1. INTRODUÇÃO
O então movimento social do “#vemprarua” começou com a pontual revolta contra o aumento de tarifas de transporte coletivo nos municípios.
Não se pode perder de vista, todavia, que essa parece ser apenas a ponta do iceberg. Eis que, por debaixo, reside todo o sistema fiscal-tributário nacional que, com efeito, está dedicado muito mais a impor pesada carga tributária à sociedade civil do que a cuidar, seriamente, do devido retorno em gastos governamentais efetivos que resultem em benefícios reais para a coletividade nacional.
A partir desse cenário, o presente trabalho discute a questão constitucional tributária consubstanciada na necessidade de dar maior efetividade material à aplicação do artigo 52, inciso XV, da CF88, que determina ao Senado Federal competência para avaliar periodicamente a funcionalidade do sistema tributário nacional e o desempenho das administrações tributárias no País.
Para tanto, investiga-se o tema a partir de quatro aspectos básicos.
De início, estuda-se a recente regulamentação atribuída ao aludido dispositivo constitucional pela então Resolução SF n.º 1/2013, examinando os seus aspectos procedimentais e materiais.
Em seguida, discorre-se sobre as possíveis inconsistências no atual sistema tributário nacional, dando ênfase, nesse ponto, à guerra fiscal estabelecida entre os Estados e o DF.
Prossegue-se, então, com o estudo das regras que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabeleceu para a gestão fiscal-tributária, aí incluídas as concessões de incentivos fiscais.
Examina-se, enfim, se e como o Senado pode contar com o auxílio de instituições nacionais e internacionais para dar maior efetividade à missão de promover a avaliação periódica da funcionalidade do sistema tributário nacional e do desempenho das administrações tributárias no Brasil.
O desafio, portanto, é investigar se o inciso XV do artigo 52 da CF88 pode servir de plataforma constitucional para, enfim, se lançarem as bases para a tão esperada reforma fiscal no Brasil.
2. DA QUESTÃO CONSTITUCIONAL TRIBUTÁRIA
A questão constitucional tributária de que se cuida no presente trabalho diz respeito a atribuir maior efetividade material à disposição contida no artigo 52, inciso XV, da CF88, que aduz:
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
XV - avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua estrutura e seus componentes, e o desempenho das administrações tributárias da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos Municípios. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
O aludido inciso XV carece de percuciente estudo por parte da doutrina pátria, tampouco conta com percuciente manifestação jurisprudencial em ações ajuizadas perante o Supremo Tribunal Federal (STF), donde se observa que esse dispositivo constitucional vem sendo tratado como “letra morta”, sem gerar resultado prático em prol da sociedade brasileira.
Tendo sido incluído na Constituição de 1988 pela Emenda nº 42, de 19 de dezembro de 2003, o inciso XV do art. 52 da CF88 merece, sim, produzir efeito material, mesmo porque não seria razoável determinar ao Senado Federal que avaliasse periodicamente a funcionalidade do sistema tributário nacional e o desempenho das administrações tributárias de cada esfera de governo na federação brasileira, sem disso esperar nenhum resultado material prático em proveito da sociedade civil.
Com efeito, a inclusão do aludido inciso XV, pela Emenda Constitucional nº 42/2003, pode ser tratada como evolução material atribuída ao art. 162 da CF88, que, formalmente, desde a promulgação original da Constituição Federal, já estabelecia:
Art. 162. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios divulgarão, até o último dia do mês subsequente ao da arrecadação, os montantes de cada um dos tributos arrecadados, os recursos recebidos, os valores de origem tributária entregues e a entregar e a expressão numérica dos critérios de rateio:
Parágrafo único. Os dados divulgados pela União serão discriminados por Estado e por Município; os dos Estados, por Município.
Ocorre que, diante dessa determinação constitucional para divulgação dos dados tributários nacionais, o Constituinte de 1988 já havia originariamente percebido que a concessão desmesurada de incentivos fiscais pelas pessoas políticas poderia resultar em verdadeiro desarranjo intestino no âmbito do federalismo fiscal brasileiro, pressentindo que, com os incentivos tributários, a União e os Estados poderiam se sentir estimulados a promover verdadeira “cortesia com o chapéu alheio”, prejudicando o adequado exercício no Brasil da atividade financeira do Estado.
Ao discorrer sobre a atividade financeira do Estado, Ricardo Lobo Torres (2004, p. 3) ensina que:
Atividade Financeira é o conjunto de ações do Estado para o obtenção da receita e a realização dos gastos para o atendimento das necessidades públicas. (...) A obtenção da receita e a realização dos gastos se faz de acordo com o planejamento consubstanciado no orçamento anual. Todas essas ações do Estado, por conseguinte, na vertente da receita ou da despesa, direcionadas pelo orçamento, constituem a atividade financeira.
Por sua vez, sumariando o entendimento da doutrina sobre esse tema, Valdecir Pascoal (2005, p. 2) esclarece que:
O Estado, visando à satisfação do BEM COMUM, exerce uma atividade financeira. Antes, porém, de conceituar ‘Atividade Financeira do Estado’, há que se ter a noção de ‘necessidades públicas’. Para Régis Fernandes de Oliveira e Estevão Horvath tudo aquilo que incumbe ao Estado prestar, em decorrência de uma decisão política, inserida em norma jurídica, é necessidade pública. (...) Aliomar Baleeiro, por sua vez, fazendo a relação entre a Atividade Financeira do Estado e as necessidades públicas, assevera que a AFE consiste em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu a outras pessoas de direito público.
O desarranjo interno provocado pela concessão desmesurada de incentivos fiscais no Brasil mostra-se, assim, ainda mais doloroso, já que as contínuas isenções de IPI deferidas pela União ou as famosas isenções de ICMS dadas pelos Estados e pelo Distrito Federal (DF), na chamada guerra fiscal, resultam em inexorável redução das transferências financeiras obrigatórias atribuídas aos entes subnacionais, nos termos do artigo 158, IV c/c parágrafo único, e do artigo 159, I e II, c/c os §§ 2º e 3º, da CF88, que aduzem:
Art. 158. Pertencem aos Municípios:
(...) IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação [ICMS].
Parágrafo único. As parcelas de receita pertencentes aos Municípios, mencionadas no inciso IV [ICMS], serão creditadas conforme os seguintes critérios:
I - três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicionado nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios;
II - até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territórios, lei federal.
Art. 159. A União entregará: (Vide EC nº 55, de 2007)
I - do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados [IPI] quarenta e oito por cento na seguinte forma: (Redação dada pela EC nº 55, de 2007)
a) vinte e um inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal;
b) vinte e dois inteiros e cinco décimos por cento ao Fundo de Participação dos Municípios;
c) três por cento, para aplicação em programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, através de suas instituições financeiras de caráter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-árido do Nordeste a metade dos recursos destinados à Região, na forma que a lei estabelecer;
d) um por cento ao Fundo de Participação dos Municípios, que será entregue no primeiro decêndio do mês de dezembro de cada ano; (Incluído pela EC nº 55, de 2007)
II - do produto da arrecadação do imposto sobre produtos industrializados [IPI], dez por cento aos Estados e ao Distrito Federal, proporcionalmente ao valor das respectivas exportações de produtos industrializados.
§ 2º - A nenhuma unidade federada poderá ser destinada parcela superior a vinte por cento do montante a que se refere o inciso II, devendo o eventual excedente ser distribuído entre os demais participantes, mantido, em relação a esses, o critério de partilha nele estabelecido.
§ 3º - Os Estados entregarão aos respectivos Municípios vinte e cinco por cento dos recursos que receberem nos termos do inciso II [IPI exportação], observados os critérios estabelecidos no art. 158, parágrafo único, I e II.
Por essa linha interpretativa, ao exigir a avaliação periódica da funcionalidade do Sistema Tributário Nacional e do desempenho de todas as quase 5.600 administrações tributárias no País, o art. 52, inciso XV, da CF88 não pode ser encarado como mais uma regra meramente formal, merecendo receber efetiva aplicabilidade material com o intuito de permitir o aferimento do grau de justiça tributária ou mesmo de justiça fiscal reinante no Brasil.
Convém, portanto, examinar se a atual regulamentação específica atribuída ao aludido inciso XV do art. 52 está em plena sintonia com a efetividade material esperada pela sociedade civil para o aprimoramento do sistema tributário nacional ou se ela apresenta caráter meramente formal, sem preocupação com a produção de resultados materiais tributários práticos, podendo, então, ser colocada em cartaz no então movimento social do “#vemprarua” por todo o Brasil.
3. DA REGULAMENTAÇÃO ESPECÍFICA
Em 8 de março de 2013, fora promulgada e, em 11 de março, foi oficialmente publicada a Resolução nº 1, do Senado, que:
altera o regimento interno do Senado Federal para regulamentar a competência, prevista no art. 52, XV, da Constituição Federal, de avaliar o Sistema Tributário Nacional e as administrações tributárias dos entes federados.
3.1. ASPECTOS PROCEDIMENTAIS
A partir daí, o Regimento Interno do Senado Federal (RISF) passou a atribuir o cumprimento do aludido art. 52, XV, da CF88 à Comissão de Assuntos Econômicos (CAE), segundo estudos e paraceres técnicos elaborados pelas consultorias do Senado, nos termos dos artigos 1º e 2º da Resolução SF nº 1/2013, que determinam:
Art. 1º O Regimento Interno do Senado Federal passa a vigorar acrescido do seguinte art. 99-A:
"Art. 99-A. À Comissão de Assuntos Econômicos compete, ainda, avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua estrutura e seus componentes, e o desempenho das administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios."
Art. 2º O Capítulo IV do Título X ... passa a vigorar acrescido da seguinte Seção II-A:
“Art. 393-D. A funcionalidade do Sistema Tributário Nacional será avaliada considerando-se, entre outros, os seguintes aspectos:
(...) Parágrafo único. As Consultorias do Senado Federal elaborarão estudos e pareceres técnicos que subsidiarão os trabalhos de avaliação periódica do Sistema Tributário Nacional.”
Por sua vez, dispondo sobre os aspectos procedimentais, o RISF passou a definir que a citada avaliação deve ser feita anualmente, bem assim que, para tanto, o Senado pode solicitar informações a diversas instituições brasileiras, nos termos do art. 2º da Resolução SF nº 1/2013, que estabelece:
Art. 2º O Capítulo IV... passa a vigorar acrescido da seguinte Seção II-A:
“Art. 393-A. A avaliação de que trata o art. 99-A será realizada anualmente por grupo de Senadores da Comissão de Assuntos Econômicos designados pelo Presidente da Comissão.
Art. 393-B. Para atender aos objetivos da avaliação prevista no art. 52, XV, da Constituição Federal, o Senado poderá solicitar informações e documentos à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, compreendidos os três Poderes e os órgãos e entidades da administração direta e indireta, além do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) e de outras instituições da sociedade organizada.”
Ainda sobre os aspectos procedimentais, o RISF passou a definir os prazos para a realização dos trabalhos de avaliação, em cada ano, nos termos do art. 2º da Resolução SF nº 1/2013, que determina:
Art. 2º O Capítulo IV... passa a vigorar acrescido da seguinte Seção II-A:
“Art. 393-C. Serão observados os seguintes prazos nos trabalhos de avaliação periódica do Sistema Tributário Nacional:
I - para recebimento de documentos e informações, até 15 de março;
I - para realização de audiências públicas, até 30 de abril;
III - para apresentação do relatório final, até 30 de junho.
Parágrafo único. Os prazos estabelecidos no caput deste artigo poderão ser modificados por deliberação da Comissão de Assuntos Econômicos.”
3.2. ASPECTOS MATERIAIS DE FUNCIONALIDADE DO SISTEMA TRIBUTÁRIO
Por outro lado, dispondo sobre os aspectos materiais, o RISF passou a definir os principais pontos que configuram a funcionalidade do sistema tributário nacional, nos termos do art. 2º da Resolução SF nº 1/2013, que estabelece:
Art. 2º O Capítulo IV... passa a vigorar acrescido da seguinte Seção II-A:
“Art. 393-D. A funcionalidade do Sistema Tributário Nacional será avaliada considerando-se, entre outros, os seguintes aspectos:
I - complexidade e qualidade da legislação;
II - custos de conformidade à normatização tributária;
III - qualidade dos tributos, especialmente quanto:
a) à justiça fiscal;
b) ao atendimento aos princípios constitucionais tributários;
c) ao atendimento às necessidades orçamentárias;
d) ao custo das obrigações acessórias;
IV - carga tributária;
V - equilíbrio federativo, especialmente quanto:
a) à participação da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios no total da receita tributária, antes e depois das transferências constitucionais e legais;
b) à participação das transferências constitucionais e legais na receita tributária dos entes federados;
VI - renúncias fiscais;
VII - harmonização normativa;
VIII - redução das desigualdades regionais;
IX - compatibilidade com a legislação de outros países ou blocos econômicos.”
3.3. ASPECTOS MATERIAIS DE DESEMPENHO DAS ADMINISTRAÇÕES
Na mesma linha, isto é, dispondo sobre os aspectos materiais, o RISF passou a definir também os principais pontos que delineiam o desempenho das administrações tributárias no Brasil, nos termos do art. 2º da Resolução SF nº 1/2013, que aduz:
Art. 2º O Capítulo IV... passa a vigorar acrescido da seguinte Seção II-A:
“Art. 393-E. O desempenho das administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios será avaliado considerando-se, entre outros, os seguintes aspectos:
I - relação entre o custo da administração e o montante arrecadado;
II - exercício efetivo das competências tributárias pelos entes federados;
III - desempenho da fiscalização;
IV - relação entre pagamento espontâneo e coercitivo dos tributos;
V - desempenho da cobrança judicial e extrajudicial da dívida ativa tributária;
VI - efetividade dos programas de recuperação fiscal, especialmente quanto a parcelamento, anistia e remissão;
VII - grau de integração das administrações tributárias;
VIII - gastos e resultados com educação fiscal;
IX - qualidade do atendimento ao contribuinte;
X - grau de informalidade da economia.”
3.4. RESULTADOS DA AVALIAÇÃO
Enfim, dispondo sobre os aspectos procedimentais-materiais, o RISF passou a estabelecer que a avaliação realizada pela CAE deve resultar em relatório conclusivo que será encaminhado aos diversos organismos estatais interessados, além de determinar que toda essa alteração do RISF só entraria em vigor na Sessão Legislativa de 2014, por força dos arts. 2º e 3º da Resolução SF nº 1/2013, que estabelecem:
Art. 2º O Capítulo IV... passa a vigorar acrescido da seguinte Seção II-A:
“Art. 393-F. O grupo de Senadores de que trata o art. 393-A elaborará relatório conclusivo, que será submetido à deliberação do Plenário da Comissão de Assuntos Econômicos, em caráter terminativo.
§ 1º Cópia integral do relatório aprovado será enviada ao Presidente da República, à Câmara dos Deputados, aos Governadores dos Estados e do Distrito Federal, às Assembleias Legislativas Estaduais, à Câmara Legislativa do Distrito Federal e aos Tribunais de Contas.
§ 2º Resumo executivo com as principais conclusões será enviado aos Municípios."
Art. 3º Esta Resolução entra em vigor na sessão legislativa seguinte à de sua publicação.
A alteração promovida no RISF pela referida Resolução nº 1/2013, do Senado Federal, ficou mais adstrita, então, a traçar essas meras definições sobre os aspectos procedimentais e materiais aplicáveis, contentando-se apenas em definir a comissão parlamentar responsável, o período de avaliação e os prazos para realização dos trabalhos de avaliação, além dos aspectos para a configuração da funcionalidade do sistema tributário e do desempenho das administrações tributárias, entre outros parâmetros, sem se preocupar, todavia, com o resultado material dessa avaliação.
Cabe, pois, examinar se a regulamentação do art. 52, XV, da CF88 pode ganhar maior efetividade socioeconômica, permitindo que o Senado atue de modo mais efetivo no controle sobre a guerra fiscal no Brasil, bem como sobre o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), na parte que trata da gestão fiscal-tributária, sem prejuízo de examinar, ainda, se o Senado pode contar com o auxílio técnico de outras instituições, a exemplo do Tribunal de Contas da União (TCU) e da Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRFB), com vistas a promover o estudo mais contundente e objetivo destinado à implantação da tão esperada reforma tributária ou fiscal no Brasil.
4. DO SENADO E A GUERRA FISCAL NO BRASIL
Repercutindo o tema, a mídia brasileira vêm oferecendo, ao longo do tempo, contínuo espaço para a discussão da “guerra fiscal”, veiculando manifestações dos diversos setores econômicos nacionais e até mesmo da comunidade acadêmica, a qual, como regra, tem se pronunciado nos seguintes termos:
Guerra fiscal leva Brasil a estado de debilitação progressiva
(Tributação 20/05/2013 11:40)
Fernando Rezende, professor da FGV e especialista em reforma tributária: guerra fiscal torna o País economicamente fragmentado.
A guerra fiscal que os Estados praticam entre si para atrair investimentos privados enfraquece a coesão federativa e evidencia a necessidade de o governo federal reconduzir uma política de desenvolvimento regional.
“A única saída que vislumbro é o governo federal protagonizar o debate e tornar a questão regional objeto de fato de uma nova estratégia nacional de desenvolvimento”, disse o economista Fernando Rezende, professor da Fundação Getúlio Vargas (FGV) e especialista em reforma tributária.
No seminário “ICMS que interessa a todos”, organizado pela Amcham-São Paulo em 17/05, Rezende destaca que o Brasil é um país “economicamente fragmentado” em função da questão tributária, e que a falta de definição sobre a padronização do ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) tende a agravar a situação da indústria nacional.
“Vamos entrar em um processo de debilitação progressiva da indústria nacional e perda da capacidade de acompanhar o ritmo de desenvolvimento dos BRICS (Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul) e outros países a que estamos associados”.
Em apertada síntese, portanto, pode-se dizer, acerca da guerra fiscal no Brasil, que ela se concentra fundamentalmente na nociva disputa entre os Estados e o DF pela concessão de benefícios tributários sobre o ICMS nas operações com mercadorias de origem nacional ou importada, respectivamente, cabendo ao Senado Federal impedir ou pelo menos restringir a atuação nefasta dos entes federados por intermédio da fixação de alíquotas interestaduais ou internas.
4.1. ATRIBUIÇÕES CONSTITUCIONAIS DO SENADO NA GUERRA FISCAL
Com o intuito de evitar a referida guerra fiscal, a Constituição de 1988 erigiu o Senado Federal como ambiente institucional não só para o controle do pacto federativo, mas também, nesse caso, para o acompanhamento do pacto federativo fiscal brasileiro.
A alíquota interna do ICMS corresponde àquela que é aplicada pelo Estado destinatário da mercadoria, nacional ou importada, ao passo que a alíquota interestadual corresponde àquela aplicada pelo Estado de origem sobre a mercadoria nacional ou importada destinada a outro Estado da federação brasileira.
Como regra, ou seja, salvo disposição em contrário do Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz), a alíquota interna do ICMS tende a ser maior do que a interestadual, de tal sorte que, por exemplo, no caso de destinação de uma mercadoria originária do Estado “A” para consumo no Estado “B”, aquela unidade da federação perceberá o valor do ICMS resultante da aplicação da alíquota interestadual, ao passo que esta unidade da federação perceberá o valor correspondente à diferença entre as duas alíquotas, nos termos do art. 155, VI e VII, da CF88, que aduz:
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:
(...) VI - salvo deliberação em contrário dos Estados e do Distrito Federal, nos termos do disposto no inciso XII, "g" [convênio do Confaz], as alíquotas internas, nas operações relativas à circulação de mercadorias e nas prestações de serviços [ICMS], não poderão ser inferiores às previstas para as operações interestaduais;
VII - em relação às operações e prestações que destinem bens e serviços a consumidor final localizado em outro Estado, adotar-se-á:
a) a alíquota interestadual, quando o destinatário for contribuinte do imposto;
b) a alíquota interna, quando o destinatário não for contribuinte dele;
VIII - na hipótese da alínea "a" do inciso anterior, caberá ao Estado da localização do destinatário o imposto correspondente à diferença entre a alíquota interna e a interestadual;
Por conseguinte, com vistas a evitar a aludida guerra fiscal, o art. 155, incisos IV e V, da CF88 atribuiu competência ao Senado para estatuir limites para as alíquotas interestaduais e internas do ICMS, estabelecendo que:
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:
(...) IV - resolução do Senado Federal, de iniciativa do Presidente da República ou de um terço dos Senadores, aprovada pela maioria absoluta de seus membros, estabelecerá as alíquotas aplicáveis às operações e prestações, interestaduais e de exportação;
V - é facultado ao Senado Federal:
a) estabelecer alíquotas mínimas nas operações internas, mediante resolução de iniciativa de um terço e aprovada pela maioria absoluta de seus membros;
b) fixar alíquotas máximas nas mesmas operações para resolver conflito específico que envolva interesse de Estados, mediante resolução de iniciativa da maioria absoluta e aprovada por dois terços de seus membros;
Ao examinar a controvérsia judicial sobre as alíquotas internas e interestaduais do ICMS no âmbito do RE 598.606‑AgR, o STF decidiu que:
O entendimento desta Corte é no sentido de que, em operações interestaduais, a exigência antecipada do diferencial de alíquotas constitui espécie de substituição tributária e, dessa forma, está sujeita aos requisitos para a adoção desse instituto, entre eles, a previsão em lei.
Por sua vez, ao examinar cautelarmente a situação da guerra fiscal no âmbito da ADI 3.936‑MC, o STF assim se manifestou:
Medida cautelar em ação direta de inconstitucionalidade. Caráter normativo autônomo e abstrato dos dispositivos impugnados. Possibilidade de sua submissão ao controle abstrato de constitucionalidade. Precedentes. ICMS. Guerra fiscal. Art. 2º da Lei 10.689/1993 do Estado do Paraná. Dispositivo que traduz permissão legal para que o Estado do Paraná, por meio de seu Poder Executivo, desencadeie a denominada ‘guerra fiscal’, repelida por larga jurisprudência deste Tribunal. Precedentes. Art. 50, XXXII e XXXIII, e § 36, § 37 e § 38 do Decreto estadual 5.141/2001. Ausência de convênio interestadual para a concessão de benefícios fiscais. Violação ao art. 155, § 2º, XII, g, da CF/1988. A ausência de convênio interestadual viola o art. 155, § 2º, IV, V e VI, da CF. A Constituição é clara ao vedar aos Estados e ao Distrito Federal a fixação de alíquotas internas em patamares inferiores àquele instituído pelo Senado para a alíquota interestadual. Violação ao art. 152 da CF/1988, que constitui o princípio da não diferenciação ou da uniformidade tributária, que veda aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer diferença tributária entre bens e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino. Medida cautelar deferida.
4.2. GUERRA FISCAL NO BRASIL
Foi nesse ambiente constitucional que o Senado promulgou a Resolução SF nº 22, de 19 de maio de 1989, e, bem mais adiante, a Resolução SF nº 13, de 25 de abril de 2012.
De início, por meio da Resolução SF nº 22/1989, o Senado fixou em 12% a alíquota interestadual para mercadorias de origem nacional ou até mesmo importada, nos seguintes termos:
Art. 1º A alíquota do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de Transportes Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação [ICMS], nas operações e prestações interestaduais, será de doze por cento.
Parágrafo único. Nas operações realizadas nas regiões Sul e Sudeste, destinadas às regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e ao Estado do Espírito Santo, as alíquotas serão:
I - em 1989, oito por cento;
II - a partir de 1990, sete por cento.
Art. 2º A alíquota do imposto de que trata o art. 1º, nas operações de exportação para o exterior, será de treze por cento.
Nesse cenário, por exemplo, o Estado “A”, de origem, tem grande margem de benefício (12%) para a concessão de incentivo fiscal no seu território, tendo a possibilidade de conceder isenção de ICMS para as empresas que operem ou que importem mercadorias a partir dos seus limites geográficos, atraindo-as pelo planejamento tributário para se instalarem em seu território, em vez de optarem pelo espaço tributário do Estado “B”.
Fácil de ver, no exemplo acima e considerando uma alíquota interna de 18%, que o Estado “A”, de origem, conta com grande margem de benefício para conceder uma isenção de ICMS para a empresa operadora ou importadora que se instalar no seu território, dispensando-a, no todo ou em parte, de pagar o ICMS à alíquota interestadual de 12%, cabendo ao Estado “B”, de destino, perceber apenas os 6% correspondentes à diferença entre a alíquota interna e a interestadual (18% menos 12%).
De qualquer sorte, essa disputa econômica entre as unidades da federação, quando travada sem limites ou parâmetros, pode se mostrar nociva e predatória para as finanças públicas regionais, trazendo muito mais benefícios econômicos privados para a empresa incentivada do que vantagens para o setor público e para a economia local, até porque a empresa que inicialmente havia se instalado no Estado “A” pode, pouco mais tarde, se transferir para o Estado “B” ou “C”, caso um destes conceda, por exemplo, uma vantagem tributária ainda maior para ela.
Fica evidente, então, a necessidade de serem estabelecidos parâmetros para o exercício da disputa – em níveis saudáveis – entre as unidades da federação brasileira na concessão de benefícios tributários, destacando-se, neste ponto, que a Constituição de 1988 instituiu o modelo para o estabelecimento desses limites com vistas a impedir ou dificultar a guerra fiscal do ICMS no Brasil, atribuindo ao Senado Federal a competência para ser o mediador institucional desses interesses.
Foi nesse sentido, aliás, que, em 25 de abril de 2012, o Senado promulgou a aludida Resolução nº 13 e nela passou a fixar em 4% a alíquota interestadual para mercadorias de origem importada, buscando minimizar os efeitos da guerra fiscal, pelo menos nos portos, quando estabeleceu que:
Art. 1º A alíquota do .... (ICMS), nas operações interestaduais com bens e mercadorias importados do exterior, será de 4% (quatro por cento).
§ 1º O disposto neste artigo aplica-se aos bens e mercadorias importados do exterior que, após seu desembaraço aduaneiro:
I - não tenham sido submetidos a processo de industrialização;
II - ainda que submetidos a qualquer processo de transformação, beneficiamento, montagem, acondicionamento, reacondicionamento, renovação ou recondicionamento, resultem em mercadorias ou bens com Conteúdo de Importação superior a 40% (quarenta por cento).
(...) Art. 2º O disposto nesta Resolução não se aplica às operações que destinem gás natural importado do exterior a outros Estados.
A partir desse normativo, o Senado passou a efetivamente atuar para o controle da guerra fiscal ou dos portos no Brasil, ficando claro, por exemplo, que, com o advento da Resolução SF nº 13/2012, o Estado “A”, de origem, passou a contar com bem menor margem de benefício para a concessão de incentivo fiscal no seu território, ficando-lhe permito conceder isenção de ICMS no nível de apenas 4%.
Fácil de ver, no exemplo acima e considerando uma alíquota interna de 18%, que o Estado “A”, de origem, conta com reduzida margem de benefício para conceder a isenção de ICMS para a empresa importadora que se instalar no seu território, podendo dispensá-la, no todo ou em parte, de pagar apenas 4%, a título de alíquota interestadual de ICMS, cabendo ao Estado “B”, de destino, perceber os 14% correspondentes à diferença entre a alíquota interna e a interestadual (18% menos 4%), tudo isso feito de acordo com a legislação vigente, destacando-se nesse ponto até mesmo as regras constantes da Lei Complementar n.º 24/1975.
4.3. LEI COMPLEMENTAR N.º 24/1975
Importante ressaltar que a concessão de benefícios fiscais do ICMS requer a aprovação do Confaz, segundo as disposições da Lei Complementar n.º 24 (LC n.º 24/1975), de 7 de janeiro de 1975, que aduz:
Art. 1º - As isenções do imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias serão concedidas ou revogadas nos termos de convênios celebrados e ratificados pelos Estados e pelo Distrito Federal, segundo esta Lei.
(...) Art. 2º - Os convênios a que alude o art. 1º, serão celebrados em reuniões para as quais tenham sido convocados representantes de todos os Estados e do Distrito Federal, sob a presidência de representantes do Governo federal.
(...) § 2º - A concessão de benefícios dependerá sempre de decisão unânime dos Estados representados; a sua revogação total ou parcial dependerá de aprovação de quatro quintos, pelo menos, dos representantes presentes.
(...) Art. 8º - A inobservância dos dispositivos desta Lei acarretará, cumulativamente:
I - a nulidade do ato e a ineficácia do crédito fiscal atribuído ao estabelecimento recebedor da mercadoria;
Il - a exigibilidade do imposto não pago ou devolvido e a ineficácia da lei ou ato que conceda remissão do débito correspondente.
Parágrafo único - As sanções previstas neste artigo poder-se-ão acrescer a presunção de irregularidade das contas correspondentes ao exercício, a juízo do Tribunal de Contas da União, e a suspensão do pagamento das quotas referentes ao Fundo de Participação, ao Fundo Especial e aos impostos referidos nos itens VIII e IX do art. 21 da Constituição federal.
Tais disposições da LC n.º 24/1975 foram em maior ou menor grau recepcionadas pela Constituição de 1988, segundo os termos do art. 155, XII, “g”, da CF88 e do art. 34, § 8º, da ADCT, que determinam:
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir impostos sobre:
XII - cabe à lei complementar:
g) regular a forma como, mediante deliberação dos Estados e do Distrito Federal, isenções, incentivos e benefícios fiscais [ICMS] serão concedidos e revogados.
Art. 34. O sistema tributário nacional entrará em vigor a partir do primeiro dia do quinto mês seguinte ao da promulgação da Constituição, mantido, até então, o da Constituição de 1967, com a redação dada pela Emenda nº 1, de 1969, e pelas posteriores.
§ 8º - Se, no prazo de sessenta dias contados da promulgação da Constituição, não for editada a lei complementar necessária à instituição do imposto de que trata o art. 155, I, "b", [ICMS] os Estados e o Distrito Federal, mediante convênio celebrado nos termos da Lei Complementar nº 24, de 7 de janeiro de 1975, fixarão normas para regular provisoriamente a matéria.
Sobre a aplicação do art. 34, § 8º, do ADCT no âmbito do RE 156.287, o STF registrou o entendimento de que:
O Convênio ICM 66/1988, enquanto instrumento normativo de regência provisória da matéria pertinente ao ICMS, qualifica‑se, nos termos do art. 34, § 8º, do ADCT/1988, como sucedâneo constitucional da lei complementar exigida pelo art. 146, III, a, da Carta Política.
Nos termos do art. 155, incisos IV, V, VI e VII, da CF88, o Senado Federal deve atuar, portanto, no controle da guerra fiscal no Brasil, salientando também que a atuação dessa Casa Legislativa no controle da gestão fiscal-tributária não se resume aos aludidos casos constitucionais, merecendo ser destacadas também as regras fixadas pela Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).
5. DA LRF E A RESPONSABILIDADE NA GESTÃO TRIBUTÁRIA
Lançando as bases constitucionais para o controle da gestão fiscal-tributária no Brasil segundo as regras e princípios estatuídos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, o art. 163, incisos I e V, da CF88 assim dispõe:
Art. 163. Lei complementar disporá sobre:
I - finanças públicas;
(...) V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; (Redação dada pela EC nº 40, de 2003)
5.1. REQUISITOS ESSENCIAIS DA GESTÃO TRIBUTÁRIA
A partir dessas premissas constitucionais, a instituição, a previsão e a efetiva arrecadação de todos os tributos de competência das unidades da federação no Brasil foram alçadas como requisitos essenciais para a responsabilidade na gestão fiscal tributária, nos termos do art. 11, caput, da LRF, que determina:
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.
Tais requisitos, com certeza, não foram previstos como mera retórica formal, já que o descumprimento deles em relação aos impostos pode resultar na suspensão do recebimento de transferências financeiras voluntárias, a exemplo dos convênios financeiros, sem prejuízo das transferências destinadas às ações de saúde, educação e assistência social, nos termos dos arts. 11, parágrafo único, e 25, § 3o, da LRF, que aduzem:
Art. 11. Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.
Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos.
Art. 25. Para efeito desta Lei Complementar, entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde.
(...) § 3o Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social.
Por seu turno, no que concerne aos referidos incentivos fiscais, as concessões não gerais, isto é, as que tenham discriminação quanto aos beneficiários, devem como regra ser precedidas de medidas de compensação, por meio do aumento de receita, caso possam afetar as metas fiscais previstas em anexo próprio da respectiva lei de diretrizes orçamentárias (LDO), em respeito ao disposto no art. 14 da LRF que determina:
Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
I - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
§ 2o Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.
Fica evidente, pois, a necessidade de controle sobre todas as ações ligadas à gestão fiscal-tributária, destacando-se que a LRF cuidou de definir até mesmo a sistemática para o controle centralizado nacional dessas ações, quando definiu não apenas regras para a consolidação das contas públicas nacionais, mas também estruturas institucionais destinadas à fiscalização do cumprimento da própria LRF.
5.2. CONSOLIDAÇÃO E FISCALIZAÇÃO DAS CONTAS PÚBLICAS NACIONAIS
A consolidação das contas públicas nacionais, aí incluídos, obviamente, os registros atinentes à gestão fiscal-tributária, foi colocada sob a responsabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), enquanto não implantado o conselho de gestão fiscal, por força dos arts. 50, I e § 2o, e 51, § 1o, da LRF, que estabelecem:
Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das contas públicas observará as seguintes:
I - a disponibilidade de caixa constará de registro próprio, de modo que os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem identificados e escriturados de forma individualizada;
(...) § 2o A edição de normas gerais para consolidação das contas públicas caberá ao órgão central de contabilidade da União [Secretaria do Tesouro Nacional], enquanto não implantado o conselho de que trata o art. 67.
Art. 51. O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de junho, a consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de acesso público.
§ 1o Os Estados e os Municípios encaminharão suas contas ao Poder Executivo da União nos seguintes prazos:
I - Municípios, com cópia para o Poder Executivo do respectivo Estado, até trinta de abril;
II - Estados, até trinta e um de maio.
Noutro giro, a LRF se preocupou em definir estruturas organizacionais destinadas a promover a fiscalização centralizada sobre o cumprimento das suas regras legais, a partir dos dados consolidados nacionalmente pela STN, incluindo o cumprimento dos requisitos essenciais de responsabilidade na gestão fiscal pelas administrações tributárias, quando, nos seus arts. 51, § 2o, e 59, caput, a LRF expressamente determinou:
Art. 51. O Poder Executivo da União promoverá, até o dia trinta de junho, a consolidação, nacional e por esfera de governo, das contas dos entes da Federação relativas ao exercício anterior, e a sua divulgação, inclusive por meio eletrônico de acesso público.
(...) § 2o O descumprimento dos prazos previstos neste artigo impedirá, até que a situação seja regularizada, que o ente da Federação receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária.
Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a: (...)
Assim, a aludida avaliação sobre a funcionalidade do sistema tributário nacional e sobre o desempenho das administrações tributárias no País relaciona-se diretamente com o exame do cumprimento da responsabilidade na gestão fiscal-tributária, mesmo porque não se imagina que determinada administração tributária pode ter algum desempenho satisfatório sem obedecer, por exemplo, às regras específicas da LRF atinentes aos requisitos essenciais da gestão tributária.
Portanto, como compete à STN promover a consolidação das contas públicas nacionais e ao TCU auxiliar o Legislativo federal na fiscalização do cumprimento da LRF, vê-se que o Senado Federal pode receber importante auxílio de várias instituições técnicas, com vistas a dar maior efetividade à avaliação efetuada segundo o art. 52, XV, da CF88.
6. DO AUXÍLIO INSTITUCIONAL TÉCNICO AO SENADO FEDERAL
O Senado Federal deve receber esse importante auxílio de instituições técnicas nacionais e até mesmo internacionais, com vistas a dar maior efetividade à avaliação determinada pelo art. 52, XV, da CF88, podendo, para tanto, contar com o auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU) e dos órgãos federais de gestão e de controle financeiro-tributários, a exemplo da STN e da Secretaria da Receita Federal do Brasil, além da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), entre outras.
6.1. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
O auxílio que o TCU pode prestar ao Senado, com vistas a dar maior efetividade ao art. 52, XV, da CF88 decorre não só das demais disposições constitucionais aplicáveis, mas também dos dispositivos da LRF.
Ocorre que tal avaliação sobre a funcionalidade do sistema tributário e sobre o desempenho das administrações tributárias pode ser entendida como matéria expressamente inserida entre as competências constitucionais do TCU, o qual está apto para realizá-la mediante solicitação de auditoria operacional formulada pela Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado, com enfoque sobre a aludida avaliação, nos termos dos arts. 70, caput, e 71, IV e VII, da CF88, que estabelecem:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
(...) IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
(...) VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;
Manifestando-se sobre a relação entre o Legislativo e o correspondente tribunal de contas no âmbito da ADI 687, o STF registrou que:
Legitimidade da competência da Assembleia Legislativa para julgar as contas do tribunal de contas do Estado. Reveste‑se de plena legitimidade constitucional a norma inscrita na Carta Política do Estado‑membro que atribui à Assembleia Legislativa competência para efetuar, em sede de fiscalização financeira, orçamentária, contábil, operacional e patrimonial, o controle externo das contas do respectivo tribunal de contas. Doutrina. Precedentes. O tribunal de contas está obrigado, por expressa determinação constitucional (CF, art. 71, § 4º), aplicável ao plano local (CF, art. 75), a encaminhar ao Poder Legislativo a que se acha institucionalmente vinculado tanto relatórios trimestrais quanto anuais de suas próprias atividades, pois tais relatórios, além de permitirem o exame parlamentar do desempenho, pela Corte de Contas, de suas atribuições fiscalizadoras, também se destinam a expor ao Legislativo a situação das finanças públicas administradas pelos órgãos e entidades governamentais, em ordem a conferir um grau de maior eficácia ao exercício, pela instituição parlamentar, do seu poder de controle externo. Precedente.
Na mesma linha, quando se verifica que a avaliação da funcionalidade do sistema tributário nacional pressupõe o exame do equilíbrio federativo, sob o aspecto do impacto das transferências financeiras obrigatórias, nos termos do artigo 393-D, inciso V, do RISF (incluído pelo então 2º da Resolução SF nº 1/2013), fica ainda mais evidente que a CAE pode ser muito bem auxiliada pelo TCU, até mesmo porque ele deve fixar os parâmetros dessas transferências financeiras, já que lhe cabe, por exemplo, efetuar o cálculo das quotas destinadas aos Fundos de Participação dos Estados, do DF e dos Municípios, segundo o art. 161, parágrafo único, da CF88, que aduz:
Art. 161. Cabe à lei complementar:
I - definir valor adicionado para fins do disposto no art. 158, parágrafo único, I;
II - estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art. 159, especialmente sobre os critérios de rateio dos fundos previstos em seu inciso I, objetivando promover o equilíbrio sócio-econômico entre Estados e entre Municípios;
III - dispor sobre o acompanhamento, pelos beneficiários, do cálculo das quotas e da liberação das participações previstas nos arts. 157, 158 e 159.
Parágrafo único. O Tribunal de Contas da União efetuará o cálculo das quotas referentes aos fundos de participação a que alude o inciso II.
Ao examinar o procedimento para o cálculo desses fundos de participação no âmbito do MS 27.224‑AgR, o STF entendeu que:
O TCU está adstrito aos dados fornecidos pelo IBGE para a elaboração dos coeficientes do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). A desconstituição do acórdão prolatado pela Corte de Contas pressupõe a anulação – administrativa ou judicial – da estimativa populacional. Não há preceito legal que determine ao TCU, após o recebimento das estimativas demográficas, a oitiva prévia dos Municípios. A impugnação aos dados populacionais deve ser apresentada diretamente ao IBGE, nos termos do disposto no art. 102, § 1º, da Lei 8.443/1992.
Demais disso, sobre o exercício pelo TCU da competência prescrita no art. 161, parágrafo único, da CF88, no âmbito do MS 24.014, o STF anotou que:
Ato do responsável pela Unidade Estratégica de Negócios com o Governo Federal, GEFAZ 2, órgão do Banco do Brasil S.A., e do presidente do TCU, que determinou a aplicação de redutor financeiro no coeficiente do Fundo de Participações de Municípios, invocando o impetrante o direito de receber os repasses constitucionais com base no índice de 1.2, de acordo com a sua real população. A Carta Federal delegou à lei complementar o estabelecimento de normas sobre a entrega dos recursos referidos no art. 159 e sobre os critérios de rateio dos fundos previstos no seu inciso I. Competência do TCU para efetuar cálculo das quotas referentes a esses fundos. Não se pode pretender que o Poder Judiciário exerça a competência atribuída pela Constituição, em substituição à Corte de Contas.
De toda sorte, entende-se que, para melhor cumprimento das atividades ligadas à aludida avaliação, o TCU pode ser apoiado por outras instituições de elevada envergadura técnica, merecendo-se apontar, entre outras: a STN, o Confaz, os tribunais de contas estaduais, dos municípios e municipais, além da Secretaria da Receita Federal do Brasil (SRFB).
6.2. DEMAIS INSTITUIÇÕES TÉCNICAS
Esse apoio técnico prestado ao TCU em auxílio ao Senado, por intermédio, por exemplo, da STN e da SRFB, merece ser formalizado a partir da celebração de acordos de cooperação técnica, podendo-se eventualmente, no caso de necessidade específica de apoio técnico de determinado agente público, promover até mesmo a requisição de serviço especializado, mediante a aplicação, ainda que por analogia, dos artigos 100 e 101 da Lei Orgânica do TCU (Lei nº 8.443, de 16 de julho de1992), que estatuem:
Art. 100. O Tribunal de Contas da União poderá firmar acordo de cooperação com os Tribunais de Contas dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, na forma estabelecida pelo Regimento Interno.
Art. 101. O Tribunal de Contas da União, para o exercício de sua competência institucional, poderá requisitar aos órgãos e entidades federais, sem quaisquer ônus, a prestação de serviços técnicos especializados, a serem executados em prazo previamente estabelecido, sob pena de aplicação da sanção prevista no art. 58 desta Lei.
Constata-se, pois, que a regulamentação atribuída ao art. 52, XV, da CF88 pela então Resolução SF nº 1/2013 merece contar com melhor grau de concretude, com vistas a atribuir maior efetividade a esse importante comando constitucional que atribui ao Senado Federal a valorosa competência para avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua estrutura e seus componentes, e o desempenho das administrações tributárias da União, dos Estados, do DF e dos Municípios, podendo contar, para tanto, com o auxílio prestado por instituições públicas técnicas nacionais e até mesmo internacionais, a exemplo do TCU e da SRFB, além da OCDE, entre outras.
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Por tudo isso, conclui-se que há espaço jurídico-econômico para promover estudos tendentes a resultar em ajustes nos termos da aludida Resolução SF nº 1/2013, que modificou o regimento interno do Senado Federal (RISF), com vistas a dar-lhes maior efetividade, produzindo resultados mais práticos e objetivos a partir da avaliação periódica empreendida sobre a funcionalidade do sistema tributário nacional e sobre o desempenho das administrações tributárias no Brasil.
Para tanto, no que concerne ao Art. 393-A do RISF, o Senado pode fixar o período da referida avaliação em bases mais amplas, mudando-o de anualmente para quadrienal ou pelo menos bienalmente, até porque não se imagina que seja materialmente plausível realizar uma adequada e contundente avaliação sobre a funcionalidade de todo o sistema tributário e sobre o desempenho de todas as administrações tributárias ano após ano.
No que interessa ao Art. 393-B do RISF, para além da solicitação de informações e de documentos, o Senado pode contar com o envio de solicitação de fiscalização ao TCU para que realize auditoria operacional com o enfoque na avaliação da funcionalidade do sistema tributário nacional e do desempenho de todas as administrações tributárias, destacando-se que, para a melhor execução dos trabalhos de auditoria, o Tribunal pode celebrar acordos de cooperação com instituições técnicas nacionais e até mesmo internacionais, a exemplo do TCU e da SRFB, entre outras.
Já no que atine ao Art. 393-C do RISF, os prazos estabelecidos para os trabalhos da referida avaliação podem ser ajustados aos prazos já fixados pelo artigo 51 da LRF para a consolidação nacional das contas públicas federais, estaduais, distritais e municipais, de modo a estabelecer que as informações municipais sejam enviadas à União até 30 de abril e que as estaduais e distritais sejam encaminhadas até 31 de maio, salientando que o descumprimento desses prazos resultará na vedação para o ente subnacional receber transferências voluntárias, à exceção daquelas destinadas à saúde, educação e assistência social.
Por sua vez, no que diz respeito ao resultado conclusivo da avaliação, indicado no Art. 393-F, o relatório aprovado merece ser enviado, de modo completo, e não em resumo executivo, aos Estados, ao DF e, também, a alguns municípios brasileiros, até porque, como se sabe, o município de São Paulo, por exemplo, conta com um orçamento público maior do que o orçamento de muitos estados-membros no País.
Enfim, no que concerne ao exame dos aspectos materiais indicados no Art. 393-D e no Art. 393-E do RISF, a efetiva avaliação da funcionalidade do sistema tributário nacional e do desempenho de todas as administrações tributárias pode resultar em percuciente relatório conclusivo no qual fiquem consolidados os principais estudos técnicos destinados à formulação da tão esperada reforma tributária ou fiscal, permitindo, então, que, a partir daí, se possa buscar e alcançar o desejado cenário prático de melhor justiça fiscal no Brasil.
Em suma, deve se ver que o povo brasileiro, desde o inesquecível movimento social do “#vemprarua” em 2013, não clama somente por reforma política e combate à corrupção, mas também por justiça fiscal, para que os serviços públicos sejam providos com qualidade e modicidade tarifária, fazendo valer cada centavo pago compulsória ou facultativamente dentro da República Federativa do Brasil.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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PASCOAL, Valdecir. Direito Financeiro e Controle Externo. Rio de Janeiro: Elsevier, 4ª edição. 2005.
TÔRRES, Heleno Taveira. Direito Tributário Internacional: planejamento tributário e operações transnacionais. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 2001.
TORRES, Ricardo Lobo. Direito Financeiro e Tributário. Rio de Janeiro: Renovar, 11ª edição. 2004.
_______ Guerra fiscal leva Brasil a estado de debilitação progressiva. 2013.< http://www.amcham.com.br/regionais/amcham-sao-paulo/noticias/2013/guerra-fiscal-leva-brasil-a-estado-de-debilitacao-progressiva >. Acesso em 22/5/2013.
_______ STF. ADI 3.936‑MC (Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 19‑9‑2007, Plenário, DJ de 9‑11‑2007.).
_______ STF. RE 598.606‑AgR (Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 28‑6‑2011, Primeira Turma, DJE de 15‑8‑2011).
_______ STF. RE 156.287 (Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 30‑11‑1993, Primeira Turma, DJ de 20‑5‑1994.).
_______ STF. ADI 687 (Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 2‑2‑1995, Plenário, DJ de 10‑2‑2006.).
_______ STF. MS 27.224‑AgR (Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 20‑8‑2009, Plenário, DJE de 25‑9‑2009.) Vide: MS 26.471‑AgR e MS 26.491‑AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgamento em 25‑6‑2008, Plenário, DJE de 8‑8‑2008; MS 26.469, MS 26.479, MS 26.489 e MS 26.499, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 22‑11‑2007, Plenário, DJE de 28‑3‑2008; MS 27.224‑AgR, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 20‑8‑2009, Plenário, DJE de 25‑9‑2009.
_______ STF. MS 24.014 (Rel. Min. Néri da Silveira, julgamento em 22‑4‑2005, Plenário, DJ de 14‑6‑2002.).
