SUMÁRIO: Introdução. 2 Conceito de princípio. 2.1 Princípio da legalidade. 2.2 Princípio da moralidade. 2.3 Princípio da publicidade. 3 Prevalência da publicidade à efetividade garantindo a supremacia do interesse público sobre o privado – PROPORCIONALIDADE. 3.1 Transparência dos atos da administração para garantir a moralidade. Conclusão. Referências Bibliográficas.
RESUMO: O objetivo do artigo apresentado é demonstrar de forma reflexiva e em conformidade com a Constituição Federal a importância do princípio da publicidade no ordenamento jurídico e a sua correlação com demais princípios reguladores da administração pública.
PALAVRAS-CHAVE: Princípio da publicidade. Transparência. Atos administrativos. Princípio da legalidade. Princípio da moralidade.
INTRODUÇÃO
Pretende-se demonstrar com o presente trabalho, realizado mediante pesquisa bibliográfica a importância do princípio da publicidade para garantia da ordem no sistema jurídico, dando ênfase à necessidade de transparência nos atos praticados pelos que integram a administração pública, seja ela direta ou indireta. O tema será estudado de forma reflexiva e em conformidade com a Constituição Federal da República Federativa do Brasil e com os mais diversos entendimentos doutrinários.
Terá como principais objetivos expor os pontos mais relevantes no que diz respeito a sua aplicabilidade, além de estabelecer um raciocínio crítico sobre as garantias fundamentais estabelecidas pela vigente Constituição Federal, no que tange a necessidade do juízo de proporcionalidade para que um princípio constitucionalmente expresso tenha sua eficácia garantida, sem supressão de direitos ou existência de hierarquia entre princípios.
2 Conceito de princípio
Princípio deriva do latim principium e representa regras gerais e valorativas dentro do ordenamento jurídico, sua desobediência implica prejuízos incalculáveis, pois atinge todo o sistema jurídico. Aos princípios cabe a função de norma de integração e interpretação. Será interpretativo quando possibilitar o esclarecimento de possíveis dúvidas e servirá para integrar normas quando houver omissões, ou seja, suprimento de vazios legislativos.
Celso Antônio Bandeira de Mello (apud Alexandre Mazza, 2014, p.85) “princípio é, pois, por definição, mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposição fundamental que se irradia sobre diferentes normas, compondo-lhes o espírito e servindo de critério para exata compreensão e inteligência delas, exatamente porque define a lógica e a racionalidade do sistema normativo, conferindo-lhe a tônica que lhe dá sentido harmônico”.
Determina o artigo 37 da Constituição Federal de 1988 “A administração pública direta ou indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...]”. É dever de todo agente administrativo praticar os atos que lhes são atribuídos em conformidade com os princípios norteadores da Administração Pública. A atividade administrativa não pode ser exercida em desconformidade com a lei, devido à primazia que esta exerce na Administração Pública.
2.1 Princípio da legalidade
Corresponde a obrigação de observar as imposições legais. O artigo 5º, II da Carta Magna informa: “Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Tal determinação implica na impossibilidade do agente público realizar qualquer conduta que não seja prevista e autorizada por lei, uma vez que sua atuação é subordinada, não possui liberdade na decisão entre fazer e não fazer, estando à regra que estabelece uma atuação prevista na lei – leia-se lei em sentido lato – deve o agente agir, obedecendo assim a sua função administrativa de atuar em nome do Estado.
Conforme Hely Lopes Meirelles (2014, p. 91) “a natureza da função pública e a finalidade do Estado impedem que seus agentes deixem de exercitar os poderes e de cumprir os deveres que a lei lhes impõe”. É também o princípio da legalidade uma salvaguarda, a sociedade terá a preservação de seus direitos, a proteção contra abusos dos administradores públicos e contra a atuação ignorando os direitos coletivos.
2.2 Princípio da moralidade
Diferente da moralidade comum, a moralidade administrativa é requisito de validade para o ato administrativo, diz respeito a condutas éticas, a atuação da administração pública baseada na boa-fé objetiva visando sempre à conquista do bem comum. A não observância da moralidade pode ensejar a conduta ímproba do agente administrativo. Além de seguir o que é legal, justo e conveniente, é necessário que o agente analise e aplique a honestidade nos atos que a lei lhe atribui execução. A moralidade no âmbito da administração pública visa limitar ou até mesmo obstar a discricionariedade na atuação e coibir desvios de poder, já que o que importa para a administração são as ações e não as intenções dos agentes.
Artigo 5º, LXXIII da Constituição Federal da República Federativa do Brasil prevê que “qualquer cidadão é parte legitima para propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência”. (grifei)
Nesse sentido, Maria Sylvia Zanella di Pietro (apud Alexandre de Morais, 2014, p.344) “Não é preciso penetrar na intenção do agente, porque do próprio objeto resulta a imoralidade. Isto ocorre quando o conteúdo de determinado ato contrariar o senso comum de honestidade, retidão, equilíbrio, justiça, respeito à dignidade do ser humano, à boa-fé, ao trabalho, à ética das instituições. A moralidade exige proporcionalidade entre os meios e os fins a atingir; entre os sacrifícios impostos à coletividade e os benefícios por ela auferidos; entre as vantagens usufruídas pelas autoridades públicas e os encargos impostos à maioria dos cidadãos. Por isso mesmo, a imoralidade salta aos olhos quando a Administração Pública é pródiga em despesas legais, porém inúteis, como propaganda ou mordomia, quando a população precisa de assistência médica, alimentação, moradia, segurança, educação, isso sem falar no mínimo indispensável à existência digna. Não é preciso, para invalidar despesas desse tipo, entrar na difícil análise dos fins que inspiram a autoridade; o ato em si, o seu objeto, o seu conteúdo, contraria a ética da instituição, afronta a norma de conduta aceita como legítima pela coletividade administrada. Na aferição da imoralidade administrativa, é essencial o princípio da proporcionalidade”.
2.3 Princípio da publicidade
Muito antes da previsão do princípio da publicidade na Constituição Federal de 1988, já era previsto como norma a ser seguida. A declaração dos direitos do homem e do cidadão de 1789 estabelecia em seu 15º artigo que “a sociedade tem o direito de pedir contas a todo o agente público pela sua administração”.
Em conformidade com Hely Lopes Meirelles (2014, p.97) “publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento público e início de seus efeitos externos”. A publicidade constitui requisito de eficácia do ato administrativo, não terá execução perante a sociedade se essa não puder conhecer os elementos que compõe o ato. É importante frisar que possibilitando apenas a iniciativa do ato, a publicação não tem o condão de retirar a ilegalidade ou imoralidade do ato praticado pela administração, ou seja, não permite que o ato ainda que público seja eficaz se não atender os demais princípios de Direito.
É dever da administração pública atuar com clareza e nesse sentido Celso Antônio Bandeira de Melo (2008, p. 114) “[...] o dever administrativo de manter pela transparência em seus comportamentos. Não pode haver em um Estado Democrático de Direito, no qual o poder reside no povo (art. 1º, parágrafo único, da Constituição), ocultamento aos administrados dos assuntos que a todos interessem, e muito menos em relação aos sujeitos individualmente afetados por alguma medida”.
O ordenamento jurídico prevê como regra a publicidade, os atos devem ser públicos para que os interessados possam se manifestar e até mesmo fazer uso dos remédios ofertados pela Carta Maior, como por exemplo, o mandado de segurança artigo 5º, LXIX, habeas data artigo 5º LXXII e ações populares artigo 5º LXXIII. Entretanto em determinadas situações previstas na Constituição Federal o princípio da publicidade pode ser suprimido para garantir a segurança do Estado e da sociedade, artigo 5º XXXIII e a intimidade dos envolvidos artigo 5º, X. A Administração Pública faz uso do Diário Oficial e de Editais Públicos para publicizar seus atos para quem por eles tiver interesse.
3 Prevalência da publicidade à efetividade garantindo a supremacia do interesse público sobre o privado – PROPORCIONALIDADE
Como dito em momento oportuno, a legalidade no viés administrativo implica em obediência direta do que estabelece a lei, ou seja, só pode o agente administrador atuar naquilo que a lei lhe permite e atribui competência. No entanto, sendo o princípio da publicidade também importante e condicionador da eficácia da norma, nada se verificará se atendida a legalidade o ato não se tornar público.
Os dois princípios mencionados encontram-se expressos no texto do artigo 37 caput da Constituição Federal de 1988, não existindo, portanto hierarquia entre eles. O que deve ser observado é a atuação conjunta desses mandamentos constitucionais, porém quando oportuno for para garantir a prevalência do interesse coletivo haverá sobreposição de um princípio em relação ao outro, não significando invalidade do que teve seus regramentos minimizados.
Afastar o princípio da legalidade para garantir o conhecimento do ato, não significa deixar de obedecer ao que preceitua o texto legal, mas sim atender a supremacia do interesse coletivo, essa minimização é possível, pois se baseia na prerrogativa de que nenhum princípio é absoluto. A noção de segurança de Estado e sociedade prevista no artigo 5º XXXIII da Carta Suprema é deveras ampla, cabendo ao aplicador do Direito na análise do caso concreto determinar o que é considerado prejudicial a essa segurança fazendo uso da proporcionalidade.
Proporcional é a conduta que atende à adequação, necessidade e a proporcionalidade em seu sentido estrito. Adequada será a atuação do agente administrativo que conseguir alcançar o objetivo esperado, se tratando de publicidade, adequado seria o conhecimento social do ato; a necessária é a publicidade do ato como forma de garantir à coletividade que o ato adotado pela administração pública é o mais eficaz e correto; já a proporcionalidade em seu sentido stricto tem o dever de sopesar a intensidade da necessidade e da adequação.
3.1 Transparência dos atos da administração para garantir a moralidade
Toda e qualquer ação praticada pelo Poder Público que diga respeito à administração e execução de atos públicos é de interesse da coletividade, consequentemente encontra sustentação no princípio da publicidade. É dever da Administração Pública garantir o conhecimento dos seus atos, salvo as exceções estabelecidas em lei com observância da proporcionalidade. A transparência buscada com a publicidade dos atos administrativos tem o objetivo de proteger a sociedade das arbitrariedades dos agentes administradores e de evitar a prática de improbidades administrativas, além de garantir a legitimidade dos atos, uma vez que não atendido o escopo da publicidade será aquele inválido.
Sendo a moralidade princípio também expresso na Carta Maior e requisito de validade dos atos, deve ser atendido pelos agentes administrativos. Publicizar atos do Estado é garantir que foram tomadas as medidas necessárias e adequadas para a satisfação do bem coletivo, levando sempre em consideração a boa-fé na conduta do agente. Tornar público é permitir que os administrados concordem ou discordem do que foi realizado é verificar a conduta dos administradores no que cinge o cuidado com a res pública, sendo essa conduta fora dos limites morais administrativos pode ensejar a prática de improbidade.
CONCLUSÃO
Os princípios que clarejam a administração pública possuem grande força no ordenamento jurídico pátrio, pois serve para atribuir limitações à atuação dos agentes públicos e garantem o respeito à supremacia do interesse público. Expresso na Lei Maior, o princípio da publicidade tem o condão de tornar as informações de conhecimento da população, atribuindo à sociedade poder para fiscalizar a gestão pública e a atuação de quem a exerce.
É preciso que o ato praticado pela administração esteja em conformidade com os princípios expressos e implícitos da Constituição Federal, como dito outrora, em se tratando de publicidade, ainda que os atos estejam de acordo com o que prescreve o princípio da legalidade, moralidade e demais princípios norteadores do ordenamento pátrio, não sendo público o seu teor, ainda que exista para o mundo jurídico não terá eficácia, ressalvados os casos em que se pode afastar a publicidade.
Com tudo que foi exposto compreende-se que o princípio da publicidade além de realizar sua função precípua, atua como garantidor direto dos direitos fundamentais, atribuindo força a sociedade para cobrar da Administração uma conduta proba, baseada na moralidade e nos demais princípios norteadores do ordenamento jurídico.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 4ª ed. São Paulo: Saraiva, 2014.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 41ª ed. São Paulo: Malheiros, 2014.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 26ª ed. São Paulo: Malheiros, 2008.
MORAIS, Alexandre de. Direito Constitucional. 28ª ed. São Paulo: Atlas, 2012.
