Resumo
O presente artigo tem como finalidade apresentar os poderes que regem a atividade administrativa no Brasil, conceituando os mesmos de maneira sistemática, correlacionando-os aos princípios orientadores da atividade administrativa exercida pelas pessoas federativas, tanto através da administração direta quanto da administração indireta.
Palavras-Chaves: Administração Pública, Poderes Administrativos, Direito Brasileiro
Introdução
1. Conceito
A administração pública, na consecução de seus fins, deve dispor de algumas prerrogativas sem as quais restaria prejudicada sua atuação, que é exercida através de seus agentes. Tais prerrogativas ou poderes são denominados de poderes administrativos ou poderes da administração, sendo estes intrínsecos à atuação daqueles.
Trata-se, em verdade, de um poder-dever da administração. Poder, porque são conferidos aos administradores, para que assim possam dele se valer a fim de buscar o interesse da coletividade, que nada mais é do que o desejo em obter aquilo que tenha aptidão em satisfazer seus anseios. Já o dever está ligado ao fato de que o mesmo deve ser obrigatoriamente exercido por quem quer o titularize, obedecendo assim um dos princípios fundantes do regime jurídico administrativo brasileiro, que é o princípio da indisponibilidade do interesse público pelos administradores do Estado.
2. Modalidades
2.1 Poder Discricionário
O legislador, no momento de elaboração da norma, não dispõe de capacidade para prever todos os fatos que poderão ensejar a aplicação de determinado ato normativo. Diante disso, conferiu ao agente administrativo o poder de valoração de tais circunstâncias por meio da oportunidade e conveniência de acordo com cada caso concreto, sendo tais elementos a forma basilar do poder discricionário.
Entretanto, destaca-se que tal discricionariedade não dá ensejo ao exercício arbitrário dos critérios de avaliação do administrador público, sob pena de tal agente se furtar dos fins previstos em lei, incorrendo assim em abuso de poder, por meio do desvio de finalidade, como também ofendendo princípios constitucionais explícitos que regem a administração pública, como é o caso do princípio da legalidade.
2.2 Poder Regulamentar
Algumas normas, ao serem criadas pelo Poder Legislativo, acabam não sendo de aplicabilidade imediata, devendo então serem regulamentadas pela Administração Pública, complementando-as para que somente assim possam produzir os efeitos desejados pelo legislador. A tais atos normativos revestidos de caráter geral e abstrato, dá-se o nome de poder regulamentar, vinculado ou regrado, devendo este poder estar limitado apenas ao campo de atribuições que lhes fora conferido através de lei, não sendo possível a modificação de tais normas pela Administração, sob a alegação de que a está apenas regulamentando. Caso mesmo assim o faça, estará o ente público invadindo campo reservado ao legislativo, ferindo não apenas o princípio da separação dos poderes, como também cometendo abuso de poder regulamentar, passível, inclusive, de controle pelo Congresso Nacional, in verbis:
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
V – sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa.
A natureza do poder regulamentar pode ser caracterizada por dois prismas, sendo o primeiro e mais relevante deles o de que tal poder se dá de maneira derivada ou secundária, posto que para o seu exercício faz-se mister que haja norma pretérita determinando sua atuação, diferindo assim das leis de natureza originária.
Sua concretude é exercida através da edição de decretos e regulamentos que, nas palavras de José Carvalho dos Santos Filho, se consideram como atos de regulamentação de primeiro grau, haja vista que os mesmos emanam do chefe do Poder Executivo. (FILHO, 2015, p. 58).
Há também aqueles atos que se originam através das demais autoridades administrativas, tendo como exemplo disso as instruções normativas, portarias, resoluções etc. Ademais, considera-se que estes são atos de regulamentação de segundo grau, posto que seu campo de incidência é considerado mais restrito do que os atos de primeiro grau.
Cumpre ressaltar que há também os casos em que a regulamentação de certas atividades, em decorrência de sua grande complexidade técnica, passaram a ser regulamentadas por meio daquilo que a doutrina vem chamando de poder regulador, cuja função precípua está em estabelecer normas que não estão contidas em lei, amplamente considerada, inovando assim no ordenamento jurídico. Tal fato tem se caracterizado por meio das agências reguladoras, que vêm recebendo delegação do Poder Legislativo para que assim possam exercer suas funções controladoras de certas áreas de interesse público, como é o caso da ANATEL, ANEEL, ANAC etc.
2.3 Poder de Polícia
Como forma de efetivação do princípio da supremacia do interesse público sobre o particular, dispõe Administração Pública, além dos poderes já citados anteriormente, de outras prerrogativas indispensáveis à sua atuação. Uma dessas prerrogativas nada mais é do que o poder de polícia. Isso decorre do fato de que em algumas situações a Administração Pública necessita, a fim de concretizar aquilo que lhe caiba, valer-se de meios para impor sua vontade, visando sempre restringir o interesse individual em benefício do interesse coletivo.
Não podemos confundir a polícia administrativa (ou polícia-função) com a polícia judiciária e da polícia de manutenção da ordem pública (ou polícia-corporação). À primeira compete exercer atividade administrativa, incidindo suas condutas sobre bens, atividades etc. ao passo que a atuação da segunda recai sobre a atribuição de garantir a segurança e a ordem pública, tendo ingerência sobre as pessoas.
Outro ponto relevante para debate é aquele que está ligado à possibilidade de delegação de poder de polícia por aqueles que o detêm legalmente. Diante desse ponto, citam-se duas espécies de poder de polícia, sendo elas:
· Poder de polícia originário: É aquele atribuído a determinadas pessoas políticas que compõem o quadro federativo, tendo os mesmos poderes para editarem atos administrativos de sua competência;
· Poder de polícia delegado: Já o poder delegado é aquele exercido por pessoas que não compõem diretamente a Administração Pública, mas que com ela guardam algum vínculo, buscando de comum acordo o interesse coletivo, juntamente com Estado.
O campo de incidência de tal poder está circunscrito a toda e qualquer hipótese em haja contrariedade entre o interesse público e o interesse individual, devendo aquele prevalecer sobre este, visto que o direito do particular, assim como qualquer outro direito, não dispõe de caráter absoluto.
2.4 Poder Vinculado
Trata-se de poder que está intimamente ligado ao princípio da legalidade. Sendo assim, deve o agente público atuar em plena conformidade com a lei, não tendo, contudo, discricionariedade para direcionar sua conduta a outros caminhos que não aqueles estabelecidos na norma.
Visto isso, podemos observar que o campo de atuação do administrador público é mínimo, dispondo que a atuação do administrador público em desconformidade com os requisitos estabelecidos pela norma de Direito Positivo gera a nulidade de seus atos. Diferentemente daquilo que ocorre no Direito Privado, onde as pessoas podem fazer tudo aquilo que a norma não proíbe (princípio da não contradição à lei), no Direito Administrativo o ente público somente pode agir havendo expressão previsão legal (princípio da subordinação à lei).
2.5 Poder Hierárquico
O poder hierárquico decorre de uma situação de encastelamento das funções exercidas pelos órgãos da Administração Pública, existindo assim uma relação de subordinação entre seus agentes. Essa hierarquia fica caracterizada pela distribuição das funções administrativas e pelo nível de autoridade atribuído a cada um daqueles que as exercem. Tal poder hierárquico tem como intuito o dever de coordenar, ordenar, controlar e corrigir as atividades internas da Administração Pública.
Aquele que está submetido ao comando de superiores hierárquicos não dispõem de poder político par tomar decisões no exercício de suas atividades, devendo sempre obediência aos comandos emanados daquele que detém poderes para decidir e ordenar suas funções, posto que os subalternos não possuem competência para avaliar a oportunidade e conveniência das ações administrativas no âmbito da Administração Pública.
Ao superior hierárquico cabe também a função de dar ordens, fiscalizar, delegar, avocar e rever os atos praticados por seus subalternos.
2.6 Poder Disciplinar
Trata-se de poder que guarda certo grau de relação com o poder hierárquico, mas não podendo ser confundido com este último. O poder disciplinar nada mais é do que o direito que a Administração Pública tem para punir aqueles que com ela mantêm alguma relação, tendo como parâmetro para tal punição as disposições contidas nas normas que regulam o serviço administrativo ou o estabelecimento.
O poder disciplinar também não se confunde com o poder punitivo conferido ao Estado, tendo em vista que este último está ligado ao ramo do Direito Penal, escapando assim das atribuições administrativas. Vale ressaltar que não há nenhum impedimento naquilo que diz respeito à aplicação dos dois tipos de sanções emanadas de cada ramo jurídico sobre o mesmo fato. Ademais, se torna plenamente possível a aplicação de uma punição administrativa (disciplinar) e de outra punição penal (criminal), decorrentes da mesma conduta ensejadora, não incorrendo assim no bis in idem.
Note-se que a fundamentação das sanções disciplinares aplicadas é imprescindível, efetivando com isso o princípio da motivação.
3 Conclusão
Visto isso, podemos concluir que os poderes aqui apresentados constituem não um poder absoluto do administrador público, mas sim uma forma de limitar suas atuações, devendo o mesmo apresentar respeito pela coisa pública, tendo em vista que não é o titular do interesse público, estando apenas o exercendo em nome de terceiros.
Referências:
MEIRELLES, Hely Lopes, atualizada por AZEVEDO, Eurico de Andrade; ALEIXO, Délcio Balestero; e BURLE FILHO, José Emmanuel. Direito Administrativo Brasileiro. 34.ª edição atualizada por: MALHEIROS EDITORES, São Paulo: 2008.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella - Direito administrativo - 27. ed. - São Paulo: Atlas, 2014.
CARVALHO FILHO, José dos Santos - Manual de direito administrativo – 28. ed. rev., ampl. e atual. até 31-12-2014. – São Paulo: Atlas, 2015.
CARVALHO, Matheus – Manual de Direito Administrativo – 2ª ed. Ver., ampl. E atual. – Salvador: Juspodivm, 2015.
