Numa exposição singela sobre princípios recorremos ao conceito de Celso Antônio Bandeira de Mello. Nas palavras do douto professor “Princípio é, pois, por definição, mandamento nuclear de um sistema (regime jurídico administrativo), verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradiasobre diferentes normas, compondo-lhes o espírito e servindo de critério para a exata compreensão e inteligência delas, exatamente porque define a lógica e racionalidade do sistema normativo, conferindo-lhe a tônica que lhe dá sentido harmônico.”[1] (grifo nosso).
Dada a importância desses mandamentos nucleares, que se irradiam sobre todas as normas, Celso Antônio acrescenta; “violar um princípio é muito mais grave que violar uma norma.”[2] (grifo nosso) A afirmação é assertiva, é muito mais grave a violação de uma norma do que um conjunto de normas.
Vejamos nessas poucas linhas três 3 (três) importantes mandamentos nucleares; a saber: Princípios da legalidade, Princípio da segurança jurídica e o Princípio da moralidade.
O Princípio da legalidade em uma análise equivocada é o mero encaixe perfeito da conduta a norma. Numa visão acertada, a compatibilidade entre o ato administrativo e o sistema normativo. Hely Lopes Meirelles já definia “na administração pública só é permitido fazer o que a lei autoriza”[3], ou seja, o que a lei não autoriza ela proíbe. O termo “lei” deve ser interpretado amplamente, incluindo-se todas as formas legislativas e não só as leis ordinárias. Obedecer ao princípio da legalidade é obedecer ao Direito como um todo. Portanto, os princípios, como alicerces do sistema, também estão incluídos no termo, em outras palavras, a inobservância a um princípio equivale a uma ilegalidade. Mesmo porque o princípio incide sobre normas, ou seja, a transgressão a um princípio terá por conseqüência a infração a um bloco de normas.
Da incidência dos princípios, tal qual o princípio da legalidade, sobre as normas, abstraímos os papeis dos princípios no sistema normativo, a saber: integração, interpretação, limitação e sistematização. Essas funções são apontadas por Rafael Valim. Quando falamos em integração referimo-nos ao preenchimento de vazios normativos por meio de princípios. Já a atribuição interpretativa dos princípios impede que as normas sejam decodificadas de forma contrária aos princípios. Estes são base do sistema normativo, pois como já mencionado, à infração a um princípio resultará da violação de um conjunto de normas que estejam sobre a sua égide.
Com relação à função limitativa dos princípios Rafael Valim dispõe: “Já a função limitativa dos princípios traduz-se na qualidade de constituírem parâmetro de validade de regras jurídicas, vale dizer, se uma regra discrepar do comando albergado por um princípio, estará ela inquinada de invalidade, sujeitando-se a expulsão da ordem jurídica”[4]. Ou seja, as normas não podem suplantar os limites impostos pelos princípios no sistema normativo, sob pena de invalidade. Com precisão Valim ainda esclarece: “a função limitativa só tem lugar se descumprida a função interpretativa”[5]. Veja que se a norma for interpretada em desconformidade com o sistema certamente ela terá excedido os limites impostos pelos princípios. Daí a relação entre as atribuições dos princípios no que tange a interpretação e a limitação. Vale aduzir que o referido doutrinador explica que “os princípios são, ao mesmo tempo, um dos mecanismos de redução da discricionariedade (função interpretativa) e de controle do ato administrativo (função limitativa).[6]”
Por fim, deve ser enfatizada a função sistematizadora, e nesse ponto Rafael Valim exibe com grandiosidade o significado do termo “irradia” usado no conceito de Celso Antônio, dando mais brilho a concepção do ilustre professor:
“Por constituírem as proposições mestras do sistema jurídico, os princípios irradiam seu conteúdo estimativo sobre as demais normas, imprimindo-lhes unidade e coerência.
Assim cada princípio unifica, sob o influxo do valor que carrega, uma plêiade de regras e de subprincípios, os quais, ao mesmo tempo que naquele se sustentam, a ele dão concretude.[7]” (grifo nosso)
Complementando o princípio da legalidade temos o princípio da segurança jurídica. Com já vimos o princípio da legalidade visa observância ao Direito, por conseguinte, submissão também ao princípio da segurança jurídica. Para Celso Antônio este é um dos princípios mais importantes, senão o mais importante. Embora não esteja expresso na carta magna tem natureza constitucional. Segundo Rafael Valim o princípio da segurança jurídica vem acompanhado de duas idéias centrais; são elas: a certeza e a estabilidade. Objetivando evitar “mudanças normativas inopinadas e traumáticas, a mutabilidade das situações subjetivas constituídas sob o pálio de leis revogadas, a desmedida e degenerada produção normativa, supressão da confiança legítima, entre outros fatores que agravam a conatural situação de insegurança do indivíduo[8].”
Reforçando o princípio da legalidade temos ainda o princípio da moralidade. A idéia foco do princípio da moralidade administrativa é a honestidade no trato da coisa pública. Segundo Márcio Cammarosano, estudioso do assunto, a moralidade administrativa não se confunde com a moral comum[9], mesmo porque condutas morais ditadas em determinado período histórico podem ser imorais em outro momento histórico, daí estaríamos fadados a insegurança jurídica. A moralidade administrativa não visa á observância a moral comum, mas a moral jurídica. A idéia de moral administrativa, como valor que irradia no sistema, está atrelada aos subprincípios da lealdade e da boa fé administrativa.
Há doutrina que acresce as funções; integrativa e interpretativa, a função normativa. “Em primeiro lugar, os princípios têm função normativa. Sendo normas jurídicas, podem ser concretizados e geram direitos subjetivos. Têm, ao lado das regras, função normativa.[10]” O magistrado e doutrinador George Marmelstein Lima na linha de Canotilho entende que podem ser apontadas como funções dos princípios “a) função fundamentadora; b) função orientadora da interpretação; c) função de fonte subsidiária[11]”.
“(...) exerce a importante função de fundamentar a ordem jurídica em que se insere, fazendo com que todas as relações jurídicas que adentram ao sistema busquem na principiologia constitucional "o berço das estruturas e instituições jurídicas[12]".
Nós entendemos que os princípios possuem função integrativa, interpretativa, normativa, sistematizadora, fundamentadora e limitadora. E com base nesses papeis, desempenhados pelos princípios, podemos extrair que os princípios possuem duas vertentes ou eficácias; a saber: positiva e negativa.
"por eficácia positiva dos princípios, entende-se a inspiração, a luz hermenêutica e normativa lançadas no ato de aplicar o Direito, que conduz a determinadas soluções em cada caso, segundo a finalidade perseguida pelos princípios incidíveis no mesmo; por eficácia negativa dos princípios, entende-se que decisões, regras, ou mesmo, subprincípios que se contraponham a princípios serão inválidos, por contraste normativo[13]"
Concluímos que os princípios como mandamentos nucleares estão aptos a determinar a aplicação da norma, assim como são capazes de impedir, obstar, evitar, a aplicação de qualquer norma, invalidando atos, decisões ou regras que contrariem o valor expressado pelo princípio. Por isso, reiteramos que é muito mais grave a infração a um princípio do que a uma norma, dada suas funções e eficácia no sistema normativo.
Referências Bibliografia
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 28.ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
MAZZA, Alexandre. Panorama Geral Dos Princípios Administrativos. Material da 2.ª aula da Disciplina “Temas Fundamentais do Direito Administrativo”, ministrado no Curso de Especialização Telepresencial e Virtual em Direito Administrativo – Universidade Anhanguera – UNIDERP – REDE LFG.
VALIM, Rafael. O Princípio da Segurança Jurídica no Direito Administrativo. Material da 4.ª aula da Disciplina “Temas Fundamentais do Direito Administrativo”, ministrada no Curso de Especialização Telepresencial e Virtual em Direito Administrativo – Universidade Anhanguera – UNIDERP – REDE LFG, 2011.
FAZOLI, Carlos Eduardo de Freitas. Princípios Jurídicos. Revista Uniara, n.º 20, 2007, p.18.
LIMA, George Marmelstein. Princípios Constitucionais. Disponível emhttp://jusvi.com/artigos/1037.
