Programação financeira e o cronograma mensal de desembolso

1. INTRODUÇÃO

O Direito Financeiro, ainda hoje, é seara pouco estudada dentro da ciência jurídica. Por tal razão, os institutos desse ramo do Direito, mesmo os mais basilares para a atividade financeira estatal, ainda são bastante desconhecidos, de modo que, muito comumente, os profissionais do direito apresentam grandes dificuldades de compreendê-los-los e maneja-los.

Diante desse quadro, o presente artigo busca analisar o cronograma mensal de desembolso, um importante instrumento de Direito Financeiro, relacionado ao controle de gastos públicos e ao atingido das metas e objetivos traçados no planejamento orçamentário. Instituto esse que, contudo, é ainda bastante inexplorado pelos estudiosos do Direito.

2. AS LEIS ORÇAMENTÁRIAS E A PREVISÃO DE METAS

Antes de abordarmos a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso, é de extrema relevância, mesmo que de maneira superficial, conhecermos os instrumentos jurídicos que viabilizam a elaboração de metas econômicas financeiras pelo Estado, quais sejam: LOA (lei orçamentária anual), LDO (lei de diretrizes orçamentárias) e o PPA (plano plurianual).

É mister salientar, que os projetos das referidas leis orçamentárias são de iniciativa exclusiva e privativa do chefe do poder executivo, conforme pode ser constatado nos artigos 84, XXIII e 165, ambos da Magna Carta de 88. Cabe ressaltar, que tal determinação é aplicada a todos os entes da federação: União, Estados Federados, Municípios e o Distrito Federal.

O primeiro instrumento de elaboração de metas e de planejamento da atividade financeira do Estado mencionado pela Constituição é o PPA. Tal lei tem a vigência de quatro anos, e deve ser elaborada no primeiro ano de mandato presidencial. O plurianual estabelece os objetivos e metas da Administração Pública com referência às despesas de capital e outras afins de duração continuada (art. 165, § 1º, CF/88).

Já a lei de diretrizes orçamentárias dispõem sobre as metas e prioridades no tocante as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente. Como no Brasil o exercício financeiro coincide com o ano civil (art. 34, lei 4320/64), a LDO estabelecerá metas para o próximo ano. Além disso, a lei de diretrizes também poderá disciplinar alterações na legislação tributária (art. 165, §2º, CF/88).

A lei orçamentária anual, finalmente, deve ser enviada pelo executivo ao Parlamento, no prazo máximo de até quatro meses antes do término do exercício financeiro (art. 35, §2º, III, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias). Tal lei, em suma, abriga o orçamento fiscal financeiro dos três poderes, fundos, entidades da administração direta e indireta, seguridade social, entre outras, conforme os incisos do §5º, do art. 165, da Constituição de 1988.

As três leis citadas e rapidamente comentadas são os instrumentos hábeis para que a Administração Pública elabore metas e objetivos para a aplicação do dinheiro do contribuinte. Feita essa rápida explicação podemos passar para a fase do cumprimento de tais metas, ou seja, a fase de execução do orçamento.

3. DA EXECUÇÃO DO ORÇAMENTO

A fase de execução do orçamento compreende a realização e materialização das metas e despesas previstas nas leis orçamentárias, posto que as mesmas apenas preveem as receitas e os gastos da Administração Pública. Assim, pode-se afirma que é na execução orçamentária que se tem a efetiva saída de dinheiro dos cofres públicos.

Para Eduardo Marcial, Mestre e Doutor pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, a execução financeira é dividida em quatro etapas: empenho, liquidação, ordenação e pagamento. Vejamos a definição dada pelo autor para cada uma das referidas etapas.

O empenho, efetivado, em geral, através da emissão de documento denominado nota de empenho, objetiva pormenorizar a operação e quantificar a despesa.

A liquidação consiste na verificação do adimplemento do credor (o que gera direito subjetivo ao credor de receber a contraprestação), a fim de apurar a legitimidade do pagamento a ser efetuado.

Em seguida, fala-se em ordenação, que é o despacho pelo qual a autoridade competente determina o pagamento da despesa.

E, por fim, o pagamento, que é o ato pelo qual o Estado promove a entrega do valor devido ao credor, por meio de ordem bancária ou de cheque nominativo.

Pelo exposto, concluímos que as metas previstas nas leis orçamentárias serão de fato materializadas na execução do orçamento. Além disso, é na referida etapa que se define como as despesas serão realizadas e de que formar os recursos serão liberados. Disso que trata, em essência, a execução orçamentária.

4. PROGRAMAÇÃO FINANCEIRA

Programação financeira deve ser entendida como os mecanismos responsáveis por racionalizar a liberação dos recursos financeiros necessários ao custeio das despesas previstas na lei orçamentária anual, através da compatibilização entre o ritmo da realização das despesas previstas, segundo a probabilidade de arrecadação.

Os artigos 47 a 50, da lei n. 4.320/64 dispõem que a programação financeira se faz mediante a definição de um cronograma, o qual considera a data efetiva da disponibilidade dos recursos financeiros. O que é um pressuposto fundamental para a realização de qualquer despesa que tenha sido autorizada pela lei orçamentária anual, pois é de tal maneira que se assegura a disponibilidade de recursos ao longo do exercício financeiro.

Nesse sentido, a previsão o caput do art. 47, da lei n. 4.320/64 é de uma programação financeira trimestral, entretanto, atualmente a lei complementar n. 101/2000 (lei de responsabilidade fiscal) exige que tal periodicidade seja mensal, vejamos o que aduz a referida legislação?

Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso.

Parágrafo único. Os recursos legalmente vinculados a finalidade específica serão utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua vinculação, ainda que em exercício diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

Além da alteração no citado prazo, a lei complementar 101/2000 modificou sensivelmente o conceito de programação. Anteriormente, segundo os artigos 47 a 50 da lei n. 4.320/64 o objetivo da programação era tão somente o de prevenir défices de caixa, ou seja, não permitir a insuficiência de recursos para o custeio das despesas previstas na LOA.

Agora, com a lei de responsabilidade fiscal, a programação financeira tem uma orientação mais abrangente, enfatizando o planejamento, programação e uma gestão fiscal mais responsável. Concomitantemente, foi reforçada a necessidade de que tal planejamento e essa programação tivessem por finalidade prevenir as consequências de um eventual desequilíbrio financeiro, como por exemplo: o acúmulo de restos a pagar, o que poderia comprometer as receitas dos próximos exercícios.

5. CRONOGRAMA DE EXECUÇÃO MENSAL DE DESEMBOLSO

Conforme já demonstrado, anteriormente à lei complementar n. 101/2000 a programação financeira era realizada em cotas trimestrais, com a entrada em vigor do citado diploma legal o cronograma de execução do orçamental passou a ser mensal.

Entretanto, os objetivos fixados pelo artigo 48 da lei n. 4320/64 ainda devem ser observados, vejamos os citados objetivos:

Art. 48 A fixação das cotas a que se refere o artigo anterior atenderá aos seguintes objetivos:

a) assegurar às unidades orçamentárias, em tempo útil a soma de recursos necessários e suficientes a melhor execução do seu programa anual de trabalho;

b) manter, durante o exercício, na medida do possível o equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mínimo eventuais insuficiências de tesouraria.

Podemos afirmar que o principal objetivo do cronograma mensal de desembolso é organizar a previsão de saída de recursos. Assim, o cronograma fixa quantitativamente e periodicamente, a cada mês, os saques que serão realizados perante a cota única do tesouro.

Através de uma análise conjunta lei n. 4320/64 e a lei complementar n. 101/2000, observa-se que além do objetivo primordial de organizar a previsão de saída de recursos do tesouro, o cronograma mensal de desembolso possui outras três relevantes funções que não devem ser negligenciadas:

Prevenir défices futuros, através de ações capazes de impedir o acúmulo de restos a pagar e o ajuste de compromissos que poderiam comprometer receitas futuras;
Fixar fluxo de caixa e ajuste na execução do orçamento;
Fixação de limites para os saques perante a cota única do tesouro

Desse modo, podemos concluir que o cronograma mensal de desembolso é um importante instrumento de controle de gastos públicos, essencial para a organização da saída de recursos dos cofres públicos e prevenção de défices desnecessários.