- Introdução
Historicamente, terra, no Brasil, é sinônimo de poder e reserva de valor. Esse aspecto é observável desde o período colonial até hoje. A extrema concentração fundiária existente gera a segregação urbana que, por sua vez, contribui para a desigualdade social. Segundo Flávio Villaça, “daí decorre a importância da segregação na análise do espaço urbano de nossas metrópoles, pois a segregação é a mais importante manifestação espacial-urbana da desigualdade que impera em nossa sociedade”.[1]
A concentração fundiária e a consequente segregação urbana “empurram” a população de menor poder aquisitivo para áreas mais remotas dos espaços urbanos, gerando ocupações urbanisticamente desordenadas, conjuntos de moradias irregulares, sendo um dos exemplos mais conhecidos as “favelas”. O fator econômico é, aqui, preponderante.
Para Edésio Fernandes[2],
“Os assentamentos informais e a consequente falta de segurança da posse, vulnerabilidade política e baixa qualidade de vida para os ocupantes resultam do padrão excludente dos processos de desenvolvimento, planejamento, legislação e gestão das áreas urbanas. Mercados de terras especulativos, sistemas políticos clientelistas e regimes jurídicos elitistas não têm oferecido condições suficientes e adequadas de acesso à terra urbana e à moradia para os pobres, provocando assim a ocupação irregular e inadequada”.
O Direito, como fruto da sociedade, não fica imune a esse processo. A Constituição Federal, no artigo 6º, elenca o direito à moradia como um dos direitos sociais. Já no artigo 182 dispõe: “A política de desenvolvimento urbano [...] tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes”. Isso, segundo José Afonso da Silva, “quer dizer que a política urbana tem por objetivo construir e ordenar um meio ambiente urbano equilibrado e saudável”.[3] E no artigo 183 prevê o instituto da Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia, posteriormente analisado.
Com o objetivo de regular o capítulo de Política Urbana da Constituição Federal (composto pelos artigos 182 e 183) surgiu a Lei 10.257/2001, o Estatuto da Cidade, definindo princípios, diretrizes de ação e instrumentos de gestão urbana a serem utilizados, principalmente, pelo Poder Público municipal, em especial através do plano diretor[4].
Importante instrumento na luta por um ambiente urbano mais justo é a regularização fundiária, que pode ser definida, basicamente, como o processo composto por medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que possui o intuito de integrar assentamentos irregulares ao contexto legal das cidades.
Quando a regularização fundiária é feita em áreas particulares um dos institutos mais utilizados é a usucapião, especialmente a usucapião especial urbana, de amplo conhecimento geral. Por outro lado, quando estão em questão áreas públicas são comumente aplicados os não igualmente conhecidos institutos da Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) e a Concessão de Uso Especial para fins de moradia (CUEM), os quais serão detalhados no presente estudo.
- Da Regularização Fundiária Plena
A previsão legal da regularização fundiária no Brasil remonta à Lei Federal nº 11.977, 07 de julho de 2009 (institui e disciplina o Programa “Minha Casa Minha Vida”, o qual cria mecanismos de incentivo à aquisição de unidades habitacionais ou requalificação de imóveis urbanos e rurais para famílias com renda mensal de até R$ 4.650,00), que a define, no artigo 46, como o
“Conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e à titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado”.
O advento da Lei nº 11.977/2009 é de suma importância para o processo de regularização fundiária no país, sendo a primeira vez em que o conceito é contemplado por uma Lei Federal. A regularização fundiária, dessa forma, se põe como questão fundamental no desenvolvimento da atual política urbana brasileira, constituindo-se como um dos meios de acesso à moradia digna e à cidade legal, especialmente pela parcela da população de menor poder econômico.[5]
No Brasil, o Ministério das Cidades, criado em 2003, é o órgão responsável pelas políticas de regularização fundiária. As ações do referido órgão, por sua vez, são elaboradas por duas secretarias: a Secretaria Nacional de Habitação e a Secretaria Nacional de Programas Urbanos.
Segundo Betânia Alfonsin[6], regularização fundiária
“É um processo de intervenção pública, sob os aspectos jurídico, físico e social, que objetiva legalizar a permanência de populações moradoras de áreas urbanas ocupadas irregularmente para fins de habitação, implicando acessoriamente melhorias no ambiente urbano do assentamento, no resgate da cidadania e da qualidade de vida da população beneficiária.”
Já para Renato Balbim[7],
“É o processo que visa garantir a segurança jurídica do uso do solo a quem de fato o ocupa, adequando-o urbanisticamente. O reconhecimento do uso como princípio gerador do processo de regularização em meio urbano está, na maior dos casos, associado à moradia”.
Para se chegar a um conceito mais preciso de regularização fundiária é preciso ressaltar, ainda, que ela ocorre quando se mantém a posse dos moradores no próprio local onde fixaram residência, não se confundindo, pois, com relocalização, a qual só é utilizada quando necessário à saúde ou à segurança das pessoas que estão passando pelo processo de regularização, como em caso de ocupações em morros ou encostas passíveis de deslizamento pela ação das chuvas, por exemplo.
A regularização fundiária constitui-se, assim, primeiramente, em uma ação de reconhecimento de direitos – em especial o direito à moradia. No entanto, ela não se encerra na complexa questão jurídica da terra, uma vez que também estão em jogo aspectos urbanísticos, econômicos e sociais da região, os quais também precisam ser objeto da regularização.
Diz o artigo 50 da Lei 11.977/2009 que podem promover a regularização fundiária a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, além dos seus beneficiários (individual ou coletivamente) e cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou, ainda, outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária.
Já no artigo 51 estabelece que o projeto de regularização deve definir, no mínimo, os seguintes elementos:
“I – as áreas ou lotes a serem regularizados e, se houver necessidade, as edificações que serão relocadas; II – as vias de circulação existentes ou projetadas e, se possível, as outras áreas destinadas a uso público; III – as medidas necessárias para a promoção da sustentabilidade urbanística, social e ambiental da área ocupada, incluindo as compensações urbanísticas e ambientais previstas em lei; IV - as condições para promover a segurança da população em situações de risco; V – as medidas previstas para adequação da infraestrutura básica”.
Não basta, portanto, na regularização fundiária, o reconhecimento e a segurança na posse – a regularização dominial, para viabilizar a titulação da área e do lote. Para a regularização fundiária ser plena é importante que compreenda, também, ações de urbanização, ambientais e sociais. Ela deve proporcionar ao cidadão endereço, identidade, acesso a serviços de infraestrutura básica, equipamentos coletivos e transporte. Além disso, deve propiciar a transformação da economia informal em economia formal, permitindo ao cidadão sua integração à cidade e garantindo o direito à moradia digna e à cidadania plena.[8]
Pelo exposto, vê-se que através do acesso à moradia digna, viabilizado pela regularização fundiária, se busca todo um leque de direitos complementares. Os programas de regularização fundiária devem ter por objetivo não apenas o reconhecimento da segurança individual da posse para os ocupantes, mas, e principalmente, a integração dos assentamentos informais e de seus moradores no ambiente urbano. Integrar, de forma plena, o cidadão informal à cidade formal, assegurando-o toda a gama de direitos exposta, deve ser o objetivo dos atuais e futuros programas de regularização fundiária implementados no Brasil.
Após uma breve explanação do que se busca com os institutos anteriormente citados, a Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) e a Concessão de Uso Especial para fins de moradia (CUEM), passa-se, no momento, a análise de cada um de per si.
- Da Concessão de Direito Real de Uso (CDRU)
A Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) é um direito real previsto no artigo 1.225, XII do Código Civil e criado e disciplinado pelo Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967.
Foi instituída pelo artigo 7º do Decreto-Lei n.º 271/67. Pode ser aplicada em terrenos públicos ou particulares, remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, e possui fins específicos, expressos no caput do artigo mencionado: “de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas” (sem grifo no original).
É a concessão do uso, direito real resolúvel, e constitui-se por instrumento público, particular ou por simples termo administrativo (art. 7, §1º). A partir da inscrição da concessão, o concessionário passa a usufruir plenamente do terreno para os fins estabelecidos no contrato, e responde por qualquer encargo civil, administrativo ou tributário que incida sobre o imóvel e suas rendas (art. 7º, § 2).
O direito real de uso é definido, por Hely Lopes Meirelles[9], como
“O contrato pelo qual a Administração transfere o uso remunerado ou gratuito de terreno público a particular, como direito real resolúvel, para que dele se utilize em fins específicos de urbanização, industrialização, edificação, cultivo ou qualquer outra exploração de interesse social”.
Já para Celso Antônio Bandeira de Mello[10],
“É o contrato pelo qual a Administração transfere, como direito real resolúvel, o uso remunerado ou gratuito de terreno público ou do espaço aéreo que o recobre, para que seja utilizado com fins específicos por tempo certo ou por prazo indeterminado”.
A concessão, salvo disposição contratual em contrário, é transferível por ato inter vivos ou causa mortis (art. 7º, §4º), e pode ser rescindida antes do período contratual estipulado em duas situações: (a) se o concessionário der ao imóvel destinação diversa daquela especificada no instrumento contratual; ou (b) se descumprir qualquer cláusula resolutória do ajuste, perdendo, neste último caso, as benfeitorias de qualquer natureza incidentes sobre o imóvel (art. 7º, §3º).
O contrato de Concessão de Direito Real de Uso entre o Poder Público e o particular deverá ser precedido de processo licitatório, na modalidade concorrência, para que, então, seja escolhida a melhor oferta.
A Lei Federal nº 8.666/1993, a Lei de Licitação, em seu artigo 17, alínea f, contudo, afirma que a licitação é dispensada em caso de “bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública”.
Faculta-se à Administração Pública, pois, em sua política habitacional, realizar a regularização fundiária de assentamentos habitacionais de baixa renda já existentes, sem que, para tanto, seja necessário um processo licitatório. Justifica-se a referida dispensa por ser financeiramente impossível o confronto de ofertas, uma vez que nenhum cidadão de baixo poder aquisitivo teria condições de competir com grandes grupos imobiliários, tornando inviável a existência da licitação.
Em relação à importância da proteção dada por este instituto urbanístico-legal, José dos Santos Carvalho Filho[11] afirma que
“A Concessão de Direito Real de Uso salvaguarda o patrimônio da administração e evita a alienação de bens públicos, autorizada às vezes sem qualquer vantagem para ela. Além do mais, o concessionário não fica livre para dar ao uso a destinação que lhe convier, mas, ao contrário, será obrigado a destina-lo ao fim estabelecido em lei, o que mantém resguardado o interesse público que originou a concessão real de uso”.
Como visto, uma das características do contrato exposto é a de que este possui alguns de seus fins fixados em lei: regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo, entre outras destinações que se revelem de interesse social.
No caso aqui enfocado, da concessão para regularizar bem imóvel informal, o que se busca é que o possuidor se utilize o bem público com intuito de fazer dele seu domicílio, ou seja, sua residência com ânimo definitivo (art. 70 do Código Civil). Dessa forma, em última análise, estar-se-á atingindo o interesse social, uma vez que é de interesse coletivo que todas as pessoas que compõem a sociedade possam ter condições dignas de habitação.[12] Também é isso que se busca com o instituto da Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM), o qual será visto a seguir.
- Da Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM)
A Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM) é um direito real previsto no artigo 1.225, XI do Código Civil e no artigo 183 da Constituição Federal, que dispõe: “Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinquenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural”.
Inicialmente, a concessão especial para fins de moradia estava prevista nos artigos 10 a 15 do Estatuto da Cidade. No entanto, os referidos artigos foram vetados pelo Chefe do Executo, na época o Presidente Fernando Henrique Cardoso.
Foi o instituto disciplinado, finalmente, pela Medida Provisória nº 2.220, de 04 de setembro de 2001. É um direito real garantido para regularizar áreas públicas, podendo gerar ações contra qualquer pessoa que queira violá-lo. A pessoa que possuir, antes de 30 de julho de 2001 e há pelo menos cinco anos, até 250 m² de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o como moradia própria ou familiar, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto de posse, de forma gratuita, desde que não seja proprietário ou concessionário de outro imóvel, urbano ou rural (artigo 1º).
Inicialmente, o título de concessão de uso especial para fins de moradia será obtido pela via administrativa, por meio do órgão competente da Administração Pública. Se, contudo, este se recusar ou se omitir, é possível recorrer-se à via judicial, sendo a concessão de uso especial declarada pelo juiz, mediante sentença. Seja por qualquer um dos meios, o título de concessão conferido serve para efeito de registro no cartório de registro de imóveis (artigo 6º).
É importante salientar, ainda, que com a Concessão Especial para fins de moradia o morador não será dono do imóvel; a propriedade continua em poder da Administração Pública, que concede ao ocupante o direito de usar, ou seja, a posse do bem.
Foi instituída, ainda, a possibilidade de se obter a concessão especial para fins de moradia coletiva. Tem os mesmos requisitos da concessão individual, devendo ser utilizadas em terrenos maiores de 250 m² nos quais não seja possível individualizar os terrenos ocupados por cada possuidor, facilitando os processos de regularização fundiária. Pode funcionar como um condomínio, concedendo-se partes do todo na forma de frações ideais, que poderão ser idênticas ou diferenciadas.
Ademais, o direito de concessão de uso especial para fins de moradia é transferível, por ato inter vivos ou causa mortis (artigo 7º), e só pode ser extinto em duas hipóteses: (a) se o imóvel for utilizado com outra destinação que não seja a de moradia; ou (b) se o ocupante adquirir a propriedade ou a concessão de outro imóvel, urbano ou rural (artigo 8º).
Foi visto que a CDRU é direito real de uso decorrente de um contrato administrativo, e depende da discricionariedade do Poder Público para que um determinado bem público seja concedido para uso pelo particular, gerando, assim, um acordo de vontades (contrato administrativo). Por outro lado, a CUEM constitui-se como um verdadeiro direito subjetivo do possuidor e, uma vez preenchidos os requisitos legais, surge para a Administração Pública a prática de um ato vinculado.[13]
Por isso, no caso de a Administração se negar a conferir o título de concessão, ou mesmo omitindo-se, o possuidor poderá pleitear em juízo a declaração de uso especial para fins de moradia. Estabelece a Medida Provisória 2.220/2001, artigo 6º §3º, que “Em caso de ação judicial, a concessão de uso especial para fins de moradia será declarada pelo juiz, mediante sentença”.
Outro aspecto diferenciador dos dois institutos é a existência de prévio processo licitatório. No caso da concessão de direito real de uso, salvo nos casos legais de dispensa, é indispensável que seja feita licitação para que haja a concessão do bem pelo Poder Público (na modalidade concorrência, como antedito). Já na concessão de uso especial para fins de moradia não há que se falar em licitação – basta, tão somente, que os pressupostos elencados no artigo 1º da Medida Provisória 2.220/2001 sejam devidamente preenchidos pelo concessionário.
Percebe-se, pelo exposto, que a Concessão de Uso Especial para fins de moradia (CUEM) foi criada com o objetivo para atender ao clamor social por uma gestão mais democrática do imóvel público urbano, atrelando a este o tão caro princípio da função social da propriedade – o qual é, inclusive, de ordem constitucional, uma vez que o artigo 5.º, XXIII da Constituição Federal diz que a propriedade atenderá a sua função social; sendo, pois, direito fundamental do cidadão.
O referido princípio, destaque-se, não é aplicável (como comumente se diz) apenas às propriedades rurais, mas também às urbanas. O Estatuto da Cidade, no artigo 39, estabelece que
“A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas [...]”
Sobre a importância do princípio aludido, afirma Betânia Alfonsin[14] que “O princípio da Função Social da Propriedade, tal como foi esculpido pela Constituição Federal e, agora, regulamentado pelo Estatuto da Cidade, é a espinha dorsal da Política Urbana brasileira e deve aplicar-se às áreas tanto privadas quanto públicas”.
- Conclusão
No decorrer do presente estudo foi visto que a importância das políticas de regularização fundiária reside no fato de que elas visam a trazer, para o ambiente urbano formal, moradias irregulares mantidas na informalidade, sem nenhum registro ou inscrição imobiliária nos Cartórios de Registros de Imóveis. Assim, através dos mecanismos de regularização fundiária é possível assegurar o direito constitucional à moradia à parcela da população de menor renda, para que possa exercê-lo sem o risco de sofrer um processo de expulsão de sua comunidade, tornando o ambiente urbano menos desigual.
Chega-se à conclusão, pelo exposto, de que, apesar de não ser a única medida que deva ser tomada, a regularização fundiária é uma importante política urbana no sentido de amenizar, minimamente, o impacto vivido pela população residente em áreas informais, não reconhecidas pela cidade formal, além de ser importante meio para garantir a cidadania que é privada aos moradores dessas áreas, especialmente em função da perversa lógica de concentração de terras e acumulação de riquezas existente nas grandes cidades brasileiras.[15]
Como meios de efetivação do direito à moradia, através da regularização fundiária, foram analisados dois institutos comumente utilizados quando o processo se dá em áreas públicas: a Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) e a Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (CUEM), destacando-se as peculiaridades de cada um, bem como suas diferenças.
- Referências Bibliográficas
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[1] VILLAÇA, Flávio. São Paulo: segregação urbana e desigualdade. 2011. Disponível em: <http://dx.doi.org/10.1590/S0103-40142011000100004>.
[2] FERNANDES, Édesio. A Produção Socioeconômica, Política e Jurídica da Informalidade Urbana. In Manual de Regularização da Terra e da Moradia. Instituto Polis: São Paulo, 2002, p. 12.
[3] SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 2ª Ed. São Paulo: Malheiros, 1995, p. 150.
[4] Estatuto da Cidade, art. 40: “O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana”.
[5] WOLF, Guilherme Eidelwein. A regularização fundiária urbana no Brasil e seus instrumentos de alcance. Jus Navigandi, Teresina, ano 17, n. 3376, 28 set. 2012. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/22699>
[6] ALFONFIN, Betânia de Moraes. Direito à moradia: instrumentos e experiências de regularização fundiária nas cidades brasileiras. Rio de Janeiro, 1997, p. 24.
[7] BALBIM, Renato. Avanços recentes no quadro normativo federal da regularização fundiária. 2010, p. 293. Disponível em: <http://www.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/viewFile/176/189>
[8] BALBIM, Renato. Ibidem.
[9] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 26ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 485-90.
[10] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 7ª ed. São Paulo: Malheiros, 1995, p. 535.
[11] CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 12ª ed. Rio de Janeiro: Ed. Lumen Juris, 2005, p. 897.
[12] ROSA, Waleska Marcy. A Concessão de direito real de uso e a concessão de uso especial para fins de moradia. Disponível em: <http://seer.ucp.br/seer/index.php?journal=LexHumana&page=article&op=view&path%5B%5D=38&path%5B%5D=37>
[13] ROSA, Waleska Marcy. Ibidem
[14] ALFONSIN, Betânia; FERNANDES, Edésio. Direito à Moradia e Segurança da Posse no Estatuto da Cidade – Diretrizes, Instrumentos e Processo de Gestão. 1ª ed. Atual. Belo Horizonte: Fórum, 2006, p. 414.
[15] ALFONSIN, Betânia de Moraes. Op. Cit., p. 23.
