Sumário: 1. Breves considerações sobre a evolução da Democracia na Europa; 2. A soberania popular e democracia representativa: um referencial histórico; 3. Participação Popular na Constituição Cidadã de 1988 e crise de representação; 4. A constitucionalidade da alteração do art. 60 da CF/88, com o objetivo de inclusão do povo como legitimado para propor emenda à Constituição; Conclusão.
RESUMO
Na atual conjectura política e com o aumento do ativismo político da população, o povo tem clamado por mais democracia, participação e lisura com a coisa pública. Portanto, temas como a representatividade política, a efetivação da soberania popular e participação popular nas decisões do Estado se tornam muito atuais e necessárias. Para tanto, foram inseridos na Constituição diversos mecanismos de democracia participativa através da iniciativa popular, porém, muitos são subutilizados ou esquecidos. A iniciativa popular é um instrumento utilizado pela democracia direita ou semidireta que permite que os cidadãos participem das decisões legislativas do Estado. Antes de tudo, a possibilidade da iniciativa popular é uma ferramenta fundamental ao desenvolvimento da democracia nos moldes atuais que carecem da atuação mais ativa da soberania popular, sobretudo, com a crise de representatividade no Brasil. O objetivo do presente artigo é descobrir se é possível e necessária a iniciativa popular para propor PEC (proposta de emenda à constituição) como ferramenta de maior efetividade da vontade popular nas decisões democráticas. Com base no método dedutivo utilizou-se a técnica da pesquisa indireta de documentação bibliográfica e legislativa para compreender a evolução histórica do modelo de soberania popular e representação democrática desenvolvido na Europa, e hoje ratificado no mundo ocidental. Foram pesquisadas as críticas ao sistema de representação, os institutos de participação popular existente na constituição brasileira e como se dá a necessidade e possibilidade constitucional de propor emenda à constituição por iniciativa popular.
Palavras-chave: Iniciativa Popular. Emenda Constitucional. Soberania Popular. Democracia.
1. Breves considerações sobre a evolução da Democracia na Europa
Na Grécia antiga desenhou-se o modelo de democracia, muito embora nem todos tivessem o direito a participar da vida política da Cidade-Estado. Neste cenário, apesar das restrições de participação efetiva de todos, existia uma democracia direta, na qual o indivíduo considerado cidadão podia participar plenamente da vida política da polis. Todavia, ao longo da história, osregimes absolutistas levaram as ideias democráticas da Grécia antiga para um lugar longínquo da política.
Essas ideias foram recuperadas mais tarde durante o desenvolvimento do pensamento iluminista e com a Revolução liberal francesa do século XVIII, como maneira de ultrapassar um status quo político que não correspondia mais ao anseio social da época. Entretando, o novo modelo de democracia se molda pela representatividade, influenciado pelas ideias de iluministas como Montesquieu, Rosseau e Sayés.
O novo modelo de democracia desenhado estrutura-se lentamente e reorganiza o modelo de democracia antigo, no qual o cidadão participava diretamente das decisões da polis. Nesse novo contexto o cidadão possui sua participação garantida de forma indireta nas decisões políticas. Daí surge questões relacionadas à soberania popular.
2. A soberania popular e democracia representativa: um referencial histórico
A soberania popular é a orientação doutrinária pela qual um Estado-nação é constituído e formatado de acordos com a vontade de seu povo, que é a fonte primária de todo o poder político que emana daquele. Este instituto está fortemente conectado com as teorias dos filósofos contratualistas do século XVII e XVIII. O pensamento central nesta doutrina é o de que para que um governo ou lei seja considerada legitima é necessária a anuência dos governados. A partir dessa conceituação doutrinária da soberania, esta tornou-se o norte democrático principal na maioria dos países do mundo, sobretudo, no mundo ocidental.
A fundamentação desse instituto encontra-se esculpida no pensamento de Hobbes, Locke e Rosseau através da teoria segundo a qual o Estado surgira a partir de um contrato social realizado entre os indivíduos de uma “sociedade”, no qual estes abririam mão de maneira voluntária de determinados direitos e receberiam em troca a proteção contra os perigos e riscos de um estado natural – denominado estado de natureza – onde os indivíduos viveriam em estado de selvageria. Portanto desenvolveu-se com base nesse raciocínio a ideia de que as decisões políticas de um povo deveriam ser passadas para o ente estatal e este seria o representante de todos os anseios do povo que elegeria representantes para efetivar essa vontade e atingir o fim democrático. Essa maneira de governar tornou-se a base estrutural da democracia nos países ocidentais, o que se convencionou chamar de democracia representativa, a mais utilizada no mundo atualmente.
Entretanto, a soberania popular é um problema enfrentado por Rosseau no sentido de que ele acredita que só existe soberania popular plena se a democracia for exercida de forma direta. Já Montesquieu, um grande racionalista responsável pela estruturação atual da divisão dos poderes dentro do Estado, diz que não é possível, sobretudo em Estados complexos, que a soberania popular seja efetiva e funcione plenamente através da democracia direta, assim, sendo necessário que os indivíduos sejam representados politicamente no exercício dessa soberania.
A discussão finaliza-se com a ratificação no pensamento política da época assentadas na tese de Sieyés[1] sobre a soberania – além de demais seguidores de Montesquieu – através da Assembleia Constituinte de 1789, na frança. Mais tarde, em 1791, a França consagra o princípio de tal tese em sua Constituição, modelando as linhas da atual democracia representativa vista em todo ocidente. Assim toda discussão sobre quem será o titular de fato da soberania girará em torno dessas ideias. Ao longo dos últimos séculos, porém, o modelo soberano da democracia representativa foi recebendo muitas criticas, pois, ele não daria uma efetiva participação política ao povo nas decisões importantes do Estado. Como resposta a essas criticas surgiram às ideias da democracia direta e semidireta (participativa) como meios de integrar o povo ao processo elaborativo das leis por meio de referendo, plebiscito, lei popular, veto popular, orçamento participativo e revogação de mandatos.
O Brasil, como a grande parte dos demais países ocidentais, adotou o modelo da democracia representativa para seu ordenamento jurídico. Consagrando-o na Constituição Federal de 1988. Todavia, pelo fato do debate doutrinário sobre a extensão da participação política da população e a efetiva representação de sua vontade já vir sendo debatida desde final do século XVIII, o constituinte originário sabiamente inseriu os instrumentos de democracia participativa, direta ou semidireta, na Constituição Federal de 1988, assim aqueles estão elencados no art. 14 da Constituição Federal, bem como em outros dispositivos ao longo da constituição federal.
Desta maneira, compreendendo esse desenrolar histórico do processo democrático ocidental no qual o Brasil está inserido efetiva-se a inferência da maneira como a democracia representativa reflete o poder soberano do povo e como a democracia semidireta atua em nossa realidade jurídica e política, bem como nos permite entender e abstrair sobre os modelos de ampliação dessa participação do povo na vida política através da elaboração de leis ou propositura de emendas à Constituição.
3. Participação popular na Constituição Cidadã de 1988 e crise de representação
A competência de criar as leis de um Estado sempre esteve centrada no Poder Legislativo desde a Revolução Francesa, em decorrência do direito constitucional clássico e da doutrina histórica de separação dos poderes atrelada ao principio da representação, como assim afirmam diversos autores.
Entretanto, no desenvolvimento desse processo, outros órgãos dos Estados foram ganhando a competência para se inserir na seara legislativa e começaram a produzir legislação; Da mesma maneira, o povo foi retirado de sua inércia política e ascendeu a essa possibilidade também. Assim, o direito constitucional brasileiro acompanhou essa evolução que vem se desenvolvendo ao longo da história no Ocidente e estendeu a participação popular e de outros órgãos estatais no processo legislativo.
Desta maneira, o constituinte originário, em se tratando de soberania popular, ao tecer a constituição de 1988 definiu o povo como o titular do poder soberano. (art.1 – parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta constituição.) Determinou que esse poder fosse exercido pelos representantes por ele escolhido. Todavia, o constituinte foi sábio ao conferir ao povo a capacidade de intervir no processo legislativo como legislador ordinário de forma ampla. É o que se aduz no art. 14 da CF/88 (BRASIL, 1988), no qual o povo pode atuar utilizando-se de sua qualidade soberana:
Art. 14 – A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e, nos termos da lei, mediante:
I – plebiscito;
II – referendo;
III – iniciativa popular.
Como visto, neste artigo enumera-se os instrumentos mais adequados para a atuação da democracia direta através do plebiscito, referendo e iniciativa popular; A regulamentação legal dessa matéria inserida no art. 14 da CF/88 foi feita pela lei 9.709 de novembro de 1998. Também vejamos, em matéria de produção legislativa, a constituição federal ainda prevê (BRASIL, 1988, grifo nosso)[2]:
[...]Art. 61 – A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
Parágrafo segundo – A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.[...]
Ademais, além de a constituição ainda determinar a atuação da iniciativa popular nos estados e municípios (art. 27 parágrafo 4º e art. 28, XI, respectivamente, CF/88) ela insere outros modos de participação popular, senão vejamos: Direito de petição (art. 5º, XXXIV, CF/88), Tribunal do Júri (art. 5º, XXXVIII, CF/88); ação constitucional popular (art. 5º, LXXIII, CF/88), ação penal popular (art. 5º, LXVIII, CF/88); Formas de participação na administração (art. 37, parágrafo 3º, CF/88); Controle popular das contas municipais (art. 31, parágrafo 3º, CF/88); ainda Audiência Pública (art.58, II, CF/88); denúncia pelo cidadão aos Tribunais de Contas (art.89, CF/88); Dentre muitos outros que poderíamos citar aqui.
Muito embora, haja um amplo discurso da participação popular na constituição, autores como Paulo Bonavides (2008, p.54, grifo nosso) critica o modo pelo qual tais institutos são utilizados no nosso país:
[...] No artigo 14 se nomeiam os instrumentos plebiscitários da democracia direta; não todos, senão os três mais importantes: o referendo, o plebiscito e a iniciativa popular. Mas a Lei Almino Afonso, ato legislativo retardatário, ao preencher a reserva legal do sobredito artigo, chegou com uma década de atraso, reproduzindo e espelhando fielmente a má vontade das casas congressuais em repartir com o povo a participação legislativa, cuja força e densidade devem radicar na firmeza, alcance e extensão de um princípio e não na fragilidade de uma regra (...)
(...) O segundo lugar da contradição principiológica, de que já se fez menção respeitante ao parágrafo único do artigo 1º, ocorre com o inciso XVI da Constituição Federal, que atribui ao Congresso Nacional, com exclusividade, competência para autorizar referendo e convocar plebiscito. De todos os óbices constitucionais à concretização da democracia participativa, este o mais dificultoso de remover, não havendo, porém, inconstitucionalidade alguma se lhe fizermos a remoção [...]
Os refutadores da democracia participativa, em geral, apresentam-se movidos menos da fé e lealdade a princípios do que do empenho em promover, executar e fazer, durante o exercício da função representativa, a defesa de interesses não raro oportunistas, egoístas e privatistas. Temem, por conseguinte, que a perda, supressão, ou quebra do freio do art. 49, XV, no que toca à competência exclusiva do Congresso Nacional sobre a matéria ali estatuída, escancare a porta da expansão participativa do povo em assunto de legislação constitucional.
Ora justamente foi uma ênfase nesse patamar representativo que ensejou a maioria das polêmicas a respeito de representação e atuação democrática do povo: “Se a nação é representada pelo Parlamento, a ele, exclusivamente a ele, cabe a representação política. A soberania parlamentar substitui, portanto, a soberania popular.”( BENEVIDES, 1998, p.53).
Historicamente o objetivo das criticas à representação sempre foram essas referente ao distanciamento entre o povo e seus representantes. bem como a monopolização política pelos partidos políticos e grupos privados que acabam desvirtuando o motivo de existência do poder legislativo que é reproduzir a vontade do povo. Assim, como diz Dalmo de Abreu Dallari (1985, p. 135-147):
Especialmente a partir do século XIX enveredamos pelo caminho dos partidos políticos. E chegamos a um ponto em que o partido não é mais um representante do povo, ele é um substituto do povo, e aquilo que se propunha como democracia degenerou em partidocracia.
Assim, surge nesse ínterim polêmico a necessidade da prática democrática direta ou semidireta, como uma forma de fazer uma ligação entre o representante e o representado no exercício do poder e, desta forma, limitar os representantes na tomada das decisões políticas que são de suma importância para o povo, bem como tornar o povo um protagonista político de sua história. Ademais, em vários países com ampla história de mudanças políticas, como os Estados Unidos e a Suiça, os institutos de participação direta e semidireta têm se mostrado eficazes como meios de estabilidade democrática e participação popular eficiente.
4. A constitucionalidade da alteração do art. 60 da CF/88, com o objetivo de inclusão do povo como legitimado para propor emenda à Constituição
As duas maneiras recorrentes de se modificar uma constituição rígida como a nossa são: A Reforma Constitucional e a Mutação Constitucional. A mutação constitucional é uma modificação informal da Constituição e surge como Alexandrino e Paulo principiam (2011, pag.590),
As mutações constitucionais resultam do evoluir dos costumes, dos valores da sociedade, das pressões exercidas pelas novas exigências econômico-sociais, que terminam por ensejar a atualização do modo de se enxergar e interpretar uma regra constitucional, sob pena de a Constituição permanecer em pleno descompasso com os valores sociais prevalentes no seio da nação.
Esta maneira de modificação ocorre, de sobremaneira, através de uma alteração no sentido do texto constitucional que é interpretado de outra maneira sem a alteração do texto escrito; E através da reforma constitucional que é o modo formal de modificação da Constituição, utilizado pelo Poder Constituinte derivado reformador. Dentro dessa modalidade, os procedimentos possíveis são: o da revisão constitucional que está prevista no art. 3º da ADCT, que determina que após o prazo de 5 anos contados da data da promulgação da constituição, esta poderia ser revisada através do voto da maioria absoluta do Congresso Nacional, em sessão unicameral. E o da emenda à constituição, previsto no art. 60 da Carta Política, que define os legitimados para propor a emenda.
Ora descartada a possibilidade do povo propor emenda à Constituição por meio de mutação constitucional, por ser necessário para se confeccionar uma emenda à Constituição de um procedimento formalmente expresso disposto na Carta Magna. Resta-nos, analisar a possibilidade do povo elencar como legitimado dentro do Poder Constituinte derivado reformador.
Uma emenda constitucional tem por objetivo a atualização constitucional com a finalidade de adaptar a Carta Magna a novas situações, progressos e necessidades da sociedade, do próprio povo. Porém, tal atualização através da emenda constitucional é dotada de certa rigidez no procedimento de sua aprovação. Essa rigidez tem o objetivo de manter a estabilidade do texto do Constituinte originário. Portanto, ao emendar uma constituição devem ser respeitados determinados limites do poder de reforma que tem por objetivo impedir que atentados contra a ordem constitucional sejam cometidos.
Os limites podem ser temporais, que consistem na impossibilidade de alteração da Constituição por lapso temporal especificado; circunstanciais, que impedem que hajam modificações em situações excepcionais e anormais; formais, que requerem um procedimento especial estabelecido na Carta; E pelos materiais que determinam as matérias que não podem ser objeto de abolição conservando a integralidade da constituição.
A possibilidade de propor emenda à constituição por iniciativa popular só iria contra a limitação formal. Quanto à esta limitação temporal, trata-se de uma modificação procedimental acessória que pode ser estipulada no próprio corpo da Emenda Constitucional para que torne o povo legitimado a propor emenda à Constituição, de maneira tal qual ocorre com os legitimados já presentes na Carta Política.
Ademais, esta limitação é suplantada pela legitimidade material que o povo possui por ser soberano do Poder Constitucional, positivado constitucionalmente pelo Poder Constituinte originário no art. 1º, parágrafo único onde a Constituição Federal assegura (1988) “todo o poder emana do povo [...]”. Não pode, assim, haver inconstitucionalidade quando o detentor da soberania constitucional é o povo, posto que isto feriria a própria razão de ser da Constituição que é efetivar a vontade do povo através de mecanismos estatais.
Destarte, com fulcro nos princípios republicanos, da soberania popular, da máxima efetividade das normas constitucionais e dos princípios fundamentais provenientes da interpretação constitucional, pode-se chegar ao entendimento cabal que o povo possui o direito de propor emenda à constituição para que esta seja analisada e aprovada pelo congresso, se este for o caso.
CONCLUSÃO
Concluiu-se que a ampliação do rol de possibilidades de intervenção popular no processo legislativo é premente. E a possibilidade de PEC por meio da iniciativa popular se concretizaria como uma maneira de protagonismo político do povo, tomando para si sua responsabilidade soberana no desenvolvimento social e político da sociedade. O modelo político constitucional converge para esse caminho de ampliação dessa participação popular dentro do processo legislativo. O estudo dessa possibilidade jurídica responde como esse instituto da democracia semidireta pode ser efetivado como um meio de abertura política para o ativismo popular na política e uma democracia mais eficaz e plena. Concluí-se que não há inconstitucionalidade para que o povo proponha emenda à constituição, existe apenas uma falta de vontade política dos representantes de emendar a constituição para a efetivação dessa inovação constitucional.
NOTAS
1 Para Sayés, diferentemente do pensamento de Rosseau e em parte de Mostequieu, a soberania não reside no povo, mas sim na nação, refletida na figura do parlamento. Assim, a soberania nacional estaria diretamente ligada ao parlamento e, por conseguinte ao princípio da representação. Desta maneira, a representação seria um principio de constituição da nação.
2. BRASIL, Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil, Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em 28 de outubro de 2016.
REFERÊNCIAS
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Constitucional Descomplicado. 7 ed. Rio de Janeiro: Método, 2011.
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia. 9 ed. Trad. Marc o Aurélio Nogueira, São Paulo: Paz e Terra, 2000.
BENEVIDES, Maria Victoria de Mesquita. A Cidadania Ativa: Referendo, Plebiscito e Iniciativa Popular. 3 ed. São Paulo: Ática, 1998.
BONAVIDES, Paulo. Ciência política. 11 ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
BONAVIDES, Paulo. A Primeira Emenda a Constituição por Iniciativa Popular. Disponível em < www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/.../000862400.pdf?...1 > Acesso em 18 de outubro de 2016.
BRASIL, Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil, Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em 28 de outubro de 2016.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Formas de Participação Política. Revista da Procuradoria Geral do Estado de São Paulo. 24:135-147, dez., 1985.
FIGUEIREDO, Ivanilda. Decreto 8243/14: A Política Nacional de Participação Social é Constitucional. Disponível em: < http://www.academia.edu/10159892/Decreto_8243_14_A_Pol%C3%ADtica_Nacional_de_Participa%C3%A7%C3%A3o_Social_%C3%A9_Constitucional > Acesso em 22 de outubro de 2016.
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 14 ed. São Paulo: Saraiva, 2010.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 30 ed.São Paulo: Atlas, 2014.
RIBEIRO, H. A Iniciativa Popular como Instrumento da Democracia Participativa. Disponível em: < www.mackenzie.br/fileadmin/Graduacao/FDir/Artigos/helcioribeiro.pdf > Acesso em 18 de outubro de 2015.
TAVARES, André Ramos. Curso de Direito Constitucional. 10 ed. São Paulo: Saraiva, 2012.
