Recentemente alguns autores sustentam a possibilidade de que o particular transacione com a Administração Pública pelo fim da demanda judicial em andamento. Faz-se necessário trazer à luz alguns apontamentos acerca do instituto utilizado para resolver litígios. Vejamos.
O Código Civil Brasileiro[1], em seu artigo 1025, estabelece que: “É lícito aos interessados prevenirem, ou terminarem o litígio mediante concessões mútuas”.
Sendo assim, o acordo celebrado para resolver uma determinada situação jurídica, havendo ou não ação judicial proposta, é, juridicamente, denominado transação. Por conseguinte, a melhor doutrina define transação como: “um acordo liberatório, com finalidade de extinguir ou prevenir litígios, por via de concessões recíprocas das partes[2]”.
Deste modo, um dos pressupostos da transação é a existência de concessões mútuas. Se apenas uma das partes ceder não haverá transação. Mas sim desistência. Destarte, toda transação implica, necessariamente, na renúncia parcial de direitos por ambas as partes[3].
No âmbito do Direito Administrativo, a Administração Pública está sujeita a um regime jurídico próprio, guiado por normas e princípios que o distinguem do direito privado – o regime jurídico administrativo, nos termos do art. 37 da Constituição da República Federativa do Brasil.
A questão, então, é saber se a Administração, da mesma forma que o particular, pode transacionar?
Para responder a indagação, observemos os princípios informadores.
1. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS INFORMADORES
1.1PRINCÍPIO DA LEGALIDADE
Diferentemente do particular, a Administração Pública e seus agentes são proibidos de fazer o que não esteja expressamente autorizado pela lei.
Deste modo, é vedado à Administração Pública praticar atos não expressamente autorizados por lei, então:
[...] é supérfluo estatuir proibições para um órgão do Estado. Basta não autorizá-lo[...] Não é necessário que o ato seja proibido por norma legal. Só é necessário proibir a um órgão a prática de certos atos quando se deseja restringir uma anterior autorização. (HANS KELSEN, citado pelo Ministro BILAC PINTO no relatório proferido do Recurso Extraordinário nº 79.102, publicado na Revista de Direito Administrativo nº 128, p. 184-185)
Consequência lógica é que “a Administração Pública não pode, por simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou impor vedações aos administrados; para tanto, ela depende de lei.”[4]
1.2 PRINCÍPIO DA INDISPONIBILIDADE
O princípio da Indisponibilidade decorre do Princípio da Supremacia do Interesse Público.[5]
Deste Princípio, decorre a premissa de que, “no Estado Democrático, os agentes públicos não são donos do patrimônio público, não tem sobre ele poder de disposição, apenas administram, gerem, o patrimônio alheio – patrimônio pertencente ao Estado, de maneira que o administrador público não pode, livremente, dispor do patrimônio público”.[6]
Por reverência aos Princípios da Indisponibilidade e da Legalidade, o gestor público necessita de um permissivo legal para dispor do patrimônio público, “não poderá dispor de bens, renunciar direitos ou contrair obrigações em nome do poder público sem que esteja legalmente autorizado para tanto, pois o patrimônio público não lhe pertence”[7].
2. EXEMPLO DE AUTORIZAÇÃO LEGAL PARA A REALIZAÇÃO DE ACORDOS COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTADUAL:
No âmbito do Executivo do Estado de Rondônia, a PGE - Procuradoria Geral do Estado[8] é o Órgão legitimado para representar o Estado, bem como firmar acordos, que resultem na disposição de bens ou renunciar direitos, nos rigores e nas situações descritas e autorizadas pela Lei. Isto posto, vejamos:
Art. 16 - Aos órgãos da Governadoria compete:
[...]
IV – à Procuradoria Geral, a representação judicial e consultoria jurídica do Estado e assessoramento ao Governador do Estado e à administração em geral;
2.1 ACORDO COM SERVIDORES DEMITIDOS
A Lei 1196, de 09 de abril de 2003, em seu art. 1º, autoriza, de forma excepcional, que o Estado de Rondônia desista dos recursos interpostos e renuncie ao direito de recorrer nas ações judiciais originadas em decorrência das demissões e exonerações veiculadas EXCLUSIVAMENTE pelo Decreto nº 8.955, de 17 de janeiro de 2000, e pelo Decreto nº 9.044, de 31 de março de 2000, bem como realizar acordos, in verbis:
Art. 1º Em razão de notório interesse público do Estado, como de toda a sociedade rondoniense, ficam o Governador do Estado, juntamente com o Procurador-Geral do Estado, expressamente autorizados a desistir de eventuais recursos interpostos e a renunciar ao direito processual de recorrer, nas ações judiciais propostas, contra os atos demissionais dos servidores públicos estaduais, exclusivamente materializados por meio do Decreto nº 8.955, de 17 de janeiro de 2000 e Decreto nº 9.044, de 31 de março de 2000.
2.2 ACORDO PARA PAGAMENTO DE PRECATÓRIOS ALIMENTÍCIOS
Podemos citar, ainda, como exemplo de autorização para que a Administração firme acordos com particulares, o permissivo contido no art. 1º, da Lei 2916, de 03 de dezembro de 2012, que, também de modo restritivo, disciplina a possibilidade de transação, exclusivamente aos casos de pagamento de precatórios alimentícios e comuns, firma em Juízo de Conciliação, da seguinte forma:
Art. 1º O Estado de Rondônia fica autorizado a realizar acordos diretos com os credores de precatórios alimentícios e comuns, relativos à sua Administração Direta,conforme o disposto no inciso III do § 8o do artigo 97 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição da República, limitado à metade do valor dos recursos restantes, referido no mesmo dispositivo constitucional.
§ 1º. Os acordos diretos serão efetivados pela Procuradoria Geral do Estado - PGE nos precatórios expedidos em face do Estado de Rondônia, sempre em Juízo de Conciliação de Precatórios do tribunal de onde se originou o ofício requisitório.
2.3 DO ENTENDIMENTO DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
Na Administração Federal, a Advocacia-Geral da União junto ao Ministério do Trabalho e Emprego, por meio do Parecer nº276/2010no Processo Administrativo nº 46014.000919/2010-25, emitiu a seguinte ditame:
1- RELATÓRIO
EMENTA: Consulta. Consultoria-Geral da União. Departamento de Orientação e Coordenação de Órgãos Jurídicos DECOR. Direito Administrativo. Realização de Acordos Extrajudiciais pelo Poder Público. Impossibilidade. Ausência de previsão normativa. Submissão ao art. 100 da Constituição Federal de 1988.
[...]
27. Insta destacar que, embora seja factível a celebração pelo Poder Público de ajustes extrajudiciais para dirimir litígios referentes aos aspectos dapatrimonialidade do direito, sem desbordar do princípio da indisponibilidade do interesse público, é razoável exigir-se autorização legal para a celebração de tais acordos.
28. Reforça-se tal conclusão, diante da previsão legal para celebração de acordos na esfera judicial. Assim, o art. 4°, inciso VI da Lei Complementar n° 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Advocacia-Geral da União, dispõe, in verbis: Art. 4°. São atribuições do Advogado-Geral da União:
VI- desistir, transigir; acordar e firmar compromisso nas ações de interesse da União, nos termos da legislação vigente; (grifou-se).
Dessa orientação depreende-se a necessidade de previsão legal para a realização de Acordos entre Administração Pública e particular, combinado com a presença obrigatória da Advocacia-Geral da União.
CONCLUSÃO
Inicialmente, para a consecução do Acordo, deve ficar caracterizada como expressão fiel da necessidade pública, ou seja, a contratação dos requerentes, ainda que em demanda judicial carente de apreciação, satisfaz predominantemente ao interesse público, e, caso não concretizada, causará prejuízo irreversível à coletividade. Tal juízo cabe à Administração Pública, que o realiza fundamentadamente, sob pena de violar o Princípio da Indisponibilidade, caso a fundamentação não seja levada a feito.
Depois de caracterizada a real necessidade por parte da Administração Pública em firmar o Acordo com o particular, deve o administrador fazer o juízo de legalidade, ou seja, verificar junto ao Órgão competente, Procuradoria Geral do Estado, se há permissivo legal para a realização do Acordo.
Grife-se que qualquer Acordo realizado entre a Administração Pública e o Particular, sem a anuência da Procuradoria Geral do Estado é nulo, podendo, inclusive, a Autoridade que firmou o Ajuste, responder por violar os Princípios da Legalidade e da Indisponibilidade.
No atual estágio da democracia brasileira não se pode permitir a utilização dos bens e direitos da Administração Pública, exclusivamente por critérios pessoais e subjetivos, pois os bens são do povo, motivo principal do aparato estatal.
[1] Disponível em: http://www.planalto.gov.br/CCivil_03/leis/2002/L10406.htm
[2](PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de Direito Civil, vol. II, 8ª ed., Rio de Janeiro: Ed. Forense, 1984, p. 173)
[3]Neste sentido:SCHIRMER, Mario Sérgio de Albuquerque. Impossibilidade de Realização de Acordos no Âmbito do Direito Administrativo sem a existência de lei expressamente autorizando a avença. 2013. Disponível em: http://www.patrimoniopublico.mppr.mp.br/arquivos/File/Artigos_Testes_Estudos/Tese_Acordo_Fazenda.pdf)
[4]DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, São Paulo: Ed. Atlas, 1996, p. 61.
[5] FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo, São Paulo: Malheiros Editores, 1994, p. 34
[6] SCHIRMER, Mario Sérgio de Albuquerque. Impossibilidade de Realização de Acordos no Âmbito do Direito Administrativo sem a existência de lei expressamente autorizando a avença. 2013.
Disponível em: http://www.patrimoniopublico.mppr.mp.br/arquivos/File/Artigos_Testes_Estudos/Tese_Acordo_Fazenda.pdf)
[7] Na mesma linha: SCHIMER, [...].
[8]Disponível em: http://cotel.casacivil.ro.gov.br/COTEL/Livros/detalhes.aspx?coddoc=299
