1. INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem como finalidade analisar a responsabilidade civil por atos de corrupção de agentes da Administração Pública no atual cenário brasileiro, para que possamos entender as hipóteses em que Estado é chamado para reparar os danos causados pelos seus agentes a particulares e terceiros.
Identificaremos, neste estudo, as hipóteses em que o Estado deverá ser responsabilizado pelos danos causados pelos seus representantes, bem como as hipóteses em que o Estado ficará imune ao dever, ou seja, as causas que excluem sua responsabilidade estatal.
Abordaremos o contexto histórico da responsabilidade civil do Estado no Brasil, onde verificaremos os primeiros relatos onde o Estado não era visto como “de Direito” e que, por esta razão, não se responsabilizava pelos danos causados aos particulares.
Importante citarmos todas as teorias de responsabilidade já adotadas pelo Estado no decorrer dos anos. Na antiguidade era utilizada a nomenclatura “teoria da irresponsabilidade”, porque nesta época o estado não se responsabilizava. Contudo, passou a tutelar o direito do povo, porque ocorreu a consagração dos direitos e das garantias fundamentais dos indivíduos, resultando então no “Estado de Direito”. Logo surgiu a “teoria da responsabilidade subjetiva” que dizia que se o Estado tinha o poder/dever de gerir, deveria então indenizar os particulares quando danos fossem causados por seus agentes, tudo isto desde que devidamente comprovado.
Com a “teoria da culpa administrativa” integrou-se a ideia de que o Estado deveria se responsabilizar pelas suas omissões, bem como, pelo mau funcionamento ou não funcionamento dos serviços públicos. Encontrou-se muita dificuldade, pois mesmo com toda a evolução os particulares tinham dificuldades para comprovar o dolo ou culpa do Estado.
A “teoria do risco administrativo” foi a última etapa do reconhecimento de responsabilidade do Estado, onde a responsabilidade passou a ser objetiva, ou seja, não era necessário comprovar dolo ou culpa. Esta teoria é utilizada ainda hoje.
A teoria clássica da responsabilidade civil aponta três elementos, quais sejam, ação ou omissão culposa do agente, o dano e o nexo de causalidade entre a ação e prejuízo causado à vitima.
Por fim, abordaremos o papel dos agentes públicos (são os sujeitos que tem o dever de probidade administrativa, não importando se é servidor ou não), que podem ser os “sujeitos ativos”, ou seja, o polo causador do dano, bem como, o papel do particular, os chamados “sujeitos passivos” da relação (são pessoas jurídicas indicadas pela lei e que podem sofrer os efeitos destes atos).
Demonstraremos através casos práticos e atuais, a aplicação da lei 12.846/13 (anticorrupção) nos casos em que a administração pública é chamada para indenizar o particular devido aos atos de corrupção praticados pelos seus agentes no exercício de suas funções, bem como, as consequências financeiras e morais causadas à sociedade.
2. FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL NO BRASIL
A responsabilidade civil, na antiguidade, não recaia sobre o Estado, visto que ele não era de Direito, por esta razão, tinha como uma de suas prerrogativas atuar para o interesse público, contudo, não poderia ser responsabilizado caso ocorresse algum dano à alguém. Além do mais, reis e imperadores eram tidos como enviados por Deus, por isso, de forma alguma teriam como causar prejuízo a sociedade no exercício de suas atividades.
O artigo 99, da nossa primeira Constituição (1824), previa que “A Pessoa do Imperador é inviolável, e Sagrada: Elle não está sujeito a responsabilidade alguma”, contudo, embora retirasse a responsabilidade da pessoa do imperador, fazia com que recaísse sobre a pessoa dos então servidores públicos. Dizia que se estes praticassem qualquer ato com dolo ou culpa, desde que fossem comprovados, seriam responsabilizados e obrigados a arcarem com os prejuízos causados pelos danos.
Passada esta época, que foi pautada na chamada “teoria da irresponsabilidade”, o Estado passou a tutelar o direito do povo, isto porque houve a “consagração dos direitos e das garantias fundamentais dos indivíduos”, resultando então no Estado de Direito. Havia o entendimento de que se Estado tinha o poder/ dever de gerir, deveria então indenizar quando dos danos causados por eles, desde que comprovados, foi quando surgiu a conhecida “teoria da responsabilidade subjetiva”.
Mesmo após toda esta evolução, raras eram às vezes em que algum individuo conseguia sua indenização, isto porque comprovar o dolo ou culpa do Estado era muito difícil. Após esta etapa houve o inicio da chamada “responsabilidade do Estado por omissão, pelo mau funcionamento ou não funcionamento dos serviços públicos”, surgindo então a “teoria da culpa administrativa”. De acordo com esta teoria bastava que o indivíduo prejudicado comprovasse a ausência ou a má prestação dos serviços públicos para que pudessem ser indenizados. A responsabilidade pela comprovação do dolo ou culpa recaia sobre o Estado, desta forma, a culpa era sempre presumida.
A teoria da culpa administrativa, mesmo sendo revolucionária e benéfica, ainda causava diversos transtornos a vitima do dano, isto porque havia a necessidade que esta comprovasse a falta do serviço ou a má prestação para que então pudesse ser indenizada.
Na última etapa de reconhecimento de responsabilidade do Estado surge a “teoria do risco administrativo”, onde ‘a responsabilidade passa a ser objetiva, ou seja, independe da comprovação de dolo ou culpa ou do mau funcionamento ou não funcionamento do sérvio público por parte do particular prejudicado’[1].
2.1. Ação ou omissão
A teoria clássica da responsabilidade civil aponta três elementos essenciais para a caracterização da responsabilidade civil, quais sejam: ação ou omissão culposa do agente, o dano e o nexo de causalidade entre a ação e prejuízo causado à vitima.
2.2. Nexo de Causalidade
O nexo de causalidade surge como um elemento que demonstra a relação de causa e efeito existente entre uma ação ou omissão do agente e o dano. Para Venosa (2009. p. 47) “o liame que une a conduta do agente ao dano. É por meio do exame de relação causal que concluímos quem foi o causador do dano”.
2.3. Responsabilidade Objetiva na CF de 88
O artigo 37, § 6º traz em sua redação a previsão da responsabilidade objetiva do Estado:
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. [2]
Tem-se o entendimento de que tanto pessoas de direito público, quanto de direito privado deverão responder pelos danos causados por seus agentes, na qualidade de, à terceiros. Portanto, caso “um motorista de um órgão público, vier a causar dano a terceiro, a responsabilidade será da Administração Pública. Entretanto, se o mesmo agente estiver de férias e bater com o seu veiculo próprio, o órgão público a que o agente é vinculado não terá nenhuma responsabilidade.”[3]
2.3.1. Causas que excluem a Responsabilidade Objetiva
De acordo com a teoria do risco administrativo, inicialmente o Estado deveria indenizar as vitimas mesmo que o motivo causador do dano tivesse ocorrido devido a caso fortuito ou de força maior, visto que, a teoria do risco administrativo desdobrava-se na teoria do risco administrativo e na teoria do risco integral.
Contudo, após entendimento de muitos doutrinadores, chegou-se ao consenso de que o quando o dano é causado por situações fortuitas ou de força maior a responsabilidade do Estado deveria ser revista, isto porque o Estado tinha o dever de indenizar por todo e qualquer dano.
Conforme as distinções conceituais destes, concluiu-se que independente do motivo causador, caso fortuito ou força maior, não há diferenças entre estas excludentes da responsabilidade civil, isto porque seus efeitos são idênticos, vejamos o entendimento de Caio Mario que diverge deste entendimento:
Em pura doutrina distinguem-se estes eventos dizendo que o caso fortuito é o acontecimento natural, derivado das forças da natureza ou o fato das coisas, como o raio, a inundação, o terremoto ou o temporal. Na força maior há sempre um elemento humano, a ação das autoridades (factum principis), como a revolução, o furto ou roubo, o assalto ou, noutro gênero, a desapropriação. [4]
Ainda, quando o agente causador for a própria vitima, o dano será atribuído a própria vitima, ensejando então exclusão, parcial ou total, da responsabilidade do Estado. Conforme exemplo doutrinário:
“se determinada rua estiver devidamente sinalizada quanto ao aviso de um buraco e a vítima, embriagada, atingir o mesmo, ultrapassando barreiras de sinalização, não ensejará responsabilidade alguma por parte da Administração Pública”.
Portanto, para se comprovar a responsabilidade objetiva do Estado deve-se comprovar o nexo de causalidade entre a conduta do Estado e o dano, já que este é o único requisito necessário para a caracterização da responsabilidade objetiva. O Estado, nesta condição, fica responsável por todo e qualquer dano que o particular venha a sofrer.
2.4. “Responsabilidade Subjetiva” Estatal
A responsabilidade subjetiva estatal fica demonstrada ante a omissão. Quando se comprova que o Estado deveria ter feito ago, porém não o fez.
Portanto, conclui-se que, quando o ato estatal é comissivo deve-se comprovar o nexo causal e o dano (material ou moral), caracterizando-se a Responsabilidade Objetiva, ou seja, o Dever de Indenizar, porém é necessário verificar se há alguma Excludente de responsabilidade como: - caso fortuito ou de força maior; ou – fato exclusivo da vitima ou de terceiros. Quando o ato é omissivo deve-se comprovar o dano, o nexo causal e a falha específica do serviço caracterizando-se então a Responsabilidade Subjetiva, deve-se verificar também se há alguma Excludente de responsabilidade como: - caso fortuito ou de força maior; ou – fato exclusivo da vitima ou de terceiros, além de identificar a falha no serviço prestado, deve-se demonstrar onde ocorreu a falha, logo, independentemente, tem se o dever de indenizar a vitima.
3. RESPONSABILIDADE CIVIL POR ATOS DE CORRUPÇÃO DE AGENTES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Antes de mais nada, torna-se necessário compreender como funciona a responsabilidade civil do Estado.
Responsabilidade civil seria a obrigação de indenizar a ocorrência de um dano decorrente de um fato humano, podendo ser de natureza patrimonial ou moral. A responsabilidade civil não se confunde com a responsabilidade administrativa ou com a responsabilidade penal, uma vez que essas três são independentes (SPITCOVSKY, BARTINE).
Ademais, na visão de Antônio Cecílio Moreira Pires, responsabilidade civil é a obrigação de reparar danos patrimoniais exaurindo-se com a indenização. Então, a responsabilidade civil do Estado impõe à Fazenda Pública a obrigação de compor o dano causado a terceiros por agente públicos, no desempenho de suas atribuições ou a pretexto de exercê-las.[5]
Ela ocorre quando o Estado, por meio dos seus órgãos públicos, agentes públicos, ou pessoas que sejam autorizadas, praticarem alguma conduta dolosa ou culposa que venha a ocasionar um dano patrimonial ou moral a um particular, gerando uma obrigação de indenização.
Essa responsabilidade passou por inúmeras evoluções, vislumbrando o desenvolvimento doutrinário nas seguintes vertentes: teoria de irresponsabilidade do Estado, responsabilidade civil subjetiva, teoria da culpa administrativa, teoria do risco administrativo e teoria do risco integral.
O Brasil adota, atualmente, a chamada Teoria do Risco Administrativo, para fins de responsabilidade civil do Estado. Nesse caso, o Estado tem uma obrigação econômica em reparar um dano sofrido pelo particular, independente da culpa do agente, uma vez que o Estado assume risco de produzi-lo, tendo em vista o número cada vez maior de atividades administrativas por ele exercidas, das quais resultam uma maior gama de prerrogativas para seu pleno exercício (SPITCOVSKY, BARTINE).
Dessa forma, não seria justo o indivíduo, que tende a ficar subalterno ao poder estatal, arcar com maior carga probatória para demonstrar os danos a ele causados pelo Estado.
Isso determina que, atualmente, a responsabilidade do Estado é do tipo objetiva em se tratando de ação praticada pelo agente que ocasione um dano patrimonial ao particular, desde que comprove a existência de nexo causal entre a ação praticada e o dano causado pelo agente.
Tal responsabilidade possui seu fundamento no artigo 37, §6º, da Constituição Federal, não alcançando os danos ocasionados pela omissão da Administração Pública, mas apenas fatos comissivos praticados pelo agente público.
A doutrina da responsabilidade civil do Estado, também conhecida como responsabilidade extracontratual do Estado, evoluiu do conceito de irresponsabilidade para o da responsabilidade objetiva.
A teoria da irresponsabilidade remonta à época do estados absolutistas, excluindo a responsabilidade do Estado com base na regra inglesa de infalibilidade real: The King can do not wrong.[6], extensiva aos seus representantes. Paulatinamente, essa teoria foi sendo abandonada.
Sob a influência do Liberalismo, assemelhou-se o Estado o indivíduo, para que pudesse ser responsabilizado pelos atos culposos de seus agentes. Atribuía-se responsabilidade ao Estado com base na culpa do agente. Relativo ao que existe atualmente, atribui-se à Administração uma responsabilidade especial de Direito Público, objetiva, independentemente de culpa (PIRES).
Quando coloca-se lado a lado os fundamentos acima mencionados e a questão das ações de corrupção exercidas pelos agentes da Administração Pública, temos um assunto mais específico, o qual torna-se altamente necessário de estudo para melhor compreensão, inclusive, do que vem ocorrendo na atual Administração Pública no Brasil.
Na ocorrência de inúmeros atos de corrupção, não importam quais sejam eles, é necessário que seja gerada a responsabilização civil do agente público ou de algum terceiro que tenha participado do ato tenha conseguido benefícios pela prática ilícita.
4. ABORDAGEM ESPECÍFICA DOS ATOS DE CORRUPÇÃO DE AGENTES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O tema abordado pelo grupo trata especificamente da responsabilidade civil por atos de corrupção de agentes públicos.
Os sujeitos ativos podem ser os agentes públicos e os terceiros. O agente público é muito mais do que a noção de que ele teria meramente a definição de “funcionário público. De acordo com a lei, se tem como sujeitos do dever de probidade administrativa o agente público, não importando se ele é servidor ou não. Apenas para ficar mais claro, probidade administrativa é “a retidão das ações administrativas” É “agir de forma correta e honesta não somente de acordo com as normas, como também de acordo com a ética (código de ética do servidor), dentro dos princípios de moralidade”[7]
Os agentes passivos são pessoas jurídicas indicadas pela lei e que podem sofrer os efeitos destes atos. Portanto, podemos incluir: órgãos da Administração indireta; órgãos da Administração direta; alguma empresa ou entidade em que sua criação os recursos financeiros públicos tenham concorrido ou concorra com mais de 50% do patrimônio ou da receita anual; empresa ou entidade que receba algum benefício ou incentivo, de crédito ou fiscal de algum órgão público, bem como daquelas para cuja criação ou custeio, recursos financeiros públicos tenham concorrido com menos de 50% do patrimônio ou da receita anual.[8]
Recentemente, foi possível ver diversos casos nos jornais a respeitos de atos de corrupção por agentes públicos.
Dia 21 de outubro, em que pese não tenha sido de conhecimento de muitos, dois secretários municipais e dois servidores da Prefeitura de Passos, no sul de Minas, foram presos em uma operação do Ministério Público com a Polícia Civil por suspeita de envolvimento em um esquema de pagamento de plantões para médicos que não tinham trabalhado o horário lançado no registro.[9]
É possível ver não apenas esse, mas diversos outros exemplos semelhantes, em que o agente público, ao invés de agir conforme preceitua a lei, age em total desconformidade.
Em agosto de 2013, entrou em vigor a lei 12.846/13, mais conhecida como Lei Anticorrupção. Por ela, pessoas jurídicas podem ser responsabilizadas por atos de corrupção contra a administração pública. De acordo com essa própria lei, ela “dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira, e dá outras providências.”
Referida lei é extrema importância para o país, visto que “ela prevê que as empresas, além do ressarcimento dos prejuízos e independente de comprovação de culpa - pela chamada responsabilidade objetiva, possam ser multadas em até 20% do faturamento bruto caso algum administrador ou funcionário se envolva em atos de corrupção.”[10]
Lembrando que, de maneira alguma, a responsabilização da pessoa jurídica excluirá a responsabilidade individual de seus dirigentes ou administradores ou de qualquer pessoa natural autora, coautora ou partícipe do ato ilícito. A responsabilização da pessoa jurídica não vai possibilitar a exclusão responsabilidade individual dos dirigentes ou administradores ou qualquer pessoa natural autora, coautora ou que tenha participado de alguma forma do ato considerado ilícito.[11]
Um outro caso, um tanto quanto recente, foi o de fraude de licitações na saúde pública[12] na cidade do Rio de Janeiro. Houve uma simulação de licitações com quatro grandes fornecedoras do governo federal.
Casos como esse, mostram que problema epidêmico da corrupção no Brasil faz com que cresça a necessidade de fazer com que ele seja cada vez mais denunciado e exterminado. Não são casos isolados, muito pelo contrário. São casos recorrente, mas que têm vindo à tona.
Quanto ao custo real que a corrupção possui, é importante mencionar que, de acordo com levantamento realizado pela ONU, a corrupção custa cerca de 200 bilhões de reais ao país. O valor é superior à soma dos valores gastos em saúde e educação, os quais, em conjunto, são responsáveis pela despesa de R$140 bilhões. Isto é, não havendo corrupção, os valores investidos nestes setores poderiam dobrar e ainda restariam R$60 bilhões.[13]
A corrupção, portanto, gera um elevado custo social e monetário, sendo os seus malefícios sensivelmente superiores aos possíveis benefícios individuais que venha a gerar.
Apesar de todos os acontecimentos, é inegável que leis específicas que versam sobre o assunto, sejam elas mais antigas (como a Lei de Improbidade), ou mais atuais (como a recente e já mencionada Lei Anticorrupção), têm tentado promover significativas mudanças nos comportamentos dos agentes públicos. Não pode-se negar que essa validez de fato exista, mesmo que não venha acompanhada de uma efetividade jurídica. Essa característica já deve ser levada em conta como suficientes para garantir uma maior realidade à esperança que muitos brasileiros têm em presenciar uma administração verdadeira e comprometida com o bem-estar dos quais eles prometeram zelar.
5. CONCLUSÃO
É fato que a responsabilidade civil do Estado passou por diversas evoluções, sendo elas: Teoria da irresponsabilidade do Estado, responsabilidade civil subjetiva, teoria da culpa administrativa, teoria do risco administrativo e teoria do risco integral.
O Brasil, na atualidade, adota a Teoria do Risco Administrativo, sendo que o Estado tem o dever de reparar o dano causado ao particular, uma vez que este assume o risco de produzir algum dano, devido a ampla quantidade de atividades que é exercida por ele.
Dentre as responsabilidades civis do estado, estão a responsabilidade objetiva e a responsabilidade subjetiva, ambas possuem como embasamento o dano cometido e nexo causal, as responsabilidades serão distintas na forma como são cometidas, que podem ser através de uma ação ou omissão.
A responsabilidade objetiva do Estado possui como natureza a ação comissiva, ou seja, a ação praticada pelo agente que causara um dano e deverá possuir o nexo causal entre o ato e o resultado, independente de dolo ou culpa; já a Responsabilidade subjetiva do estado possui como natureza o dano causado, nexo causal e também a falha no serviço prestado pelo Estado, tendo como característica principal a omissão do agente.
No ato ilegal cometido através da corrupção dos agentes públicos, tema abordado pelo grupo no presente trabalho, sempre será necessário a responsabilização civil do agente público pela sua conduta ilegal e corrupta cometida, ou por terceiro que possa de alguma forma ter participado da ação ou omissão que trouxe benefícios para ambos; pois os agentes têm o dever de agir com ética e dentro dos princípios da moralidade, sendo assim impedidos de lesar qualquer indivíduo ou particular.
No presente momento a lei de maior importância para o país – a respeito da corrupção dos agentes – é a Lei 12.846/13, popularmente conhecida como Lei Anticorrupção. Através dela as pessoas jurídicas podem ser responsabilizadas por seus atos intoleráveis contra a administração pública, por meio da responsabilização administrativa e civil de seus dirigentes, administradores, autores, coautores ou até mesmo participes no cometimento do crime.
Além da Lei Anticorrupção, também existe uma lei antecessora a ela, que é a Lei de Improbidade (Lei 8.429/92), ambas têm como objetivo promover relevantes mudanças nas ações ilícitas dos agentes públicos.
Os casos abordados têm a intenção de mostrar o quão grave é a corrupção no Brasil; existe uma conveniência de publicidade desses atos criminosos e sem moralidade, para que os mesmos se tornem cada vez mais denunciados e exterminados pela justiça brasileira. Visando assim a garantir o anseio de tantos brasileiros em presenciar uma administração honesta e comprometida.
BIBLIOGRAFIA E REFERÊNCIAS
DIREITO ADMINISTRATIVO TANAKA, Sônia Yurico Kanashiro. Direito Administrativo. São Paulo. 2008, p. 458 - 462
CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 – Art. 37, § 6º.
INSTITUIÇÕES DE DIREITO CIVIL. SILVA PEREIRA, Caio Mário. Rio de Janeiro: Editora Forense.
DIREITO ADMINISTRATIVO. PIRES, Antonio Cecilio Moreira. Eitora DPJ. Página 95.
DIREITO ADMINISTRATIVO. Bartine, Caio; Spitcovky, Celso. Editora Revista dos Tribunais. Páginas 195 e 196.
DICIONÁRIO INFOMAL Disponível em <http://www.dicionarioinformal.com.br/probidade%20administrativa/>. Acesso em 23 de outubro de 2015.
RESPONSABILIDADE CIVIL POR ATOS DE IMPROBIDADE. Disponível em < http://www.raul.pro.br/artigos/improb.doc>. Acesso em 20 de outubro de 2015.
R7. Médicos recebem r$ 790 mil por plantões inexistentes em passos (mg). Disponível em < http://noticias.r7.com/minas-gerais/medicos-recebem-r-790-mil-por-plantoes-inexistentes-em-passos-mg-21102015>. Acesso em 23 de outubro de 2015.
MIGALHAS. A responsabilidade dos administradores na nova lei anticorrupção. Disponível em http://www.migalhas.com.br/dePeso/16,MI193879,101048-A+responsabilidade+dos+administradores+na+nova+lei+anticorrupcao>. Acessado em 21 de outubro de 2015.
DIÁRIOS DOS FUNDOS DE PENSÃO. LEI 12.846: Toda Atenção é Pouca Disponível em < http://sistemas.abrapp.org.br/diario/DescricaoNoticia.aspx?id=24045>. Acesso em 20 de outubro de 2015.
FOLHA. Corruptos desviam 200 bi por ano. Disponível em <http://www.folhapolitica.org/2013/06/corruptos-desviam-r200-bilhoes-por-ano.html>. Acesso em 25 de outubro de 2015
G1. Fantástico mostra como é feita fraude em licitações de saúde pública. Disponível em http://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/2012/03/fantastico-mostra-como-e-desvio-de-dinheiro-em-um-hospital-publico.html>. Acesso em 24 de outubro de 2015
[1] TANAKA, Sônia Yurico Kanashiro. Direito Administrativo. São Paulo. 2008, p. 458
[2] Constituição Federal de 1988 – Art. 37, § 6º.
[3] TANAKA, Sônia Yurico Kanashiro. Direito Administrativo. São Paulo. 2008, p. 462
[4] SILVA PEREIRA, Caio Mário. Instituições de Direito Civil. Rio de Janeiro: Editora Forense, 1999.
[5] Direito Administrativo. PIRES, Antonio Cecilio Moreira
[6] “O Rei não erra” - tradução livre
[7] Dicionário InFormal
[8] Responsabilidade Civil por atos de Improbidade
[9] Médicos recebem R$ 790 mil por plantões inexistentes em Passos (MG). R7
[10] “A responsabilidade dos administradores na nova lei anticorrupção”
[11] Diários dos fundos de Pensão
[12] “Fantástico mostra como é feita fraude em licitações de saúde pública”
[13] Folha Política
