RESUMO: O presente artigo questiona o limite da autonomia municipal para o licenciamento ambiental, levando em consideração a Resolução CONAMA n°237/97. Para tano, verificar-se-ão os principais conceitos que trouxeram relevância as matérias Constitucionais, criando normas e competências aos entes federados. Em caráter estrito, abordar-se-ão as fases e mudanças na política pública desde a época do Império até a atual Constituição de 1988. Também serão expostas breves considerações bibliográficas de renomados doutrinadores. O método científico adotado na pesquisa é o hipotético dedutivo, por se tratar de estudo das Normas Jurídicas, que são hipoteticamente dedutíveis, pois a formação da Constituição é baseada em uma Norma Hipotética Fundamental, pois dentro do Direito positivo não encontra norma para dar validade a sua elaboração, com a finalidade de conduzir a pesquisa para aproximar de seu principal objetivo, com a verificação do problema, logo a formulação de hipóteses. A pesquisa é de cunho teórico qualitativo ao utilizar revisões bibliográficas de renomados doutrinadores, baseado assim em fontes secundárias por abranger o que diversos doutrinadores publicaram diante do assunto, tendo como Marco teórico a obra conceituada por Rodolfo de Medeiros Araújo.
PALAVRAS - CHAVES: Autonomia municipal; Resolução CONAMA n°237/97; Licenciamento ambiental.
ABSTRACT: This article questions the limit of municipal autonomy for environmental licensing, taking into account the CONAMA Resolution No. 237/97. For thane, will check on the main concepts that have brought relevance Constitutional matters, creating standards and expertise to federal entities. Strictly character, will address-phases and changes in public policy from the time of the Empire to the present Constitution of 1988. It also will be exhibited brief bibliographic considerations of renowned scholars. The scientific method used in the research is deductive hypothetical, because it is the study of Legal Norms, which are hypothetically deductible, since the formation of the Constitution is based on a standard Hypothetical fundamental because in the positive law finds no rule to give validity to its preparation, in order to conduct research to approach your main goal, to check the problem, then the formulation of hypotheses. The research is qualitative theoretical, using literature reviews of renowned scholars, and based on secondary sources to cover what many scholars have published on the subject, with the theoretical work by the renowned Marco Rodolfo de Medeiros Araújo.
KEYS – WORD: Municipal autonomy; CONAMA Resolution No. 237/97; Environmental licensing
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INTRODUÇÃO
O presente projeto de pesquisa tem como tema o Licenciamento Ambiental e a Autonomia Municipal, partindo do pressuposto que o direito ambiental é formado por conjunto de técnicas, regras e instrumentos jurídicos sistematizados por princípios apropriados. Neste sentido, procurará responder o seguinte problema: o limite da autonomia municipal para o licenciamento ambiental, levando em consideração a Resolução CONAMA n°237/97?
Esse estudo justifica-se em função das normas, decretos e resoluções para o exercício de qualquer atividade que constitua o licenciamento dos entes federativos, estadual e municipal competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis – IBAMA necessitarem de análise mais detalhada.
O Direito Ambiental possui um leque de atribuições e elementos importantíssimos acerca do estudo no licenciamento e autonomia municipal, com relevância jurídica a serviço da proteção ao meio ambiente que são o solo, o patrimônio florestal, a fauna, o ar atmosférico, a água, recursos os minerais, entre outros.
Nessa direção, o objetivo geral irá analisar a capacitação da autoridade municipal, na implementação que avalia o licenciamento no Impacto Ambiental. Para estas considerações, a norma prevê que deverão ser estabelecidos critérios para agilizar e simplificar os procedimentos de licenciamento ambiental.
Á luz dos objetivos específicos procurará demonstrar a importância histórica da autonomia municipal, conhecer e estabelecer as leis e os órgãos e seus critérios dentro do licenciamento ambiental, definir os conceitos dos princípios no âmbito do meio ambiente.
De acordo com o tema será abordada a seguinte hipótese: Os municípios adquiriram maior autonomia para atuar no procedimento do licenciamento ambiental após a promulgação da Lei 140/2011.
2. RESULTADOS E DISCUSSÕES
2.1 A autonomia municipal e a constituição de competência em matéria ambiental
A Constituição Federal de 1988 trouxe a organização dos poderes, retomando a teoria clássica da tripartição de Poderes de Montesquieu; por ser um regime federativo, deu autonomia a União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Cabendo a uma sua competência de legislar no que couber. Conforme explica Hely Lopes de Meirelles:
O município no mundo moderno diversificou-se em estrutura e atribuições, ora organizando-se por normas próprias, ora sendo organizado pelo Estado segundo as conveniências da Nação, que lhe regula a autonomia e lhe defere maiores ou menores incumbências administrativas no âmbito local. O inegável é que na atualidade o Município assume todas as responsabilidades na ordenação da cidade, na organização dos serviços públicos locais e na proteção ambiental de sua área, agravadas a cada dia pelo fenômeno avassalador da urbanização, que invade os bairros e degrada seus arredores com habitações clandestinas e carentes dos serviços públicos essenciais ao bem-estar dessas populações.3
Dessa forma, tem-se uma democracia que será consolidada a fazer um alinhamento político vertical entre Município, Estado e União. Segundo Kelsen;
A Composição do órgão legislativo é dos mais importantes fatores que determinam a chamada forma do Estado. Se é um só indivíduo, um monarca hereditário ou um ditador que alcançou revolucionariamente o poder, está perante uma autocracia; se é a assembleia de todo o povo ou um parlamento eleito pelo povo, temos uma democracia. 4
Quando se fala na absoluta clareza da distribuição das competências e responsabilidades na gestão da coisa pública, citada no artigo 23° da Constituição, o município era como se fosse o primo pobre, ficando com os maiores problemas, e menor retorno da receita tributária. Diante do esgotamento financeiro, o município se vale de diversos consócios intermunicipais nas áreas de saúde, recursos hídricos, gestão ambiental e educação.
Salienta assim Figueiredo em seu estudo;
No que diz respeito à competência material comum, prevista no artigo 23 da Carta da República, atribuída conjuntamente à União, Estados, Distrito Federal e Municípios, há de se destacar que não envolve poder legiferante, mas tão somente de execução, exigindo-se cooperação entre os entes federados no sentido de implementar as tarefas e objetivos ali discriminados nos termos de seu parágrafo único.5
O legislador constituinte buscou através de leis e artigos adequação a matéria ambiental, onde a autonomia municipal mesmo com a competência concorrente citada no artigo 30°, inciso II da CF, o Município pode legislar sobre meio ambiente com fulcro no artigo 23°, VI.
O critério está adotado no inciso VIII do artigo 30 Carta Federal, o qual trata da ordenação do território, competência atribuída ao município, trazendo assim o dispositivo de competência material privativa, não sendo ela absoluta, na análise da expressão “no que couber”, o contexto no corpo do inciso, que indica uma necessária observância à legislação federal e estadual, descriminada no artigo 24°, I, VI e VII, sendo assim competência concorrente.
Partindo desse raciocínio salienta Meirelles:
A competência do município para organizar e manter serviços públicos locais está reconhecida constitucionalmente como um dos princípios assegurados de sua autonomia administrativa (art.30°). a única restrição é a de que tais serviços sejam de seu interesse local.6
Nesse sentido a Constituição outorga, especificamente, no artigo 24°, a competência material e legislativa referente a todas as questões que prejudique ao meio ambiente, e seus direitos como: urbanístico, florestas, caça, pesca, fauna, flora, conservação da natureza, proteção ao meio ambiente, controle da poluição entre outros contidos textos desse artigo, em relação a competência legislativa, concorrente, conforme segue:
Art.24°- Compete á União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: I- direito (...), urbanístico, (...); II- floresta, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; VII- proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico; VIII- responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (...); § 1 ° No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limita-se-a a estabelecer normas gerais. § 2° A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados. § 3° Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. § 4° A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário. 7
Observadas as normas gerais citada no artigo 24° da Constituição Federal, cada Estado Membro poderá estabelecer suas normas de tutela ambiental.
2.2 CONCEITO DE MEIO AMBIENTE
A expressão “Meio Ambiente” não é de fácil conceituação, possuindo uma riqueza de sentidos e uma complexidade por parte de tudo que o abrange. Inicia-se sua análise pelo dicionário Houaiss:
“Meio” no contexto social, totalidade dos fatores externos suscetíveis de influírem sobre a vida biológica, social ou cultural de um indivíduo ou grupo; “Ambiente”, aquilo que cerca os seres vivos ou coisas; rodeia ou envolve por todos os lados e constitui o meio em que vive. 8
Historicamente, a relação homem-natureza foi consagrada em 1972 na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente, que reuniu representantes de diversos países para discutirem a responsabilidade em torno da grave crise ambiental, econômica e social.
No Brasil, a Lei de Política Nacional do Meio Ambiente de 1.981, em sua permanência, instituiu o SISNAMA- Sistema Nacional de Meio Ambiente, que trouxe harmonia e desenvolvimento, buscando assim desenvolvimento sustentável, em consonância com os interesses a natureza e a vida humana.
A Constituição da República de 1988, em seu artigo 225°, caput, não chegou a definir Meio Ambiente, mas esboça a conceituação segundo Medauar:
Art.225°, Todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial á sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e a coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.9
Na análise do caput da leitura do teor desta norma, pode-se verificar a expressão na frase “todos tem direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado”, nota-se que a Constituição Federal faz uma socialização a responsabilidade de preservar o meio ambiente e os recursos, sendo também de direitos e interesses difusos e coletivos, amparados sob os aspectos público e social.
Deste modo, o Conceito de Meio Ambiente encontra-se estabelecido no artigo 3° da Lei n° 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a política nacional do meio ambiente, seus fins e mecanismo de formulação e aplicação e de outras providencias. Dispõe o art.3° da Lei 6.938/81:
Art.3°. Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por: I- meio ambiente: o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas.[...]10
Com muita análise todos tem a responsabilidade de preservar o meio ambiente e seus recursos, tornando o meio ambiente em um bem amparado pelos direitos e interesses difusos e coletivos, sob os aspectos público e social.
2.3 Licenciamento ambiental
O licenciamento ambiental é um procedimento administrativo que surgiu com a promulgação da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente em 1981. O conselho Nacional do Meio ambiente (CONAMA), em sua resolução 237/97 conceitua o licenciamento ambiental, no art. 1°, inciso I, que diz:
Art.1°. Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições: I – Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.11
Desde 1981, de acordo com a Lei Federal 6.938/81, o Licenciamento Ambiental tornou-se obrigatório em todo o território nacional, e as atividades afetiva ou potencialmente poluidoras, não podem funcionar sem a devida licença.
Entretanto, face ao exposto, pode-se concluir que o licenciamento ambiental e autonomia municipal, estão interligados por uma Lei Ordinária, n° 8.028/90, e disciplinada por uma Lei Complementar, n° 6.938/81, adotando regime federativo, com a participação da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
O meio ambiente é um bem de uso comum do povo e um direito de todos os cidadãos. O homem, desde os seus primórdios, tem uma relação com a natureza de extrema dependência podendo ser considerando, dentre todas as espécies, a que melhor se adaptam às condições adversas em relação ao ambiente natural.
Art. 225. “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para os presentes e futuras gerações. ”12
Na análise do caput da leitura do teor desta norma, pode - se verificar a expressão na frase: “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado”. Nota-se que a Constituição Federal faz uma socialização à responsabilidade de preservar o meio ambiente e os recursos, sendo também de direitos e interesses difusos e coletivos, amparados sob aos aspectos público e social.
Nesse contexto o conceito de meio ambiente foi estabelecido na Lei n° 6.938/81, na inteligência do art. 3°, inciso I (Política Nacional de Meio Ambiente) como o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica que permitem, abrigam a vida de todos e as suas formas.
No mesmo diapasão, Celso Fiorillo adverte que a Lei n° 6.938/81 quando define meio ambiente, traz uma concepção mais ampla que abarca tanto o meio ambiente natural (solo, água, ar atmosférico, flora, fauna), como artificial (espaço urbano construído, ruas, praças, áreas verdes e demais assentamentos de reflexos urbanísticos) o cultural (patrimônio histórico, cultural, artístico, paisagístico e arqueológico) e o do trabalho (relações entre o local de trabalho e o meio externo em face da saúde/ incolumidade físico- psíquica das pessoas).13
No exercício da competência a Constituição Federal de 1988, na inteligência do artigo 30, elenca as competências aos Municípios. Nesse sentido, fica declarada a autonomia municipal.
Desse modo, a autonomia municipal é descrita e garantida pela Constituição Federal, com fulcro nos arts. 29, 30 e 31, consignando ao Município o poder de autorregulação organizacional e autogoverno, legislação no que respeita ao interesse local, administração própria, decretação e arrecadação de tributos de sua competência e aplicação de suas rendas. A autonomia está diretamente relacionada com o campo de competência do Município.
O Município detém competência legislativa suplementar, em relação à União e aos Estados, e atua conjuntamente na salvaguarda do meio ambiente, praticando ações materiais necessárias à implementação dos direitos e deveres que decorrem do ordenamento, mantido o resguardo a sua autonomia. 14
Na disciplina do artigo 23 da Carta da República estabelece, em seus incisos, competência executiva comum a todos os entes federados, o que não envolve, destaque-se, competência para legislar sobre as matérias ali elencadas.
Aos Municípios, a respeito do que foi dito no parágrafo anterior, têm competência de legislar sobre assuntos de interesse local e de suplementar as legislações federal e estadual, no que couber, nos termos dos incisos I e II do art. 30 da CF.
As leis complementares fixarão normas para cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, com leitura no art.23, “ caput”, da CF. Cabendo assim o operador do direito apreciar o conjunto de normas ambientais chamado SISNAMAL (Sistema Nacional do Meio Ambiente), criado pela Lei n° 6.939, de 31 de agosto de 1981 que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação.
A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente criou o CONAMA, (Lei n° 8.028/90), no capítulo V, deu a seguinte redação para o artigo 6, II:
Órgão Consultivo e Deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente, CONAMA, com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho do governo, diretrizes de políticos governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida.
Desde 1981, de acordo com a Lei Federal 6.938/81, o Licenciamento Ambiental tornou-se obrigatório em todo o território nacional, e as atividades afetiva ou potencialmente poluidoras, não podem funcionar sem a devida licença.
Com efeito, na leitura do parágrafo anterior, no que diz o disposto na Resolução CONAMA n° 237/97 que, em seu art. 1°, inciso I, adota a seguinte definição;
“Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais considerados efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso”.15
Esse sistema de licenciamento ambiental é constituído de três licenças. As espécies de licenças mais comuns estão previstas nos termos da Resolução CONAMA n° 237/97, conferida no art. 8°.
Art. 8°, O Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as seguintes licenças: I – Licença Prévia (LP), concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovado sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;II – Licença de Instalação (LI) autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental, e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante; III – Licença de Operação (LO) autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinadas para a operação. Parágrafo Único: As licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do empreendimento ou atividade.16
Essas licenças têm por objetivo a regularidade do empreendimento diante da legislação ambiental vigente, inclusive com respaldo na jurisprudência dos tribunais brasileiros.
No campo da legislação ordinária, a norma básica de proteção ao meio ambiente é a Lei 6.938/81, que institui a Política Nacional do Meio Ambiente e criou o respectivo Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, que atua na preservação e controle. O SISNAMA é composto por órgão da União, dos Estados e Municípios.
Na observância dessa lei do parágrafo anterior, o Município é a última parte da relação do órgão de acordo com a atual redação do art.6°, da Lei n° 6.938/81. Assim definido no mesmo art. 6° da lei, inciso VI – Órgãos Locais: são os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições.
Além dos órgãos, o artigo estabelece as competências nos parágrafos do art. 6° da lei mencionada acima, conforme segue:
§ 1° Os Estados, na esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição, elaborarão normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente, observado o que for estabelecido pelo CONAMA.
§ 2 ° Os municípios, observadas as normas e os padrões federais e estaduais, também poderão elaborar normas mencionadas no parágrafo anterior. 17
Da leitura do artigo acima, pode-se verificar que os municípios se encontram totalmente subordinados ao Conselho Estadual de Meio Ambiente, no que diz respeito à instituição da tipologia da atividade ou empreendimento que o órgão local poderá licenciar.
Com efeito, a Resolução CONAMA n° 237/97 dispõe que compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA o licenciamento ambiental de empreendimento e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional.
Art.2° É criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, autarquia federal dotada de personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de: I – exercer o poder de polícia ambiental; II – executar ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às atribuições federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais e à fiscalização, monitoramento e controle ambiental, observada as diretrizes emanadas do Ministério do Meio Ambiente; III – Executar as ações supletivas de competência da União, de conformidade com a legislação ambiental vigente. 18
Nesses termos, a referida resolução estabelece que o IBAMA faça o licenciamento após considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais, dos Estados e Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, envolvidos nos procedimentos de licenciamento.
Entretanto, face ao exposto, pode-se concluir que o licenciamento ambiental e autonomia municipal, estão interligados por uma Lei Ordinária, n° 8.028/90, e disciplinada por uma Lei Complementar, n° 6.938/81, adotando regime federativo, com a participação da União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
A legislação ambiental exige cada vez mais respeito e cuidado com o meio ambiente, nesse sentido o ordenamento constitucional, aplica-se a nova hermenêutica federativa, e à exegese de isenção municipal no Sistema Nacional de Meio Ambiente.
Desta forma, conclui-se que a LC 140/2011 regulamentou o disposto no art.225, Parágrafo Único da Constituição Federal de 1988 e disciplinou a competência dos municípios no procedimento de licenciamento ambiental, atribuindo-lhes maior autonomia. Evidencia-se ainda que antes da alteração do diploma legal a competência em matéria ambiental restava confusa e praticamente abandonada, pois temas de relevância municipal sequer eram tratados pelo ente impactante e Município atuava apenas quando desejasse intervir.
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METODOLOGIA
A metodologia tem como finalidade indicar os procedimentos e as técnicas usadas na realização da pesquisa. Ela direciona o trabalho e dá validade ao conhecimento científico.
No marco teórico, as ideias serão sustentadas por doutrinadores, um dos mais relevantes para pesquisa, que embasa o Licenciamento Ambiental e a Autonomia Municipal, atribui ao autor Rodolfo de Medeiros Araújo.
O método científico a ser adotado será o dedutivo porque parte de teorias e leis para a análise e explicação de fenômenos particulares (geral para o particular).
A pesquisa na 1° fase será bibliográfica, por ser usada nas fontes secundárias relativas ao tema que foi escolhido para a realização do projeto científico, qualitativo, pois buscam as descrições, comparações e interpretações dos fatos narrados em doutrinas, leis ordinárias e complementares.
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CONCLUSÃO
Ao término desde estudo, percebe-se que os processo cronológico da autonomia municipal diante das Constituições brasileiras tiveram longas batalhas por ser o último dos entes federado. Nesse sentido, os municípios são regidos por lei orgânica, ou seja, a autonomia municipal deve ser preservada, por força de mandamento constitucional.
Tendo sua consagração somente na Constituição Federal de 1988, em poucos artigos, conforme dispõe o artigo 30° da Carta Magna, podendo assim legislar somente no interesse local.
Desta forma, tem-se que a hipótese inicialmente demonstrada verificou -se verdadeira, pois após a promulgação da LC 140/2011 foi atribuída maior autonomia aos municípios no referente ao procedimento dos licenciamentos ambientais, uma vez que a Lei retro mencionada trouxe clara definição de competências de cada um dos entes federativos e ressaltou as necessárias atuações dos diversos órgãos ambientais.
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