1 INTRODUÇÃO
Para suplementar o arcabouço normativo que rege os procedimentos licitatórios e as respectivas contratações de obras públicas, a exemplo da Lei nº 8.666/1993, surgiu recentemente o Regime Diferenciado de Contrações Públicas – RDC, cujo âmbito de aplicação original se limitava a atender objetos relacionados à Copa das Confederações 2013, a Copa do Mundo de 2014 e aos jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016. Nesse contexto, esse trabalho procura identificar as causas, numa perspectiva jurídica e de pratica administrativa, que propiciaram a criação de uma nova legislação a par da já existente, a qual, em tese, seria, também, apta a contratar bens, serviços e obras de engenharia necessários aos megaeventos esportivos.
A importância do tema reside na possibilidade de, no futuro, fazer uma avaliação sobre a efetividade do RDC, a luz do que se identificou como causas/problemas a serem solucionados.
Para atingir o objetivo deste artigo, foi realizada pesquisa documental a fim de se identificar fatos e circunstâncias que possam ser identificadas como motivadores da decisão do Governo Federal de criar a Lei nº 12.462/2001.
2 JANELA DE OPORTUNIDADE DO REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAÇÕES PÚBLICAS
O Comitê Executivo da Federação Internacional de Futebol – FIFA decidiu, em março de 2003[1], que a Copa do Mundo de 2014 deveria ocorrer em um país sediado na América do Sul.
Depois de algumas candidaturas e posteriores desistências, a Confederação Sul-Americana de Futebol (CONMEBOL) definiu o Brasil como o único candidato do continente. Na sequência, em 30 de Outubro de 2007, a FIFA faz o anúncio de que o país-sede da Copa de 2014 será o Brasil[2].
Em 2008, o Conselho Executivo do Comitê Olímpico Internacional – COI aceitou a candidatura de quatro cidades para sediar os jogos da XXXI Olimpíadas: Chicago (EUA), Tóquio (Japão), Rio de Janeiro (Brasil) e Madri (Espanha). Em 2 de outubro de 2009, o presidente do COI, Jacques Rogge, anunciou o Rio de Janeiro como sede dos referidos jogos, programados para ocorrer em julho de 2016[3].
Assim, num intervalo de aproximadamente dois anos, o Brasil passou a ter a responsabilidade de sediar dois megaeventos esportivos. Consequentemente, apresentou-se à Administração Pública brasileira o colossal desafio de realizar vultosos investimentos de capital, por meio de obras públicas, necessários à implantação da infraestrutura demandada pelos referidos eventos, com prazo determinado e inadiável.
Tal desafio – ante a significativa quantidade de projetos de investimentos a serem elaborados e implementados e a necessidade de elevado investimento público –, por si só, é complexo e possui alto risco de insucesso.
Naquele momento, ao se levar em consideração o histórico brasileiro de planejamentos falhos, de contratações morosas e custosas e de execução de grandes empreendimentos marcados por inúmeras alterações de projetos – os quais, não raramente, ficam pelo meio do caminho –, tinha-se evidências suficientes para se afirmar, com razoável certeza, que se tratava de uma missão quase impossível.
Nesse cenário, de precário planejamento, foi muito bem retratado em trecho do voto do Ministro-relator Raimundo Carreiro, no Acórdão nº 1.947/2007 – Plenário do Tribunal de Contas da União, in verbis:
[...]
10. Com efeito, há bastante tempo esta Corte se debate com a falta de planejamento adequado, com a falta de estudos técnicos consistentes, mormente os que tratam da viabilidade técnica e econômica dos empreendimentos. Não me refiro somente às obras aeroportuárias, mas também às obras rodoviárias, apenas para citar mais um caso de inadequação de projetos.
11. Tal prática leva, inexoravelmente, a sobrepreços, superfaturamento e toda sorte de desvios contra o Erário e, de conseguinte, causa perdas irreparáveis à sociedade brasileira, que sente falta de serviços públicos adequados, e os desvios levam à paralisação futura ou atraso das obras e serviços em andamento.
Vale destacar também que grande parcela da responsabilidade pela ineficiência do Estado Brasileiro na contratação de empreendimentos deve ser creditada à Lei n° 8.666/93.
Não por acaso, referido texto normativo é objeto de críticas ferrenhas, em especial as que aludem à existência de disposições excessivamente burocráticas que, a despeito disso, são ineficazes em garantir a escolha da condição mais vantajosa para a Administração Pública, que, a propósito, é um dos principais objetivos da Lei Geral de Licitações, estabelecido no caput do Art. 3º.
A burocracia que impregna a Lei nº 8.666/93 é fruto das circunstâncias em que ela foi concebida.
Segundo Fiuza e De Medeiros (2013, p. 3), em 1992, o Brasil passava por um conturbado cenário social e político causado pela Comissão Parlamentar de Inquérito - CPI dos “anões do orçamento” e os escândalos do governo Collor. A consequência disso foi a edição de uma lei de licitações que instituiu controles mais rígidos nas licitações públicas.
O descontentamento com o desempenho da Lei nº 8.666/93 levou o Senado Federal a constituir uma comissão temporária para estudar o assunto a fim de propor modificações que atualizassem e modernizassem a Lei nº 8.666/93[4]. Criada em 03 de junho de 2013, a Comissão Temporária da Lei de Licitações e Contratos – CTLICON emitiu relatório em dezembro de 2013.
Nos seus prolegômenos, o relatório da CTLICON contextualiza a necessidade das reformas nos termos a seguir apresentados:
A vigência da Lei nos últimos 20 anos significou avanços que, embora emblemáticos pela ruptura com o passado que representaram, não permitiram a adequada equalização entre as necessidades da administração e as complexidades do mercado. O seu conteúdo tem se mostrado com frequência pouco prático ou mesmo inexequível. Por um lado cria insegurança para os administradores públicos responsáveis pelos procedimentos a que se refere – independentemente da capacitação a eles oferecida –, e, de outro, deixa margens excessivas para práticas desleais de quem vende para a administração. (SENADO FEDERAL, 2013, p. 2)
A modernização da legislação de contratações públicas, no sentido de se tornar mais célere e desburocratizada, é entendida como necessária por várias instituições públicas e pela própria doutrina.
4 CONCLUSÃO
Verifica-se, portanto, que o contexto normativo de contratações públicas e o histórico de empreendimentos mal planejados, em 2009, quando já confirmadas a realização da Copa do Mundo de 2014 e as Olímpiadas de 2016, levantava sérias suspeitas sobre a capacidade de o Brasil superar o desafio de construir a infraestrutura necessária para a realização desses grandes megaeventos esportivos.
Naquele momento, a Administração Pública brasileira necessitava de uma legislação que deixasse de lado os formalismos exacerbados, além de conferir rapidez e eficiência aos procedimentos licitatórios – diminuindo as oportunidades de recurso, sem que houvesse prejuízo do exercício do direito de defesa dos participantes, bem como garantindo a isonomia entre os licitantes –, conferindo maior eficácia e obediência às cláusulas contratuais e, por fim, garantindo a escolha da proposta mais vantajosa para a Administração.
Além disso, a cultura do planejamento eficaz precisava ser fortalecida, a fim de mitigar os riscos de atraso nas entregas dos produtos ou de insucesso na sua conclusão. Quanto a esse aspecto, não se espera que a simples positivação de normas tenha o condão de mudar uma cultura administrativa tão enraizada; todavia, a despeito dessa consideração, uma nova legislação não poderia se omitir.
Ao contrário, urgia que a nova legislação enfatizasse a necessidade de elaboração de documentos que caracterizassem as fases de um bom planejamento.
Foi nesse contexto que, após várias tentativas fracassadas – feitas por meio de sucessivas medidas provisórias que perderam sua eficácia em virtude do decurso do prazo de apreciação pelo Congresso Nacional ou que tiveram seu texto alterado de forma a excluir as normas especiais de contratação –, o Poder Executivo, finalmente, instituiu normas especiais para contratações de bens e serviços necessários aos megaeventos esportivos por meio da transformação do Projeto de Lei de Conversão da Medida Provisória n° 527, de 2011, na Lei nº 12.462/2011.
Referido texto normativo ficou conhecido com a Lei do Regime Diferenciado de contratações Públicas (RDC), concebido inicialmente tão somente para a contratação de objetos vinculados à copa do mundo de 2014 e às olimpíadas de 2016.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 1.947/07. Órgão Julgador: Plenário. Relator: Ministro Raimundo Carreiro. Brasília, 19 de set. 2007. DOU, 21 set. 2007.
________. Informativo Senado. "CT - Modernização da Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 8.666/1993) - CTLICON"; Senado.gov.br. Disponível em <http://www.senado.gov.br/atividade/comissoes/comissao.asp?origem=&com=1677 >. Acesso em 14 de maio de 2016.
________. Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011. [Regime Diferenciado de Contratações Públicas – RDC]. Diário Oficial da União, 5 ago. 2011.
________. Lei nº 8.666, de 21 de agosto de 1993. [Lei Geral de Licitações – RDC]. Diário Oficial da União, 22 jun. 1993.
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FIUZA, Eduardo Pedral Sampaio; DE MEDEIROS, Bernardo Abreu. Nota Técnica nº 08: A reforma da Lei nº 8.666/93 e do arcabouço legal de comprar públicas no Brasil contribuições do IPEA à consulta pública do Senado. Brasília, 2013
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[1]{C} Press Release. "2014 FIFA World Cup to be held in South America"; FIFA.com. Disponível em <http://www.fifa.com/worldcup/news/y=2003/m=3/news=2014-fifa-world-cup-held-south-america-24973.html >. Acesso em 10 de maio de 2016.
[2] Press Release. "Brazil confirmed as 2014 hosts"; FIFA.com. Disponível em <http://www.fifa.com/worldcup/news/y=2007/m=10/news=brazil-confirmed-2014-hosts-625695.html >. Acesso em 10 de maio de 2016.
[3] Press Release. "2016 Host City Election"; Olympic.org. Disponível em < http://www.olympic.org/content/the-ioc/olympic-games-candidature-process/past-bid-processes/election-of-the-2016-host-city/ >. Acesso em 10 de maio de 2016.
[4] Informativo Senado. "CT - Modernização da Lei de Licitações e Contratos (Lei nº 8.666/1993) - CTLICON"; Senado.gov.br. Disponível em <http://www.senado.gov.br/atividade/comissoes/comissao.asp?origem=&com=1677 >. Acesso em 14 de maio de 2016.
