Câmara itinerante.

RESUMO

Neste trabalho apresentam-se experiências, inicialmente quando foi possível ocupar o cargo comissionado de Auxiliar Parlamentar no período de março de 2010 a julho de 2011 e, posteriormente, como servidor público municipal concursado, através de cessão, vindo a ocupar o cargo comissionado de Subdiretor-Geral Administrativo Financeiro, no período de setembro de 2011 a dezembro de 2012, ambos junto à Câmara Municipal de Macaé. No primeiro momento, pôde-se colaborar na elaboração, diretamente, de um projeto inspirador que propiciou indiretamente, num segundo momento, a criação de outro projeto, este que se tornou um inovador instrumento de informação para os parlamentares em suas proposições legislativas. Mais do que isso, tal projeto, que acabou sendo coordenado no segundo momento, aproximou o Poder Executivo, mas especialmente o Poder Legislativo, da população macaense. Tal aproximação pôde cooperar na persecução de uma maior eficiência no desempenho das atividades daquele primeiro poder, exigindo maior agilidade e capacidade gerencial, legitimidade e transparência aos seus representantes ao tomarem conhecimento das verdadeiras demandas sociais. Com isso, buscou-se, como finalidade precípua, a elaboração, formulação e implementação de melhores políticas públicas e tomada de decisões mais eficazes. Isso tudo foi possibilitado pela participação democrático-popular, através da realização de sessões legislativas e audiências públicas itinerantes, em diversos bairros, localidades e distritos do Município de Macaé, pelo que ficou denominado “Câmara Itinerante”. No período em que funcionou a “Câmara Itinerante”, com a participação de diversos colaboradores, foi possível atender, inclusive, os populares presentes em serviços como emissão de Carteiras de Trabalho e de Identidade, Cadastros de Pessoas Físicas, registro, aconselhamento, encaminhamento e acompanhamento referente a maus tratos sofridos por mulheres, orientação sobre doenças sexualmente transmissíveis e distribuição de preservativos, atividades estas transpassadas em planilhas e relatórios.

Palavras-chave: “Câmara Itinerante”. Município de Macaé. Poder Legislativo. Demandas Sociais. Colaboração e Controle. Poder Executivo. Políticas Públicas. Democracia Participativa.

ABSTRACT

This work presents experiences, initially when it was possible to occupy the post of Assistant Parliamentary commissioned from March 2010 to July 2011, and subsequently gazetted as municipal employees, by assignment, come to occupy the post of Financial Administrative Deputy Director General, from September 2011 to December 2012, both by the Municipality of Macaé. At first, we could collaborate in developing, directly, an inspiring project that led indirectly, secondly, the creation of another project, this one became an innovative information tool for legislators in their legislative proposals. More than that, such a project, which ended up being coordinated at the second stage, approached the executive branch, but especially the legislature, the macaense population. Such an approach might cooperate in the pursuit of greater efficiency in the performance of activities that first power, requiring greater agility and managerial capacity, legitimacy and transparency to their representatives to become aware of the true social demands. Thus, we sought, as required purpose, preparation, formulation and implementation of better policies and more effective decision-making. This was all made possible by popular democratic participation through the implementation of legislative sessions and traveling public hearings in several neighborhoods, towns and districts of the city of Macaé, for what was called "Câmara Itinerante". During the period that ran the "Câmara Itinerante", with the participation of many partners, it was possible to meet even the popular gifts on services like issuance of Work and Identity Cards, Physics Persons Registrys, registration, counseling, referral and follow-up regarding abuse suffered by women, counseling on sexually transmitted diseases and condom distribution, these activities transfixed on spreadsheets and reports.

Keywords: “Camara Itinerante”. Municipality of Macaé. Legislative Power. Social demands. Collaboration and Control. Executive Power. Public Policy. Participatory Democracy.

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO 7

1.1 PROBLEMA 9

1.2 JUSTIFICATIVA 9

1.3 OBJETIVOS 10

1.3.1 Objetivo Geral 10

1.3.2 Objetivo Específico 10

1.4 METODOLOGIA 11

2. CIDADANIA 12

3. DEMOCRACIA 13

3.1 Democracia participativa e a crise da democracia representativa 18

4. A PARTICIPAÇÃO POPULAR COMO CARACTERÍSTICA ESSENCIAL DO ESTADO DE DIREITO DEMOCRÁTICO, A CONSTITUIÇÃO E OS PRINCÍPIOS QUE COMPÕEM A ESTRUTURA CONSTITUCIONAL DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA 20

5. REFERÊNCIAS DIRETAS À PARTICIPAÇÃO POPULAR NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CONSTANTES NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E OS INSTITUTOS PARTICIPATIVOS MAIS FREQUENTES NO DIREITO BRASILEIRO 24

6. O PROCESSO DE MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS 27

7. O ESTADO DE BEM-ESTAR E A ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 28

8. A REFORMA DO APARELHO DO ESTADO BRASILEIRO INICIADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 19/98 COMO TENTATIVA DE APROXIMAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA COM A SOCIEDADE 30

9. POLÍTICAS PÚBLICAS: CONCEITUAÇÃO, DEFINIÇÃO, ELEMENTOS ESSENCIAIS E A PARTICIPAÇÃO POPULAR NO SEU PROCESSO DE ELABORAÇÃO, FORMULAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO 31

10. O PROJETO “CÂMARA ITINERANTE” 38

10.1 Criação e Objetivo 39

10.2 Finalidade e forma de participação 39

10.3 Metodologia 40

10.4 Procedimentalização 41

11. A IMPORTÂNCIA DO PROJETO “CÂMARA ITINERANTE” COMO EXEMPLO DE DEMOCRACIA PARTICIPATIVA, BEM COMO DE MODELO OU IDEAL DE JUSTIFICAÇÃO DO EXERCÍCIO DO PODER 41

12. CONCLUSÃO 56

REFERÊNCIAS 58

1. INTRODUÇÃO

Nenhum governo é legítimo a menos que demonstre igual consideração pelo destino de todos os cidadãos sobre os quais afirme seu domínio e aos quais reivindique fidelidade. A consideração igualitária é a virtude soberana da comunidade política – sem ela o governo não passa de tirania – e, quando as riquezas da nação são distribuídas de maneira muito desigual, como o são as riquezas de nações muito prósperas, então sua igual consideração é suspeita, pois a distribuição das riquezas é produto de uma ordem jurídica: a riqueza do cidadão depende muito das leis promulgadas em sua comunidade – não só as leis que governam a propriedade, o roubo, os contratos, os delitos, mas suas leis de previdência social, fiscais, de direitos políticos, de regulamentação ambiental e de praticamente tudo o mais. Quando o governo promulga ou mantém um conjunto de tais leis e não outro, não é apenas previsível que a vida de alguns cidadãos piore devido a essa escolha, mas também, em grau considerável, quais serão esses cidadãos. Nas democracias prósperas, é previsível, sempre que o governo restringe os programas de previdência social, por exemplo, ou se recusa a ampliá-los, que tal decisão deteriore a vida dos pobres.

Se a igual consideração é pré-requisito da legitimidade política – um pré-requisito como direito de a maioria impor suas leis contra aqueles que as consideram insensatas ou mesmo injustas -, não se pode deixar de lado a questão relativa àquilo que a igual consideração requer. Seria suficiente a comunidade garantir um nível mínimo de nutrição, alojamento e cuidados médicos para todos e, então, não se interessar por saber se alguns cidadãos possuem muito mais riquezas do que outros? Deve-se perguntar: essa política atenderia à demanda por igual consideração para aqueles que continuam sem poder nem mesmo sonhar com a vida que alguns de seus concidadãos têm como certa?

Quando se admite que os membros da comunidade que estão em situação confortável não precisam igualar-se aos concidadãos sem conforto, mas somente um padrão de vida mínimo e razoável, então concede-se demais para despertar a questão essencialmente subjetiva de quão mínimo é o padrão razoável, e a história contemporânea demonstra que aqueles que gozam de conforto talvez não ofereçam uma resposta generosa para essa pergunta. Portanto, mesmo com o que há de lamentável nas atuais circunstâncias, não seria sensato deixar de questionar se a igualdade, e não apenas uma atenuação da desigualdade, deve ser a meta legítima da comunidade.

O projeto “Câmara Itinerante”, ao mesmo tempo em que possibilitou um maior contato entre o Poder Legislativo local e a população, além do conhecimento de como é em parte desempenhada a atividade legiferante, através de audiências em diversos bairros, localidades e distritos do Município de Macaé, com a participação, inclusive, como convidados, de representantes do Poder Executivo (secretários municipais, gestores, assessores), permitiu aos parlamentares ouvirem as demandas e propostas populares mais importantes, as quais aqui serão tratados alguns exemplos. Ainda que houvesse comprometimento daqueles representantes do Poder Executivo ou de entes de outras esferas de governo que estivessem presentes às sessões e audiências públicas, em determinado prazo, de resolvê-las, mas não as resolvessem, todos os elementos colhidos eram transportados para ofícios que acabavam sendo enviados àquele(s) agente (s) ou órgão(s) que se comprometeu(ram) a tomar a providência, ou que teria a competência para assim proceder.

Todo ofício enviado pela Presidência da Casa Legislativa e resposta recebida pelo órgão(s) competente(s) para se manifestar em referência as demandas e propostas populares em cada “Câmara Itinerante” era, através de cópia, encaminhada ao(s) cidadão(s), associação de moradores, representantes da sociedade civil organizada que levantaram a questão que requeria solução, ou proposta que deveria merecer atenção, resposta, e estes acompanhavam, fiscalizavam o andamento, dentro do prazo estabelecido ou acordado. Em caso de não atendimento de demanda ou proposta no prazo indicado, o(s) cidadão(s), associação de moradores, e representantes da sociedade civil organizada, entravam em contato com a Casa Legislativa para informar a situação, quando novamente o(s) órgão(s) competentes ou que se comprometera(m) para dar solução ou resposta era(m), através de ofício, solicitado(s) a se manifestar(em) em novo prazo. A continuidade na omissão de resposta ou atendimento de demanda sujeitaria encaminhamento de reclamação junto ao Chefe do Poder Executivo Municipal e demais entes de outras esferas competentes, sob pena, inclusive, de crime de responsabilidade.

Nesse sentido, o projeto “Câmara Itinerante” pode ser considerado um importante passo para a concreção de uma democracia participativa, assim possibilitada, com participação democrático-popular.

1.1 PROBLEMA

O quanto possibilitaria o atingimento da democracia participativa como modelo ou ideal de justificação do exercício do poder político, quando da elaboração, formulação e implementação de políticas públicas, através da participação popular, tendo como a iniciativa da criação para tanto, pelo Poder Legislativo de todos os municípios do Brasil, de um projeto como a “Câmara Itinerante”? E para atingir esta democracia participativa, o quanto seria importante a criação nesses municípios, do projeto “Câmara Itinerante”, no sentido de cooperar na persecução de uma maior eficiência no desempenho das atividades do Poder Executivo, e propiciar maior agilidade e capacidade gerencial, legitimidade e transparência aos seus representantes ao tomarem conhecimento das verdadeiras necessidades populares, das demandas sociais?

1.2 JUSTIFICATIVA

A relevância deste estudo está ancorada na importância (necessidade/utilidade) da efetivação do aumento de participação democrático-popular, de associações de moradores de bairros, localidades e distritos, bem como organizações da sociedade civil de um município no planejamento do processo de elaboração, formulação e implementação de políticas públicas e atendimento das demandas da comunidade local. Neste sentido, foi instituído pela Resolução nº 1.891, de 12 de agosto de 2010 da Mesa Diretora da Câmara Municipal de Macaé o projeto denominado “Câmara Itinerante”, que na verdade foi inspirado no programa “Assistência Jurídica Gratuita Itinerante”, criado através do Projeto de Lei nº 041, de 08 de junho de 2010 e convertida na Lei nº 3.475, de 25 de novembro de 2010. Além de ter sido uma inovação na forma de subsidiar os parlamentares, quando do momento de tomarem conhecimento mais a fundo da realidade das comunidades visitadas, para elaborar suas proposições legislativas e atender as demandas levantadas, bem como exercer controle e monitoramento das ações do Poder Executivo, demonstrou ser um instrumento útil, eficaz (e muitas vezes eficiente) de manutenção da parceria e colaboração entre ambos os poderes, além das outras esferas de governo as quais competiam determinadas ações e respostas.

1.3. OBJETIVOS

1.3.1 Objetivo Geral

Analisar, num contexto de planejamento do processo de elaboração, formulação e implementação de políticas públicas, a importância da utilização dos meios efetivados por um projeto que proporciona a participação popular, como o projeto “Câmara Itinerante”, de forma que haja um atendimento eficaz das demandas da comunidade local, consolidando, por via de consequência, a democracia participativa como modelo ou ideal de justificação do exercício do poder político.

1.3.2 Objetivos específicos

Demonstrar a importância do projeto “Câmara Itinerante” como instrumento inovador de participação popular no planejamento do processo de elaboração, formulação e implementação de políticas públicas e auxiliar o Poder Legislativo e à comunidade local sendo que, para o primeiro, ao tomar conhecimento das demandas sociais, no sentido de elaborar e apresentar as proposições legislativas cabíveis junto ao Poder Executivo, e para o segundo, o conhecimento de como é desempenhada a atividade legiferante e ter voz ativa para a mitigação ou resolução das questões apresentadas. Demonstrar, ainda, que tal projeto pode cooperar na persecução de uma maior eficiência no desempenho das atividades do Poder Executivo, e propiciar maior agilidade e capacidade gerencial, legitimidade e transparência aos seus representantes ao tomarem conhecimento das demandas sociais apresentadas nas “Câmaras Itinerantes”. Sendo assim, não restou dúvida de que a “Câmara Itinerante” consolidou a democracia participativa como modelo ou ideal de justificação do exercício do poder político. Para demonstrar tal importância, serão tratados:

a) a conceituação de cidadania;

b) a conceituação de democracia e a definição de seus tipos mais conhecidos;

c) a democracia participativa e a crise da democracia representativa;

d) a participação popular como característica essencial do Estado de Direito Democrático, a Constituição e os princípios que compõem a estrutura constitucional da democracia participativa;

e) as referências diretas à participação popular na Administração Pública constantes na Constituição Federal de 1988 e os institutos participativos mais frequentes no direito brasileiro;

f) o processo de municipalização das políticas públicas;

g) o Estado de bem-estar e a organização da Administração Pública;

h) a reforma do aparelho do estado brasileiro iniciada pela Emenda Constitucional nº 19/98 como tentativa de aproximação da Administração Pública com a sociedade;

i) a conceituação, definição e os elementos essenciais de políticas públicas e a participação popular no seu processo de elaboração, formulação e implementação;

j) o projeto “Câmara Itinerante” – criação e objetivo, finalidade e forma de participação, metodologia, estruturação e procedimentalização;

k) a importância do projeto “Câmara Itinerante” como exemplo da democracia participativa, bem como modelo ou ideal de justificação do exercício do poder político;

1.4 METODOLOGIA

Portanto, trata-se de um estudo de um projeto elaborado e executado pelo Poder Legislativo do Município de Macaé, através da técnica de observação, de certa maneira formal, estruturada (ou assistemática), participante e individual (não obstante parte da coleta de dados ter ocorrido junto às Atas das sessões, elaboradas pelos servidores da Câmara Municipal investidos desta atribuição), baseado em resumos feitos em formulários com declarações, reivindicações, críticas e sugestões realizadas por alguns populares em todas as 20 (vinte) audiências, bem como em informações prestadas pelos colaboradores em referência aos seus atendimentos efetuados, e que foram transpassadas para relatórios, ofícios e planilhas.

Para buscar um melhor entendimento sobre o tema e uma resposta (ou respostas) aos problemas apresentados, fez-se necessário realizar pesquisas não somente para abstração intelectualizada da ideia do fenômeno observado, mas também de sua extensão e compreensão. Devido a importância para indivíduos, grupos, organizações, movimentos, partidos políticos e a população de um município de uma justa, sensível e efetiva elaboração, formulação e implementação de políticas públicas, nada mais do que obrigatório questionar se o seu planejamento tem sido feito eficazmente, ou melhor, se está sendo ou deveria ser feito através da participação democrático-popular, entendido como modelo ou ideal de justificação do exercício do poder político.

2. CIDADANIA

Ainda que se verifique no mundo atual determinadas situações que podem ser consideradas positivas, como abundância nunca vista de certas produções alimentícias em terras disponíveis, do resultado de culturas extrativistas com o uso de diversas tecnologias modernas na busca de recursos naturais para atender a demanda de serviços, da indústria e da população crescente (ainda que nem sempre de forma sustentável, limpa), governos democráticos e participativos, direitos humanos e liberdade política no discurso dominante, expectativa de vida elevada, grande interação entre as diferentes zonas do globo, há um descompasso cada vez maior no que tange à distribuição dos benefícios provenientes dos fatores envolvidos nestas produções (terra, trabalho, capital e tecnologia).

O efeito negativo desta abundância e distribuição injusta de riquezas e de atendimento a necessidades, ainda que mínimas, de um indivíduo em seus direitos e garantias constitucionalmente protegidos, vem propiciando a persistência da pobreza e insatisfação, fome e subnutrição, violações das liberdades políticas e das liberdades básicas e ameaças ao ambiente e à sustentabilidade da nossa vida econômica e social. Tal efeito negativo não tem sido visto somente nas capitais e grandes centros urbano; tem sido visto em municípios de pequeno e médio porte estrutural, mesmo àqueles beneficiários de riquezas e circulação de renda provenientes da extração ou produção advindas de recursos naturais valiosos, como o petróleo, e oportunidades de emprego que isso possa proporcionar, como é o caso da população objeto deste trabalho, qual seja, a do município de Macaé, no Estado do Rio de Janeiro.

A ingerência e pressão exercidas, principalmente pelo Poder Executivo local com o uso, principalmente da ‘máquina pública’, através de métodos coercitivos, corruptos e imorais no sentido de desgastar, desmotivar, desmoralizar e aniquilar (pretensos) movimentos e organizações que façam reivindicações para o melhor atendimento das demandas sociais e pela aplicação de uma democracia participativa, quando questionam ou sejam abertamente contrários ao modo de atuar daquele, é mais comum do que se imagina nos referidos municípios de pequeno e médio porte.

A superação destes problemas é central ao exercício do desenvolvimento. A ação individual é essencial nesse sentido, mas a sua liberdade de ação é condicionada pelas oportunidades sociais, políticas e econômicas. Existe uma complementaridade entre ação individual e agenciamentos sociais.

A expansão da liberdade é o fim prioritário e, simultaneamente, o meio principal do desenvolvimento. O desenvolvimento consiste na remoção de vários tipos de restrições que deixam às pessoas pouca escolha e pouca oportunidade para exercerem a sua ação racional.

Certas liberdades têm um papel instrumental na promoção de liberdades de outras espécies. As liberdades econômica e política reforçam-se uma à outra. Oportunidades sociais de educação e saúde complementam as oportunidades individuais de participação econômica e política, e estimulam as nossas iniciativas no sentido de superar privações. Daí a importância da conceituação de cidadania.

Segundo o Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa (2009, p. 463), cidadania é (...) condição ou dignidade de quem recebe o título honorífico de cidadão. Já cidadão (idem) é o (...) indivíduo que, como membro de um Estado, usufrui de direito civis e políticos por estes garantidos e desempenha deveres que, nesta condição, lhe são atribuídos.

A Constituição prevê a cidadania como um dos pilares do Estado. Em seu art. 1º, II, e, no art. 205, determina que a educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. Nesse sentido, consoante lição de André Ramos Tavares (2013, p. 762-770):

(...) a cidadania é o direito a ter direitos, é, pois, a representação da pertença de um indivíduo a uma determinada ordem jurídica qualificada (no sentido de humanizada) que lhe garante a posição de sujeito de direitos.

(...) Declara a Constituição brasileira (...) que todo poder emana do povo. Tal locução está a significar que em seu nome (do povo) e com ele deverá ser exercido: é o povo o detentor da soberania. Porém, mera declaração formal de que o povo detém o poder pouco efeito surtirá sem uma efetiva integração daquele neste. Eis a síntese da democracia participativa, um passo adiante da democracia representativa que, sem substituí-la, vem aperfeiçoá-la e revitalizá-la na realização substantiva da legitimidade.

3. DEMOCRACIA

O conceito de democracia possui algumas vertentes e amplitudes. No dicionário Houaiss (2009, p. 613), democracia é conceituada como:

1. Governo em que o povo exerce a soberania. 2. Sistema político em que os cidadãos elegem os seus dirigentes por meio de eleições periódicas. 3. Regime em que há liberdade de associação e de expressão e no qual não existem distinções ou privilégios de classe hereditários ou arbitrários. (...)

Na mesma obra (idem), a democracia representativa é conceituada como organização social em que o povo, através de eleições, outorga mandatos a representantes que passarão a exercer autoridade em seu nome.

Nesse sentido, importante trazer à colação a profícua e profunda lição de Norberto Bobbio, na brilhante obra em parceria com Nicola Matteucci e Gianfranco Pasquino, Dicionário de Política Vol. 1 (p. 329-339):

Na teoria contemporânea da Democracia confluem três grandes tradições do pensamento político: a) a teoria clássica, divulgada como teoria aristotélica, das três formas de Governo, segundo a qual a Democracia, como Governo do povo, de todos os cidadãos, ou seja, de todos aqueles que gozam dos direitos de cidadania, se distingue da monarquia, como Governo de um só, e da aristocracia, como Governo de poucos; b) a teoria medieval, de origem "romana, apoiada na soberania popular, na base da qual há a contraposição de uma concepção ascendente a uma concepção descendente da soberania conforme o poder supremo deriva do povo e se torna representativo ou deriva do príncipe e se transmite por delegação do superior para o inferior; c) a teoria moderna, conhecida como teoria de Maquiavel, nascida com o Estado moderno na forma das grandes monarquias, segundo a qual as formas históricas de Governo são essencialmente duas: a monarquia e a república, e a antiga Democracia nada mais é que uma forma de república (a outra é a aristocracia), onde se origina o intercâmbio característico do período pré-revolucionário entre ideais democráticos e ideais republicanos e o Governo genuinamente popular é chamado, em vez de Democracia, de república. O problema da Democracia, das suas características, de sua importância ou desimportância é, como se vê, antigo. Tão antigo quanto a reflexão sobre as coisas da política, tendo sido reproposto e reformulado em todas as épocas. De tal maneira isto é verdade, que um exame do debate contemporâneo em torno do conceito e do valor da Democracia não pode prescindir de uma referência, ainda que rápida, à tradição. (grifos)

O surgimento da democracia está umbilicalmente ligado ao modelo de exercício direto pelos cidadãos, que participavam pessoalmente das decisões fundamentais da sociedade.

Na referida obra ainda se encontra diferenciação entre democracia formal e democracia substancial (idem):

(...) Chama-se formal à primeira porque é caracterizada pelos chamados "comportamentos universais" (universali procedurali), mediante o emprego dos quais podem ser tomadas decisões de conteúdo diverso (como mostra a co-presença de regimes liberais e democráticos ao lado dos regimes socialistas e democráticos). Chama-se substancial à segunda porque faz referência prevalentemente a certos conteúdos inspirados em ideais característicos da tradição do pensamento democrático, com relevo para o igualitarismo. Segundo uma velha fórmula que considera a Democracia como Governo do povo para o povo, a democracia formal é mais um Governo do povo; a substancial é mais um Governo para o povo.

Como a democracia formal pode favorecer uma minoria restrita de detentores do poder econômico e, portanto não ser um poder para o povo, embora seja um Governo do povo, assim uma ditadura política pode favorecer em períodos de transformação revolucionária, quando não existem condições para o exercício de uma Democracia formal, a classe mais numerosa dos cidadãos, e ser, portanto, um Governo para o povo, embora não seja um Governo do povo.

(...) nas duas expressões "Democracia formal" e "Democracia substancial", o termo Democracia tem dois significados nitidamente distintos. A primeira indica um certo número de meios que são precisamente as regras de comportamento acima descritas independentemente da consideração dos fins.

A segunda indica um certo conjunto de fins, entre os quais sobressai o fim da igualdade jurídica, social e econômica, independentemente dos meios adotados para os alcançar. Uma vez que na longa história da teoria democrática se entrecruzam motivos de métodos e motivos ideais, que se encontram perfeitamente fundidos na teoria de Rousseau segundo a qual o ideal igualitário que a inspira (Democracia como valor) se realiza somente na formação da vontade geral (Democracia como método), ambos os significados de Democracia são legítimos historicamente. Mas a legitimidade histórica do seu uso não autoriza nenhuma ilação sobre a eventualidade de terem um elemento conotativo comum. Desta falta de um elemento conotativo comum é prova a esterilidade do debate entre fautores das Democracias liberais e fautores das Democracias populares sobre a maior ou menor democraticidade dos respectivos regimes. Os dois tipos de regime são democráticos segundo o significado de Democracia escolhido pelo defensor e não é democrático segundo o significado escolhido pelo adversário. O único ponto sobre o qual uns e outros poderiam convir é que a Democracia perfeita — que até agora não foi realizada em nenhuma parte do mundo, sendo utópica, portanto — deveria ser simultaneamente formal e substancial. (grifos)

A vontade expressada pelos cidadãos reunidos em assembleia, foi a maneira encontrada para que o poder do Estado e suas decisões no plano político gozassem de aceitação e, ao mesmo tempo, de justificação assentada na vontade popular. Havia plena identidade entre o titular do poder político, e o encarregado de exercê-lo.

No que concerne à distinção entre democracia direta, indireta e semidireta, Atenas, na Grécia Antiga, historicamente foi o berço da democracia direta, eis que, consoante lição de Manoel Gonçalves Ferreira Filho (1994, p. 70), com efeito, a democracia ateniense durou cerca de dois séculos, das reformas de Clístenes (502 a.C.) à paz de 322 a.C., quando Antíparo impôs a transformação das instituições políticas. Evidentemente, a fisiologia da sociedade ateniense naquela época também colaborou com o desenvolvimento da democracia grega, especialmente devido ao pequeno território onde ela era exercida – a polis, e a forte consciência do homem grego no dever e necessidade de efetiva participação na política local.

Paulo Bonavides (2002, p. 270) esclarece que, durante este período:

as instituições balizavam-se nos princípios da isonomia, isagoria e isotmia. O primeiro refletia a igualdade dos cidadãos na lei e perante a lei, inclusive com a prerrogativa de dar início ao processo legiferante. O segundo assegurava o acesso ao cargo público, ou a contemplação com títulos a qualquer cidadão grego, indistintamente. O terceiro embasava o direito a voz aos cidadãos nas assembleias, permitindo a efetiva participação e debate na tomada das decisões. (grifos)

Convém lembrar, entretanto, que a qualidade de cidadão era hereditária, atribuída unicamente aos filhos de atenienses com raízes genealógicas ao tempo de Sólon, bem como aos estrangeiros que recebessem esta qualidade por decisão da assembleia. Os demais populares, inclusive mulheres, eram tolhidos de participar naquele regime político.

Por força do diminuto número de cidadãos somado ao pequeno território, a democracia ateniense vivenciou a democracia em seu estágio mais avançado e intenso, visto que o rumo dos problemas e anseios da sociedade era decidido diretamente pela vontade de seus cidadãos, expressada pessoalmente e sem qualquer intermediação, em assembleia.

Muito embora este sistema de democracia tenha despertado a fascinação de inúmeros filósofos, que o tacharam como único modelo realmente democrático, diversos fatores acabaram por inviabilizar a sua manutenção e propagação às demais civilizações.

Os dois maiores obstáculos ao sistema direto foram a dimensão territorial dos Estados, posto que não é em toda parte que podem os cidadãos reunir-se para deliberar, e o grande número de cidadãos que integravam a sociedade, fatos que acabaram tornando inviável o comparecimento e efetiva participação do todos eles na vida política.

De qualquer forma, o modelo grego é reminiscência da história dos sistemas políticos, não sendo praticado modernamente, com exceção de alguns diminutos cantões suíços.

A democracia indireta, também conhecida como democracia representativa, foi o sistema criado como alternativa para contornar os problemas apontados na democracia direta, pois a vastidão territorial dos Estados e o seu elevado número de cidadãos acabaram por inviabilizar o sistema de participação direta da população. No dizer de Celso Ribeiro Bastos (1992, p. 237) por estas e outras razões, o sistema adotado a partir do século XVIII foi o representativo, onde os cidadãos se fazem presentes indiretamente na elaboração das normas e na administração da coisa pública através de delegados eleitos para esta função.

O embrião do sistema representativo provém da evolução das instituições inglesas, eis que com o crescente poderio da burguesia a monarquia começou a perder força e ser muito contestada, especialmente por força da necessária e constante busca daqueles limitarem os poderes do rei.

A partir de então, seleto grupo de burgueses, juntamente com os nobres, passaram a contar com direito a voz antes da tomada de decisões, na tentativa de imporem seus interesses frente ao poder real, fatos estes que acabaram por culminar a Revolução Gloriosa e o Bill of Rights.

Este novo sistema passou a ganhar cada vez mais adeptos na Europa, obtendo maior notoriedade com a Revolução Francesa e com a declaração de independência das 13 colônias Inglesas que formaram os Estados Unidos da América.

Obviamente, a democracia indireta não é um sistema pré-definido e imutável no que tange a eleição dos representantes, visto os peculiares contornos e particularidades nos diferentes Estados aonde foi adotada. No entanto, a ideia central foi sempre mantida, qual seja, a representação da vontade popular por intermédio do mandato político.

Neste passo, foi arquitetado um meio pelo qual a vontade popular continuaria sendo a pedra fundamental que justifica o poder estatal, contudo, esta vontade passaria a ser representada por pessoas eleitas periodicamente, que passam a gozar das prerrogativas e responsabilidades de exercitar as funções políticas, em nome da vontade geral.

Destarte, surge com imensa importância o tema do mandato político representativo, que pode ser entendido como uma situação jurídico-política com base na qual alguém, designado por via eleitoral, desempenha uma função política na democracia representativa.

Quanto à democracia semidireta, esta é a que reúne elementos do sistema direto, tal como a prerrogativa de dar início ao procedimento legiferante ou referendar o seu produto, e do sistema indireto, na medida em que não é descartada a necessidade de representação política da vontade popular, por meio de eleições.

A democracia participativa tem como base o sistema indireto, fundamentado na ideia de eleições para escolha dos representantes políticos, ao qual são agregados elementos do sistema direto, notadamente a “iniciativa popular e pelo referendum (ou seja, dando-se ao povo o poder de diretamente propor ou aprovar medidas legislativas e até normas constitucionais).

Cumpre notar que desta maneira chega-se a ideia de participação representativa, atribuindo maior grau de responsabilidade e comprometimento dos cidadãos com o rumo político-jurídico do Estado que integram, exigindo, por outro lado, maior conscientização e educação política da sociedade, visto que além de elegeram seus representantes (colaborador político), os cidadãos também podem participar direta e pessoalmente na formação dos atos legislativos (colaborador jurídico).

Portanto, como brilhantemente ensina Paulo Bonavides (2002, p. 275):

com a democracia semidireta, a alienação política da vontade popular fez-se apenas parcialmente. A soberania está com o povo, e com o governo, mediante o qual essa soberania se comunica ou exerce, pertencente por igual ao elemento popular nas matérias mais importantes da vida pública. Determinadas instituições, como o referendum, a iniciativa, o veto e o direito de revogação, fazem efetiva a intervenção do povo, garantem-lhe um poder de decisão de última instância, supremo, definitivo, incontrastável.

Depreende-se disso que a democracia é um modo de reservar o poder e legitimar seu uso – ou melhor, é o modo político de atribuição de poderes. Toda argumentação extrínseca é descartada. O que vale é a discussão entre os cidadãos. A democracia valoriza o discurso, a persuasão e o talento retórico. O ideal é que o cidadão que apresentar o argumento mais convincente – isto é, o argumento que realmente convença o maior número de cidadãos – consiga o que quer. Mas não pode usar a força, abusar do poder ou, por exemplo, distribuir dinheiro; precisa conversar sobre os problemas. E todos os outros cidadãos devem conversar também, ou pelo menos ter a oportunidade de conversar.

Neste debate entre os cidadãos é possível que estes outorguem leis para si mesmos, pois que seus argumentos precisam transformar-se em leis. É o que entende Michael Walzer (2003, p. 417), que ainda esclarece:

E, embora tal lei possa muito bem expressar um grande número de transigências, em sua forma final também estará mais próxima dos desejos de alguns cidadãos do que de outros. É provável que a decisão democrática perfeita se aproxime mais dos desejos dos cidadãos que tenham mais habilidade política. A política democrática é monopólio dos políticos.

3.1 Democracia participativa e a crise da democracia representativa

Deve-se ao século XIX o aperfeiçoamento da chamada “teoria da democracia”, como forma de governo. É nesse momento que se consagra o modelo democrático da era moderna, a democracia representativa, que passa, então, mediante o lavor de seus principais ideólogos, como Rousseau, Madison, Bentahm, Mill, entre outros, a ser concebido como regime ideal para a proteção da liberdade em face do arbítrio do Estado.

Sintetizando o contraponto entre democracia participativa e democracia representativa, para Jairo Luiz Caetano Farias (2011, p. 71):

Democracia participativa fica então definida como uma forma de democracia que se opõe ou completa a democracia representativa e que é composta por experiências políticas de afirmação do Estado de direito. A democracia representativa (...) é sinônimo de centralizadora, burocratizada e “elitizada”, enquanto a democracia participativa seria descentralizadora, emancipatória e popular. Embora descentralizar combine quase que automaticamente com democracia, cabe lembrar que o sentido de descentralização para as elites liberais é entendido como privatização, enquanto que para contra-hegemônicos representa deslocamento do núcleo do poder político.

(...)

Para (Stuart) Mill, a assembleia constitui uma miniatura do eleitorado e toda assembleia representativa é capaz de expressar as tendências dominantes do eleitorado. Tal abordagem levou a concepção hegemônica de democracia a centrar-se no papel dos sistemas eleitorais na representação do eleitorado.

O modelo alternativo à democracia representativa – a democracia participativa – surge, então, pelo fato de a representatividade efetivamente não estar acontecendo, ou seja, a assembleia deixa de constituir-se em uma miniatura do eleitorado e passa a representar interesses que não são os da maioria dos eleitores.

Reconhece-se, desde então, como democrático o governo que preserva as liberdades públicas, direitos fundamentais individuais como a liberdade de locomoção, de comércio, de pensamento e expressão; o governo que evita a concentração de poderes por meio da adoção do princípio da separação de poderes; o governo submetido à lei e legitimado pela realização periódica de eleições, momento em que o povo exprimiria sua vontade suprema e delegaria aos seus mandatários o poder de governá-lo por determinado período.

É fato que, nestes tempos de profundas transformações, o que se assiste é a crise da democracia liberal, da democracia social e a insuficiência de democracia representativa. Além disso, conforme também aponta Jairo Luiz Caetano Farias (2011, p. 75):

(...) há a apropriação do discurso democrático pelo poder econômico privado, concentrado nas mãos de poucos, incluindo o importante poder de controle e manipulação do processo eleitoral por parte da mídia. No entanto, é sábio reconhecer o surgimento e fortalecimento dessas alternativas, como é o caso do orçamento participativo, mecanismo de democracia que permite a superação da velha dicotomia liberal entre estado e sociedade civil através da criação de mecanismos de participação que permitem a descentralização econômico-financeira do poder do estado, o que só é possível ocorrer, de maneira efetiva e eficaz, no nível local, dado à pluralidade cultural e à diversidade das demandas sociais em um estado tão vasto como o brasileiro.

4. A PARTICIPAÇÃO POPULAR COMO CARACTERÍSTICA ESSENCIAL DO ESTADO DE DIREITO DEMOCRÁTICO, A CONSTITUIÇÃO E OS PRINCÍPIOS QUE COMPÕEM A ESTRUTURA CONSTITUCIONAL DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

A Constituição Federal de 1988 rumou para a efetivação de instrumentos participativos e de controle da população. Trata-se de um caminho a ser construído em cada ente local, consoante as suas particularidades e singularidades históricas, culturais, políticas, sociais e econômicas.

Marcos Augusto Perez (2009, p. 34), ao parafrasear José Afonso da Silva esclarece que a democracia participativa está definitivamente ligada ao chamado Estado Democrático de Direito, eis que:

A democracia que o Estado Democrático de Direito realiza há de ser um processo de convivência social numa sociedade livre, justa e solidária (art. 3º, II), em que o poder emana do povo, que deve ser exercido em proveito do povo, diretamente ou por representantes eleitos (art. 1º, parágrafo único); participativa, porque envolve a participação crescente do povo no processo decisório e na formação dos atos de governo; pluralista, porque respeita a pluralidade de ideias, culturas e etnias e pressupõe assim o diálogo entre opiniões e pensamentos divergentes da sociedade; há de ser um processo de liberação da pessoa humana das formas de opressão que não depende apenas do reconhecimento formal de certos direitos individuais, políticos e sociais, mas especificamente da vigência de condições econômicas suscetíveis de favorecer o seu pleno exercício.

O mesmo Marcos Augusto Perez (2009, p. 30-31) informa que com o tempo, a própria ciência política diagnosticou os problemas vivenciados pela democracia representativa, quais sejam:

(1) oligarquização dos partidos políticos; (2) excessiva profissionalização da política; (3) desinteresse dos eleitores pela participação política; (4) incapacidade dos parlamentares para identificar e resolver os complexos problemas inerentes à atuação estatal no domínio social e econômico; (5) falta de educação política dos eleitores, levando-os a optar mais emotiva do que racionalmente, no momento de escolha dos governantes; (6) dificuldade de contenção do abuso do poder econômico nas eleições; (7) influência nociva dos meios de comunicação de massas; (8) personalização excessiva do processo eleitoral; (9) desprestígio da lei enquanto instrumento normativo; (10) concentração de poderes nas mãos da burocracia do Executivo; (11) cerceamentos do debate parlamentar mediante a edição de atos normativos com força de lei pelo Executivo.

A participação popular é uma característica essencial do Estado de Direito Democrático, porque aproxima mais o particular da Administração, diminuindo ainda mais as barreiras entre o Estado e a sociedade.

Mister para o deslinde do tema a conceituação de Constituição. Segundo Uadi Lammêgo Boulos (2011, p. 100):

Constituição é o organismo vivo delimitador da organização estrutural do Estado, da forma de governo, da garantia das liberdades públicas, do modo de aquisição e exercício do poder. Traduze-se por um conjunto de normas jurídicas que estatuem direitos, prerrogativas, garantias, competências, deveres e encargos, consistindo na lei fundamental da sociedade.

Para Jürgen Habermas (2002, p.229-230):

As constituições modernas devem-se a uma ideia advinda do direito racional, segundo a qual os cidadãos, por decisão própria, se ligam a uma comunidade de jurisconsortes livres e iguais. A constituição faz valer exatamente os direitos que os cidadãos precisam reconhecer mutuamente, caso queiram regular de maneira legítima seu convívio com os meios do direito positivo.

(...)

Uma constituição pode ser entendida como projeto histórico que os cidadãos procuram cumprir a cada geração. No Estado democrático de direito, o exercício do poder político está duplamente codificado: é preciso que se possam entender tanto o processamento institucionalizado dos problemas que se apresentam quanto a mediação dos respectivos interesses, regrada segundo procedimentos claros, como efetivação de um sistema de direitos.

A participação popular na gestão e no controle da Administração Pública corresponde, na verdade, à aspiração do indivíduo de participar, quer via administrativa quer pela via judicial, da defesa da imensa gama de interesses públicos que o Estado, sozinho, não pode proteger. Enquanto atividade eminentemente política dos cidadãos é um dos pressupostos do Estado Democrático.

Vale frisar que somente será democrático o Estado onde houver participação dos cidadãos no exercício do Poder, ainda que a simples participação não garanta a existência de democracia, ante a imprescindibilidade de outros requisitos, tais como a igualdade, a pluralidade, o respeito às minorias e outros mais.

A participação pode se radicar no exercício de todas as funções estatais: legislativa, jurisdicional, administrativa.

Pode-se hodiernamente considerar que há quatro princípios cardeais compondo a estrutura constitucional da democracia participativa, cada qual com sua peculiaridade conceitual na contextura desse sistema. Esclarece o respeitável jurista Paulo Bonavides (2009, p. 10-11) que tais princípios:

São eles, respectivamente, o princípio da dignidade da pessoa humana, o princípio da soberania popular, o princípio da soberania nacional e o princípio da unidade da Constituição, todos de suma importância para a Nova Hermenêutica constitucional. (...)

Com relação ao princípio da dignidade da pessoa humana, fundamenta ele na totalidade dos direitos humanos positivados como direitos fundamentais no ordenamento jurídico-constitucional.

(...) Por ele as Constituições da liberdade se guiam e se inspiram; é ele, em verdade, o espírito mesmo da Constituição, feita primacialmente para o homem e não para quem governa. É, enfim, o valor dos valores na sociedade democrática e participativa.

Já o princípio da soberania popular compendia as regras básicas de governo e de organização estrutural do ordenamento jurídico, sendo, ao mesmo passo, fonte de todo o poder que legitima a autoridade e se exerce nos limites consensuais do contrato social. Encarna o princípio do governo democrático e soberano, cujo sujeito e destinatário na concretude do sistema é o cidadão.

(...) o princípio da soberania popular é a carta de navegação da cidadania rumo às conquistas democráticas, tanto para esta como para as futuras gerações.

Desse princípio, explícito na Constituição, infere-se outro, de natureza não menos substantiva, ou seja, o princípio da soberania nacional, com que se afirma de maneira imperativa e categórica a independência do Estado perante as demais organizações estatais referidas à esfera jurídica internacional.

(...) o princípio da unidade da Constituição se destaca por elemento hermenêutico de elucidação de cláusulas constitucionais.

Compreende tanto a unidade lógica – hierarquia de normas oriundas da rigidez constitucional – como a unidade axiológica – ponderação de valores, proveniente da necessidade de concretizar princípios insculpidos na Constituição.

A participação aproxima a sociedade do Estado, fazendo com que o mesmo se abra para a busca de suas finalidades primordiais, ou seja, compelindo o Estado a dar efetividade aos direitos humanos. Reforça-se, pois, a ideia de que a legalidade não é mera regra de funcionamento da máquina estatal, uma finalidade em si, mas, ao contrário, um instrumento em prol da efetividade dos direitos fundamentais.

A participação importa necessariamente na maior legitimação do Estado e do Direito. A participação no exercício das funções estatais “populariza”, se assim podemos dizer, o Direito, dessacralizando-o. O Direito desce do pedestal e passa, de fato, a ser comentado e interpretado em meio aos conflitos, divergências e disputas sociais. Desnudado e politizado, o Direito nada perde, mas, ao contrário, ganha nova força, fruto de sua adequação à realidade social.

No que tange à função legislativa, ensina Marcos Augusto Perez (2009, p. 63-64):

Na função legislativa, a participação dos cidadãos se dá, primordialmente, através da escolha dos legisladores pelo sufrágio universal, “participação na atribuição do poder”, mas também a veremos na atuação dos chamados grupos de pressão e, particularmente no caso brasileiro, no funcionamento das Comissões que realizam audiências públicas com entidades da sociedade civil (art. 58, § 2º, II, da CF), recebem petições, reclamações, representações ou queixas de qualquer pessoa contra atos ou omissões das autoridades ou entidades públicas (art. 58, § 2º, IV, da CF) e, ainda, na possibilidade de iniciativa popular do processo legislativo (art. 61, caput e § 2º da CF) para matérias que não sejam da competência reservada de determinado titular, plebiscito e referendo (art. 14, incisos I e II, da CF).

A participação popular no Estado de Direito, ademais, representa um avanço nas formas de controle da Administração. Através dos institutos de participação, a coletividade passa a fiscalizar ativamente os desvios e abusos eventualmente cometidos pela Administração Pública.

Os institutos de participação popular na Administração Pública, em alguns casos, têm se revelado como instrumentos bastante apropriados para a efetivação dos direitos humanos. Muitos serviços implementados ou fiscalizados pelo Estado, essenciais para o bem-estar da coletividade, têm se aperfeiçoado pela participação organizada dos administrados.

O Estado possui acesso a um número limitado de recursos que devem ser utilizados para atender a um número significativo de demandas da sociedade e que tendem a crescer em função da maior complexidade das sociedades e das novas exigências e problemas decorrentes. Deste modo, conforme afirma Renato Dias e Fernanda Matos (2012 p. 7-8):

(...) as funções estatais em todos os níveis (federal, estadual, municipal), para serem exercidas, necessitam de um mínimo de planejamento, com a adoção de critérios de racionalidade para que as metas e objetivos sejam alcançados de forma eficiente, ou seja, obter resultados com recursos limitados.

Para desempenhar suas funções essenciais, o Estado precisa ter determinadas capacidades que podem ser sintetizadas em uma série de dimensões identificadas como cruciais para o seu exercício e que são:

a) Definir e manter prioridades entre as muitas demandas conflitantes.

b) Direcionar recursos para onde eles sejam mais eficazes.

c) Inovar quando as políticas existentes tiverem falhado.

d) Coordenar objetivos conflitantes num todo coerente.

e) Ser capaz de impor perdas a grupos poderosos.

f) Representar interesses difusos e desorganizados além daqueles que são concentrados e bem organizados.

g) Assegurar a implementação efetiva das políticas governamentais uma vez que elas tenham sido decididas.

h) Assegurar a estabilidade das políticas para que elas tenham tempo para surtir efeito.

i) Assumir e manter compromissos internacionais nas áreas de comércio e defesa nacional para assegurar o bem-estar duradouro do Estado.

j) Administrar cisões políticas para que a sociedade não degenere em guerra civil.

k) Assegurar a adaptabilidade das políticas quando as mudanças das circunstâncias o exigirem.

l) Assegurar coerência entre diferentes âmbitos de políticas, para que as novas políticas sejam compatíveis com as já existentes.

m) Assegurar uma coordenação eficiente das políticas entre os diferentes atores que operam num mesmo âmbito de políticas.

E qual o papel dos recursos humanos e lideranças do setor público nesse contexto?

5. REFERÊNCIAS DIRETAS À PARTICIPAÇÃO POPULAR NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CONSTANTES NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 E OS INSTITUTOS PARTICIPATIVOS MAIS FREQUENTES NO DIREITO BRASILEIRO

Temos diversas referências na Constituição Federal de 1998 com relação à participação popular na Administração Pública, mas nada especificamente nos moldes do projeto “Câmara Itinerante” que neste trabalho pretende-se apresentar. O art. 10 da Constituição Federal, por exemplo, determinou ser assegurada a participação dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação. Essa regra é completada pelo art. 194, VII, que, ao dispor sobre a organização do sistema estatal de previdência social, assegura o caráter democrático e descentralizado de sua gestão administrativa, com a participação da comunidade, em especial de trabalhadores, empresários e aposentados. Aliás, a participação, no caso das atividades de seguridade social desenvolvidas pela Administração, é elemento da própria definição dessa função administrativa, conforme se percebe pela redação do caput do art. 194 que a define como “um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade”.

O art. 29, X, da Constituição Federal, por sua vez, ao tratar das normas básicas de organização dos Municípios, prevê expressamente a cooperação das associações representativas no planejamento municipal, ou seja, direciona genericamente a adoção de institutos de participação popular pela Administração Pública dos Municípios.

Outro exemplo encontra-se no art. 187, da Constituição Federal, o qual estabelece que a atividade administrativa de planejamento da política agrícola será executada na forma da lei, com a participação efetiva do setor de produção, envolvendo produtores e trabalhadores rurais, bem como setores de comercialização, de armazenamento e de transportes.

O art. 198, III, da Constituição Federal, determina que as políticas, ações e serviços públicos de saúde devem ser organizados tendo como diretriz a “participação da comunidade”.

O art. 204, II, da Constituição Federal, estabelece que os serviços públicos de assistência social devem ser organizados e executados mediante participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis.

O art. 205, da Constituição Federal, estatui que a educação é atividade que será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade; complementarmente, dispõe o art. 206, VI, que o serviço público de ensino contará com “gestão democrática”, na forma da lei.

Ainda no terreno dos serviços de ensino, encontraremos no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias o art. 60, estabelecendo que o poder público desenvolverá esforços, com a mobilização de todos os setores organizados da sociedade, para eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental.

O art. 216, § 1º, da Constituição Federal, determina que a promoção e a proteção do patrimônio cultural brasileiro devem ser organizadas mediante a colaboração do poder público com a comunidade.

O art. 225, da Constituição Federal, impõe a conjugação de esforços do poder público e da coletividade na defesa do meio ambiente.

O art. 227, § 1º, da Constituição Federal, estabelece que o Estado admitirá a participação de entidades não governamentais na execução de programas de assistência integral à saúde da criança e do adolescente.

Os institutos que são mais comuns no ordenamento brasileiro são os conselhos, comissões, ou comitês participativos. Os conselhos são órgãos colegiados, ora com função deliberativa, ora com função meramente consultiva, que reúnem representantes da Administração Pública e da sociedade, com ou sem paridade de representação, e que participam do processo decisório de uma determinada área de interesses da Administração.

Outro instituto de participação popular na Administração, bastante frequente no direito brasileiro, é a audiência pública. Trata-se da realização pela Administração Pública, em determinada fase do procedimento decisório, de uma sessão ou, quando o caso, audiência pública aberta a todos os interessados, na qual estes exercem seu direito de requerer esclarecimentos, fazer críticas ou dar sugestões e contribuições a respeito de uma determinada decisão que será tomada pela Administração. Este instituto é o que mais se aproximaria do projeto “Câmara Itinerante”.

Consulta pública, criada pelos arts. 19 e 42 da Lei nº 9.472, de 16 de junho de 1997 – Lei Geral de Telecomunicações, consiste em procedimento de divulgação prévia de minutas de atos normativos, para permitir que, em determinado prazo, todos os eventuais interessados ofereçam críticas, sugestões de aperfeiçoamento ou peçam informações e resolvam dúvidas a seu respeito. A Administração tem o dever de documentar todas as consultas e respondê-las publicamente, de modo a instruir e fundamentar o processo decisório. A Administração não é obrigada a aceitar todas as sugestões oferecidas pelos interessados, mas deve motivar a decisão que eventualmente as refutou.

O orçamento participativo também merece especial atenção. O instituto ainda não figura expressamente do ordenamento federal, muito embora se encontre em linhas gerais permitido pela Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – (art. 48) que comanda a realização de audiências públicas durante o processo de elaboração das leis orçamentárias, mas se torna cada vez mais presente na legislação dos Municípios e dos Estados. O chamado orçamento participativo é um procedimento administrativo que compreende a realização de diversas audiências públicas, geralmente regionalizadas, por vezes, acompanhadas da eleição de representantes para diferentes conselhos deliberativos, os quais têm o objetivo de preparar, sob coordenação da Administração, o projeto de lei orçamentária enviado pelo Executivo ao Legislativo.

A ouvidoria pública, incorporada na figura do ouvidor, mediador ou ombusdman – representante popular eleito ou indicado pelo Legislativo especialmente para fiscalizar a atuação da Administração -, adotada atualmente por diferentes órgãos públicos. Temos ainda o referendum e o plebiscito administrativo, menos comum no direito brasileiro, mas que constituem na submissão de uma decisão administrativa ao crivo popular, como condição para sua vigência, e as organizações sociais, pessoas jurídicas privadas, sem finalidade lucrativa, que, mediante processo de qualificação, assumem em regime de “cogestão” a execução de atividades administrativas de ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, de difusão da cultura e proteção da saúde.

6. O PROCESSO DE MUNICIPALIZAÇÃO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS

O território municipal é um espaço delimitado por lei e formado por uma parte urbana e uma área rural. Esse espaço, para a população que ali vive, é fundamental como base para construção de identidade com o território, é importante fator de desenvolvimento local, pois as propostas de mudança podem ser realizadas com maior comprometimento dos diversos atores e recursos endógenos existentes nos limites estabelecidos dos Municípios.

A população, como um dos elementos essenciais dos Municípios, é formada por todas as pessoas que se encontram, quer seja de forma habitual ou temporal. A identificação com a localidade se dá por desenvolverem ali suas atividades econômicas, políticas sociais e práticas tradicionais. A identificação com a localidade se expressa pelo fato de que cada pessoa reconhece a si mesma como pertencente de um conjunto determinado que apresenta sua própria cultura e possui um sistema de valores interiorizado por todos os membros.

Outro elemento essencial do Município é o governo, que desempenha o papel de articulador dos interesses coletivos do território. Formado pelo Executivo e pelo Legislativo, deve se pautar por ser pluralista e representativo das diversas forças políticas do Município. Atualmente, muitos governos municipais têm ampliado a participação da população nas decisões políticas públicas, através dos conselhos municipais, que exercem um papel importante na governança de setores de políticas como saúde, educação, do menor, segurança e turismo, entre outros.

O município, enquanto célula estatal integrante do Estado brasileiro, se encontra absorto neste novo paradigma da democracia participativa. Entretanto, goza de grande autonomia enquanto ente federado, delineando e construindo um caminho próprio de participação e controle social.

A própria Constituição inovou ao considerar o município brasileiro como ente federado. A busca da unidade na diversidade, que caracteriza o federalismo e orienta a facticidade de cada Federação, é o amálgama caracterizador desta forma de organização do poder estatal, traduzindo a sua riqueza na pluralidade de formas e contextos federais. A conjuntura em que cada tipo federal fora gestado no decorrer da história vai conduzir a uma diferenciada adaptação dos princípios e valores pugnados pelo federalismo, dando-lhe uma formatação diferenciada, logo, mais adequada ao Estado em questão. Isso porque os Estados federais traduzem um modelo próprio de fracionamento do poder estatal em esferas autônomas, nos termos da Constituição.

Os municípios participam na formação da vontade nacional através da Câmara dos Deputados e do Senado da República, uma vez que os seus integrantes representam, também, a vontade das municipalidades. O Supremo Tribunal Federal é o órgão jurisdicional responsável pelo resguardo da Constituição, ressaltando-se a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, que permite a interposição diretamente ao STF - via concentrada - de ação a fim de declarar a inconstitucionalidade de norma municipal.

7. O ESTADO DE BEM-ESTAR E A ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A Administração Pública tornou-se fundamental para a vida da coletividade, agigantando-se como órgão interventor na economia, tanto nos países capitalistas, como nos demais. Propulsora ou, ao menos, mediadora do desenvolvimento econômico e curadora dos direitos humanos, individuais e sociais, esses foram os papéis que o século XX reservou para a atuação da Administração Pública.

O fenômeno que ora se descreve está relacionado com o advento do chamado “Estado de Bem-Estar”, “Welfare State”, ou ainda, “Estado Providência”, um Estado mais atuante que, ao menos em tese, conforme salienta Maria Sylvia Zanella Di Pietro (1996, p. 21) não se limita a manter a ordem pública, mas desenvolve inúmeras atividades na área da saúde, educação, assistência e previdência social, cultura, sempre com o objetivo de promover o bem-estar coletivo. Este Estado realiza ampla intervenção no domínio econômico, condicionado, estimulando e fiscalizando as atividades da iniciativa privada, ou ainda exercendo diretamente atividades econômicas.

O chamado Estado de Bem-Estar resulta, basicamente, das forças econômicas que nortearam a reforma do capitalismo na primeira metade do século XX. Após a grande crise econômica dos anos trinta, consolidou-se, na grande maioria dos países, a prática do intervencionismo estatal na economia. O antigo Estado de fachada liberal, que se limitava a prover regras básicas para o comércio e a sociedade civil e oferecer polícia, prisões e Forças Armadas para manter afastado o perigo externo e interno, cede todo seu espaço às modernas burocracias, que reivindicam o gerenciamento da economia a partir do Estado.

Marcos Augusto Perez (ob. cit, p. 43) tenta relacionar as atividades da Administração Pública no contexto do Estado de Bem-Estar, como:

(1) manutenção da segurança interna e externa, através de um contingente profissional armado; (2) guarda e operação dos bens públicos; (3) execução direta ou indireta dos serviços públicos, legal ou constitucionalmente definidos, tais como saúde, educação, correios, telecomunicações, estradas de ferro, portos, geração de energia elétrica, previdência social, entre outros; (4) fomento ao desenvolvimento de atividades econômicas pela iniciativa privada; (5) intervenção direta no domínio econômico através da atuação como empresário; (6) controle da emissão e circulação de moeda, da atividade financeira e fiscalização das bolsas de valores; (7) fiscalização da produção e comercialização de bens que possam afetar a saúde pública e o meio ambiente; (8) fiscalização do comércio externo; (9) intervenção na propriedade privada para salvaguardar sua função social; (10) fiscalização da competição industrial e comercial para evitar a formação de monopólios, trustes e cartéis; (11) tributação.

Ora, a partir deste quadro, não resta dúvida de que as funções da Administração Pública não somente foram ampliadas como se tornaram muito mais complexas com o Estado de Bem-Estar. Afinal, passou-se a exigir da Administração Pública um modo de atuar direcionado à plena eficiência.

Para além da atuação como mera fiadora de uma esfera individual de liberdades, requer-se do Estado de Bem-Estar que a Administração Pública seja a realizadora eficiente de uma pluralidade de serviços, intervenções econômicas, entre outras atividades, que visem fornecer à coletividade um coeficiente mínimo de igualdade, de modo a possibilitar aos seus membros o pleno desfrute da cidadania.

Ademais, o Estado de Bem-Estar cria, em relação aos cidadãos, uma nova consciência da cidadania. Os cidadãos, na verdade, passam a ser mais exigentes, colocando-se frente à Administração Pública como clientes que dependem da eficiência dos serviços, dos programas e dos bens coletivos fornecidos pelo Estado, para lograrem os seus meios de sobrevivência e de bem-estar material, social e cultural.

8. A REFORMA DO APARELHO DO ESTADO BRASILEIRO INICIADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 19/98 COMO TENTATIVA DE APROXIMAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA COM A SOCIEDADE

A alteração da Constituição Federal de 1988, pela Emenda Constitucional nº 19/98, conhecida como emenda da reforma administrativa, introduziu no art. 37, § 3º, uma norma geral sobre participação popular na Administração Pública. Estatui o referido parágrafo:

Art. 37. (...)

(...)

§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente:

I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;

II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5º, X e XXXIII;

III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.

De certa forma, a Emenda Constitucional nº 19, ao inserir a supra referida norma no ordenamento constitucional brasileiro, deu maior ênfase e destaque à participação popular na Administração Pública. Afinal, muito embora fossem bastante constantes as referências da Constituição à participação popular, enquanto instrumento de organização de diversos serviços públicos, carecia essa participação de uma diretiva inserida no âmbito das disposições gerais da Administração Pública, no art. 37.

Na verdade, a referência genérica à participação, contida no art. 37, deu-se em boa hora, pois há absoluta coincidência de objetivos entre os institutos de participação popular e a chamada “reforma administrativa”, levada a efeito, entre nós, pela referida Emenda Constitucional nº 19.

Conforme já referenciado, um dos escopos da adoção, pelo ordenamento jurídico, de institutos de participação popular na Administração Pública é torná-la mais eficiente. Ora, a norma constante do § 3º, do art. 37 tem claramente esse objetivo, voltada que é ao controle da qualidade dos serviços prestados pela Administração, ou por concessionários e permissionários.

Ademais, observe-se ainda, que uma das grandes novidades da emenda da “reforma administrativa” foi a introdução, no rol dos princípios gerais da Administração Pública, no caput do art. 37, do chamado princípio da eficiência.

Necessário também destacar o documento preparado na época pelo Governo Federal chamado “Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado”, que tem sido tratado como autêntica exposição de motivos da Emenda Constitucional nº 19 e que enuncia a perspectiva de ampliação dos institutos de participação popular na Administração Pública. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado salientava a necessidade de incremento de “organizações sociais” para a execução de determinados serviços públicos e do chamado “Projeto Cidadão”, que contava com os seguintes comentários: (1995, p. 75)

Esse projeto tem como objetivo aperfeiçoar as relações entre os órgãos da Administração Pública e os cidadãos, no âmbito de suas atribuições institucionais, atendendo à diretriz do Projeto de Reforma do Estado, de localização das ações nas necessidades do cidadão, atuando nas seguintes áreas: simplificação de obrigações de natureza burocrática instituídas pelo aparelho do Estado, com que se defronta o cidadão do nascimento à sua morte; implementação de sistema de recebimento de reclamações e sugestões do cidadão sobre a qualidade e a eficácia dos serviços públicos que demandam uma resposta pró-ativa da Administração Pública a respeito do funcionamento e acesso aos serviços públicos e quaisquer outros esclarecimentos porventura solicitados; na definição da qualidade do serviço, que deverá constar dos indicadores de desempenho, um elemento fundamental será o tempo de espera do cidadão para ser atendido; as filas são a praga do atendimento público.

9. POLÍTICAS PÚBLICAS: CONCEITUAÇÃO, DEFINIÇÃO, ELEMENTOS ESSENCIAIS E A PARTICIPAÇÃO POPULAR NO SEU PROCESSO DE ELABORAÇÃO, FORMULAÇÃO E IMPLEMENTAÇÃO

Deste modo, conforme esclarecem Reinaldo Dias e Fernanda Matos (2012, p. 7-8):