Uma adolescente vivia uma vida sofrida no interior e certo dia, pensando em melhorar suas condições, decidiu ir para a capital morar com uma mulher. Já na capital, essa mulher, sob o argumento de proteger e educar a garota, batia muito na menina, todos os dias. Ao ponto que a garota questionou a razão de tanta surra. A mulher assim respondeu: eu te bato porque eu te amo. Foi então que a garota imediatamente retrucou: ENTÃO CHEGA DE TANTO AMOR!
E aqui também estamos para comentar a mais recente lei eleitoral e clamar: CHEGA DE TANTA LEI! Chega de tanta lei que altera o processo eleitoral no prazo limite, acrescentaríamos nós.
Antes da Lei nº 9.504/97, para cada eleição era editada uma lei específica que cumpriria o papel de regular a disputa vindoura.
Foi assim nas eleições de 1992, 1994 e 1996, em que foram regulamentadas pelas leis nºs 8.214/91, 8.713/93 3 9.100/95 respectivamente.
Diante da prática de criar leis específicas para cada pleito, observou-se a necessidade de estabilizar as regras eleitorais, buscando emprestar maior regularidade, segurança jurídica e evitar surpresas e casuísmos a cada nova eleição.
O próprio legislador constituinte preocupou-se com a estabilidade ao prever a anualidade eleitoral no artigo 16 do texto constitucional, que assim determina:
Art. 16. A lei que alterar o processo eleitoral entrará em vigor na data de sua publicação, não se aplicando à eleição que ocorra até um ano da data de sua vigência.
Assim, com o advento da Lei nº 9.504/97 de 30 de setembro de 1997, conhecida também como Lei Geral das Eleições (LGE), tentou-se criar um estatuto estável para regular as eleições em geral.
Ledo engano! Como diz a canção dos brasilienses da Legião Urbana: esse é o nosso mundo, o que é demais nunca é o bastante.
Em matéria de produção legislativa, nosso parlamento trabalha na velocidade da luz. E com as leis eleitorais não seria diferente, muito embora a qualidade nem sempre seja a maior preocupação de nossos parlamentares.
Embora a Lei nº 9.504/97 ainda seja o dispositivo legal que regule as eleições, praticamente, a cada ano anterior às eleições, esta Lei é alterada visando o próximo pleito. A título exemplificativo, citamos as Leis nºs 9.840/99, 10.740/2003, 11.300/2006, 12.034, dentre outras.
As mudanças no texto da LGE sempre refletem em pontos sensíveis atinentes ao processo eleitoral propriamente dito. Essas alterações não se restringem à Lei 9.504/97. Outros diplomas legais também são constantemente modificados, muitas vezes às pressas, para que vigorem na próxima eleição. Isso acontece com a Lei de Inelegibilidades, Código Eleitoral, Lei dos Partidos Políticos e até com a Constituição Federal.
Pois bem, as eleições de 2016 ocorrerão no dia 02 de outubro, ou seja, exatamente daqui a um ano. E mais uma vez, a legislação eleitoral foi alterada praticamente no limite temporal para que tal mudança valha nas próximas eleições.
Trata-se da Lei nº 13.165 de 29 de setembro de 2015, que alterou a Lei nº 9.504/97, a Lei dos Partidos Políticos e o Código Eleitoral em diversos pontos cruciais relativos ao processo eleitoral.
Essa lei é fruto de parte das proposições legislativas que buscam tratar da tão propagada reforma política.
Lembremos que ainda está em trâmite no Congresso outras propostas legislativas sobre o tema. É o caso das propostas de emendas constitucionais que versam sobre financiamento de campanha e reeleição.
Mas o principal objetivo do presente artigo é chamar atenção (nesse período especificamente) para os pontos trazidos na nova Lei relacionados à (i) redução do prazo de filiação partidária (ii) e a criação da janela de migração partidária sem que haja risco da perda do mandato parlamentar por infidelidade partidária.
Isso porque a nova Lei vem a surgir e influenciar situações concretas de pré-candidatos que almejavam tomar decisões de extrema importância para seu futuro político exatamente nesse período (fim de setembro/início de outubro).
Explicamos. Caso a Lei nº 13.165 não entrasse em vigor até o dia 02 de outubro de 2015 (um ano antes da eleição), por motivos legais e óbvios, não teríamos modificações em relação aos prazos de filiação e fidelidade partidária. Valeria, portanto, a regra anterior que exigia filiação partidária de um ano antes das eleições.
E já aqui abrimos um parêntese para tentar explicar e entender os interesses e bastidores acerca da sanção presidencial ao projeto de Lei em tela. É que o prazo constitucional para a Presidente da República sancionar expressamente ou vetar o projeto de lei findaria em 30 de setembro último.
Sabíamos que era certo (e foi) o veto presidencial à doação empresarial para campanhas eleitorais. Principalmente por conta da decisão do STF no julgamento do ADI 4650, que declarou a inconstitucionalidade dessa forma de financiamento privado.
A dúvida que pairava sobre a decisão presidencial, que estava a atormentar a classe política, era saber se haveria ou não veto presidencial à redução do prazo de filiação partidária e à criação da janela de migração partidária para os mandatários.
Diante do atual cenário político, considerando a baixa popularidade da Presidente e de seu partido, muitos apostavam no veto ao surgimento da janela partidária, pois avaliavam que o Partidos dos Trabalhadores seria prejudicado com uma possível debandada de parlamentares de seus quadros1.
Outro ponto importante a ser considerado era a suposta pressão do ministro Gilberto Kassab para que não houvesse a sanção ou até mesmo que houvesse veto à criação da janela migratória. Tal pressão justificava-se em razão da tentativa de Kassab em criar um novo partido (o pedido de registro do PL estava na pauta do TSE).
Foi noticiado pela impressa que a Presidente era pressionada por todos os lados. Kassab pressionava para que vetasse a janela partidária, já o PMDB atuava para que ocorresse imediatamente a sanção do projeto de lei.
O fato é que a Lei foi sancionada na terça-feira (29) e imediatamente publicada em uma edição extra do Diário Oficial da União no fim da tarde. Foram vetados o financiamento empresarial e a impressão do voto, como já era esperado. Consequentemente, confirmados o novo prazo para filiação partidária e a janela de migração.
Neste exato momento, esses são os dois pontos mais esperados e debatidos em virtude da mudança legislativa no limite do prazo de um ano para as eleições.
A nova Lei versa sobre diversos outros temas de tamanho relevo para o processo eleitoral, que demanda maior análise por parte dos interessados no assunto.
Contudo, sem sombra de dúvidas, a redução do prazo de filiação e a janela eram os temas mais aguardados no mundo político. Muito em razão da situação daquele pré-candidato que tinha até o dia 02 de outubro desse ano para decidir em qual partido se filiaria. Situação mais urgente era aquela do vereador que pretendia mudar de partido e tinha que provar (ou inventar) uma justa causa para não perder seu mandato. Tais aflições desapareceram no momento em que foi publicada a novíssima Lei que alterou pontos do processo eleitoral.
Vamos aos temas mais importantes nesse momento.
REDUÇÃO DO PRAZO DE FILIAÇÃO
Antes da Lei Nova, o prazo para filiação partidária era de um ano antes da eleição. Porém, com a nova redação do artigo 9º da Lei nº 9.504/97, esse prazo passou a ser de seis meses anteriores à eleição. Ou seja, para disputar as eleições de outubro de 2016, o candidato pode se filiar até o dia 02 de abril de 2016 (seis meses antes).
Frisamos, essa regra vale para quem nunca foi filiado, para quem pretende mudar de partido e para os vereadores e prefeitos em pleno exercício do mandato eletivo. Esses últimos podem trocar de legenda sem ônus exatamente dos trinta dias anteriores ao prazo de filiação.
De fato, alguns políticos envolvidos com o jogo eleitoral permanecem em dúvida e insistem em ignorar a mudança legislativa, tentando definir as situações sobre filiação ainda no prazo de um ano antes das eleições.
Mas o fato é que após a sanção presidencial e a publicação da Lei, o prazo de filiação que era de um ano foi encurtado pela metade.
Devemos atentar para o prazo de inscrição eleitoral no município em que o candidato pretenda disputar a eleição. Este prazo não se confunde com o de filiação partidária e permanece em um ano. Nada foi alterado nesse ponto.
ESSE PRAZO DE FILIAÇÃO AINDA PODE SER MODIFICADO?
Apenas a título ilustrativo, poderíamos cogitar o surgimento de uma nova lei sobre o tema, restabelecendo o prazo de um ano por exemplo. No entanto, em razão do princípio da anualidade eleitoral, e isso explica a pressão pela sanção da lei, é o prazo de seis meses que vai valer para as eleições de 2016, não sendo mais possível a aplicação de nova lei sobre essa matéria nas eleições vindouras.
Nesse cenário, repetimos, o pretenso candidato tem até o dia 02 de abril de 2016 para escolher (e ser aceito) (n) uma agremiação em que pretende concorrer no pleito de outubro de 2016.
Esse contexto apenas mudará caso o Supremo Tribunal Federal seja acionado e delibere pela inconstitucionalidade do novo texto legal. Situação improvável, em nossa opinião.
Sobre a posição do STF acerca da matéria trataremos mais adiante.
JANELA PARTIDÁRIA
Esse foi o outro ponto que causou grande preocupação, especialmente para os atuais vereadores que pretendem trocar de partido.
Obviamente, a janela está atrelada ao prazo de filiação partidária. O novo texto da Lei dos Partidos Políticos autoriza a migração de partido sem justa causa exclusivamente nos trinta dias anteriores ao prazo de filiação.
Em suma, com a janela fica permitida a mudança de partido, sem qualquer ônus, nos trinta dias que antecedem o prazo de filiação. No caso das próximas eleições, essa janela será no mês de março.
Lembremos que o instituto da fidelidade partidária ainda persiste, passando a ter tratamento legal com a nova Lei nº 13.165/15 (antes era regulado por uma Resolução do TSE). Logo, fora dos trinta dias da janela partidária, o parlamentar que mudar de partido sem uma justa causa reconhecida pela Justiça Eleitoral poderá perder o mandato por infidelidade partidária.
Frisamos que a nova Lei não considera como justa causa a mudança de parlamentar para partido recém-criado ou nos casos de incorporação/fusão de partidos. Tais casos eram considerados justas causas pela Resolução 22.610 do TSE. Sobre esse ponto específico, consideramos que o texto da nova Lei prevalece em relação à uma resolução editada pelo TSE.
Ainda sobre a janela, devemos atentar para a parte final do dispositivo que criou a janela (art. 22-A, III - ..., ao término do mandato vigente). Vejam que a janela somente vale para o último ano do mandato, ou seja, em 2016 apenas vereadores serão beneficiados. Deputado que quiser trocar de legenda em 2016 terá que comprovar mudança do programa partidário ou grave discriminação pessoal.
Por fim, percebemos que a lei nova trata indistintamente o mandatário majoritário e o proporcional, não os diferenciando nos casos de perda de mandato por infidelidade partidária. Nesse ponto, apesar da nova regulação em lei sobre o tema, ficamos com a posição do STF, que em controle concentrado de constitucionalidade afirmou que não pertence ao partido os mandatos conquistados pelo sistema majoritário.
O STF PODE CONSIDERAR A REDUÇÃO DO PRAZO DE FILIAÇÃO E A JANELA INCONSTITUCIONAIS?
Apesar da mudança legislativa, muitos ainda permanecem desconfiados e preferem trabalhar com a hipótese prevista na lei já revogada. Enfim, aquele que preferir escolher seu partido um ano antes da eleição e não estiver no exercício de mandato parlamentar não terá maiores preocupações.
Porém, que fique claro que o prazo agora é outro.
Apenas o STF pode modificar a hipótese do prazo novo de filiação a e existência da janela.
Explicamos.
Imaginemos que uma ADI questione o novo prazo para a filiação e o STF declare a sua inconstitucionalidade. Nesse caso, o prazo de um ano volta, em tese, a vigorar.
Porém, pensamos que é remota essa hipótese. Por alguns motivos.
Primeiro, pois, não houve, a princípio, vícios de natureza formal nos processos legislativos desses pontos específicos. É verdade que a Câmara e o Senado não concordaram na questão da redução do prazo de filiação. O Senado deliberou pela manutenção do prazo de um ano, mas a Câmara, por ter sido a casa iniciadora, deu a última palavra sobre o assunto e reestabeleceu a redação original do projeto que previa a redução para seis meses. Aqui está uma característica do nosso parlamento bicameral, a última deliberação será sempre da casa iniciadora. Assim, entendemos que não houve vício de natureza formal no trâmite do projeto que resultou na Lei.
Da mesma forma, não encontramos dispositivo expresso ou implícito na Constituição que tenha sido violado com a redução do prazo de filiação. De forma que não vislumbramos hipótese de vício inconstitucional apto a afastar a validade da lei nova no que tange à redução do prazo de filiação.
Já a janela partidária foi consenso nas duas casas do Congresso. E isso já é um fator importante a ser considerado, juntamente com a chancela da chefe do Poder Executivo. Dessa forma, podemos afirmar que os poderes legitimados constitucionalmente para inovar a ordem jurídica concordaram em criar a janela de migração partidária.
É bem verdade que foi o próprio STF que afirmou que os mandatos obtidos via votação proporcional (vereadores e deputados) pertencem aos partidos políticos. Contudo, e aqui é nossa opinião, é improvável que a Corte Suprema declare a inconstitucionalidade da janela justamente dentro do prazo de um ano para a eleição.
E aqui a aposta é no bom senso da Suprema Corte, pois a eventual declaração de inconstitucionalidade da janela causaria grave lesão ao patrimônio jurídico de diversos vereadores que confiaram na lei aprovada pelo Parlamento e chancelada pelo Executivo.
Lembramos que as leis nascem com presunção de constitucionalidade, e, como bem disse o presidente do STF, ministro Ricardo Lewandowski, no julgamento da ADI 5311 na sessão da última quarta-feira (30/09), é necessário prestigiar e confiar no poder constitucionalmente constituído para legislar.
Há, inclusive, posicionamentos doutrinários de ministros da Corte que defendem a criação da janela nos moldes previstos na Lei2.
Ainda sobre eventuais questionamentos no STF, devemos levar em consideração a preocupação que a Corte tem tido em se posicionar acerca de questões vinculadas ao processo eleitoral exatamente antes do prazo de um ano da eleição, a fim de estabilizar as regras eleitorais para as próximas eleições e atender aos princípios da anualidade eleitoral, boa-fé, segurança jurídica, dentre outros. Prova disso foi o esforço do Tribunal em julgar na última semana do prazo ADI’s que questionavam a constitucionalidade de leis atinentes ao processo eleitoral3[2]. No julgamento da ADI 5105, o ministro Teori Zavaski chegou a afirmar que se não fosse a urgência do caso, ele pediria vista dos autos para uma melhor análise.
Portanto, podemos perceber que o STF preocupou-se em julgar os temas relevantes antes do prazo para que o princípio da anualidade fosse atendido.
Assim, à guisa de conclusão sobre a aplicação da janela partidária e do prazo de seis meses para filiação partidária, no suposto caso de ajuizamento de uma ADI, consideramos ser grande as chances de o STF não declarar a inconstitucionalidade desses textos até a eleição de 2016.
A nossa opinião é que as regras do jogo estão postas e não serão modificadas.
Enfim, a redução do prazo de filiação e a janela são os pontos mais sensíveis, que entendemos merecer maior atenção neste momento. Entretanto, não se pode perder de vista que a Lei nº 13.165/15 trouxe várias alterações ao processo eleitoral.
Rapidamente, comentaremos algumas dessas inovações.
REDUÇÃO DO TEMPO DE CAMPANHA
A nova Lei reduziu pela metade o prazo da campanha eleitoral. Eram noventa dias e agora passaram a ser apenas quarenta e cinco. Estabeleceu também diversas limitações à propaganda eleitoral (vai de engessamento ao horário eleitoral gratuito até a redução do tamanho dos cartazes).
Ao nosso ver, as mudanças não foram saudáveis ao processo eleitoral democrático, uma vez que as limitações tendem quase sempre a beneficiar os políticos já conhecidos e detentores de cargos públicos. Isso atrasa e inibe o processo de renovação das lideranças políticas.
QUOCIENTE ELEITORAL E NOVO CÁLCULO DAS SOBRAS
O cálculo do quociente eleitoral e, principalmente, das sobras das vagas a serem preenchidas nos parlamentos, foi modificado. Criou-se um patamar mínimo de votos para que o candidato seja eleito. Buscou-se evitar que candidatos praticamente sem votos sejam eleitos exclusivamente por conta da legenda ou de algum candidato puxador de votos.
CASSAÇÃO DO PREFEITO E NOVAS ELEIÇÕES
Pela antiga redação do Código Eleitoral, caso o vencedor do pleito majoritário não obtivesse mais de 50% dos votos válidos e fosse cassado pela Justiça Eleitoral, o segundo colocado nas eleições seria empossado. Essa hipótese não mais existe.
Por exemplo, se a Justiça Eleitoral cassar um prefeito eleito, sempre será convocada uma nova eleição após o trânsito em julgado da decisão, qualquer que seja a quantidade de votos obtidas por ele nas urnas.
Além disso, essa eleição só não será direta se a vacância do cargo ocorrer nos últimos seis meses de mandato. Se isso ocorre, o chefe do executivo será escolhido pelo parlamento, caso contrário será sempre eleição direta.
EFEITOS SUSPENSIVOS DOS RECURSOS ELEITORAIS
Os recursos eleitorais passam a ter efeito suspensivo automático, ou seja, não teremos mais aqueles casos em que o Juiz zonal determina o imediato afastamento do prefeito cassado e a posse temporária do Presidente da Câmara. Quem vai decidir pelo afastamento do prefeito cassado será sempre um Tribunal.
DESQUALIFICAÇÃO LEGAL DA PROVA UNICAMENTE TESTEMUNHAL
Houve um acréscimo no Código Eleitoral que irá dificultar muito a comprovação dos casos de captação ilícita de sufrágio (compra de voto). Vejamos:
Art. 368-A. A prova testemunhal singular, quando exclusiva, não será aceita nos processos que possam levar à perda do mandato.
Lembremos que basta que seja comprovado a compra, ou mesmo a tentativa de compra, de um único voto para que um político seja cassado. Aqui o bem jurídico protegido é a vontade individual do eleitor.
Ocorre que na prática forense eleitoral, os casos de compra de voto são provados mediante gravação ambiental feita, muitas vezes, pelo eleitor a ser cooptado e por depoimentos testemunhais.
Sobre gravação ambiental, a atual jurisprudência do TSE tem refutado a gravação ambiental realizada sem o consentimento do interlocutor (geralmente o candidato comprador de votos).
Restava, portanto, a prova testemunhal.
Porém, com a redação do artigo 368-A do Código Eleitoral, a prova unicamente testemunhal é insuficiente para condenar o político à perda do mandato eletivo.
Ficará mais difícil ainda cassar um mandato eletivo nos casos de compra de votos. Afinal de contas, candidato algum irá autorizar a gravação de um crime por si praticado ou dará recibo da compra de voto.
CONCLUSÃO
Em arremate, consideramos que o novo prazo para filiação e a janela partidária já valem sim para as eleições de 2016, pois acreditamos que o STF não mudará esses tópicos.
No mais, lamentamos o excesso legislativo que nos impõe o Congresso Nacional. Muitas das vezes, as novas leis nascem já na contramão do processo de afirmação da nossa recente Democracia.
Criar impedimentos e restrições (aqui nos referimos aos casos de propaganda, tempo de campanha, financiamento, etc) faz com que os desvios se acentuem. Sobre este aspecto, pensamos que o excesso de proibição leva à corrupção, sendo que é a liberdade que facilita o controle e a transparência.
Não devemos abrir mão, isso sim, de zelar pelo dinheiro público. Esse em hipótese alguma deve ser desvirtuado para beneficiar candidaturas. Como sempre diz o Ministro Ayres Britto: “a Constituição rimou erário com sagrado”.
Por fim, devemos zelar para que as eleições tenham como protagonistas o eleitor livre e consciente, os candidatos e os partidos. Sempre atentos para que as ideias e propostas preponderam nas eleições, sem a interferência do abuso de poder econômico e político, de fraudes e da corrupção.
É isso.
1 Em 27/08/2105, o site do Jornal Valor Econômico noticiou que o PT perdeu 20% dos prefeitos no estado de São Paulo.
2 O hoje ministro Roberto Barroso assim se posicionou em parecer encomendado pelo CFOAB em meados de 2010.
3 Na sessão do dia 30 de setembro, o STF indeferiu Medida Cautelar na ADI 5311 que questionava textos da Lei dos Partidos. Na sessão do dia 01 de outubro, mais duas ADI’s sobre processo eleitoral foram julgadas (ADI’s 5105 e 5159).
