A TCE tem como base a conduta do agente público que agiu em descumprimento à lei ou daquele que, atuando em nome de um ente público, deixou de atender ao interesse público. Essa conduta se dá pela não apresentação das contas – omissão no dever de prestar contas – ou pelo cometimento de irregularidade na gestão dos recursos públicos, causando dano ao erário.
O Decreto-Lei nº 200, de 25.02.1967, define a TCE da seguinte forma:
“Art. 84. Quando se verificar que determinada conta não foi prestada, ou que ocorreu desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade de que resulte prejuízo para a Fazenda Pública, as autoridades administrativas, sob pena de corresponsabilidade e sem embargo dos procedimentos disciplinares, deverão tomar imediatas providências para assegurar o respectivo ressarcimento e instaurar a tomada de contas, fazendo-se as comunicações a respeito ao Tribunal de Contas.”.
A Lei nº 8.443/92, de 16.07.1992, conhecida como a Lei Orgânica do TCU, conceitua a TCE:
“Art. 8º. Diante da omissão no dever de prestar contas, da não comprovação da aplicação dos recursos repassados pela União, na forma prevista no inciso VII do art. 5 desta lei, da ocorrência de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, ou, ainda, da prática de qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao erário, a autoridade administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidária, deverá imediatamente adotar providências com vistas à instauração da tomada de contas especial para apuração dos fatos, identificação dos responsáveis e quantificação do dano.”
A Portaria Interministerial MPOG/MF/CGU nº 507, de 24.11.2011, por sua vez esclarece que “a Tomada de Contas Especial é um processo devidamente formalizado, dotado de rito próprio, que objetiva apurar os fatos, identificar os responsáveis e quantificar o dano causado ao erário, visando ao seu imediato ressarcimento”.
Dessa forma, fica claro que o pressuposto essencial para a instauração de uma Tomada de Contas Especial é a constatação da ocorrência de dano ao erário, que se dá após a necessária apuração dos fatos, a identificação dos responsáveis e a quantificação do prejuízo.
Com relação aos documentos necessários a uma prestação de contas, destaca a citada Portaria Interministerial nº 507, que estão presentes os motivos para a instauração de uma TCE quando ocorrer a ausência de documentos exigidos na prestação de contas que comprometa o julgamento da boa e regular aplicação dos recursos (art. 82, §1º, alínea h).
O simples cometimento de uma impropriedade - por exemplo, a ausência de um relatório ou termo emitido pelo próprio gestor - por si só, não é suficiente para demonstrar a ocorrência de dano ao erário. Faz-se necessário verificar se houve prejuízo, de fato, aos cofres públicos em decorrência dessa falha ou impropriedade.
Assim, não é sem razão que o artigo 7º da IN/TCU nº 71/2012, autoriza o arquivamento no órgão de origem, de Tomada de Contas Especial, nos casos de: I – recolhimento do débito; II – comprovação da não ocorrência do dano imputado aos responsáveis e; III – subsistência de débito inferior a um limite, que hoje é de R$ 75.000,00.
Em Voto proferido pelo Exmo. Senhor Ministro Walton Alencar, nos autos do TC 021.208/2006-0, firmou-se que
“a instauração de tomada de contas especial é medida extrema, representa o fracasso na gestão de transferências voluntárias, com mínima possibilidade de restauração dos danos causados e evidente comprometimento das ações propostas na Lei Orçamentária Anual”.
Em processo julgado pelo Tribunal de Contas da União, embora a vistoria técnica do órgão federal concedente dos recursos de um convênio tenha concluído pela execução quase integral do objeto, a tomada de contas especial foi instaurada pelo valor total repassado, haja vista as pendências detectadas na documentação apresentada a título de prestação de contas. Segundo o parecer financeiro:
- O relatório de execução físico financeiro estaria preenchido incorretamente;
- A relação de pagamentos não indicava a contrapartida e a aplicação financeira;
- ausência de despacho adjudicatório e homologação da licitação;
- ausência do termo de aceitação definitiva da obra;
- ausência do relatório de cumprimento do objeto pactuado;
- ausência da relação de bens;
- ausência do extrato de aplicação financeira;ausência de mapa de apuração da licitação.
O Relator do processo considerou que essas falhas não eram determinantes para a presunção de dano ao erário pela não comprovação do nexo de causalidade entre a utilização dos recursos e a execução do objeto. Considerou, também, que a confrontação dos extratos bancários com os comprovantes das despesas realizadas possibilitava a presunção de que os recursos sacados da conta específica do convênio foram aplicados no objeto pactuado.
Ao avaliar se haveria dano decorrente da execução parcial do objeto do convênio, o Relator destacou que naqueles autos não se questionava a aplicação integral dos recursos recebidos pelo município no objeto do convênio (unidades sanitárias), mas quantas unidades sanitárias poderiam ter sido construídas com o valor do convênio, considerando a data da elaboração do orçamento no qual se baseou a licitação, as datas de repasse dos recursos e o índice de inflação.
O Relator do processo, no final do seu voto que fundamentou o Acórdão nº 5007/2012 – TCU – 1ª Câmara, asseverou que a finalidade de uma tomada de contas especial é estritamente a apuração de existência de dano ao erário e a promoção do ressarcimento, se for o caso, com base no art. 5º, § 1º, IV, c/c art. 10 da Instrução Normativa TCU nº 56/2007, aquela TCE deveria ser arquivada por descaracterização do débito.
O normativo citado pelo Relator – Instrução Normativa TCU nº 56/2007, determina que:
"Art. 5º A tomada de contas especial somente deve ser instaurada e encaminhada ao Tribunal quando o valor do dano, atualizado monetariamente, for igual ou superior à quantia fixada pelo Tribunal para esse efeito.
§ 1° Fica dispensado o encaminhamento ao Tribunal e autorizado o correspondente arquivamento, no órgão ou entidade de origem, de tomada de contas especial já constituída nas hipóteses de:
I – recolhimento do débito no âmbito interno;
II – apresentação e aprovação da prestação de contas;
III – valor do dano, atualizado monetariamente, inferior ao limite fixado pelo Tribunal para encaminhamento de tomada de contas especial;
IV - outra situação em que o débito seja descaracterizado.
(omissis)
Art. 10. Aplicam-se as disposições constantes do art. 5° aos processos já constituídos que se encontrem no Tribunal, nos órgãos de controle interno ou nos órgãos ou entidades de origem."
Essa norma foi alterada pela Instrução Normativa TCU nº 71/2012 que, como a anterior, dispõe sobre a instauração, a organização e o encaminhamento ao Tribunal de Contas da União dos processos de tomada de contas especial. Vejamos como ela disciplina a questão:
"Do arquivamento
rt. 7º Serão arquivadas as tomadas de contas especiais, antes do encaminhamento ao Tribunal de Contas da União, nas hipóteses de:
I - recolhimento do débito;
II - comprovação da não ocorrência do dano imputado aos responsáveis;
III - subsistência de débito inferior ao limite de R$ 75.000,00, de que trata o inciso I do art. 6º desta Instrução Normativa.
(...)
Art. 16. A autoridade competente providenciará baixa da responsabilidade pelo débito se o Tribunal de Contas da União:
I - considerar elidida a responsabilidade pelo dano inicialmente imputada ao responsável;
II - considerar não comprovada a ocorrência de dano;
III - arquivar o processo por falta de pressupostos de instauração ou desenvolvimento regular;
IV - considerar iliquidáveis as contas;
V - der quitação ao responsável pelo recolhimento do débito; ou
VI - arquivar a tomada de contas especial com fundamento no art. 7º, inciso II, desta Instrução Normativa.
Dessa forma, estando comprovado nos autos que o objeto conveniado foi cumprido e estava sendo usado pelos beneficiários e, ainda, existindo nexo de causalidade entre os comprovantes das despesas e os valores debitados na conta corrente, não há que se falar em tomada de contas especial, pois inexiste o "dano ao erário" – pressuposto essencial de uma TCE.
Nesses casos, a eventual falta de documentos na prestação de contas que não comprometem o julgamento da boa e regular aplicação dos recursos, não pode ser motivo para a instauração da TCE, nos termos do art. 7º, inc. II, c/c o art. 16, inc. VI da Instrução Normativa TCU nº 71/2012, podendo a tomada de contas especial ser arquivada, por comprovação da não ocorrência do dano a ser imputado ao Responsável.
