1.INTRODUÇÃO
A vegetação nativa nem sempre esteve amparada por disciplina legal específica. Partindo-se da previsão deficiente e individualista do Código Civil e da legislação esparsa, as Florestas (lato sensu) receberam Codificação específica na Era Vargas, Decreto n. 23.793/1934, que acabou tutelando apenas setores estratégicos do meio ambiente, de modo a olvidar a proteção e disciplina sistêmica dos bens jurídicos ambientais correlatos à flora.
Elencadas timidamente como bens de interesse comum a todos os habitantes do País (Decreto n. 23.793/1934, art. 1°), as florestas e demais formas de flora passaram por nova tutela normativa, o Código Florestal de 1965 (Lei n. 4771/1965). Neste tanto o Poder Público quanto o proprietário do bem em que a vegetação estivesse localizada estavam submetidos às restrições à exploração, por força do interesse difuso que lhe era inerente.
A partir de 25 de maio de 2012 novamente o Código Florestal recebeu nova roupagem, agora adequada aos parâmetros da Constituição Federal de 1988 de função social da propriedade (CF, art. 5°, XXIII), de competência concorrente para legislar sobre matéria ambiental (CF, art. 24, VI), de competência comum no zelo da flora e fauna (CF, art. 23, VII), de dever da coletividade e do Poder Público (CF, art. 225), de modo a garantir um direito intergeracional sobre a vegetação nativa.
Sob tais perspectivas, a Lei n. 12.651/2012 estabeleceu normas gerais sobre a proteção da vegetação, as áreas de Preservação Permanente e as áreas de Reserva Legal; a exploração florestal, o suprimento de matéria-prima florestal, o controle da origem dos produtos florestais e o controle e prevenção dos incêndios florestais, e ainda, preconizou instrumentos econômicos e financeiros para o alcance de tais objetivos.
Constituindo o foco desta análise, observar-se-ão as disposições gerais, as áreas de preservação permanente e as áreas de reserva legal, o Programa de apoio e incentivo à preservação e recuperação do meio ambiente e o controle do desmatamento, utilizando-se do entendimento construído na literatura científica jurídica e a prescrição legal (Lei n. 12.651/2012).
2.CÓDIGO FLORESTAL: DISPOSIÇÕES GERAIS
Antes do advento do primeiro Código Florestal, a proteção pátria do ambiente realizava-se pelo Código Civil e legislações esparsas que tutelavam especificamente determinados recursos naturais, de modo que não havia uma preocupação sistemática do meio ambiente[1].
A evolução nacional na tutela do meio ambiente adveio do primeiro Código Florestal, proveniente da Era Vargas, o Decreto n. 23.793/1934. Contudo, o referido diploma destinou-se à proteção de recursos naturais tidos como estratégicos (por exemplo, água e madeira), sem atentar-se à proteção do ecossistema como bem jurídico ambiental per si.
No entanto, é imperioso observar que as florestas foram elencadas como bens de interesse comum a todos os habitantes do país (Decreto n. 23.793/1934, artigo 1°), isto em virtude da excessiva exploração dos recursos naturais ao tempo inicial da industrialização no Brasil.
Não sendo totalmente adimplidas as prescrições do CF/34, em 1965, o governo militar editou outro dispositivo normativo, considerado mais moderno, o Código Florestal de 1965 (Lei n. 4771/1965), objetivando a proteção das florestas e demais formas de flora. No aludido Código, as florestas eram consideradas bens comuns que se contrapunham ao interesse individual. Rezava a Lei n. 4771/1965:
“Art.1° As florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem”.
Tanto o Poder Público, quanto o proprietário, deveriam respeitar a legislação, no tocante às restrições à exploração das florestas e demais formas de flora. Observava a doutrina que “tanto o proprietário como o não proprietário possuem direito sobre elas devido ao seu interesse difuso” (SIRVINSKAS, 2012, p. 516).
O Código Florestal de 1965 editado sob a égide da Carta Federal pretérita, ao tempo em que a competência legislativa em matéria de “florestas, caça e pesca” (Emenda n.1/69, art. 8, inciso XVII, h) era restrita à União Federal, fora recepcionado materialmente como norma geral de competência da União (CF, art. 24, VI e §1°)[2], constituindo até o ano de 2012, um “piso mínimo quanto à tutela legislativa das florestas, de modo que caberá aos demais entes políticos legislar complementar e suplementarmente naquilo que for de sua competência” (FIORILLO, 2012, p.250-253).
A partir de 25 de maio de 2012, novamente a disciplina sistêmica das florestas fora modificada, de modo que vigora no ordenamento jurídico brasileiro “um novo Código Florestal”, a Lei n. 12.651/2012. Considerando as previsões constitucionais de competência legislativa concorrente[3] (CF/88, art. 24, VI), de competência administrativa comum (CF/88, art. 23, VII) e de dever da coletividade (inclusive do Poder Público) na preservação ambiental (CF/88, art.225), o novo Código estabelece as diretrizes tutelares das vegetações nativas.
Sob essa perspectiva, a Lei n. 12.651/2012 estabelece normas gerais sobre a proteção da vegetação, as áreas de Preservação Permanente e as áreas de Reserva Legal; a exploração florestal, o suprimento de matéria-prima florestal, o controle da origem dos produtos florestais e o controle e prevenção dos incêndios florestais, e ainda, prevê instrumentos econômicos e financeiros para o alcance de tais objetivos (art. 1°).
O objetivo maior da Lei é o desenvolvimento sustentável[4] (parágrafo único, art. 1°, Lei n. 12.651/2012). Para atingir tal escopo, são elencados uma série de princípios norteadores (parágrafo único, art. 1°, do Código): do compromisso soberano do Brasil na preservação do ecossistema nativo para o bem estar intergeracional (inciso I); da reafirmação da atividade agropecuária e das florestas na sustentabilidade, crescimento econômico, melhoria da qualidade de vida e presença nos mercados de alimentos/bioenergia (inciso II).
E ainda, elenca-se os princípios da ação governamental de proteção e uso sustentável das florestas, de modo a harmonizar o uso produtivo da terra e a preservação do ambiente (inciso III), da responsabilidade comum dos entes federados, com a colaboração social, na criação de políticas para a preservação/restauração da vegetação nativa (inciso IV), do fomento à pesquisa científica e tecnológica na busca da inovação para o uso e preservação da flora (inciso V), e por fim, o princípio da criação/mobilização de incentivos econômicos para o fomento da preservação e recuperação do meio (inciso VI).
A CF preconiza ainda que a vegetação nativa é bem de interesse comum a todos os habitantes do País, de modo que os direitos de propriedade encontram-se restritos às limitações legais[5] (art. 2°, caput). Deste modo, a utilização e exploração da vegetação que contrariem, por ação ou omissão, as disposições do Código Florestal, caracterizam o uso irregular da propriedade, passível de sanções nas esferas cível, administrativa e criminal (Lei 12.651/12, art. 2°, §1°).
Prevista a área de incidência da lei, bem como seus princípios norteadores e genericamente a punição de seus infratores, a fim de disciplinar setores da vegetação nativa de modo específico, a Lei 12.651/12 promove a definição de certos termos, que em verdade, constituem seus institutos (art. 3°). Antes de examinar-se a disciplina legal conferida em 2012 a certas categorias da vegetação, faz-se necessário expor sua definição legal. Considerando aqueles mais relevantes, para os efeitos da Lei 12.651/12, entende-se por:
“(...)
II - Área de Preservação Permanente - APP: área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas;
III - Reserva Legal: área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, delimitada nos termos do art. 12, com a função de assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativa;
(...)
VIII - utilidade pública:
a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária;
b) as obras de infraestrutura destinadas às concessões e aos serviços públicos de transporte, sistema viário, inclusive aquele necessário aos parcelamentos de solo urbano aprovados pelos Municípios, saneamento, gestão de resíduos, energia, telecomunicações, radiodifusão, instalações necessárias à realização de competições esportivas estaduais, nacionais ou internacionais, bem como mineração, exceto, neste último caso, a extração de areia, argila, saibro e cascalho;
c) atividades e obras de defesa civil;
d) atividades que comprovadamente proporcionem melhorias na proteção das funções ambientais referidas no inciso II deste artigo;
e) outras atividades similares devidamente caracterizadas e motivadas em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto, definidas em ato do Chefe do Poder Executivo federal;
IX - interesse social:
a) as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da vegetação nativa, tais como prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e proteção de plantios com espécies nativas;
b) a exploração agroflorestal sustentável praticada na pequena propriedade ou posse rural familiar ou por povos e comunidades tradicionais, desde que não descaracterize a cobertura vegetal existente e não prejudique a função ambiental da área;
c) a implantação de infraestrutura pública destinada a esportes, lazer e atividades educacionais e culturais ao ar livre em áreas urbanas e rurais consolidadas, observadas as condições estabelecidas nesta Lei;
d) a regularização fundiária de assentamentos humanos ocupados predominantemente por população de baixa renda em áreas urbanas consolidadas, observadas as condições estabelecidas na Lei n.11.977, de 7 de julho de 2009;
e) implantação de instalações necessárias à captação e condução de água e de efluentes tratados para projetos cujos recursos hídricos são partes integrantes e essenciais da atividade;
f) as atividades de pesquisa e extração de areia, argila, saibro e cascalho, outorgadas pela autoridade competente;
g) outras atividades similares devidamente caracterizadas e motivadas em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional à atividade proposta, definidas em ato do Chefe do Poder Executivo federal;
X - atividades eventuais ou de baixo impacto ambiental:
a) abertura de pequenas vias de acesso interno e suas pontes e pontilhões, quando necessárias à travessia de um curso d’água, ao acesso de pessoas e animais para a obtenção de água ou à retirada de produtos oriundos das atividades de manejo agroflorestal sustentável;
b) implantação de instalações necessárias à captação e condução de água e efluentes tratados, desde que comprovada a outorga do direito de uso da água, quando couber;
c) implantação de trilhas para o desenvolvimento do ecoturismo;
d) construção de rampa de lançamento de barcos e pequeno ancoradouro;
e) construção de moradia de agricultores familiares, remanescentes de comunidades quilombolas e outras populações extrativistas e tradicionais em áreas rurais, onde o abastecimento de água se dê pelo esforço próprio dos moradores;
f) construção e manutenção de cercas na propriedade;
g) pesquisa científica relativa a recursos ambientais, respeitados outros requisitos previstos na legislação aplicável;
h) coleta de produtos não madeireiros para fins de subsistência e produção de mudas, como sementes, castanhas e frutos, respeitada a legislação específica de acesso a recursos genéticos;
i) plantio de espécies nativas produtoras de frutos, sementes, castanhas e outros produtos vegetais, desde que não implique supressão da vegetação existente nem prejudique a função ambiental da área;
j) exploração agroflorestal e manejo florestal sustentável, comunitário e familiar, incluindo a extração de produtos florestais não madeireiros, desde que não descaracterizem a cobertura vegetal nativa existente nem prejudiquem a função ambiental da área;
k) outras ações ou atividades similares, reconhecidas como eventuais e de baixo impacto ambiental em ato do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA ou dos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente; (...)”.
3. AS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (APPS) E O NOVO CÓDIGO FLORESTAL
Incontestável é a importância das APPs, do ponto de vista dos especialistas, em matéria de política ambiental protetiva. As Áreas de Preservação Permanente destinam-se a proteger o solo, a biodiversidade e os recursos hídricos dos biomas.
Diversas polêmicas envolvem a matéria (algumas das quais nos dispusemos a apresentar e discutir), visto que a demarcação de tais áreas de proteção pressupõe proteção mais intensa da área demarcada. As divergências técnicas perpassam desde a metragem dessas regiões, até o especialmente polêmico aspecto referente ao que fazer em relação à atividade humana já existente e consolidada em áreas de APP.
Não apenas os especialistas na área das Ciências da Natureza vieram a criticar o regime das APPs durante o trâmite do novo Código. É o que se observa na fala de Vladimir Passos de Freitas (2013, p. 2):
É inegável que o Código Florestal merece passar por análise que o aproxime da realidade econômica. Incentivos para a preservação (v.g., nascentes), até a possibilidade da APP ser abatida da reserva legal, merecem ser estudados. Todavia, anistiar os que descumpriram a lei, permitir que APPs sejam definidas por Decreto, cujos critérios seriam políticos e não técnicos, autorizar desmatamento para incrementar o uso de bio-combustíveis e propostas semelhantes, configurariam um retrocesso inadmissível.
Sem dúvidas o Novo Código Florestal trouxe mudanças no regime das APPs. Primeiramente, houve a exclusão de ambientes atualmente caracterizados como área de preservação permanente. Assim, as acumulações naturais ou artificiais de água com superfície inferior a 1 (um) hectare serão, agora, dispensadas de possuírem faixa de preservação permanente em seu entorno (art. 4º, §4º, da Lei Federal nº 12.651/12, com redação dada pela Medida Provisória nº 571/12). Deste fato decorre que diversas lagoas marginais aos rios, de importância como berçário de diversas espécies, encontrar-se-ão excluídas das áreas de preservação.
Preocupante, sem qualquer dúvida, é também a flexibilização das normas vigentes acerca das áreas de preservação permanente. Como exemplo, temos o caso de alguns tipos de relevo que eram protegidos como APPs, e hoje não são mais, com o advento do novo diploma. Não são mais todos os topos de morros, montes, montanhas e serras que são considerados áreas de preservação permanente. O inciso IX, do art. 4º, da Lei Federal nº 12.651/12, relativizou o tema e passou a assim dispor:
Art. 4º. Considera-se Área de Preservação Permanente, em zonas rurais ou urbanas, para os efeitos desta Lei:
IX - no topo de morros, montes, montanhas e serras, com altura mínima de 100 (cem) metros e inclinação média maior que 25°, as áreas delimitadas a partir da curva de nível correspondente a 2/3 (dois terços) da altura mínima da elevação sempre em relação à base, sendo esta definida pelo plano horizontal determinado por planície ou espelho d’água adjacente ou, nos relevos ondulados, pela cota do ponto de sela mais próximo da elevação; (grifos nosso)
Doravante, diversa gama de morros, montes, montanhas e serras deixarão de ser considerados área de preservação permanente. Como bem sabido, essas áreas tem grande relevância para garantir a estabilidade do relevo das encostas, contribuindo ao bem-estar da população ao ponto em que sua conservação contribui para evitar os deslizamentos em épocas de chuva, risco potencial a populações habitantes adjacentes.
Outro ponto que merece destaque em termos de alteração relevante promovida pelo Novo Código Florestal relativamente às APPs, é a mitigação da obrigatoriedade da recuperação das APPs localizadas em áreas rurais consolidadas até 22 de julho de 2008. É o que se apreende do art. 61-A da Lei Federal nº 12.651/12:
Art. 61-A. Nas Áreas de Preservação Permanente é autorizada, exclusivamente, a continuidade das atividades agrossilvipastoris, de ecoturismo e de turismo rural em áreas rurais consolidadas até 22 de julho de 2008. (Incluído pela Medida Provisória nº 571, de 2012).
§ 1o Para os imóveis rurais com área de até 1 (um) módulo fiscal que possuam áreas consolidadas em Áreas de Preservação Permanente ao longo de cursos d’água naturais, será obrigatória a recomposição das respectivas faixas marginais em 5 (cinco) metros, contados da borda da calha do leito regular, independentemente da largura do curso d´água. (Incluído pela Medida Provisória nº 571, de 2012). (grifos nosso).
O dispositivo claramente demonstra preocupação do legislador em evitar a problemática do conflito da ocupação antrópica consolidada com a preservação mais vigorosa dos espaços ambientais.
O art. 3º, IX, “c”, suscita discussões acerca das Áreas de Preservação Permanente nos ambientes urbanos. Senão, vejamos:
Art. 3o Para os efeitos desta Lei, entende-se por:
(...)
IX - interesse social:
(...)
c) a implantação de infraestrutura pública destinada a esportes, lazer e atividades educacionais e culturais ao ar livre em áreas urbanas e rurais consolidadas, observadas as condições estabelecidas nesta Lei;
A partir do texto supracitado, cumulado com o art. 8º, caput, do mesmo diploma Florestal (o qual prevê que: “ A intervenção ou a supressão de vegetação nativa em Área de Preservação Permanente somente ocorrerá nas hipóteses de utilidade pública, de interesse social ou de baixo impacto ambiental previstas nesta Lei”), podemos inferir que há autorização legal para a implantação de infraestrutura pública destinada a esportes, lazer e atividades educacionais e culturais ao ar livre, nas áreas de preservação permanente situadas em áreas urbanas e rurais consolidadas, significando a supressão de APP para dar lugar, e.g., a estádios, clubes desportivos, estruturas de fomento à cultura, escolas, dentre outras. Há, pois, um permissivo que pode se tornar pernicioso à política de preservação ambiental brasileira.
Diante de tais alterações legislativas, vale enfatizar o caráter de complexidade de que é detentor o conceito de Área de Preservação Permanente. Estas são, deve-se frisar, espaços de domínio tanto público quanto privado, que mitigam o direito de propriedade, harmonizando-o com a função social (e ambiental) da propriedade.
A área de preservação permanente, ao contrário do que pensam os proprietários, mormente os de imóveis rurais, não inviabiliza derradeiramente o exercício do direito de propriedade. O que se tenta, através de tal instituto, é conciliar de forma razoável a propriedade privada e a preservação dos bens ambientais eleitos.
Nessa vereda, é válida a citação da Resolução CONAMA 302 de 20/03/2002, que estabeleceu que a APP tem a “função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem estar das populações humanas”. E são a flora, a fauna, o solo e as águas os bens ambientais que constituirão as APPs.
Sinteticamente podemos inferir que as Áreas de Preservação Permanente constituem verdadeiro nó górdio na política de gestão de recursos ambientais brasileiras. Isso se deve, principalmente, pelo aparente contraponto que realiza entre o interesse econômico e da iniciativa privada em expansão, tanto industrial urbana quanto a “agroindústria”, e o interesse da preservação dos bens jurídicos ambientais, num contexto mundial de consolidação dos direitos ambientais como direitos de dimensão transindividual e transgeracional, com a formação de patrimônio ecológico a ser protegido sob os auspícios da vigilância estatal. Resta explicado pois, o motivo de a legislação pertinente ser alvo constante de críticas de um lado e de outro, e as alterações legislativas e administrativas não pouco frequentes.
4. ÁREAS DE RESERVA LEGAL
A Reserva Legal não existia, originariamente, no Código Florestal – Lei n. 4.771, de 15 de setembro de 1965. Foi nele incluída pela Lei n. 7.803, de 18 de julho de 1989. Depois, diversas medidas provisórias deram extensão à Reserva Legal, por exemplo, determinando que sua averbação fosse gratuita para a pequena propriedade rural. As Áreas de Reserva Legal não se confundem com as Áreas de Preservação Permanente, haja vista que nela é permitida a exploração econômica de forma sustentável, já estudadas no item acima no presente trabalho.
Seu conceito está contigo na própria Lei 1265/202, a saber: “área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, delimitada nos termos do art. 12, com a função de assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e promover a conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna silvestre e da flora nativa (art. 3º, III). A área de reserva legal é uma figura jurídica criada pelo Direito Ambiental visando limitar a exploração plena da propriedade rural, em sua atividade agropastoril ou extrativa. Tal figura jurídica incide na propriedade rural como encargos particular e individual, embora reverta em benefício social e coletivo gratuito.
O Desembargador Narciso Orlandi Neto, do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, também define a Reserva Legal, conforme exposto por SANTOS (2001): “Reserva legal é limitação que atinge todos os imóveis situados em regiões especialmente protegidas, restringe o uso de parte certa e localizada de cada imóvel, em caráter definitivo e imutável, e pode ser especializada no Registro de Imóveis, a requerimento do proprietário. Por lei, destina-se à preservação de florestas particulares e torna-se efetiva com a proibição do corte raso.” O citado doutrinador afirma que a Reserva Legal pode ser especializada no Registro de Imóveis. Especializar, é importante frisar, é um princípio do Direito Registral Imobiliário que se consubstancia, no dizer de Nicolau Balbino Filho, em seu livro Direito Imobiliário Registral, na “individualização que se lança no registro, inerente ao bem objeto do direito real sobre o qual recai o negócio jurídico” ou ainda, no dizer de Afrânio de Carvalho, em seu livro Registro de Imóveis, “O princípio de especialidade significa que toda inscrição deve recair sobre um objeto precisamente individuado.”
Quanto à sua composição, não houve alteração nos percentuais mínimos para composição da RL que são:
- Para os imóveis rurais localizados na Amazônia Legal: 80%, no imóvel situado em área de florestas; 35%, no imóvel situado em área de cerrado; 20%, no imóvel situado em área de campos gerais;
- Para os imóveis rurais localizados nas demais regiões do País: 20%.
Contudo, segundo aponta RAMOS & AHMAD (2012), houve uma significativa flexibilização deste instituto com relação a sua composição, pois possibilita o cômputo das APPs no cálculo dos percentuais da RL para todas as propriedades sem distinção de tamanho, localização e desde que a área a ser computada esteja conservada ou em processo de recuperação. São mantidas as condições de não haver a conversão de novas áreas para o uso alternativo do solo e de que o regime de proteção da APP não se altere.
Ficaram dispensados de constituir Reserva Legal: os empreendimentos de abastecimento público de água e esgoto, as áreas adquiridas ou desapropriadas por detentor de concessão, permissão ou autorização para geração de energia elétrica e para implantação e ampliação de rodovias e ferrovias. No que concerne ao regime de proteção, a área de Reserva Legal deverá ser registrada no órgão ambiental competente por meio de inscrição no Cadastro Ambiental Rural - CAR, sendo vedada a alteração de sua destinação, nos casos de transmissão, a qualquer título, ou de desmembramento, com as exceções previstas nesta Lei. O registro da Reserva Legal no CAR desobriga a averbação no Cartório de Registro de Imóveis.
No que refere-se a áreas consolidadas, de acordo com o art. 66 da Lei 12651/2012, a propriedade rural que não detinha, em 22 de julho de 2008, área de Reserva Legal nos percentuais estabelecidos, pode ser regularizada adotando alternativas técnicas de recomposição, regeneração natural da vegetação e compensação. Para a recomposição, o prazo foi reduzido de 30 para 20 anos. Para tanto, mantém a possibilidade de plantio intercalado de espécies nativas e exóticas, em sistema agroflorestal, sendo que a área recomposta com espécies exóticas não poderá exceder a 50% da área total a ser recuperada. Contudo, dá o entendimento de caráter permanente da exploração da espécie exótica nas áreas de Reserva Legal, diferentemente do Código anterior que determinava que a recomposição poderia ser realizada mediante o plantio temporário de espécies exóticas como pioneiras, com o intuito de restaurar o ecossistema original.
A compensação da RL deverá ser feita no mesmo BIOMA, independente de limites territoriais e não se refere a ecossistema como era no antigo Código. Nota-se que o critério fitogeográfico não foi considerado. No exemplo dado por RAMOS & AHMAD (2012), uma Reserva Legal no interior de São Paulo situada em local com ocorrência de Floresta Estacional Semidecídua do BIOMA Mata Atlântica poderá ser compensada tanto na Bahia como em Santa Catarina que também possuem Mata Atlântica em seus territórios. Uma vez que o BIOMA Mata Atlântica é constituído pelas Florestas Ombrófila Densa e Mista, Estacional Semidecídua e Decídua, Restinga e Mangue, não haverá correlação entre as fitofisionomias que compõe o BIOMA.
Requer a instituição da Reserva Legal para todas as propriedades, no entanto, excetua os imóveis rurais que detinham, em 22 de julho de 2008, área de até 4 (quatro) módulos fiscais e que possuam remanescente de vegetação nativa em percentuais inferiores ao previstos. Para essas a RL será constituída com a vegetação nativa existente em 22 de julho de 2008, vedadas novas conversões para uso alternativo do solo.
De acordo com renomados cientistas no país, as características fitoecológicas da área a ser compensada e não o bioma como um todo, devido à alta heterogeneidade de formações vegetais dentro de cada bioma devem ser a referência para a compensação. A compensação de RL fora da propriedade deve ser restrita às áreas situadas nas mesmas regiões biogeográficas e com equivalência nas formações fitofisionômicas. Dessa forma, é impossível pensar em compensação dentro de todo um bioma. Essas compensações só devem ser possíveis em áreas geográficas mais restritas, possivelmente como aquelas gerenciadas pelos Comitês de Bacia. Nesse caso, a disposição das RLs permitiria não apenas pensar nas melhores áreas para a conservação da biodiversidade, mas também como naquelas que mais trariam benefício para a proteção dos recursos hídricos e do solo ou a restauração com florestas nativas das áreas inadequadamente disponibilizadas para agricultura no passado, hoje marginalizadas em função de sua baixa aptidão (ABC/SBPC, 2011).
Por fim, vale ressaltar que o novo Código Florestal preserva a mesma restrição imposta pelo Código anterior em relação à impossibilidade de conversão de novas áreas para uso alternativo do solo quando da adoção das medidas de compensação previstas. Percebe-se, conforme RAMOS & AHMAD (2012), portanto, uma nítida mudança de postura com relação à função até então determinada para a Reserva Legal, de conservação da Biodiversidade e de reabilitação dos processos ecológicos para um uso econômico.
5.DO PROGRAMA DE APOIO E INCENTIVO À PRESERVAÇÃO E RECUPERAÇÃO DO MEIO AMBIENTE
A previsão da possibilidade de instituição de um programa de apoio e incentivo à preservação e recuperação do meio ambiente dentro do novo Código Florestal brasileiro insere, no ordenamento nacional, o tratamento das questões ambientais por meio da criação de uma política econômica que, com o objetivo de incentivar práticas voltadas à conservação e recuperação do meio ambiente, premia os autores dessas práticas.
A intenção das determinações colocadas no capítulo X do novo Código Florestal é a de tornar as boas práticas de caráter ambiental vantajosas, de modo a incentivá-las, concedendo benefícios aos indivíduos que nelas se engajarem. Dessa forma, Roberta Jardim de Morais e Lucas Tamer Milaré caracterizam o programa de apoio e incentivos à preservação e recuperação do meio ambiente como um instrumento econômico normativo voltado ao incentivo de condutas ambientalmente adequadas, como meio de se alcançar os objetivos definidos quanto ao meio ambiente.
Nos seus incisos I, II e III, o art. 41, da Lei 12651/2012, com redação dada pela Lei 12727/2012, aponta as formas de vantagens obtidas para os casos de comportamentos ambientalmente adequados. O art. 41, I, do novo código florestal, trata da possibilidade de se estabelecer pagamento a aqueles que assumirem as posturas descritas nas alíneas contidas nesse ponto. O inciso subsequente possibilita a definição de compensações diversas, como facilidades na aquisição de créditos e de seguros agrícolas e no conseguimento de financiamento das boas práticas a que se refere o novo Código Florestal. E o terceiro inciso trata da preferência que os agentes adquirem na participação de programas de apoio à comercialização de seus produtos, por exemplo.
Adiante, o §1º do referido artigo coloca as formas de incentivo à regularização dos imóveis rurais, como deduções tributárias e concessões de créditos segundo os custos com a recuperação de Áreas de Preservação Permanente, de Reseva Legal e de uso restrito. Os parágrafos seguintes sugerem ainda diferenciação tributária às empresas que comercializem produtos oriundos de imóveis rurais que observem as normatizações ambientais, que produtores irregulares nos termos do §3º não recebam as vantagens anteriormente descritas.
O art. 42 coloca a possibilidade de conversão da multa prevista no art. 50 do Decreto 6.514/2008 para tratar da recuperação de vegetação nativa em áreas em que a sua retirada tenha sido feita sem licença ou autorização para tanto.
O art. 43 foi vetado. E, do art. 44 ao 50, estão as determinações acerca das Cotas de Reserva Ambiental.
O art. 44 institui as Cotas de Reserva Ambiental, que se tratam de título nominativo, ou seja, emitido em favor de indivíduo que terá seu nome escrito no registro do emitente, e representativo, que define determinada área como área de reserva ambiental, de modo a garantir os meios econômicos de preservação da área ao proprietário, assim como permitindo que aquela não constitua prejuízo a ele. A exigência essencial ao estabelecimento de CRAs é que a área a que ela se refira contenha vegetação nativa, assim, não exótica.
As CRAs têm características diversas dos títulos de crédito comuns, pois, sendo representativas, não apontam realmente operações de crédito, e se fundamentam na área a que se referem, de modo que não são autônomas. A literalidade também é afetada, e se configura apenas nas determinações específicas sobre o que as CRAs representam, ou seja, um hectare de área com vegetação nativa primária ou secundária ou de área de recomposição por espécies nativas, segundo o art. 46. Da cartularidade, as observações feitas são as mesmas cabíveis aos outros títulos: os novos meios de comunicação estabeleceram novas formas de circulação do título.
O art. 45 indica a forma de emissão das Cotas de Reserva Ambiental, determinando que seja iniciada através de protocolo de requerimento do proprietário do imóvel, contendo os documentos apontados nos incisos de I a V do mesmo artigo, e o laudo que assevere que a área se adéqua as hipóteses de aplicação da CRA.
O laudo deverá ser feito pelo órgão ambiental ou por entidade credenciada, ao contrário da lógica de outros laudos de natureza semelhante, que devem ser providos pelo próprio proprietário do imóvel. Questiona-se essa determinação, uma vez que, ainda que privilegie a segurança quanto ao conteúdo do laudo, vai contra as tentativas de implementação da celeridade. Questiona-se também a falta de determinação do novo Código Florestal quanto ao juízo competente para tratar das questões judiciais referentes a esse tema.
O art. 47 se refere à obrigação de o órgão emitente de CRA registrá-las em bolsas de mercadorias ou em sistemas de registro e de liquidação financeira de ativos que sejam autorizados pelo Banco Central. Roberta Jardim de Morais e Maurício Guetta veem esse artigo como a afirmação de que as Cotas de Reserva Ambiental têm o objetivo de funcionar como título de crédito nas suas utilidades de circulação dentro dos mercados devidos.
Os artigos 48 e 49 normatizam as possibilidades de transferência das CRAs. Nesse ponto se estabelece que a possibilidade de transferência, mas afirmando ser a responsabilidade de preservação da área sempre responsabilidade do proprietário do imóvel em que ela se situa. Além disso, a CRA, como já descrito, é título nominativo e, dessa forma, tem sua vinculação constante à área a que se refere.
Por fim, o art. 50 cuida das hipóteses de cancelamento de Cota de Reserva Ambiental, quais sejam: por solicitação do proprietário, por fim do término do prazo da servidão ambiental e por decisão do órgão competente do Sisnama, quando houver degradação da área vinculada à CRA. Roberta de Morais e Maurício Guetta citam a existência de vício no ato administrativo que confere a CRA, caso em que cabe a invalidação do instituto.
- DO CONTROLE DO DESMATAMENTO
O Capítulo XI, “Do controle do desmatamento”, em seu único artigo (art. 51) dispõe sobre a atuação do Poder Público ao tomar conhecimento de desmatamento provocado pela inobservância das normas protetivas das florestas e vegetação nativa, constantes ao longo de toda a Lei.
Sabe-se que o Poder Público tem o poder-dever de garantir a proteção do meio ambiente, por força de lastro constitucional, a saber:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.
Com o escopo de atingir esse fim, o Estado possui o poder de polícia, o qual é uma faculdade de que dispõe a administração publica para condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e direitos individuais em benefício da coletividade e do próprio Estado (MEIRELLES, 2010, p.123). No mesmo sentido, José dos Santos Carvalho Filho, ao afirmar que o poder de polícia é a prerrogativa de direito público que, calcada na lei, autoriza a Administração Publica a restringir o uso e o gozo da liberdade e da propriedade em favor do interesse da coletividade. (FILHO, 2012, p.75).
O poder de polícia, ao mesmo tempo em que confere ao Estado o poder de impor restrições aos indivíduos, também confere ao Poder Público mecanismos para fiscalizar a observância dessas determinações. O poder de polícia, portanto, reclama do Poder Público a atuação de agentes fiscalizadores da conduta dos indivíduos. Essa fiscalização apresenta um aspecto preventivo, no sentido de evitar infrações, e repressivo, consistente na aplicação de uma sanção de ordem administrativa. As sanções administrativas devem ser aplicadas em observância ao devido processo legal, garantidos o contraditório e a ampla defesa para que se possa aferir pela aplicação ou não da sanção.
Quando o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, órgão competente para fiscalizar o cumprimento de normas sobre o meio ambiente em âmbito federal, no exercício de sua atribuição fiscalizatória decorrente do poder de polícia, constatar que o desmatamento foi proveniente de descumprimento das normas de proteção ambiental dispostas na Lei, deverá embargar a obra ou atividade que deu causa ao uso alternativo do solo, conforme determina o caput do art.51 do Código Florestal:
Art. 51. O órgão ambiental competente, ao tomar conhecimento do desmatamento em desacordo com o disposto nesta Lei, deverá embargar a obra ou atividade que deu causa ao uso alternativo do solo, como medida administrativa voltada a impedir a continuidade do dano ambiental, propiciar a regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à recuperação da área degradada.
Observe-se que, nesse caso, o embargo não é uma sanção administrativa e sim uma medida cautelar administrativa ambiental, porque as sanções administrativas, em obediência aos princípios constitucionais do contraditório e ampla defesa, apenas podem ser aplicadas após a deflagração e tramitação de um processo administrativo de apuração em que seja garantido o direito de defesa do interessado com possibilidade de produção ampla de provas nesse sentido. O auto de infração é o documento cuja lavratura abre o processo administrativo destinado à apuração da existência ou não da infração ambiental.
Aplica-se um embargo cautelar porque o desmatamento representa um risco ao meio ambiente. Desse modo, já que os danos ambientais são de difícil reparação – por isso, os princípios da precaução e prevenção inspiram o Direito Ambiental – é melhor impedir o quanto antes a continuidade do dano ambiental constatado decorrente de obra ou atividade, de modo a propiciar a regeneração do meio ambiente e dar viabilidade à recuperação da área degradada, do que esperar a conclusão do processo administrativo para só então aplicar a sanção administrativa de embargo.
A Lei 9784/99, que regula o Processo Administrativo no Âmbito da Administração Pública Federal, prevê no seu artigo 45 a adoção de medidas cautelares:
Art. 45. Em caso de risco iminente, a Administração Pública poderá motivadamente adotar providências acauteladoras sem a prévia manifestação do interessado.
O § 1o do art 51 do Novo Código Florestal prossegue restringindo o embargo aos locais onde efetivamente ocorreu o desmatamento legal, não atingindo as demais atividades realizadas no imóvel não relacionadas com a infração. Questão interessante levantada no referido parágrafo diz respeito a falta de possibilidade de embargar atividades de subsistência, ainda que causem desmatamento. Nesses casos, prevalece a dignidade da pessoa humana sobre o direito à proteção do meio ambiente.
O § 2o , por sua vez, é bem autoexplicativo:
§ 2o O órgão ambiental responsável deverá disponibilizar publicamente as informações sobre o imóvel embargado, inclusive por meio da rede mundial de computadores, resguardados os dados protegidos por legislação específica, caracterizando o exato local da área embargada e informando em que estágio se encontra o respectivo procedimento administrativo.
A consulta a que se refere o parágrafo pode ser feita através do site http://servicos.ibama.gov.br/ctf/publico/areasembargadas/ConsultaPublicaAreasEmbargadas.php , no qual pode ser feita consulta pública de autuações e embargos.
Por fim, de acordo com o § 3o , a pedido do interessado, o órgão ambiental responsável – IBAMA emitirá certidão em que conste a atividade, a obra e a parte da área do imóvel que são objeto de embargo, conforme o caso.
7.CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ante o exposto, observa-se a extrema relevância socioambiental da Lei n. 12.651/2012, o novo Código Florestal, que objetivando a proteção da vegetação, instituiu áreas de Preservação Permanente e áreas de Reserva Legal; disciplinou a exploração florestal, bem como o suprimento de matéria-prima florestal, normatizou o controle da origem dos produtos florestais e o controle e prevenção dos incêndios florestais, e ainda, preconizou instrumentos econômicos e financeiros para o alcance de tais objetivos.
Assim, o Código Florestal vigente almeja a proteção da vegetação nativa, constituindo instrumentos como o estabelecimento de padrões ambientais mínimos para regular a relação do homem com a terra, as áreas de preservação permanente e as áreas de reserva legal, e ainda, um regime restritivo de supressão da vegetação.
Amparado nos standards jurídicos de desenvolvimento sustentável, vedação ao retrocesso ambiental e de dever geral de proteção do meio, o CF promove o uso regular da propriedade sob um caráter difuso e intergeracional, com o desiderato de assegurar um uso econômico sustentável dos recursos naturais, conservando e reabilitando processos ecológicos.
REFERÊNCIAS
BRASIL, República Federativa do. Lei nº 12.651 de 25 de maio de 2012. Publicada no D.O.U em 28.5.2012
BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de direito constitucional. 6ª ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2011.
CONAMA, Resolução nº 302, de 20 de Março de 2002. Disponível em: http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res02/res30202.html, acesso em 09/07/2013.
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direito Administrativo. 25 ed.rev., ampl. e atual. São Paulo: Atlas, 2012.
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. 13ª ed. ver., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2012.
FREITAS, Vladimir Passos de. A polêmica reforma do Código Florestal Brasileiro. Disponível em: http://www.ipebj.com.br/docdown/_881.pdf, acesso em 10/07/2013.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. atual. São Paulo: Malheiros, 2010.
MILARÉ, Édis; MACHADO, Paulo Affonso Leme. O novo código florestal: comentários à Lei 12.651, de 12 de maio de 2012, à Lei 12.727 de outubro de 2012 e do Decreto 7.830 – 2. ed. rev., atual e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2013
RAMOS, Renata Inês; AHMAD, Irene Tosi. Código florestal: apreciação atualizada. Disponível em: < http://www.abes-sp.org.br/arquivos/atualizacao_codigo_florestal.pdf>. Acesso em: 11 de julho de 2013.
SANTOS, Francisco José Rezende dos. Áreas de Preservação Permanente e Áreas de Reserva Legal. Disponível em: <http://www.mp.go.gov.br/portalweb/hp/9/docs/areas_de_preservacao_permanente_e_areas_de_reserva_legal.pdf>. Acesso em: 11 de julho de 2013.
SIRVINSKAS, Luis Paulo. Manual de direito ambiental. 10ª ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2012.
[1] Cf. SIRVINSKAS, Luis Paulo. Manual de direito ambiental. 10ª ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Saraiva, 2012. p. 515.
[2] Entendemos que a Emenda n.1/69 não representou uma nova Constituição. Neste sentido, observa-se que “inexistiu o exercício legítimo do poder constituinte originário, mas, tão só, o uso anômalo da competência reformadora, que se revestiu na roupagem de uma emenda constitucional hiperampliativa”. BULOS, Uadi Lammêgo. Curso de direito constitucional. 6ª ed. rev. e atual. São Paulo: Saraiva, 2011. p. 488
[3] Em que a União estabelece o aludido piso mínimo, ou seja, as normas gerais.
[4] “É a utilização racional dos recursos naturais não renováveis, também conhecido como meio ambiente ecologicamente equilibrado ou ecodesenvolvimento”. SIRVINSKAS, op. cit., p. 140. Analisando-o por um prisma principiológico, “o princípio do desenvolvimento sustentávl tem por conteúdo a manutenção das bases vitais da produção e reprodução do homem e de suas atividades, garantindo igualmente uma relação satisfatória entre os homens e destes com o seu ambiente, para que as futuras gerações também tenham a oportunidade de desfrutar os mesmo recursos que temos hoje à nossa disposição”. FIORILLO, op. cit., p. 87.
[5] Neste ponto relembra-se que embora seja reconhecido o direito de propriedade como um direito individual (CF, art. 5°, inciso XXII), encontra-se subordinado a sua função social (CF, art. 5°, inciso XXIII e outros).
