a base de cálculo do IPVA for o valor constante do documento fiscal de aquisição, ao recolher o Imposto sobre a Propriedade de veículo automotor, paga-se também o malgrado imposto sobre as parcelas, de IPI e ICMS, PIS e COFINS, o que, segundo a Constituição Federal Brasileira em seu Art. 150, IV, trata-se de tributo com o efeito de confisco. Portanto, neste sentido, resta configurado a bitributação na aquisição do veículo novo.
Conclusão
Se fosse constitucional a incidência do IPVA, o valor venal do veículo teria como base não uma lista elaborada pelas secretarias estatuais de finanças, tampouco poderia ser exigido de parcelas que incidem ICMS, IPI e outros. O que observa em relação ao IPVA é que o Estado busca a arrecadação sem respeitar os preceitos constitucionais, pois, aumenta a base de cálculo com outros impostos para depois aplicar a alíquota referente ao IPVA, sendo que o correto seria a aplicação do percentual somente sobre o valor do veículo, descontados todos os outros impostos.
Quanto aos veículos usados, o Estado através das Secretarias Estaduais de fazenda é quem elabora a tabela com os valores médios de mercado. Ocorre que, ao elaborar tal lista, o poder executivo está legislando sobre a base de cálculo do IPVA, o que parece ser ilegal, afinal, a Constituição Federal em seu Art. 150 inciso I. Fica evidente que o Estado não tem poderes para estabelecer normas sobre o direito tributário através de decretos.
Diante do exposto, é possível concluir que, a matéria relativa ao IPVA ainda requer grandes estudos, e que, a cobrança do IPVA em vários aspectos vai de encontro a ao princípio da legalidade consagrado na Constituição Federal Brasileira. Igualmente a matéria alusiva ao referido imposto não encontra abrigo no sistema tributário nacional. Portanto, o tema discutido em alguns momentos fere princíouos constitucionais, especialmente os Arts. 5º inciso II, Art. 146, III e Art. 150, IV ambos da Carta Magna Brasileira.
Abstract
Much has been discussed about the legality of the PROPERTY TAXES, tax law, scholars question the chargeability of VAT in question, on the way to recovery in relation to due process. The State however, has sought the fulfilment of this obligation by throwing several hand tax gimmicks, especially in relation to the licensing of the vehicle. The applicability of the Brazilian Traffic code has been the device that invokes in most cases judged that sees apprehension of illegal vehicles because they are not up to date with the payment of property tax Of Motor Vehicle.
Keywords: Unconstitutionality. PROPERTY TAXES. Legality. Double taxation. Fact Generator.
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