RESUMO
Quais os limites da competência municipal para legislar, no âmbito do interesse local e suplementando a norma federal e estadual, sobre meio ambiente e a mineração (atividade e características)? Buscou-se responder ao problema hoje presente de forma corrente, tanto na doutrina como nos tribunais, sobre os limites da competência legislativa municipal. Introduzindo sobre meio ambiente e sua constitucionalização, o estudo levantará as alterações trazidas com a carta de 1988, adentrando no direito minerário e visando esclarecer se remanesceria lacuna para que o Município legisle no âmbito de seu interesse local, tendo em vista a competência privativa da União para dispor sobre mineração. Foram apontadas divergentes posições doutrinárias, que só vieram a demonstrar a nebulosidade atrelada à competência municipal sobre meio ambiente. Finalizar-se-á o estudo analisando caso concreto. Após o levantamento dos pontos fundamentais e imprescindíveis concluiu-se pela permissibilidade limitada do ente municipal legislar sobre meio ambiente, mas pela inteira impossibilidade de dispor de norma sobre direito minerário, seja sobre a atividade per si, seja sobre suas características.
Palavras-chave: Direito Ambiental, Competência Municipal, Mineração.
ABSTRACT
What are the limits of the municipal competence to legislate under the local interest and supplementing the federal and state standard, about environmental and mining (activity and characteristics)? It was tried to answer the problem today on current way, both in doctrine and in the courts, about the limits of municipal legislative competence. Introducing about the environment and its constitutionalization, the study will raise the changes brought with the 1988 letter, entering the mining rights and wanting to clarify whether would remain gap to the municipality to legislate under its local interest, in view of the private competence of the Union to dispose on mining. Different doctrinal positions were raised, which showed the cloudiness in respect to municipal competence over the environment. The study will be finished analyzing the concrete case. After surveying the fundamental and essential issues, the limited permissibility of the municipal entity to legislate was concluded, but for the entire impossibility of disposing norm on mining rights, either on the activity itself, either on its characteristics.
Keywords: Environmental Law, Municipal Competence, Mining.
SUMÁRIO: 1 – INTRODUÇÃO; 2 – O MEIO AMBIENTE E O DIREITO AMBIENTAL; 2.1 – O DIREITO HUMANO FUNDAMENTAL; 2.2 – CONCEITUAÇÃO; 2.3 – CONTEMPORANEIDADE DO MEIO AMBIENTE COMO LEGISLAÇÃO; 2.4 – SUSTENTABILIDADE; 3 – O MEIO AMBIENTE E A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988; 4 – A COMPETÊNCIA COMUM MATERIAL PREVISTA NO ARTIGO 23, INCISOS VI E VII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL; 5 – A (IM)COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA LEGISLAR SOBRE MEIO AMBIENTE, COM FUNDAMENTO NO ARTIGO 30, INCISOS I E II, DA CONSTITUCIONAL FEDERAL; 6 – A COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PARA DISPOR SOBRE DIREITO MINERÁRIO; 7 – A (IM)POSSIBILIDADE DO ENTE MUNICIPAL LEGISLAR SOBRE O EXERCÍCIO DA ATIVIDADE MINERÁRIA E SUAS CARACTERÍSTICAS; 7.1 – CASO CONCRETO; 8 – CONCLUSÃO; 9 – REFERÊNCIAS.
1. INTRODUÇÃO
Este tema foi desenvolvido com vista a amealhar os entendimentos doutrinários e jurisprudenciais sobre os limites da competência municipal para legislar sobre direito ambiental, buscando, ao final, concluir se o Município, sob a ótica da competência comum material para atuar e concorrente para legislar, pode dispor sobre direito minerário, sua atividade e características.
Neste viés, com as alterações trazidas pela Constituição Federal de 1988, no que diz respeito à Competência comum material ou administrativa e a competência para legislar, irrompeu vasta querela sobre as delimitações do que foi autorizado a cada um dos entes políticos. Mais que a problemática da divisão de competências, a nebulosidade apontava para as alterações atinentes à competência municipal.
E, se a divisão de competências já guarda infindáveis divergências, esta situada sob a ótica do direito ambiental resulta em desacordo ainda maior. Por isso mesmo, o presente estudo busca delinear, inicialmente tal problemática, para que se possa, ao final, localizar a resposta ao tema da pesquisa – a (im)possibilidade do Município legislar sobre direito minerário, sua atividade e características.
Poder-se-á observar no estudo que a doutrina hoje se encontra inteiramente dividida. Seu posicionamento parte da completa ausência de competência municipal para legislar sobre direito ambiental até quem defenda a competência privativa no que diz respeito a matéria (inclusive ambiental) versar sobre interesse local.
E sobre o direito minerário, cuja matéria prima consta na Constituição Federal como pertencente à União e a competência, a priori, pertenceria privativamente à União ou, por delegação, aos entes estaduais, levantou-se a possibilidade dos entes municipais legislarem no ponto, o que vem ocorrendo em algumas localidades.
Concluiu-se, por outro lado, que, quando muito o Município poderá legislar sobre mineração suplementando a norma federal ou estadual, no estrito interesse local e sem ineficacizar tais normas. Notar-se-á que mesmo a parcela doutrinária que admite a competência municipal para legislar sobre direito ambiental e, especificamente minerário, ressalta que não apenas a normal municipal não poderá contrapor a legislação federal e estadual, como não poderá retirar a efetividade das atividades de mineração, com vista às autorizações e concessões concedidas pelo Governo Federal, através do DNPM.
Há de se ressaltar que a contrário do que ocorre com a maioria dos temas que contam com a competência municipal suplementar, em que o ente deve-se atentar tão somente às normas federais e estaduais, quando se falar em direito minerário, não dever-se-á observar apenas as lacunas da lei, mas principalmente a norma não poderá obstar o prosseguimento das atividades de mineração, ou dificultar-lhe a ponto de interferir diretamente nas atividades concedidas e autorizadas pela União.
2. O MEIO AMBIENTE E O DIREITO AMBIENTAL
2.1. Direito humano fundamental
O Meio Ambiente vem se revelando matéria de profundo estudo e calorosos debates, tanto no interior do concernente ao estudo científico, quanto no ambiente social e leigo.
A verdade é que, com o advento da Constituição Federal de 1988, o Meio Ambiente passou a ter status de direito humano fundamental e até mesmo direito personalíssimo[1], guardando grande relevância, por isso mesmo, e merecendo a devida atenção dos legisladores e das instituições públicas.
E a discussão mais entusiasmada diz respeito ao embate entre o direito humano fundamental ao meio ambiente equilibrado e o princípio da livre iniciativa. Qual é o limite e até onde se pode chegar para, em prejuízo do meio ambiente, explorá-lo em benefício do progresso e do crescimento econômico?
Por isso mesmo que para se introduzir na discussão de competências e da proteção ao meio ambiente, e principalmente no que diz respeito ao direito minerário, releva crucial tecer breves comentários ao direito ambiental.
2.2. Conceituação
Antes de mais nada, leia-se conceituação objetiva e de fácil compreensão declinada por Silva[2] : meio ambiente é “a interação do conjunto de elementos naturais, artificiais e culturais que propiciem o desenvolvimento equilibrado da vida em todas as suas formas”.
Por outro lado, não se pode olvidar do proveitoso conceito apresentado por Coimbra[3]:
“é o conjunto dos elementos abióticos (físicos e químicos) e bióticos (flora e fauna), organizados em diferentes ecossistemas naturais e sociais em que se insere o Homem, individual e socialmente, num processo de interação que atenda ao desenvolvimento das atividades humanas, à preservação dos recursos naturais e das características essenciais do entorno, dentro das leis da natureza e de padrões de qualidade definidos”.
Datado de 1981, através do artigo 3º, da Lei n. 6.938/81, o conceito normatizado de meio ambiente inovou no Direito Brasileiro ao constar que se tratava do “conjunto de condições, leis, influências e interação de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”.
2.3. Contemporaneidade do meio ambiente como legislação
Em contrapartida às tantas divergências, os pesquisadores parecem não discordar sobre a contemporaneidade do tema e de seu enlace.
Apenas no ano de 1972, com a Conferência das Nações Unidas sobre o desenvolvimento humano, realizada em Estocolmo, deu-se início a uma sequência de eventos sociais de aprofundamento constante e progressivo sobre o meio ambiente e o desenvolvimento social como um todo. Passou-se nitidamente, do estudo do homem, como sujeito do ambiente em que vive, para se chegar ao estudo específico e aprofundado do meio ambiente, tanto em meio científico, como legislativo, visto ter se perfectibilizado como o ponto de partida.
Milaré[4] destaca que no processo evolutivo/social
“a conferência das Nações Unidas sobre desenvolvimento e meio ambiente, reunida no Rio de Janeiro em junho de 1992 (Rio 92), as muitas outras que se seguiram até a Rio + 20 – assim como infinidade de reuniões que se celebram em todos os continentes -, atestam a permanente busca de soluções para o conflituoso desenvolvimento dos menos desenvolvidos, que constitui o sonho, uma espécie de Eldorado, que se procura em toda parte”.
O citado doutrinador ainda destaca que o propulsor da relevância que, progressivamente, se passou a dar ao meio ambiente, a contrário do que talvez muitos possam imaginar, foram os denominados países emergentes, ante o crescimento econômico e industrial, resultando, por evidente, em prejuízos ao ecossistema[5] em grande escala[6].
Apesar do ponto de partida, no contexto nacional brasileiro, legislativo, seu destaque necessitou aguardar até a vigência da Constituição Federal de 1988.
Desde àquela época até o advento constitucional, a sociedade buscava, sem sucesso, através de medidas paliativas, sem força efetiva, alternativas de minimizar os danos gerados pelo homem ao seu próprio ambiente. Penavam, por isso mesmo, os ambientalistas com a ânsia agressiva das potências econômicas e, mais recentemente, dos emergentes.
2.4. Sustentabilidade
Outro ponto que não se pode olvidar sobre estudo do meio ambiente é a sustentabilidade.
Em brilhante trabalho científico perfectibilizado no livro “Empreendedorismo social: a transição para a sociedade sustentável”, os pesquisadores Francisco Paulo de Melo Neto e César Froes[7] apresentam conceito interessantíssimo criado por um ex-diretor da Comissão Econômica para a América Latina chamado Neira Alva:
“A sustentabilidade pode ser entendida como um conceito ecológico – isto é, como a capacidade que tem um ecossistema de atender às necessidades das populações que nele vivem – ou como um conceito político que limita o crescimento em função da dotação de recursos naturais, da tecnologia aplicada no uso desses recursos e do nível efetivo de bem-estar da coletividade” vol. 317, pg. 158 e Compet6E8, pg. 271.)gamento a prospenda t
O conceito de sustentabilidade é recente, destacando-se em meio à evolução do estudo e legislação sobre o meio ambiente. Desde o crescimento dos países emergentes e daqueles considerados de primeiro mundo com atuação primordialmente industrial, viu-se necessária uma pesquisa que buscasse aliar esse inevitável crescimento e a imprescindível preservação ambiental. E a sustentabilidade atua em defesa do ideal uso dos recursos naturais, acrescendo a utilização do que por nós é necessário, mas minguando os prejuízos inerentes à invasão do ambiente.
E o atributo da sustentabilidade, nas palavras de Milaré [8], está associado
“à sua durabilidade, ou seja, um bem ou recurso é sustentável na medida em que pode – ou deve – durar para atender às necessidades dos ecossistemas naturais e às demandas dos ecossistemas sociais (em particular nos processos de produção e consumo).”
3. O MEIO AMBIENTE E A CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988
Como já se falou no item anterior, com o desenvolvimento em grande escala e o aparecimento de países que até então inexistiam materialmente para a economia mundial, os danos ao meio ambiente seriam cada vez em maiores proporções, implorando, por isso mesmo, a natureza por proteção e defesa, através dos legisladores, ante a ausência de tutela jurídica própria. Desde então o meio ambiente passou a ser inserido nas constituições internacionais, não sendo diferente na Brasileira.
No entendimento de Milaré, a Constitucionalização do meio ambiente surgiu, inicialmente, como direito personalíssimo em meio a normas implícitas presentes na carta de 1988. Com efeito, no entendimento de sua doutrina,
“a vida humana é o valor supremo do ordenamento jurídico pátrio, que deve viabilizar a realização plena do potencial criativo e produtivo intrínseco a cada indivíduo” e, seguindo, “a decorrência inexorável da valorização da vida humana é a consagração do direito à vida, no topo da pirâmide hierárquica, onde vão inspirar-se todos os demais direitos subjetivos conferidos pelo sistema jurídico”.
Sob essa ótica, a Constituição de 1988 passou a defender que “o indivíduo tem direito não simplesmente à vida, mas à qualidade de vida, em ordem de possibilitar a realização plena da personalidade humana”[9]. E é justamente neste ponto que adentra o meio ambiente, atrelando suas peculiaridades e necessidades à vida humana à própria qualidade de vida dos indivíduos. Até mesmo porque não há qualidade de vida sem um ambiente íntegro e predisposto a propiciar um viver mais equilibrado.
Por isso mesmo é que conclui Milaré[10]: “esse liame indissociável entre os dois conceitos que erige o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado a direito humano fundamental e, mais que isso, a uma das espécies dos chamados direitos personalíssimos”.
Aprofundando a matéria, na doutrina de Silva[11]se encontra interessantíssimo registro que vem a corroborar ainda mais os argumentos de Milaré:
“A Constituição Federal de 1988 inovou o sistema de salvaguardas ambientais. No Capítulo VI (Do meio ambiente) do Título VIII (Da ordem social) está gravado que todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. A normativa constitucional afirma que todos têm direito ao meio ambiente, mas não a qualquer ambiente e sim ao meio ao meio equilibrado. Integra, portanto, a esfera jurídica dos sujeitos o direito ao equilíbrio ambiental. Nesta linha de amarração, qualquer um que viole tal normativa está a violar direitos subjetivos de sujeitos.” E continua: “O raciocínio que aqui se estampa prende-se ao plano de eficácia da norma e certamente não se vincula a uma titularidade proprietária. O direito ao ambiente ecologicamente equilibrado é direito subjetivo de ordem material e alcança a seara dos direitos fundamentais. O equilíbrio ambiental é crucial para que as personalidades possam ter o curso normal de desenvolvimento. [...] Subtrair do sujeito ao equilíbrio ambiental é desvirtuar a eficácia social da norma constitucional”.
Francisco do Amaral [12] segue esta corrente:
“O direito ao ambiente é um direito subjetivo fundamenta;, de natureza personalíssima, e tendo como função conservar um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado em favor do titular e de terceiros, inclusive de geração futura.”
O destaque realizado na Carta de 1988 foi ainda mais importante tendo em vista a ausência, salvo disposições aleatórias, da presença do meio ambiente nas cartas anteriores.
Mister frisar que a Carta brasileira, no pertinente ao tema ambiental é das mais respeitadas. O Ministro do Supremo Tribunal Federal, Gilmar Mendes [13], ressalta que “o capítulo do meio ambiente é um dos mais avançados e modernos do constitucionalismo mundial, contendo normas de notável amplitude e de reconhecida utilidade”. A importância foi ainda maior porque até então pouco se regulava sobre meio ambiente.
Portanto, a mudança trazida com a Constituição Federal de 1988 foi de elevada grandeza, pois passou a normatizar o meio ambiente de forma extensa, indiretamente através dos preceitos recém comentados, e diretamente por meio das diversas disposições presentes da Carta. Desde então o meio ambiente ostenta autonomia frente à proteção prevista aos demais bens jurídicos, além de contar com valor intrínseco[14].
Nesta senda, a partir de 1988 a matéria conta com o Capítulo IV, Título VIII, da Carta Constitucional, tendo, pela primeira vez, previsão específica, onde o meio ambiente foi institucionalizado como um direito fundamental.[15]
Não se pode olvidar, também, que a Constituição Federal, nos termos do artigo 225, fez constar que
“todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defende-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.
Vale observar a disposição com atenção, pois deslembra absolutamente qualquer norma constitucional anterior. Tal disposição guarda uma importância descomedida, pois além de defender o meio ambiente, o faz com norma aberta, livre para a interpretação e mudanças conforme as necessidades dos tribunais; o ponto é a defesa do meio ambiente e a norma permite que os tribunais a adaptem conforme as necessidades hodiernas, bem como aos casos concretos. Também não se pode deixar de registrar que desde então se tornou mais fácil declarar normas infraconstitucionais como Inconstitucionais.
4. A COMPETÊNCIA COMUM MATERIAL PREVISTA NO ARTIGO 23, INCISOS VI E VII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
De início, faz-se importante colacionar a classificação das competências constitucionalmente previstas, no entender de José Afonso da Silva[16]:
“podemos classificar as competências primeiramente em dois grandes grupos com suas subclasses: (1) competência material, que pode ser: (a) exclusiva (art. 21); e (b) comum, cumulativa ou paralela (art. 23); (2) competência legislativa, que pode ser: (a) exclusiva (art. 25, §§ 1º e 2º); (b) privativa (art. 22); (c) concorrente (art. 24); (d) suplementar (art. 24, § 2º)”
Adentrando no ponto da competência constitucional especificamente sobre meio ambiente, em um primeiro momento dever-se-á fazer abordagem à competência administrativa comum constante do artigo 23, incisos VI e VII, visto que por muitas vezes é confundida com a competência legislativa, até mesmo pela doutrina. A disposição recém citada assim prevê:
“Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
[...]
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;”
José Afonso da Silva[17] ensina que a competência
“comum, cumulativa ou paralela, reputadas expressões sinônimas, que significa a faculdade de legislar ou praticar certos atos, em determinada esfera, juntamente e em pé de igualdade, consistindo, pois, num campo de atuação comum às várias entidades, sem que o exercício de uma venha a excluir a competência de outra, que pode assim ser exercida cumulativamente”.
A objetividade e clareza do conceito exclamado por Bulos[18] há de ser lembrada:
“Competência comum, cumulativa ou paralela é aquela que é conferida simultaneamente às entidades político-administrativas. Significa que a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios devem cooperar na execução de tarefas e objetivos que lhes são correlatos.”[19].
Portanto, a competência prevista no artigo 23, incisos VI e VII, da Carta Magna, trata da permissibilidade constitucional para que todos os entes possam, cooperadamente, organizar-se administrativamente e reger o meio ambiente cujo interesse lhe alcança.
O motivo ensejador da competência delineada no artigo 23 é a tentativa de desburocratizar, descentralizando os encargos relativos ao meio ambiente, objetivando o fim último de atuações efetivas conjuntas entre os entes públicos, com vista a resultados expressivos[20].
A inclusão dos Municípios como competentes para defender o meio ambiente há de ser enfatizada, visto que lhes foi concedida autonomia para, junto aos demais entes federados, instrumentalizar políticas públicas, cooperadamente, em contraponto ao individualismo político. A competência material para dispor sobre meio ambiente possibilita aos entes administrarem suas riquezas naturais e defenderem seu ecossistema, com o apoio, mesmo que em tese, dos demais entes. Diz-se em tese, pois na prática a cooperação não é tão fácil como imaginava a assembleia constituinte.
Com efeito, tal fato já restou observado por parte da doutrina, que ora se colaciona nas palavras de Paulo de Bessa Antunes[21], perfeitamente bem colocadas sob o ânimo da crítica no tocante à competência comum e à atuação conjunta dos entes federativos:
“Este fato é, em si próprio, bastante complexo, pois a prática tem demonstrado que os três níveis da administração pública não agem coordenadamente. Muito pelo contrário, é rotineira a tomada de medidas contraditórias e até mesmo antagônicas entre eles. Isto faz com que reine, entre empreendedores e a população em geral, a mais completa perplexidade. Também não se pode deixar de consignar que, em diversas oportunidades as competências ambientais tem servido de escudo para ações politicas de retaliação entre autoridades publicas de partidos diferentes. É bastante comum que prefeitos de um partido determine embargos “ambientais” de obras licenciadas pelos órgãos estaduais ou federais, bem como o contrário, em todas as três esferas da administração publica, com evidente prejuízo para a credibilidade do sistema.”
E justamente a problemática maior, no que diz respeito à competência comum, é aquela atrelada à municipal, visto que apesar da liberalidade para atuar em defesa do meio ambiente, não poderá o ente político referido contrapor às legislações federais e estaduais ou retirar a eficácia de tais normas – há posição doutrinária contrária, como se verá na sequência.
Todavia, independente do pontos acima declinados, Paulo de Bessa Antunes[22] ressalta a extrema necessidade de que os Municípios produzam legislação própria a dar efetividade a sua atuação ambiental, através de sanções a aqueles que ousam interferir no equilíbrio ambiental. Destacou o autor que a competência dos demais entes não pode ser usada como subterfugio para que o Município se desonere de suas obrigações constitucionais. O que se quer dizer é que há a necessidade inarredável de que os Municípios exerçam efetivamente sua competência constitucionalmente prevista, para combater a poluição e defender seu ecossistema dos prejuízos gerados pelo homem.
Para que melhor se compreenda, é devido citar pertinente registro do doutrinador acima mencionado:
“E no exercitamento da competência comum, que é competência administrativa, a cooperação associativa tem universo maior e mais propício para ações integradas [...]. Inegavelmente, cabe ao Município, como poder público, dispor sobre regras de direito, legislando em comum com a União e o Estado, com fundamento no artigo 23, VI, CF. Portanto, quando um município, através de lei, mesmo que se lhe reconheça conteúdo administrativo, em se tratando da competência comum, disciplinar esta matéria, falo-a no exercício da competência comum, peculiarizando-lhe a ordenação pela compatibilidade local, em consideração a esta ou aquela vocação sua”[23].
Isto porque, apesar da competência comum concerner à atuação prática em prol do meio ambiente, para que o objetivo seja efetivamente cumprido, não se poderá deixar de contar com legislação própria. E é por tal fato que muitas vezes a competência material confunde-se com a competência para legislar.
Antes de findar deve-se registrar o advento da Lei Complementar n. 140/2011, que fixou normas para a cooperação entre os entes em prol do meio ambiente[24], dando efetividade, ao menos teórica, ao até então deslembrado parágrafo único do artigo 23, da Constituição Federal.
Como se observará a seguir, a competência comum material deverá ser analisada cumulativamente com a disposição presente do artigo 30, incisos I e II, da Constituição Federal, com vista a possibilitar aos entes municipais imporem sua atuação prática na esfera ambiental por via de legislação própria, como defendido por Antunes, no âmbito de seu interesse local e para suplementar a norma federal e estadual.
5. A (IN)COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA LEGISLAR SOBRE MEIO AMBIENTE, COM FUNDAMENTO NO ARTIGO 30, INCISOS I E II, DA CONSTITUCIONAL FEDERAL
O artigo 30, em seus incisos I e II, da nossa lei maior, guardou competência aos Municípios para, respectivamente, “legislar sobre assuntos de interesse local” e “suplementar a legislação federal e a estadual no que couber”.
O ponto principal da alteração constitucional em comparativo à carta anterior foi a substituição da expressão “peculiar interesse” por “interesse local”. Esta nova previsão acalorou as divergentes posições sobre o limite da competência municipal para legislar sobre matéria ambiental – em que pese ortograficamente as nominações não apresentarem consistente diferenciação. A principal desarmonia doutrinária diz respeito à exclusão do termo “peculiar”; se a alteração aumentou ou restringiu a competência municipal para legislar.
A jurista Patrícia de Azevedo da Silveira[25] bem equaciona a problemática destacando que parte da doutrina segue o posicionamento que “a terminologia interesse local implica redução da competência municipal pois, na medida em que determinada questão interessar ao Estado-Membro, a regulação da mesma passa a pertencer-lhe. Isto porque, nesse caso, acredita-se que o campo do peculiar interesse é o que significa preponderância e não exclusividade". Por outro lado, no sentido inverso, aduz a jurista que “há quem sustente uma ampliação do âmbito de competência dos Municípios e que agora os mesmos não necessitam demonstrar que dada matéria é de seu peculiar interesse, este mais restrito que interesse local”.
Pela corrente que defende a diminuição da competência, Pinto Ferreira[26] afirma que as alterações restringiram a autonomia municipal. Acredita o autor que, desde então, quando o interesse, mesmo predominantemente municipal, também o for dos demais entes, não restará lacuna para o exercício da competência dos municípios.
Já o pesquisador José Antônio Osório da Silva acrescenta que
“a legislação municipal visaria atender às características próprias do território em que as questões ambientais, por sua especificidade, não contassem com a proteção oferecida pela legislação federal ou estadual”.[27]
Todavia, parte da doutrina, ora exemplificada por Mendes, defende que não apenas aumentou a competência municipal, como passou a prever até mesmo competência privativa ou exclusiva quando a matéria tratar de interesse local[28].
Por outro lado, mesmo a parcela dos autores que defende a competência privativa ou exclusiva para legislar sobre interesse local não discorda que os Municípios devem respeitar a legislação federal e estadual, além, por evidente, da Constituição Federal[29].
Há exceção. A corrente abraçada por Leme Machado, que destaca contar com os ensinamentos de Celso Bastos, Hely Lopes Meirelles e José Cretella Júnior, é no sentido de que até mesmo os entes estadual e federal deverão respeitar a matéria atinente ao interesse municipal, como se a competência municipal fosse puramente exclusiva.
Contra quem defende a exclusividade ou a competência privativa, Bulos bem expõe sua posição:
“Nada obstante o fato de o constituinte de 1988 ter substituído a terminologia “peculiar interesse municipal” por “interesse local”, o certo é que cairá na esfera de atribuições do município tudo aquilo que for “predominante” ao gerenciamento de seus negócios próprios nos limites das atribuições que as normas constitucionais e ordinárias lhe irrogam. Isso não significa exclusividade”[30].
Também, não se poderia deixar de citar a competente participação de Toshio ao trazer à baila a competência concorrente para legislar. Cita-se: “a competência do município é sempre concorrente com a da União e a dos Estados-membros, podendo legislar sobre todos os aspectos do meio ambiente, de acordo com a autonomia local, prevalecendo sua legislação sobre qualquer outra, desde que inferida do seu predominante interesse; não prevalecerá em relação às outras legislações, nas hipóteses em que estas forem diretamente inferidas de suas competências privativas, subsistindo a do Município, entretanto, embora observando as mesmas”[31]
Ainda sobre a possibilidade do Município legislar sobre meio ambiente, tendo por fundamento os incisos I e II, do artigo 30, da Lei Maior, há uma pequena parcela da doutrina, registra-se, radical, que exclui qualquer possibilidade do ente municipal legislar sobre a matéria. De acordo com Ellen de Castro Quintanilha, ao Município compete atuar em prol do meio ambiente, nos termos da previsão contida no artigo 23, incisos VI e VII, da Carta Magna, sem, entretanto, remanescer espaço para a atuação legislativa[32].
Outra alteração que se deu com a nova carta de 1988 foi a inclusão da possibilidade do ente municipal legislar suplementando a norma federal e estadual, inclusive nas matérias dispostas no artigo 24[33], da Constituição Federal, suprindo omissões e lacunas, mas sem confrontá-las [34].
Em que pese a nova permissibilidade de competência municipal, deve ela ser analisada com cautela, levando-se em consideração cumulativamente o interesse local disposto no inciso I, do mesmo artigo 30 e a competência comum prevista nos incisos V e VI, do artigo 23. Não poderá, por isso mesmo, de acordo com Bulos[35], o ente municipal legislar aleatoriamente, “sem a observância dos preceitos e princípios da Constituição ou em detrimento à atividade legiferante da união e dos Estados. Decerto, regular leis não é inovar perigosamente, emitindo-se comandos normativos inconstitucionais. Daí a expressão “no que couber”, registrada na última parte do inciso, precisamente para vedar atos legislativos que versem sobre toda e qualquer matéria contrária ao Texto Constitucional, à legislação federal e à estadual. ” Posição idêntica é a do renomado jurista Pedro Lenza [36].
Com a devida vênia aos entendimentos em sentido contrário, tendo como supedâneo o artigo 23, incisos VI e VII combinado com o artigo 30, incisos I e II, denota-se a impossibilidade de se admitir que se tratando de meio ambiente leis municipais possam prevalecer frente à legislação federal. Até mesmo porque, diversamente do que ocorre com outras matérias, resta de grande dificuldade mensurar o interesse estritamente local relacionado ao meio ambiente, visto que se trata de bem comum e de interesse nacional. Uma legislação ambiental irresponsável proclamada por um ente municipal pode, indubitavelmente, atingir o interesse dos demais entes.
Mesmo ante a dificuldade de definição do pressuposto “interesse local”, e apesar das posições contrárias, parece prudente que se analise caso a caso, sob a ótica da predominância do interesse, cabendo a cada ente legislar sobre a matéria cuja relevância lhe seja predominante se comparado aos demais entes. Esta é a posição de Silva[37].
O que se pode concluir com os entendimentos doutrinários citados é que a prática advinda das alterações constitucionais revela dificuldade na delimitação de competência dos entes políticos[38]. Vladimir Passos de Freitas[39] ainda ressalta que a problemática não reside apenas na questão jurídica por si, mas até mesmo por uma forte disputa de poder entre as instituições, onde o federal se mantem longe dos problemas e, por isso mesmo, por muitas vezes não atua como exige a necessidade, como também os municípios contam com a famigerada interferência da ânsia privada em sua atuação.
Reforçando o temor da influência externa, Silveira[40], citando Andreas Krell, destaca a preocupação “que os Poderes Legislativo e Executivo em nível local possam sofrer influência de interesses ocasionais, ao invés de focalizarem as necessidades e condições ecológicas de cada região”.
Os Tribunais Superiores já decidiram sobre a matéria:
“Atribuindo, a Constituição Federal, a competência comum à União, aos Estados e aos municípios para proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, cabe, aos Municípios, legislar supletivamente sobre a proteção ambiental, na esfera do interesse estritamente local. A legislação municipal, contudo, deve se constringir a atender ãs características próprias do território em que as questões ambientais, por suas particularidades, não contem com o disciplinamento consignado na lei federal ou estadual. A legislação supletiva, como é cediço, não pode ineficacizar os efeitos da lei que pretende suplementar. Uma vez autorizada pela União a produção e deferido o registro do produto, perante o Ministério competente, é defeso aos Municípios vedar, nos respectivos territórios, o uso e o armazenamento de subst6ancias agrotóxicas, extrapolando o poder de suplementar, em desobediência à lei federal. A proibição de uso e armazenamento, por decreto e em todo o Município, constitui desafeição à lei federal e ao princípio da livre iniciativa, campo em que as limitações administrativas hão de corresponder às justas exigências do interesse público que as motiva, sem o aniquilamento das atividades reguladas”[41].
Convém, ainda, trazer à baila a Lei Federal n. 6.938/81 – norma infraconstitucional prevendo a distribuição de competência para os entes federados – que dispõe “Sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências”. Referido Diploma legal estabelece em seu artigo 6º, §1º e §2º:
“Art. 6º - “Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, assim estruturado:
§ 1º - Os Estados, na esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição, elaborarão normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA”.
§ 2º Os Municípios, observadas as normas e os padrões federais e estaduais, também poderão elaborar as normas mencionadas no parágrafo anterior.”
Desta feita e concordando com a posição de Delgado, no sentido da existência de uma hierarquia de normas[42], apesar de parte da doutrina discordar, parece ilógico conceber a preponderância de lei municipal sobre a estadual e federal. Por outro lado, também não se acredita factível impedir que os Municípios legislem sobre meio ambiente, porquanto mantenham-se dentro de seu restrito interesse local e sem ineficacizar a competência dos demais entes públicos.
6. A COMPETÊNCIA LEGISLATIVA PARA DISPOR SOBRE DIREITO MINERÁRIO
Esclarecida, portanto, a possibilidade do Município legislar sobre meio ambiente, dentro de seu interesse local e sem contrapor normas e regulamentos federais e estaduais, guarda grande importância o estudo introdutório da competência para dispor sobre direito minerário precedendo o ponto crucial desta pesquisa científica.
Antes de mais nada, convém colacionar importante registro sobre a mineração:
“A atividade de mineração possui interface direta com a realidade do meio ambiente, dado que não há como extrair um mineral sem danos. Constitui tal atividade, sem dúvida, uma agressão sumária à natureza adormecida, representando um dos ramos industriais mais perversos do ponto de vista ambiental. Como não podemos, contudo, descarta-la, pura e simplesmente, impõe-se diminuir os estragos que causa, com a adoção de tecnologias de aproveitamento adequadas, capital e vontade”[43]
E com a tecnologia atual os prejuízos ambientais podem consideravelmente ser mitigados. Contudo, a tecnologia há de ser utilizada como forma de agregar valores e benefícios, mas não para tornar inviável a continuação de determinada atividade minerária com a exigência de equipamentos tecnológicos de última geração, cujo custo supere as vantagens econômicas a serem auferidas. O que é indiscutível é a completa impossibilidade de qualidade de vida sem os bens materiais oriundos da mineração[44].
Como constatado, considerando a competência comum material do artigo 23, incisos VI e VII e a concorrente, prevista no artigo 30, incisos I e II, ambos da Constituição Federal, concluiu-se pela possibilidade do Município legislar sobre meio ambiente.
Todavia, o direito minerário, em que pese perfazer espécie pertencente ao direito ambiental, possui disposições específicas.
Com efeito, o artigo 20, inciso IX, da Constituição Federal, traz à baila que entre os bens da União encontram-se “os recursos minerais, inclusive os do subsolo.
Somando-se, o Art. 22, inciso XII, também da Carta Magna, expõe que “compete privativamente à União legislar sobre jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia”. Ou seja, apesar da competência concorrente para legislar sobre meio ambiente, especificamente sobre recursos minerais, a União conta com competência privativa.
A disposição expressa do Artigo 176, do mesmo regramento, vem corroborar: “As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra”.
Ainda neste artigo, o § 1º apresenta imprescindível redação ao prescrever que o exercício da atividade minerária exige autorização ou concessão da União, relativamente a cada caso[45].
Na legislação infraconstitucional também são encontradas disposições que ratificam todo o exposto, como se denota do artigo 1º, do Decreto-Lei n. 227/67 (Código Minerário), que dispõe competir “à União administrar os recursos minerais, a indústria de produção mineral e a distribuição, o comércio e o consumo de produtos minerais.”.
A priori, em superficial leitura das disposições trazidas, parece indubitável a competência privativa da União pare legislar, diretamente, sobre direito minerário, ou delegando aos entes estaduais tal atributo.
E, com vista à competência concorrente para o Município legislar sobre meio ambiente, no âmbito de seu interesse local e suplementando as normas federais e estaduais, há de se questionar se poderá ele também dispor sobre o exercício da atividade minerária ou no ponto de suas características.
7. A (IM)POSSIBILIDADE DO ENTE MUNICIPAL LEGISLAR SOBRE O EXERCÍCIO DA ATIVIDADE MINERÁRIA E SUAS CARACTERÍSTICAS
Nos termos acima expostos, sendo os recursos minerais bens da União e a competência privativa para dispor sobre, também pertencendo à União, pergunta-se: pode o Município legislar supletivamente sobre a atividade minerária ou suas características, tendo em vista seu interesse local?
Convém, antes de adentrar no ponto, expor normas e regulamentos federais que dispõe sobre a matéria, com o objetivo evidente de se questionar se sobrariam lacunas ao ente municipal, caso se entenda possível a competência para legislar.
Inicialmente tem-se o Código de Mineração, normatizado sob o Decreto Lei n. 1985/40, com a redação do Decreto Lei n. 227/67, regulamentado pelo Decreto n. 62.934/68 e modificado em parte pelo Decreto n. 95.002/87, que dispõe sobre os recursos minerais, a indústria minerária, bem como o consumo de minérios.
Há em tramitação no Congresso Nacional o projeto de lei n. 5.807/2013, encaminhado pela Presidente da República, que, se aprovado, substituirá o então vigente Decreto Lei n. 227/67 – é visto como o novo marco regulatório para a mineração. Nas palavras da chefe de estado, o objetivo é
“criar um marco legal favorável aos negócios, aos investimentos produtivos fortalecendo um novo ciclo de desenvolvimento de nosso país, mas tudo isso com ganhos para a sociedade, para os trabalhadores e para o meio ambiente”[46]
Dando-se continuidade, não se pode olvidar das Resoluções do CONAMA (Conselho nacional do Meio Ambiente), órgão consultivo e deliberativo do SISNAMA[47], que tratam de normas específicas para o licenciamento das atividades de extração de minérios, além de delegar a atividade fiscalizatória ao IBAMA ou ao órgão estadual competente, relativamente a atividade e ao local de sua posição.
Sobre o CONAMA, é de se destacar que suas resoluções “fazem parte da política nacional do meio ambiente e, ainda que não se tratem de leis, são editadas para complementar e regulamentar a legislação ambiental”[48]
Já o SISNAMA tem como finalidade regular as ações governamentais, em todos os níveis da federação, com o fim último de dar efetividade ao Plano Nacional do Meio Ambiente.[49].
Note-se que, além do que já arguiu no item anterior, a mineração é regulada pela União, via Decreto-Lei e tem sua fiscalização delegada ao Estado e aos órgãos ambientais competentes, federais ou estaduais. Além do mais, ao exercício da atividade minerária é imprescindível a autorização (“Ato administrativo unilateral”) e a concessão (“Contrato administrativo bilateral”)[50] do DNPM – Departamento Nacional de Produção Mineral.
Tendo em vista o exposto através da Constituição Federal, da norma infraconstitucional, das resoluções do CONAMA, em que pese a previsão concorrente prevista no artigo 30, incisos I e II, parece evidente que o ente municipal não pode legislar sobre matéria minerária, sob pena de intrometer-se em assunto privativo do ente federal – ou do estadual por delegação.
Acerca da sobreposição de Lei Municipal sobre a legislação federal, Leonardo Greco, importante e reconhecido doutrinador, vem afirmando que “a legislação ambiental municipal não pode derrogar ou retirar eficácia ao direito federal ou estadual, muito menos nas matérias de competência privativa da União ou do Estado”.[51]
Até mesmo porque é infactível admitir que a mineração e a sua atividade possam se caracterizar como matéria de interesse local. Pelo contrário, a mineração trata-se de assunto de interesse nacional e público, pois além de todas as características que lhe são inerentes - importância para a economia nacional, geração de empregos, arrecadação de tributos, não somente através da indústria direta, como também a todas as ações que circundam o processo de mineração, e deles dependem, bem como a matéria prima não se encontra em todas as regiões do nosso país – sua atividade é posta em prática por via de concessão e autorização federal, fiscalizada por Órgãos Federais e Estaduais, além, é claro, de ter suas diretrizes reguladas pelo CONAMA e pelo CONSEMA[52], respectivamente, de âmbito nacional e estadual.
Seguindo este entendimento, o Tribunal de Justiça de São Paulo já decidiu que ao Município não é permitido intrometer-se em matéria ambiental de interesse nacional “equacionada por órgão federal incumbido de expedir licença relativa a atividade que se desenvolve em todo o território do país”[53].
No ponto, William Freire[54] é enfático:
"Em matéria de política mineral e outorga de Direito Minerário, não há nenhuma margem para a atuação municipal. Em razão disso, não se podem aceitar interferências diretas nem simulações legislativas municipais que interferiram com o domínio Federal sobre as jazidas e minas e a Política Federal para sua exploração".
Por outro lado, também não parece plausível que o Município legisle sobre normas e características da atividade minerária, mesmo que se levando em consideração as peculiaridades de sua localidade, a não ser restritivamente complementando as normas e regulamentos federais e estaduais, sem, contudo, tornar as atividades autorizadas pelo DNPM inviáveis. Pode complementar, mas não poderá obstar a atividade.
Se a norma municipal legislar a ponto de contrapor o exercício das atividades autorizadas pelo DNPM, indubitavelmente tal norma será inconstitucional, ainda que mais restritiva.
Até mesmo porque será de difícil discriminação a matéria de interesse nacional e a de interesse local. Com efeito, mesmo que em determinadas situações, sob o olhar superficial, pareça caracterizar-se determinada matéria como de interesse local, ao se observar com mais cautela, se compreenderá que indiretamente se estará infiltrando em interesse claro da União. [55]
7.1 Caso concreto
Para fins de análise da problemática, vale trazer ao estudo um caso concreto.
O pequeno Município de Santo Amaro da Imperatriz, situado no estado de Santa Catarina, fazendo uso de sua competência suplementar e fundamentando no interesse local, editou norma municipal (Lei Ordinária n. 2.273/2013) coibindo o uso de desagregador, popularmente conhecido como “maraca”, cujo instrumento é utilizado para a extração de minérios tipo “areia, ilmenite, zircão e rutilo, argila e cascalho, etc.”.
Hoje a mencionada lei pende de análise de sua constitucionalidade no Tribunal de Justiça do respectivo estado de Santa Catarina (ADI n. 2013.037925-9).
Em consulta ao processo supramencionado, tomou-se conhecimento, através do laudo pericial subscrito pelo Engenheiro Mecânico Eduardo Francisco Maran Bueno (CREA/SC 99069-8), com ART nº 4775800-9, que o referido equipamento é essencial à prática da atividade de exploração de minérios subaquáticos, pois a sucção de minerais “só pode ser viabilizada quando há o rompimento da força de coesão existente entre as partículas dos diversos materiais presentes”, pois sem o predito equipamento ocorreria “apenas a varredura do duto de sucção sobre o leito subaquático, aspirando somente elementos orgânicos e componentes de baixa coesão em suspensão” (laudo pericial).
Em pesquisa realizada junto às legislações vigentes em outros entes da federação não foi localizado qualquer outro regulamento de teor similar ao da aludida norma. Também não se localizou qualquer trabalho científico tratando dos danos do equipamento ao meio ambiente, como também não há resolução dos órgãos fiscalizadores coibindo a utilização do instrumento.
No mencionado processo, que foi proposto por uma associação de mineradoras, também consta, e não é questionado pelo Tribunal ou pelo próprio município legislador, que todas as mineradoras possuem as licenças, concessões e autorizações necessárias subscritas pela União, através do DNPM, do Estado de Santa Catarina, por sua autarquia (FATMA), e até mesmo do Município.
O ente legislador defende-se utilizando-se do argumento de que a utilização do equipamento gerando danos ambientais municipais de grande monta, motivo pelo qual haveria de ser suspenso o uso do equipamento.
Importante enfatizar que aqui não cabe prospectar os argumentos das partes do processo, como também a exatidão do laudo pericial. O que se quer com este caso concreto é promover a reflexão da dita norma, supondo que o laudo pericial de fato esteja correto e a exercício da atividade da mineração pelas empresas respectivas, mesmo autorizadas por todos os órgãos competentes, torne-se inviável sem o equipamento conhecido por “maraca”. Ou seja, poderia o Município editar lei, utilizando-se de sua competência suplementar e sob a premissa do interesse local, que proíba a utilização de um instrumento da mineração que torne inviável o exercício da atividade, mesmo contando a empresa mineradora com todas as autorizações, concessões e licenças necessárias?
Tomando por base os entendimentos doutrinários nos itens anteriormente colacionados, não parece factível permitir que um ente municipal interfira em atividade autorizada, via concessão, pelo Ministério de Minas e Energia e regulada por normas federais, além de fiscalizada pelos órgãos competentes estaduais.
Supondo que o equipamento efetivamente seja imprescindível; que sua substituição tornaria inviável a atividade, se conclui que o Município não apenas complementou a legislação federal e estadual no âmbito de seu interesse local, mas legislou de forma a impedir (ou ineficacizar) a continuidade de exercício minerário, que atua sob o constitucional princípio da livre iniciativa, autorizado e de inteira responsabilidade da União.
Note-se que o argumento acima acolheu a possibilidade do ente municipal dispor sobre direito minerário, mas ressaltou que igualmente tal legislação sob hipótese alguma poderá contrapor normas federais e estaduais, ou mesmo retirar a eficácia da atividade administrativa da União, que autoriza e concede a tutela às empresas para explorarem os recursos minerais. Ou seja, mesmo que se admitisse a possibilidade do Município legislar sobre mineração, ainda assim a Lei Ordinária n. 2.273/2013, do Município de Santo Amaro da Imperatriz seria inconstitucional, visto que retirou a eficácia da atividade legiferante da União.
Destarte, mesmo não se tratando de legislação diretamente atinente ao direito minerário e aos recursos minerais, entende-se que não seja o Município competente para legislar impedindo, ou mesmo dificultando, qualquer atividade minerária, sendo competência privativa do ente federal, ou, por delegação, do estadual.
Importante trazer ao estudo, apesar de não tratar do direito minerário e sua atividade, decisão do nosso colendo Supremo Tribunal Federal pela inconstitucionalidade de lei municipal que proibiu o uso de produto devidamente licenciado e registrado pelo Ministério e Secretaria da Agricultura, sendo de se destacar principalmente sua parte final, que deixa inerte de dúvida a impossibilidade do ente municipal “restringir” ou “ampliar” o estabelecido pelos demais entes:
“Trata-se de recurso extraordinário contra acórdão que declarou a inconstitucionalidade da Lei local 41/1997, que limitou a utilização do herbicida 2,4-D no Município de Mamborê -PR. Destaco do voto o seguinte trecho:"Efetivamente o Município não tem competência para legislar sobre matéria relativa ao meio ambiente, apenas lhe sendo permitidas medidas de proteção (art.23,VI,CF), e referentes a assuntos locais (art.30,I,CF), o que não é o caso dos autos, pois a lei proibiu o uso de produto devidamente licenciado e registrado, pelo Ministério e Secretaria da Agricultura" (fl. 479).Neste RE, fundado no art.102,III,a, da Constituição, alegou-se, em suma, ofensa aos arts. 23, VI, 24, VI e 30, I e II, da mesma Carta. [...] O art. 23, da Constituição, trata das hipóteses de competência legislativa comum à União, aos Estados, ao Distrito Federal e ao Município, ao passo que o art. 24, da mesma Carta, versa sobre competência legislativa concorrente à União, aos Estados e ao Distrito Federal. Assim, embora o Município detenha competência comum para tratar da proteção ao meio ambiente, não lhe é assegurado legislar sobre tal tema, conforme se depreende dos arts. 23, VI e 24, VI, da Lei Maior, salvo no exercício da competência legislativa suplementar, nos termos do art. 30, I e II, da mesma Carta. Todavia, ressalte-se que, conquanto o Município possa suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (interesse local), não lhe é permitido restringir ou ampliar aquilo que foi estabelecido nas normas editadas pelos demais entes, sob pena de violação do próprio princípio federativo. [...]”[56]
Verifica-se, portanto, que, quando muito, o Município poderá legislar sobre a atividade minerária complementando as normas já previstas pelos entes federal e estadual, sendo, por outro lado, inconstitucional norma que restrinja ou até mesmo aumente o que já encontra previsão.
Há de ser observado e ressalvado que aqui se está a afirmar que mesmo as normas mais restritivas, ou seja, que visem aumentar a proteção ambiental, quando interferirem diretamente na atuação dos demais entes, será inconstitucional.
Cola-se claríssimo excerto de Paulo de Bessa Antunes[57] sobre o ponto:
“Aparentemente, mais restrito significa a menor intervenção ambiental quando comparadas as normas que estejam em suposto conflito positivo. Normalmente, afirma-se que a norma a ser aplicada é aquela considerada mais restritiva, pois, em tese, se estaria privilegiando a maior proteção ao meio ambiente. Ocorre que o critério do mais restritivo, ainda que pudesse ser justificado ambientalmente, o que nem sempre é verdade, precisa encontrar uma legitimidade jurídica, visto que é de aplicação de lei que se trata [...] Do ponto vista puramente ambiental, nem sempre a intervenção mais suave sobre o meio ambiente é a melhor ou a mais necessária. Muitas vezes, em função de intervenções muito pequenas sobre o meio ambiente, surgem situações de profundo desequilíbrio ambiental. Não há qualquer base legal ou constitucional para que se aplique a norma mais restritiva. A ordem jurídica, como se sabe, organiza-se em uma escala hierárquica, encimada pela Constituição federal, que, dentre outras coisas, dispõe sobre a competência dos diversos organismos políticos e administrativos que formam um estado. Pouco importa que uma lei seja mais restritiva e, apenas, para argumentar, seja mais benéfica para o meio ambiente, se o ente politico que a produziu não é dotado de competência para produzi-la. A questão central que deve ser enfrentada é a que se refere à competência legal do órgão que elaborou a norma. Naturalmente, espera-se que os diferentes entes políticos produzam boas leis, na espera de suas competências.”
Por fim, é de grande valia citar excerto de decisão jurisprudencial sobre a matéria (José Volpato de Souza, d. 09/08/2012), ante a perfeita colocação da problemática:
“Contudo, em que pese a nobreza dos argumentos acima descritos, é necessário reconhecer que a vedação de exploração de minério em todo o Município vai muito além do que pode ser aceito, pois extrapola a disciplina dada pela Carta Estadual, no sentido de "atender interesse local", porquanto há o interesse geral da sociedade de que essa atividade seja desenvolvida.
[...]
Dessa forma, tem-se que a norma, como editada, afronta o permissivo da Constituição Estadual já citado.
Isso ocorre ao se considerar "a existência de leis inconstitucionais e de um controle de constitucionalidade, imediatamente admite-se uma hierarquia normativa, ou seja, a sociedade estatal se acha submetida a um conjunto de norma que não possuem todas o mesmo valor, dispostas de forma sistematicamente escalonada no ordenamento jurídico. A Constituição de um Estado é sua norma suprema, sua norma fundamental, e é nela que se deve buscar o fundamento de validade de todas as normas existentes no ordenamento jurídico"[58].
De igual maneira, é de ser acolhida a alegação de ofensa a princípios constitucionais, mais precisamente o da proporcionalidade e o da razoabilidade, pois, como dito alhures, a proibição integral de extração do minério em comento é medida extremada, porque impede qualquer forma de exploração desse recurso natural, que, como se sabe, é esgotável e encontrado apenas em locais específicos do território nacional.
Frise-se que os entes federados têm o dever de proteger o meio ambiente, na esteira do que prevê a Carta Magna, porém deve haver um equilíbrio entre o que pode ser explorado e o que deve ser preservado. Isso pode ser observado quando houver a utilização de recursos naturais de forma comedida, valendo-se dos meios colocados à disposição na atualidade, com o intuito de abrandar o impacto ambiental que essa atividade gera, ou a melhor forma de recuperação, sem que isso acarrete em vedação integral, como ocorreu na espécie.”
8. CONCLUSÃO
Por fim, em que pese toda a divergência doutrinária sobre os pontos anteriormente expostos, é possível concluir pela permissibilidade do Município legislar sobre meio ambiente, no âmbito de seu interesse local, suplementando as normas federal e estadual, sem confrontá-las, com vista à hierarquia das normas.
Também, mesmo que extremamente restrito o espaço legislador, pode-se admitir a possibilidade do Município dispor sobre o exercício da atividade minerária, igualmente no âmbito de seu interesse local. No ponto, deverá o ente municipal, além de legislar visando não derrogar normas hierarquicamente superiores, contar com cautela mister, visto que sua norma, sob nenhuma hipótese, poderá retirar a eficácia das autorizações e concessões promovidas pela União. Não poderá, por isso mesmo, o ente municipal legislar impedindo que determinada exploração minerária, devidamente regularizada, tenha sua atividade obstada por norma municipal, sendo, desta feita, inconstitucional em caso contrário.
Desta feita, o intento buscado por via deste trabalho científico foi atingindo, visto que se delineou, com supedâneo nos ensinamentos doutrinários e nas decisões dos tribunais, o limite da competência municipal para legislar sobre meio ambiente e a mineração (atividade e características), em que pese a nebulosidade que pende sobre o tema. O material exposto tem como finalidade orientar os entes políticos e os operadores do direito atuantes na esfera ambiental e no direito minerário.
Não resta dúvida da necessidade emergencial de padrões e regras mais específicos sobre a divisão de competências. De acordo com o que temos hoje na doutrina e nos tribunais, a insegurança jurídica norteia diuturnamente os investidores direta ou indiretamente da indústria de minérios, ante a possibilidade de que a qualquer momento advenha nova legislação de um dos entes políticos limitando a continuidade da atividade.
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