INTRODUÇÃO
O presente artigo tem como objetivo o estudo do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), imposto cuja competência é Municipal e do Distrito Federal, já que este último cumula os impostos dos Estados e dos Municípios. Será ainda abordado sobre a sua incidência, já que este recai sobre a propriedade, o domínio útil ou a posse, de imóvel, seja propriedade meramente territorial (solo), seja ela territorial e predial (acessão e edificação), desde que esteja em área urbana, ou área urbanizável, e que não seja destinado à atividade agrária.
Será feito uma explanação geral a respeito do fato gerador, sua base de cálculo, as hipóteses de alíquotas e sua progressividade fiscal e sancionatória, bem como os benefícios da imunidade nos imóveis incidentes do IPTU, objeto do estudo em comento.
IPTU
O IPTU se apresenta em um universo do sistema tributário como espécie do gênero imposto. O imposto, por sua vez, é a espécie do gênero tributo, recaindo a este, o exercício do poder de tributar. O poder de tributar, a seu feito, é o poder com o qual o Estado atua, buscando a capitação dos recursos financeiros, com os quais custeia toda a sua atividade pública. O tributo é a prestação que o Estado exige ao exercer o poder de tributar, conforme dispõe o art. 3º do CTN – Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.
É dos Municípios e do Distrito federal a competência para instituírem o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana. Essa competência encontra fundamento no art. 156, da CRFB/88. Nota-se que, diante da norma estabelecida, existem dois critérios materiais para a hipótese tributária, quais sejam, ser proprietário de bem imóvel predial, bem como, territorial. Assim sendo, observa-se que além do critério material estabelecido na nossa Constituição Federal, no que se refere à propriedade, o Código Tributário Nacional, em seu art. 32, ainda prevê que esta norma recai sobre a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física, como definido na lei civil, localizado na zona urbana do Município.
Percebe-se então que, entre a interpretação taxativa do texto constitucional, que se refere especificamente ao termo propriedade, e o texto infraconstitucional constante do CTN, anterior à CF, há nítida divergência, a qual parece ampliar a imputação tributária dos Municípios. Porém, resta consolidado na Jurisprudência a afirmativa que o instituto da propriedade, tal como descrito na CF, deve ser interpretado de forma extensiva, de forma a amparar os conceitos de domínio útil e posse ad usucapionem, harmonizando-se, assim, com o art. 32 do CTN.
É um imposto ordinário, delineado na constituição para que os entes federativos (no caso em tela o Distrito Federal e o Município), os utilizem para capitarem os recursos básicos que alimentam o orçamento e custeiam as despesas ordinárias de cada um destes entes. Incide sobre uma relação continuada entre o sujeito com a coisa imobiliária. Essa relação, não necessariamente é imobiliária, ainda que na maioria das vezes o seja. No que se refere à essa relação, como dito anteriormente, ela pode se consubstanciar em uma relação de propriedade, relação de posse, e ainda, uma relação de domínio útil, assim sendo, se considera como fato gerador do IPTU, a posse, o domínio útil e propriedade.
No que se refere ao domínio útil, ele é assim descrito para identificar o modo como as pessoas se relacionam com os imóveis que pertencem ao poder público situados em zonas praianas, e que não podem ser de propriedade do particular, o qual recebe no regime de enfiteuse o domínio útil sobre a coisa, mas não há que se falar em propriedade, ainda que sejam equivalentes, pois não facultam algumas prerrogativas que a propriedade concede, dentre elas, a alienabilidade. Em se tratando da relação de posse, esta deve ser com ‘Animus Domini’, ou seja, é a posse com quem possui a intenção de ser proprietário, e com a proteção jurídica que viabiliza, nessa posse, que ela se converta em propriedade, ou seja, é o querer juridicamente tutelado para ser possível.
Normalmente esses imóveis estão em zonas urbanas, e quem tributa a propriedade, a posse com animus domini e o domínio útil desses imóveis, é o Município, bem como o DF, já que este cumula as competências estaduais e municipais. Vale ressaltar que cada município estabelece, em lei, as limitações das áreas que devam ser urbanas. Essa é a lei de zoneamento municipal, com a qual o município delimita o que virão a ser suas zonas urbanas, em sua circunscrição territorial.
Para que incida o IPTU, não basta apenas o imóvel estar na delimitação territorial urbana, já que segundo o Código Tributário Nacional (CTN), em seu Art.32, §1º, incisos I ao V, é necessário que sejam observados pelo menos dois requisitos mínimos na existência de melhoramentos realizado ou mantidos pelo poder público, a saber: meio-fio ou calçamento, com canalização de água pluviais; abastecimento de água; sistema de esgotos sanitários; rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar, e ainda, escola primárias ou posto de saúde a uma distância máxima de três quilômetros do imóvel considerado.
Vale lembrar que o CTN (lei 5172/66), estabeleceu a demarcação territorial com o critério topográfico, onde bastava o imóvel estar localizado em área urbana, para incidir o IPTU. Porém, muitos imóveis que mantinham características rurais, ainda que estivessem em área urbana, eram prejudicados. Foi o Decreto Lei 57/66, que regulamentou essa colisão, já que estabeleceu que, ainda que o imóvel estivesse em área urbana, se mantiver características rurais, o que incidirá será o ITR (imposto territorial rural), e não o IPTU.
O imposto em estudo é lançamento de ofício pela Administração Pública, respeitando o princípio da anterioridade. A súmula 397, do STJ define que o que constitui o lançamento do IPTU é a entrega do carnê no imóvel. Com a ocorrência do fato gerador, o Município fará a declaração, devendo identificar o sujeito passivo, avaliando o imóvel, para que então, aplique a alíquota para fins de determinar o montante que deve ser pago. Após esses procedimentos, será feito a notificação dos contribuintes para pagamento dentro do prazo estabelecido pelo Município, que em regra, será o dia 1º de janeiro de cada ano.
O sujeito passivo do imposto será o titular do bem, bem como o possuidor ou titular do domínio útil. Mister saber que, o locatário e o comodatário não são sujeitos passivos do referido imposto, já que sua posse é desprovida de animus domini, ainda que haja entre as partes (locador/comodatário), qualquer obrigação contratual, já que valerá apenas entre as partes, não sendo oponível ao fisco, como disposto no art. 123, CTN.
No que se refere à base de cálculo, conforme o art. 33 do CTN, esta será correspondente ao valor venal do imóvel, considerando o terreno acrescido de suas edificações, conforme os critérios técnicos estabelecidos em lei municipal. Desta forma, será considerado o valor real do imóvel, aquele que o imóvel terá para compra e venda, conforme as condições do mercado imobiliário. Essa base de cálculo do IPTU, só pode ser fixada ou majorada por lei. Assim sendo, resta pacificado nos Tribunais Superiores que a majoração da base de cálculo por decreto será inconstitucional. Somente sendo possível através de decreto do Poder Executivo, a atualização monetária do referido imposto, de acordo com o disposto no § 2.º, do artigo 97 do CTN, já que a mera atualização do valor venal do imóvel, pela correção monetária, não constitui majoração da base de cálculo do IPTU.
As alíquotas serão definidas em lei municipal, devendo respeitar o princípio do não confisco, bem como o princípio da capacidade econômica. As alíquotas podem ser diferenciadas em razão do valor, localização e uso do imóvel. Sendo chamada de progressividade sanção, ou ainda, após a Emenda Constitucional nº 29 de 2000, de progressividade fiscal.
Essa progressividade das alíquotas, tem como objetivo, sancionar a maneira ilícita da utilização do imóvel urbano, assumindo uma função extrafiscal eventual, caso o proprietário não cumpra os requisitos obrigatórios da função social da propriedade urbana. Conforme o artigo 182, §4º, II, CR/88, é cabível se houver desrespeito à função social (definido na lei municipal, no plano diretor municipal) do imóvel urbano. O plano diretor é facultativo em municípios com até 20.000 habitantes, porém, caso esse município não estabeleça as regras em seu plano diretor, ele não poderá impor as sanções estabelecidas no art. 182 da CR/88, pois conforme art. 41, III, do Estatuto da Cidade, as sanções estabelecidas no art. 182 da CR, só serão aplicadas aos municípios com plano diretor. A progressividade não será o primeiro critério a ser estabelecido, pois deverá haver inicialmente a edificação ou o parcelamento compulsório do imóvel (diminuir o tamanho conforme exigência do município); em segundo plano haverá a progressividade da alíquota do IPTU e em último lugar haverá a desapropriação.
O IPTU progressivo sanção só será aplicado se no município houver plano diretor definindo função social, aprovado em lei. Tem que haver o desrespeito das definições do que seja a função social, não podendo ainda ser possível a edificação ou parcelamento compulsório, ou se cabível, não estiver sendo respeitado. Apenas após tais situações é que caberá o IPTU progressivo sanção. Vale frisar que devem ser respeitados os limites estabelecidos em lei, conforme dispõe o art. 7º do Estatuto da Cidade, que limita o aumento progressivo em um ano, ao valor de até 100%, e este valor, não pode ultrapassar de um ano ao outro, o teto máximo de 15%. Podendo ainda, progredir até 5 anos, e somente após este período é que caberá a desapropriação.
No que tange à progressividade fiscal do IPTU, conforme art. 156, § 1º, I, CR/88, sua progressividade só foi autorizada após a EC 29/00, sendo considerado autorizado pelo poder constituinte derivado reformador. Caracterizando-se pelo maior ou menor valor venal do imóvel. As leis sobre o IPTU anteriores à EC 29/00 eram todas inconstitucionais, e continuam sendo inconstitucionais até hoje (Súmula 668, STF), não podendo ser usadas para estabelecer a progressividade do IPTU, pois ferem a proporcionalidade, a efetividade da isonomia, violam a justiça distributiva da carga tributária e a CRFB/88 não as autorizam. O IPTU progressivo sobre o valor venal do imóvel, só foi cabível, após o ano de 2000, com a referida emenda, dependendo de dois requisitos: os fatos geradores devem ser posteriores à EC 29/00 e se houver uma nova lei municipal posterior à EC 29, autorizando a progressividade. E essa progressividade recai apenas no valor venal de cada imóvel, sendo considerada inconstitucional a fixação de adicional progressivo do imposto predial e territorial urbano em função do número de imóveis do contribuinte (Súmula 589, STF).
Ainda sobre o tema, importante frisar sobre as imunidades do IPTU. Podemos dizer que estas, são situações protegidas pela Carta Magna de 1988, já que se impede a incidência do tributo, pois não há fato gerador, havendo a inexistência de relação jurídica obrigacional tributária. O que não ocorre na isenção, pois a lei autoriza o pagamento, mas há uma dispensa a este dever de pagar. Esta isenção pode ser retirada a qualquer tempo, por simples lei ordinária, a imunidade por sua vez só pode ser alterada pela própria norma constitucional que a criou.
As imunidades de IPTU, como estabelece o art. 150, VI, CRFB/88, recai sobre os templos de qualquer culto; partidos políticos e suas fundações; entidades sindicais dos trabalhadores; instituições de educação sem fins lucrativos; instituições de saúde sem fins lucrativos; autarquias e órgãos estaduais e federais; empresas públicas e sociedade de economia mista estaduais e federais que sejam prestadoras exclusivas de serviços públicos. A imunidade de que trata a Constituição da República de 1988, apenas beneficia os imóveis pertencentes à essas pessoas, se o mesmo for utilizado em suas atividades fins, ou seja, deve haver vinculação nas atividades essenciais realizadas por elas. Se houver imóveis objeto de aluguel, este deve ter a arrecadação revertida para custear suas atividades fins, caso contrário, não será alcançado com este benefício.
CONCLUSÃO
Concluímos que é de competência do Município e DF a aplicação do IPTU, mas que tais entes devem respeitar os limites legais, bem como os princípios da capacidade contributiva e o não confisco, na sua arrecadação. Percebemos que a progressividade do IPTU, tanto a fiscal como a sancionatória, deve ser utilizada, não somente para fins arrecadatórios fiscais, mas visa a proteção da função social da propriedade, já que esta não possui caráter absoluto, não é um direito individual, puramente dito, já que deve considerar a coletividade. Observamos ainda que, os imóveis que detém benefícios fiscais da imunidade, se destinarem seus imóveis às suas atividades fins, à eles serão estendidos tais benefícios.
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