Resumo: Este artigo científico faz uma análise do retrocesso dos direitos previdenciários, decorrente da minirreforma promovida pelo Governo Federal, através da Medida Provisória 676/2015, convertida na Lei nº 13.183/2015, sob a exegese do falso argumento de que a Previdência Social estaria deficitária, quando na verdade o objeto da referida norma jurídica seria criar um instrumento de arrecadação de tributos, de forma abstrata, ou seja, sem passar pelos procedimentos legais estabelecidos na Constituição Federal de 1988, com finalidade escusa de tributar indiretamente os contribuintes para obtenção de receita por meio da DRU.
Palavras-chave: Tributação abstrata por meio da DRU. Ilegalidade da lei 13.183/2015. Inconstitucionalidade da Medida Provisória 676/2015. Retrocesso dos direitos previdenciários. Reforma da previdência.
SUMÁRIO: 1 Introdução. 2 Breve histórico da evolução da seguridade social. 3 A Previdência Social possui déficit a necessitar de reforma? 4 A inconstitucionalidade da Medida Provisória nº 676/2015. 5 Da ilegalidade da Lei nº 13.183/2015. 6 A arrecadação tributária abstrata como solução para o déficit das contas públicas. 7 Conclusão.
1. Introdução
Este artigo científico faz uma análise do retrocesso dos direitos previdenciários, decorrente da reforma promovida pelo Governo Federal, através da Medida Provisória 676/2015, convertida na Lei nº 13.183 de 4 de novembro de 2015, sob a exegese do falso argumento de que a Previdência Social estaria deficitária, quando na verdade o objeto da referida norma jurídica seria criar um instrumento de arrecadação de tributos, de forma abstrata, ou seja, sem passar pelos procedimentos legais estabelecidos na Constituição Federal de 1988, haja vista que com a atual conjuntura político, a União não conseguiria aprovar lei no Congresso Nacional que instituísse um novo tributo, como ocorreu com as suposições de se volta a exigir a Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira – CPMF, sendo assim, o subterfúgio encontrado pela União para cobrir o déficit nas contas públicas, foi restringir direitos a benefícios previdenciários, se apossando das contribuições vertidas ao sistema, para então aloca-las em outras áreas, por meio da Desvinculação de Receita da União - DRU, e assim maquiar os déficit dos gastos públicos.
2. Breve histórico da evolução da seguridade social
A proteção aos cidadãos contra os sinistros sociais vem desde os primórdios da humanidade, tendo como marco histórico na Idade Média as instituições mutualista de profissionais armadores de navios, que criaram fundos ou caixas de socorro visando proteger seus membros.
Em 1601 na Inglaterra foi editada a Lei dos Pobres[1], que tinha como objetivo assistir os necessitados, porém, tal assistência partia do Estado, não aquele Estado Big Brother no qual “o grande irmão zela por ti”[2], mas um Estado protetor dos mais desprovidos.
As Revoluções Industriais na Europa também contribuíram com a evolução dos direitos sociais, a ideia de fraternidade com o advento dos direitos de segunda dimensão, e também, a criação da Lei de Bismarck em 1883, que institui um sistema contributivo e retributivo, onde os trabalhadores e os empregadores deveriam contribuir para manter o seguro-doença criado para proteger os obreiros da indústria.
Não podemos deixar de citar a Constituição Mexicana de 1917, que foi à primeira Carta Magna de um Estado a trazer em seu texto constitucional, os direitos da seguridade social.
No Brasil se tem notícia de que na época do Império os servidores públicos e seus familiares, contavam com a proteção do Montepio Geral dos Servidores do Estado e dos Montes Socorro, que eram privados e não contavam com a participação do estado.
A legislação brasileira tem como marco inicial o Decreto Legislativo nº 4.682/1923, conhecido como Lei Eloy Chaves, posterior a esta vieram sucessivamente às Caixas de Aposentadoria e Pensão (CAP), o Institutos de Aposentadorias e Pensão (IAP), o Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Industriais (IAPI), a Lei Orgânica da Previdência Social (LOPS), o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS).
Atualmente vigora em nosso país o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), regido pela Constituição Federal do Brasil de 1988 e regulado pela Lei nº 8.213/1991. A seguridade social no Brasil, como bem leciona Carlos Gouveia[3], é composta pelo tripé saúde direito de todos, previdência caráter contributivo e retributivo e assistência social de quem dela necessitar, definido no artigo 194 da Constituição Federal do Brasil de 1988[4].
A seguridade social percorreu um imenso caminho, para que se alcançasse uma estrutura mínima, que protegesse a pessoa humana dos riscos sociais, como bem leciona Feijó Coimbra[5]:
Longa e árdua foi a trilha a percorrer na tarefa de construir o edifício – agora tomando aparência majestosa – da proteção do homem contra os risco. Em suas fases iniciais notam-se, apenas, pálidas tentativas de congregar recursos e endereça-los à assistência do desamparo, de par com incipientes ensaios de medidas para que se pudesse reuni-los, no esforço comum de combate aos riscos a que sempre estiveram sujeitos.
Dessa forma, não se pode aceitar um retrocesso tão nefasto aos direitos sociais, materializado pela Lei nº 13.183/2015 e pela Medida Provisória nº 676/2015, após anos de árdua luta, e porque não de vitórias, sendo toda à história narrada alhures posta de lado, em prol de socorrer o Estado de sua própria torpeza e, portanto, deixando à mingua da sociedade milhares segurados e seus dependentes.
3. A Previdência Social possui déficit a necessitar de reforma?
A Previdência Social vem sendo alvo de diversas alterações legislativas, entre elas a Medida Provisória nº 676/2015 transmutada na Lei nº 13.183/15, sob o argumento de que haveria um déficit de arrecadação, por conta do aumento da expectativa de vida do brasileiro concomitantemente à baixa taxa de natalidade e que, portanto, seriam necessárias reformas austeras urgentes, para se evitar um colapso no sistema previdenciário e nas contas públicas da União.
Essa matéria já passou por diversas alterações constitucionais e infraconstitucionais ao longo dos anos, porém, esse dilema persiste e crise após crise o vilão é sempre o mesmo, a previdência. Como bem cita em sua tese de mestrado Gentil[6] o conceito do ilustre Aloísio Teixeira:
A idéia de uma “reforma previdenciária” tornou-se uma expressão cabalística ou um artigo de fé, perante o qual todos têm que se curvar e prestar homenagem. Intelectuais, políticos, a imprensa de modo geral, muitos sem o menor conhecimento do assunto, proclamam a sua necessidade sem sequer discutir do que se trata. Formou-se um consenso nacional quanto à importância de realizá-la, sob o pretexto de que, sem ela, qualquer política voltada à retomada do crescimento econômico estará fadada ao mais rotundo fracasso (TEIXEIRA, 2004).
Todavia, existi uma corrente que afirma que a Previdência Social é superavitária e de fato tal afirmação gozar de veracidade, conforme informações prestadas pela Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita federal do Brasil – ANFIP, bem como se verifica na “Carta de Brasília”[7] de 2003, editada em reunião onde estavam reunidas diversas autoridades políticas, inclusive o à época Presidente da República Luís Inácio Lula da Silva, vejamos:
Reunidos em 21 e 22 de fevereiro de 2003, em Brasília, o excelentíssimo senhor presidente da República, acompanhado do senhor vice-presidente da República, ministros de Estado e líderes do governo no Congresso, e as excelentíssimas senhoras governadoras e os excelentíssimos senhores governadores dos 27 Estados da Federação, acordaram que as reformas tributária e previdenciária são prioritárias para o crescimento sustentado do País. Firmaram, assim, compromisso com o seu encaminhamento, no primeiro semestre deste ano, ao Congresso Nacional, fórum soberano das decisões a respeito desses temas.
Conscientes de que o debate sobre as reformas devem envolver de imediato a sociedade, decidiram divulgar os seguintes pontos de convergência que resultaram do encontro:
B - Sobre reforma da Previdência
Houve concordância no seguinte diagnóstico:
4. Que o regime Geral da Previdência Social é auto-sustentável em mais de 80%, pelo fluxo contributivo, e que a parte urbana do sistema chega a 97% de auto-sustentação.
Tendo em vista esse diagnóstico, resolveu-se agir em favor de:
2. Para o Regime Geral de Previdência Social, administrado pelo INSS, preservar as atuais regras, com sua característica distributiva e por sua boa perspectiva de auto-sustentação, com receitas contributivas diretas, a partir do combate às fraudes e à sonegação e da busca da inclusão de novos contingentes de brasileiros e brasileiras no sistema.
Dessa forma, o argumento de que a previdência está em crise e necessitando de reforma, caem por terra à medida que restam demostradas que essas alegações são falsas, pois os motivos apresentados não correspondem com a realidade e, portanto, a previdência possui uma fonte sólida e constitucional de arrecadação.
Denise Lobato Gentil[8] explana com douto conhecimento na matéria que:
O que vem sendo chamado de déficit da previdência é, entretanto, o saldo previdenciário negativo, ou seja, a soma (parcial) de receitas provenientes das contribuições ao INSS sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho5 e de outras receitas próprias menos expressivas6, deduzidas das transferências a terceiros7 e dos benefícios previdenciários do RGPS (...).
Este cálculo não leva em consideração todas as receitas que devem ser
alocadas para a previdência social, conforme estabelece a Constituição Federal no Artigo 195 e seus incisos, deixando de computar recursos significativos, provenientes da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS), Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Valores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF) e Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL). O resultado é um déficit que não é real.
Portanto, constatado que a previdência não está em crise, a minirreforma realizada pela União, que suprimiu direitos sociais de diversos segurados, afronta de forma direta o princípio da proibição do retrocesso social, contradiz, ainda, os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, elencados no art. 3º, inciso III, Constituição Federal de 1988, de erradicar a pobreza e reduzir a desigualdade social.
Dessa forma, a Medida Provisória nº 676/2015 seria inconstitucional, conforme a seguir.
4. A inconstitucionalidade da Medida Provisória nº 676/2015
As medidas provisórias são atos monocráticos e unipessoais[9] de competência exclusiva do Presidente da República, que pode adotá-las em caso de relevância e urgência, possui força de lei e deve ser encaminhada de imediato ao crivo do Congresso Nacional, pois devem ser convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogáveis por igual período, contados de sua publicação, conforme estabelece o artigo 62, §3º, §4º e §7º, da C.F/1988, inclusos pela Emenda Constitucional nº 32 de 2001.
De modo que, a exposição de motivos[10] da referida Medida Provisória elucida uma urgência precária de relevância inexistente:
A urgência se justifica para garantir vigência imediata desta proposta, porque o Congresso Nacional, ao aprovar o Projeto de Lei de Conversão no 4, de 2015, no âmbito da discussão de uma Medida Provisória, gerou uma expectativa de direito que está sendo assegurada por essa iniciativa. A relevância é inquestionável porque diz respeito ao cálculo da aposentadoria por tempo de contribuição da população brasileira e procura garantir a sustentabilidade financeira da Previdência Social, assegurando os direitos previdenciários com maior benefício e equilíbrio atuarial.
Ora, não se vê na exposição supracitada os requisitos de relevância tampouco de urgência, na qual a Carta Maior exige para utilização de medida provisória, dessa forma, o Poder Executivo usurpou a competência do Poder Legislativo, afrontando diretamente o princípio da separação dos poderes, proposto por Montesquieu[11][12] e materializado no artigo 2º, da Constituição Federal do Brasil de 1988.
Não obstante, a M.P 676/2015 afronta o princípio da proibição do retrocesso social, consequentemente viola a dignidade (artigo 1º, inciso III, C.F/88) do segurado que contribuiu por toda sua vida laborativa e, portanto,necessita daquele um salário mínimo para se alimentar e alimentar sua família, mas não tem à retribuição do sistema previdenciário, no momento de sinistro social, por conta da supressão de seus direitos sociais por meio de ato administrativo inconstitucional, e que, ainda, não atende os anseios Constitucionais do artigo 3º, inciso III, cujo objetivo é erradicar a pobreza e reduzir a desigualdade social.
Diante o exposto, faz-se necessário discorrer acerca dos reais motivos da publicação da referida medida provisória, por ser inconstitucional e sem função social alguma.
5. Da ilegalidade da Lei nº 13.183/2015
A inclusão do artigo 29-C, na Lei nº 8.213/1991, que alterou a fórmula de cálculo da aposentadoria por tempo de contribuição, trazida pela Lei nº 13.183/2015 que apresenta aspectos de ilegalidade por conta de vício material, pois tanto o Decreto nº 4.176/2002[13] quanto à Lei Complementar nº 95/1998[14], em seu artigo 7º, inciso I, diz que a lei somente tratará de um único objeto e prossegue com o inciso II, na qual giza que a lei não poderá conter matéria estranha no tocante ao referido objeto.
Contudo, a Lei nº 13.183/2015[15] traz em seu texto objeto estranho quando trata de amortização de 5% (cinco por cento), do pagamento de benefício de obrigação contraída com instituição financeira administradora de cartão de crédito, alterando o artigo 115, da lei de benefícios, vejamos:
VI - pagamento de empréstimos, financiamentos, cartões de crédito e operações de arrendamento mercantil concedidos por instituições financeiras e sociedades de arrendamento mercantil, ou por entidades fechadas ou abertas de previdência complementar, públicas e privadas, quando expressamente autorizado pelo beneficiário, até o limite de 35% (trinta e cinco por cento) do valor do benefício, sendo 5% (cinco por cento) destinados exclusivamente para:
a) amortização de despesas contraídas por meio de cartão de crédito; ou
b) utilização com a finalidade de saque por meio do cartão de crédito.
Ora essa matéria deveria ser discutida em lei específica, pois não há pertinência tampouco conexão com o objeto da referida lei, com a matéria financeira que discute meios de adimplência entre os contratantes de produto financeiro, assim, entende-se que a Lei nº 13.183/2015 é ilegal.
6. A arrecadação tributária abstrata como solução para o déficit das contas públicas
Caberia ao Governo Federal criar mecanismos legais para auferir receitas capazes de atender à demanda das despesas públicas, observando à necessidade da coletividade e não o interesse de quem está no poder, prevalecendo sempre o princípio da supremacia do interesse público, pois não se admiti mais administrador que gaste mal os tributos pagos pelos contribuintes.
O Estado carece de um administrador público que acabe com essa mística de reforma da previdência, sobretudo que inovasse adotando um modelo de administração gerencial[16], que controle os gastos de forma otimizada visando o controle das finanças públicas, sem gastar além de que se pode nem do que se deve.
Não obstante, a política de contratação deve se dar mediante um tratamento isonômico daqueles que pretendem contratar com a administração pública, pois a finalidade da licitação pública (Lei nº 8666/1993) é a de permitir ao Estado à obtenção de oferta mais vantajosa para o ente público contratante, não à remuneração de maneira ilícita seus administradores.
Dito isto para que se possa refletir sobre o verdadeiro motivo que enseja à reforma previdenciária, pois conforme narrado alhures o sistema da Previdência Social não passa por crise arrecadatória, haja vista à existência das diversas fontes mantenedoras. Na verdade, trata-se de má administração dos gastos públicos concomitantemente com a corrupção que assombra o nosso país.
A consequência disso é um enorme “rombo” nas contas do Governo Federal, assim, para cobrir o saldo negativo à medida legal para se aumentar a arrecadação, seria propor um projeto de lei no Congresso Nacional, com a finalidade de instituir a cobrança de um novo imposto. Porém, para não atrair popularidade negativa o administrador público preferiu disseminar por meio da mídia uma falsa crise previdenciária, para que assim pudesse promover a reforma na previdência.
Ocorre que, ao alegar de forma criminosa que a Previdência Social estaria deficitária, com o objetivo de restringir direitos dos segurados à aposentadoria por tempo de contribuição, conforme previa a Medida Provisória nº 676/2015, o Estado estaria violando o princípio da contrapartida previdenciária enraizado no artigo 195, §5º, da Constituição Federal de 1988, pois se nenhum benefício pode ser estendido sem a sua devida fonte de custeio total, por outro lado seria inconstitucional reduzi-lo, pela falta de obtenção de pontos através do discutível fator previdenciário, sendo que o referido benefício já possuía a sua fonte de custeio total, pois se assim não fosse lei anterior não o teria criado.
A intensão do Governo Federal seria aumentar a arrecadação da previdência, que é uma exímia arrecadadora decorrentes de seus diversos fatos geradores, para então retirar 20% (vinte por cento) da receita do sistema previdenciário, utilizando como ferramenta à Desvinculação de Rendas da União (DRU), com fundamento no artigo 76, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
A DRU foi criada para manter o equilíbrio das contas da União, pois possibilita uma flexibilidade no tocante os gastos públicos federais, bem como adimplir com o pagamento da dívida externa.
O mestre Calciolari[17] traz em sua obra uma definição bastante interessante, sobre o comportamento do Governo Federal:
A esta situação soma-se o comportamento da União de, para cobrir o déficit em suas contas e garantir o pagamento dos serviços da dívida, aumentar a carga tributária quase exclusivamente por meio das contribuições. Assim, a parcela destinada aos Estados, Municípios e ao Distrito Federal, por meio de fundo de participação fica prejudicada, verdadeiro atentado ao modelo federalista constitucionalmente posto.
Portanto, manejar contribuição social para fins outros que não àqueles ensejadores de sua criação, caracteriza método destorcido de instituição de tributo, subterfugio nefasto de burlar a lei, nada mais é senão uma modalidade de tributação abstrata, pois se esquiva do que determina à Constituição Federal de 1988, podendo inclusive ser interpretado como repetição de indébito.
7. Conclusão
A Constituição Federal de 1988 confere a todos os cidadãos brasileiros ou estrangeiros residentes em nosso país, o direito à felicidade com dignidade humana, que podem ser adquiridos por intermédio da erradicação da desigualdade social. O retrocesso social entabulado em nosso ordenamento jurídico contradiz com a histórica de luta pelos direitos sociais, portanto, não se pode admitir que por conta de um Estado mal administrado, milhares de segurados tenham seus direitos suprimidos, para satisfazer os interesses sórdidos de uma pequena classe política.
Conforme vimos, a Previdência Social não está deficitária e não necessita de reforma, o que se tem é uma manobra política para instituir tributo de forma abstrata, para não se submeter ao caminho constitucionalmente estabelecido.
As medidas adotadas pelo Governo Federal são inconstitucionais no que tange à Medida Provisória nº 676/2015, e ilegal no tocante à Lei nº 13.183/2015, porém, o que se vê é uma série informações descabida de falência do sistema previdenciário, sem a devida análise dos institutos normativos supracitados.
Por fim, conclui-se que todos esses festivais de irregularidades cometidas pela União, tem um único objetivo, qual seja, subtrair da receita da Previdência Social, por meio da DRU, recursos para cobrir o déficit nas contas públicas, decorrentes da má administração do dinheiro do contribuinte.
Referência:
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[1] Leitão, André Studart. Andrade, Flávia Cristina Moura de. Direito Previdenciário I – Vol 45 – Col. Saberes Do Direito, São Paulo, Saraiva, 2012, pág. 21-22.
[2] Orwell, George. 1984. Tradução: Jahn, Heloisa. Hubner, Alexandre. Companhia das Letras. São Paulo. 2009.
[3] Gouveia, Carlos Alberto Vieira de. Pós on-line em Previdenciário (Seguridade Social), disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=K_4qaC1ERbk.
[4] Brasil, Presidência da República, Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/ConstituicaoCompilado.htm.
[5] Coimbra, J. R. Feijó, p. 2, Direito Previdenciário Brasileiro, 7ª ed., Rio de Janeiro, Edições Trabalhista 1997.
[6] Gentil, Denise Lobato. A Política Fiscal e a Falsa Crise da Seguridade Social Brasileira – Análise financeira do período 1990–2005. Tese de doutorando, Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
[7] Carta de Brasília, Brasília, 22 de fevereiro de 2003, disponível em: http://www.fiscosoft.com.br/n/d3ou/25022003vejaaintegradacartadebrasiliampasapplicationtextogovernadores-reunidos-com-lula-divulgam-acordosobrepontosdasreformasdaprevidenciae-tributaria-applicationfimtext
[8] Gentil, Denise Lobato. A Política Fiscal e a Falsa Crise da Seguridade Social Brasileira – Análise financeira do período 1990–2005. Tese de doutorando, Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
[9] Lenza, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado, 14ª ed., São Paulo. Saraiva, 2010.
[10] Brasil, Presidência da República, Medida Provisória nº 676 de 17 de junho de 2015, disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Mpv/mpv676.htm
[11] Freire, Silene de Moraes. Wagner, Adolfo. Barboza, Douglas Ribeiro. Montesquieu: a centralidade da moderação na política – Curso de Ciência Política. 2ed., Rio de Janeiro. Elsevier, 2011.
[12] Rocha, José Manuel de Sacadura. Fundamentos de filosofia do direito: o jurídico e o político da antiguidade a nossos dias, 2ª ed., São Paulo, Atlas, 2010.
[13] Brasil, Presidência da República, Decreto nº 4176 de 2002, disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4176.htm.
[14] Brasil, Presidência da República, Lei Complementar nº 95 de 1988, disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp95.htm.
[15] Brasil, Presidência da República. Lei nº 13.183 de 2015, disponível em:http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13183.htm.
[16] Bartine, Caio. Saber Direito: Curso Orçamento Público – Aula 2, disponível em: https://www.youtube.com/watch?v=EIQ0w76k1h4&index=2&list=PLgsNJy0pLV2VRSgfBwu3eds1o6MlsgVJZ.
[17] Calciolari, Ricardo Pires. O orçamento da seguridade social e a efetividade dos direitos sociais. 1ª ed. 2009, 2ª reimpressão. Curitiba. Juruá 2012.
