INTRODUÇÃO
Presente na área de Direito Constitucional, a temática das imunidades parlamentares permite larga discussão acerca de aspectos histórico-sociais, bem como causa relevante repercussão na opinião pública e no mundo jurídico. Podemos analisar este assunto de diversos ângulos e perquirir a medida de sua validade, tendo em vista o princípio constitucional da igualdade tão cara à nossa sociedade, além do contexto político atual.
Tais imunidades consistem em prerrogativas de que gozam os deputados e senadores para o bom exercício de suas funções e atribuições enquanto representantes políticos da população nacional. Entre outros privilégios, o artigo 53, caput, da Constituição Federal, declara que os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos. Além disso, eles possuem as imunidades processuais, que consistem na impossibilidade de serem presos, salvo em caso de flagrante delito inafiançável. Além disso, a Casa Legislativa pode sustar um processo criminal que esteja em andamento contra o parlamentar. Existem também as prerrogativas de foro, as limitações no dever de testemunhar e quanto ao serviço nas Forças Armadas, que seão examinados com maior propriedade ao longo do trabalho.
Neste exercício monográfico, pretende-se analisar a evolução histórica das imunidades, a partir do padrão inglês e o modo como foi incorporado no Brasil; objetiva-se ainda analisar os dois tipos de imunidades parlamentares, de acordo como são tratadas na Constituição Federal e na doutrina em matéria de Direito Constitucional.
Para isso, basearemo-nos essencialmente em pesquisa bibliográfica, tanto de legislação como de doutrinas, podendo citar aqui os autores Alexandre de Moraes e Kildare Gonçalves Carvalho.
No primeiro capítulo, faremos uma breve exposição sobre a origem das imunidades, como se deu seu surgimento na Inglaterra e como foi sua incorporação no Brasil. Ainda neste capítulo, analisaremos a evolução deste instituto ao longo das Contituições, sendo elas as de 1824, 1891, 1934, 1937, 1967 e, finalmente, a atual, de 1988. A seguir, no segundo capítulo, trataremos das imunidades propriamente ditas, conceituando-as, definindo seus limites semânticos e fazendo a distinção entre imunidades materiais e formais. No terceiro capítulo, faremos uma breve análise do princípio constitucional da igualdade, expondo seus principais elementos. Dando sequência, concluiremos com as considerações finais.
A ORIGEM HISTÓRICA DAS IMUNIDADES
1.1 A origem no mundo ocidental
O instituto das imunidades parlamentares surgiu na Inglaterra, no século XV, e consistia em prerrogativas visando a proteger-se o membro do Parlamento contra as prisões arbitrárias determinadas pelo rei. O primeiro e mais curioso episódio de conflito do Legislativo contra a Coroa ocorreu em 1397, quando Haxey, mediante aprovação da Câmara dos Comuns, propôs uma lei para reduzir as despesas da casa real. O rei da época, Ricardo II, extremamente descontente com tal ousadia, mandou prendê-lo. Haxey, então, acaba preso, sendo libertado somente dois anos depois, agora pelo rei Henrique IV, que reconhecera o descabimento da prisão (CARVALHO, 2008).
Embora consolidado muito tempo depois, a tese que defendia a necessidade de independência do Parlamento ganhou corpo com a instituição do Bill of rights, em 1689, quando se proclamou o duplo princípio da freedom of speech (liberdade de palavra) e o freedom from arrest (imunidade à prisão arbitrária), “os quais proclamaram que a liberdade de expressão e de debate ou de troca de opiniões no Parlamento não pode ser impedida ou posta em questão em qualquer corte ou lugar fora do Parlamento” (MORAES, 2006).
Posteriormente, as imunidades parlamentares também foram incorporadas pela Constituição dos Estados Unidos da América (1787), de onde se extrai o excerto:
Em nenhum caso, exceto traição, felonia e violação da paz, eles (senadores e representantes) poderão ser presos durante sua frequência às sessões de suas respectivas Câmaras, nem quando a elas se dirigirem, ou delas retornarem; e não poderão ser incomodados ou interrogados, em qualquer outro lugar, por discursos ou opiniões emitidos em uma ou outra Câmara (art. 1º, seção 6, apud, MORAES, 2006).
Em suma, essa orientação quanto à inviolabilidade de membros do Poder Legislativo foi seguida pelas constituições ocidentais, incluindo França, Alemanha e Brasil.
1.2 As imunidades no Brasil
No Brasil, desde a sua independência, as imunidades parlamentares constam em todas as constituições que já vigoraram, incluindo a atual. A primeira Constituição brasileira foi a de 1824, outorgada pelo Imperador D. Pedro I, e esta já previa a inviolabilidade dos congressistas pelas opiniões que emitissem em razão de suas funções. Além disso, os parlamentares não podiam ser presos, salvo em caso de delito punido por pena capital; não impedia, porém, que se instaurasse processo criminal contra eles (CARVALHO, 2008).
Já no Brasil república, com a Constituição de 1891, os membros do Legislativo eram invioláveis por suas opiniões, palavras e votos, não podiam ser processados criminalmente sem prévia licença da respectiva Casa, e não seriam presos salvo em caso de flagrante de crime inafiançável (CARVALHO, 2008).
A Constituição seguinte foi a de 1934, e esta manteve a imunidade por opiniões, palavras e votos, e também quanto à prisão e à instauração de processo criminal. O que mudou foi o alcance da imunidade processual, esta agora estendendo-se à pessoa do suplente do parlamentar. Além disso, em caso de prisão em flagrante delito inafiançável, comunicar-se-ia ao Presidente da Casa, a quem seriam remetidos os autos e depoimentos, para que a Casa decidisse sobre a prisão, autorizando ou não a formação da culpa (CARVALHO, 2008).
A Carta Magna de 1937, autoritária e centralizadora, trazia uma novidade: a extinção das imunidades materiais, aquelas que isentavam o parlamentar de responsabilidade por suas opiniões, palavras e votos, podendo ele responder por injúria, calúnia ou difamação (CARVALHO, 2008).
Mais tarde, com o restabelecimento da democracia no país, a Magna Carta de 1946 volta a adotar as imunidades, abarcando as materiais e as formais. Essa orientação continuou sendo seguida na Constituição de 1967, sofrendo uma certa alteração em 1969, com a Emenda Constitucional n.1, que excluía da imunidade material o caso de crime contra a Segurança Nacional (CARVALHO, 2008).
Finalmente com a Constituição de 1988, consolida-se em definitivo as imunidades parlamentares, os quais examinaremos pormenorizadamente nos capítulos seguintes.
AS IMUNIDADES
2.1 As imunidades materiais
A Constituição Federal dispõe sobre a imunidade material em seu artigo 53, caput, cuja redação foi dada pela Emenda Constitucional n. 35, de 2001: “Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras e votos” (CF, 1988). Portanto, a imunidade material, também chamada absoluta, consiste na inviolabiladade do parlamentar por suas opiniões, palavras e votos, dando-lhe total liberdade para que possa se expressar e trabalhar efetivamente, sem o risco de ser acusado de calúnia, difamação ou ter qualquer responsabilidade civil ou penal quanto a suas palavras. Ensina-nos Rosah Russomano que:
O congressista usufrui de uma proteção ampla, integral, ininterrupta, sempre que atua no exercício do mandato. Sua palavra é livre, desconhece peias e limitações. Vota pelo modo que lhe parece mais digno e que melhor se coadune com os reclamos de sua consciência. Emite opiniões desafogadamente, sem que o atormente o receio de haver incidido em algum crime de calúnia, de injúria ou de difamação (RUSSOMANO, 1960, p. 140-141).
Podemos destacar ante o citado a liberdade de que dispõe o parlamentar, principalmente quanto à sua independência em face dos demais Poderes, assegurando o funcionamento pleno da atividade legislativa. Ora, não há que se pensar num legislativo bem sucedido se seus membros fossem ameaçados de processo judicial cada vez que denunciassem uma irregularidade ou emitissem sua opinião sobre determinado assunto. É o que consta, também, na lição de Raul Machado Horta:
A inviolabilidade obsta a propositura de ação civil ou penal contra o parlamentar, por motivo de opinião ou votos proferidos no exercício de suas funções. Ela protege, igualmente, os relatórios e os trabalhos nas Comissões. É absoluta, permanente, de ordem pública. A inviolabilidade é total. As palavras e opiniões sustentadas no exercício do mandato ficam excluídas de ação repressiva ou condenatória, mesmo depois de extinto o mandato. É a insindacabilità das opiniões e dos votos, no exercício do mandato, que imuniza o parlamentar em face de qualquer responsabilidade: penal, civil, administrativa, e que perdura após o término do próprio mandato (HORTA, 1995, p. 597).
Importante ressaltar da citação o caráter irrenunciável da inviolabilidade, já que esta é total e de ordem pública. O parlamentar, então, não cometerá crimes de palavra, não podendo ser responsabilizado, civil ou penalmente, mesmo após o término do mandato.
A imunidade parlamentar material abrange os atos praticados pelo congressista no exercício de suas funções, ainda que fora da Casa Legislativa, porém não alcança matéria alheia, e só é conferida ao parlamentar ratione muneris (CARVALHO, 2008).
Em suma, a inviolabilidade total é prerrogativa concedida ao parlamentar para que atue com a mais ampla liberdade, participando de debates e discussões, abrangendo também as comissões, sendo causa de irresponsabilidade funcional do congressista.
2.2 As imunidades formais
Consta do art. 53, parágrafos, da Constituição Federal, o seguinte:
§ 1.° Os Deputados e Senadores, desde a expedição do diploma, serão submetidos a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal.
§ 2.° Desde a expedição do diploma, os membros do Congresso Nacional não poderão ser presos, salvo em flagrante de crime inafiançável. Nesse caso, os autos serão remetidos dentro de vinte e quatro horas à Casa respectiva, para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.
§ 3.° Recebida a denúncia contra o Senador ou Deputado, por crime ocorrido após a diplomação, o Supremo Tribunal Federal dará ciência à Casa respectiva, que, por iniciativa de partido político nela representado e pelo voto da maioria de seus membros, poderá, até a decisão final, sustar o andamento da ação.
§ 4.° O pedido de sustação será apreciado pela Casa respectiva no prazo improrrogável de quarenta e cinco dias do seu recebimento pela Mesa Diretora.
§ 5.° A sustação do processo suspende a prescrição, enquanto durar o mandato.
§ 6.° Os Deputados e Senadores não serão obrigados a testemunhar sobre informações recebidas ou prestadas em razão do exercício do mandato, nem sobre as pessoas que lhes confiaram ou deles receberam informações.
§ 7.° A incorporação às Forças Armadas de Deputados e Senadores, embora militares e ainda que em tempo de guerra, dependerá de prévia licença da Casa respectiva.
§ 8.° As imunidades de Deputados ou Senadores subsistirão durante o estado de sítio, só podendo ser suspensas mediante o voto de dois terços dos membros da Casa respectiva, nos casos de atos praticados fora do recinto do Congresso Nacional, que sejam incompatíveis com a execução da medida (CF, 1988).
A citação acima, extraída dos parágrafos do artigo 53 da Magna Carta, tratam de toda a abrangência das imunidades formais dos Deputados e Senadores, à qual destacaremos os aspectos mais relevantes.
A imunidade formal não exclui o crime, mas fornece ao congressista algumas garantias processuais, ou seja, contra a prisão e o processo penal, segundo o sistema brasileiro (CARVALHO, 2008).
Após a alteração feita pela Emenda Constitucional n. 35, de 2001, os congressistas passaram a poder sofrer processo criminal independente de qualquer prévia deliberação da Casa. É possível, entretanto, que o andamento do processo seja sustado, desde o recebimento da denúncia até a decisão final, mediante iniciativa de partido político e aprovação por maioria absoluta da Casa respectiva. Anote-se, ainda, que a imunidade formal só alcança crimes cometidos após a diplomação, não abrangendo aqueles praticados anteriormente a ela (CARVALHO, 2008).
Quanto à prisão, Deputados e Senadores não poderão ser presos, salvo em caso de flagrante delito inafiançável e, neste caso, deverão ser remetidos os autos em 24 horas à Casa respectiva para que, pelo voto da maioria de seus membros, resolva sobre a prisão.
Sobre o privilégio de foro, anote-se que os congressistas, após a diplomação, serão julgados pelo Supremo Tribunal Federal. Além disso, não poderão ser obrigados a testemunhar e estão isentos do serviço militar.
Encerrada a exposição sobre as imunidades materiais e formais, faremos uma breve análise sobre o princípio constitucional da igualdade, no capítulo seguinte.
O PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA IGUALDADE
A Constituição Federal, em seu art. 5°, declara: “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza (…)”. Assevera Diego Bruno de Souza Pires:
Não temos por certo a data de origem do princípio da igualdade, outrossim, sabemos que possivelmente foi estabelecido em Atenas, na Grécia antiga, por volta de 508 A.C, por Clístenes, o pai da democracia Ateniense, e, reavivado no século das "luzes" (Revolução Francesa), junto com a declaração de igualdade, liberdade e fraternidade entre os homens; adquirindo mais força com a brilhante divulgação da obra "Dos Delitos e Das Penas", cuja autoria pertence ao Marquês de Beccaria, defensor de um direito racional que vê o homem com dignidade, que necessita ser respeitado para que exista uma sociedade em busca do "justo".
O Princípio da Igualdade veio como forma de demonstração da racionalidade humana moderna, atingida pelo desflorar da evolução sócio-cultural e com o surgimento de movimentos de pensadores contra as imposições negativas feitas pela Igreja/Estado. Apartir do momento em que o homem se preocupa com a sua forma de pensar e de se expressar, questionando o mundo, entra em contacto com a nova Era "Luzes", a Era onde todos procuram ser "iguais" e avançar na construção das ciências (PIRES, 2009)
Este é um dos princípios básicos da nossa sociedade, sendo essencial para a garantia da dignidade humana. Ao longo da História, acredita-se que tal direito tenha surgido na democracia grega, sendo reforçado mais tarde na obra mais famosa de Cesare Beccaria. Significou, além disso, um símbolo da racionalidade humana e dos ideiais humanistas do Iluminismo. Ainda no ensinamento de Souza Pires:
Percebe-se no texto maior a presença constante da palavra igualdade, como sinal de grande relevância para o ordenamento jurídico, para a construção de uma sociedade justa e de preocupação elementar para com a permanência de um Estado Democrático de Direito. E nessa sintonia, para com o restante do corpo, traz o preâmbulo da Constituição de 1988: "Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL".
Logo em seguida, temos no art. 3º, I- "construir uma sociedade justa e solidária" e mais a frente, inciso III- "erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais, e por fim, no último inciso do mesmo artigo, inciso IV, completa: "promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação", encaixando-se a mensagem que o caput traz como objetivos fundamentais da Republica Federativa do Brasil. E quando dizemos fundamentais, temos a certeza de que é algo indispensável para construir uma sociedade sob os parâmetros da racionalização positiva, ou seja, elementos indispensáveis para que exista materialmente o respeito à vida, a honra, a dignidade da pessoa humana, a paz social, a intimidade, a igualdade, a imagem e tantos outros aspectos essenciais trazidos pelo Texto Maior de uma forma explícita.
Como a igualdade é um elemento fundamental para a construção de uma sociedade aos moldes como já citados no parágrafo anterior, encontramos outros artigos na Carta Magna, ditos normas programáticas, que tem por objetivo a equidade de tratamento nas relações sociais e superação das desigualdades existentes, como é o caso do art. 7º que trata das melhorias da condição social e da proteção do salário mínimo e de futuros incentivos para equalizar as relações trabalhistas; art.170º que trata da equiparação da ordem econômica e social e os arts.205 e 206 que tratam da democratização do ensino e dos meios necessários para a continuidade desta (PIRES, 2009).
Portanto, a ideia de igualdade em nossa Carta Magna visa à construção de uma sociedade justa, no contexto de um Estado Democrático de Direito. Objetiva-se que todas as pessoas sejam tratadas igualmente perante a lei, sem distinção de gênero, etnia, crença ou classe social, permitindo-se a todos o acesso às condições básicas de vida, isto é, moradia, educação, saúde e acesso à justiça.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Em meio a essas ideias, podemos entender que a instituição das imunidades parlamentares não fere o princípio da igualdade, tendo em vista que a inviolabilidade de congressistas refere-se ao cargo, à função, para que esta possa ser desempenhada com total independência e efetividade, assegurando a divisão de poderes. A imunidade não protege, portanto, a pessoa do parlamentar, mas a sua função.
Ante o exposto, podemos concluir que as imunidades e prerrogativas parlamentares remontam à Inglaterra do séc. XV, quando o Parlamento lutava por autonomia e liberdade diante do poder absoluto do rei. Desde então, tais garantias chamadas inviolabilidades foram sendo conquistadas, para que a divisão de Poderes proposta por Montesquieu pudesse ser concretizada, para que o povo pudesse ser devidamente representado no Poder Legislativo e que seus membros pudessem trabalhar com sucesso e efetividade, com garantias que protegessem sua função no Estado. Este instituto se mostra, portanto, indispensável à manutenção da liberdade, da democracia e do Estado Democrático de Direito.
Referências bibliográficas
BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentários à Constituição do Brasil - 4˚ Volume – tomo I. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 1999. 611p.
BRASIL, Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988.
CARVALHO, Kildare Gonçalves. Direito Constitucional. 14. ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2008.
MENDONÇA, Samuel. Projeto e Monografia Jurídica. 4. ed. Campinas: Millenium, 2009.
MIRABETE, Julio Fabbrini; FABBRINI, Renato N. Manual de Direito Penal Vol. I. 24. ed. São Paulo: Atlas, 2008. 483p.
MORAES. Alexandre de. Direito Constitucional. 20. ed. São Paulo: Atlas, 2006, 972p.
PIRES, Diego Bruno de Souza. Web artigos. Disponível em: http://www.webartigos.com/articles/5916/1/o-pincpio-da-igualdade/pagina1.html. Acesso em 2009.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2006. 921p.
