A grave crise econômica que assola o Estado Brasileiro desde o ano de 2015, com a queda vertiginosa das receitas e o aparecimento de déficit orçamentário volumoso, aliada a redução do número de pessoas empregadas e a contração do Produto Interno Bruto ensejou a necessidade do Governo, que sucedeu aquele capitaneado pela Presidente Dilma Roussef, realizar uma séria análise da situação econômica do Estado Brasileiro.
A competente equipe econômica, a qual tem recebido elogios de grande parte dos economistas, tem se colocado diante da difícil missão de equacionar as receitas e despesas de modo a tornar o País como atrativo para o investimento estrangeiro, além de permitir que a confiança retorne aos investidores e empresários locais de modo a ser efetivada a recuperação da economia brasileira.
As proposições da equipe econômica têm relação com o próprio conceito de economia, sabendo-se que esta, dentre outros conceitos, é o estudo da alocação de recursos escassos diante de diversas opções para a satisfação de necessidades.
É nesta perspectiva que se deve compreender o Novo Regime Fiscal que se pretende instituir com a aprovação da Proposta de Emenda à Constituição n. 241/2016, agora Proposta de Emenda à Constituição n. 55/2016 perante o Senado da República.
Dentre as diversas hipóteses para a alocação de recursos, considerando os conceitos simples de que a receita é o valor que se obtém para utilização enquanto despesa é a alocação deste valor para o atendimento a determinada situação, parece evidente que somente existem duas hipóteses para a adequação da equação de receita em relação às despesas.
A primeira hipótese é o aumento de receita, seja ela pelo incremento dos valores que ingressam por meio da ampliação da base de receita, seja pela contração de novas dívidas com a obtenção de crédito.
A segunda hipótese para o equilíbrio da equação indicada está no controle das despesas, com a redução de gastos, seja por ausência de receita, seja para que os recursos sejam destinados a outra área.
Decerto que no âmbito das políticas econômicas dos Estados Soberanos, existem diversas teorias econômicas que podem ser aplicadas, mas, basicamente, a divergência entre elas está no equilíbrio na proporção das receitas e nas despesas.
Imperioso se faz observar que não se resolve a questão de qual a política econômica-fiscal a ser adotada pelo exame de modelos ocorridos no exterior, tal como o exame das políticas seguidas pelos Estados Unidos da América, que possuem largo déficit fiscal, ou a política envolvendo a Zona do Euro, que requer maior controle do déficit público, porque a adoção de uma ou outra solução depende das situações concretas de cada ente em que a orientação de política econômica for aplicada.
Não vale, ainda, o pensamento simplista de ser comparada a gestão fiscal do Estado a uma pessoa física, porque o Estado tem missões próprias e inclusive o de incentivar o mercado financeiro por meio da emissão de títulos da dívida pública que lastream muitas das instituições financeiras do País e que criam espaço para a atividade econômica financeira privada. Reconhece-se, entretanto, que a comparação com a pessoa física se faz muitas vezes necessárias para a explanação de forma bastante simplificada dos problemas encontrados pelo Estado na condução da política econômica-fiscal.
Dentre as diversas opções para o exame da política econômico-fiscal, o Governo Brasileiro aparentemente buscou o controle das despesas públicas, em vista do reclamo da sociedade organizada, que não aceita, em primeiro momento, aumento de impostos, aliada a necessidade de adequação das despesas públicas à nova realidade arrecadatória.
Cuida-se de opção de política econômica-fiscal adotada pelo Governo posto e com base a reclamos sociais.
Contudo, saber se tal medida será suficiente dependerá, dentre outras coisas, da estimativa da receita, vez que caso a mesma seja reduzida pelo enfraquecimento da atividade econômica, mantido o quadro de despesas, nada impede que ocorra novo déficit e que outras medidas, tais como aumento da base de arrecadação se tornem necessárias.
Ao mesmo tempo, caso exista melhora na arrecadação e esta seja suficiente para garantir o crescimento de despesas de modo sustentável, não há dúvidas de que esta medida poderá ser adotada, inclusive com a redução da base arrecadatória caso o volume de recursos que ingressem junto ao Governo sejam relevantes.
Se a economia tem o escopo de regular a alocação de recursos, o Direito, por sua vez, tem a função de estabelecer normas que devem ser respeitadas por todos para que se tenha o regular convívio social, com a imposição de limites ao Governo e, ao mesmo tempo, a atribuição de direitos e deveres a diversos particulares, como se pode extrair dos mais diversos pensadores da estruturação do Direito, divergindo eles sobre a forma de criação do Estado, mas todos eles reconhecendo a necessidade da regulamentação da atuação das pessoas na sociedade.
Assim, se a economia visa a alocação de recursos de forma eficiente para o balanceamento dos recursos finitos diante das diversas necessidades, o Direito, dentre outras funções, vem estabelecer as regras que devam ser observadas para a alocação dos recursos para o funcionamento do Estado, a observância dos direitos reconhecidos e a própria dinâmica regulatória da sociedade.
Não existe entre a Economia e o Direito uma ordem de prevalência, mas, sim, de mútua influência. Explica-se.
A Economia pode recomendar a efetivação de algumas normas em Direito para a melhor alocação de recursos, estabelecimento de tratamentos contratuais, dentre diversas outras circunstâncias ao passo que estabelecida a regra, a economia deve observar aos ditames legais, não podendo deles se afastar, salvo quando existe a alteração legislativa.
Com esta assertiva busca-se demonstrar que nenhuma das duas ciências é prevalente sobre a outra, mas são complementares, assim como dos diversos campos de conhecimento.
Embora exista a mencionada complementariedade, para que se tenha o funcionamento do Estado, o convívio social requer o estabelecimento de algumas regras e princípios pela ciência do Direito que a Economia deve respeitar e que não podem ser modificadas, salvo quando se reconheça a mudança existencial do Estado, como ocorrem com a edição de uma Nova Constituição, ocasião em que todas as regras podem ser alteradas, como já ocorreu no Brasil em diversos momentos históricos, como a Constituição de 1889, a Constituição de 1932, a Constituição de 1964 e a Constituição Cidadã de 1988, ao reverso do que ocorre nos Estados Unidos da América cuja Constituição data de 1776 ou o ordenamento jurídico britânico costumeiro que remete aos tempos de João Sem Terra e a Magna Carta.
Um dos princípios essenciais à estruturação do Estado Brasileiro a partir da Constituição de 1988 é o princípio da Separação dos Poderes, indicado no art.2º, da Constituição da República.
O princípio da Separação dos Poderes é um dos elementos basilares do Estado de Direito vez que a divisão de tarefas entre os poderes é uma garantia do cidadão da existência de controles entre si dos três Poderes da República, evitando-se a concentração de Poderes em um deles e, assim, o abuso de Poder que é incompatível com o próprio Estado de Direito.
A ideia da tripartição dos Poderes está no seio do Estado de Direito e as suas raízes remotam a filósofos da Grécia Antiga, como Aristóteles e culminam na obra célebre do Barão de Montesquieu “O Espírito das Leis”.
A independência dos Poderes da República está vinculada à necessidade da partilha entre os Poderes atribuídos ao Estado, cabendo ao Poder Executivo fazer cumprir as normas, ao Poder Legislativo produzir os atos normativos e ao Poder Judiciário promover o exame das normas e analisar as demandas que lhe são submetidas pelos particulares e o Estado de acordo com a Constituição da República e as normas em vigor.
Um dos aspectos relevantes do conceito da independência dos Poderes está na possibilidade de cada um dos Poderes da República promoverem a formulação de proposta de orçamento, à qual se vincula a autonomia financeira.
A autonomia financeira dos Poderes da República garante que um dos Poderes não dependa economicamente do fornecimento de recursos pelo outro, situação esta que poderia ensejar a asfixia de determinado Poder da República, permitindo que os interesses de um dos Poderes se sobrepusesse aos outros.
Não é por outro motivo, que a Constituição da República garante ao Poder Judiciário, em seu art. 99,§2º, do mesmo modo que ao Ministério Público, nos termos do art. 127, §3º, do mesmo diploma constitucional, além da Defensoria Pública, na forma do art. 134, §2º, do Texto Maior, a consolidação da proposta do respectivo orçamento a qual é encaminhada ao Poder Executivo.
Com relação ao Poder Executivo, tem-se que a lei orçamentária é de sua iniciativa, competindo-lhe unificar em um único texto as diversas proposta orçamentárias, incluindo os próprios gastos, razão pela qual a autonomia orçamentária resta preservada em razão da reserva de iniciativa da proposta da Lei Orçamentária que, pressupõe, a indicação de seu próprio orçamento.
A seu turno, em relação ao Congresso Nacional, entendeu o Constituinte Originário que a submissão da proposta de Lei Orçamentária ao Poder Legislativo e a possibilidade de ser aditada a proposta orçamentária do Poder Executivo caracterizam garantias de que o Poder Legislativo, quando da aprovação do orçamento preservará a sua independência com a reserva de valores suficientes para o custeio de suas despesas.
Note-se que a determinação de que o orçamento do Poder Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública são preparados por eles próprios e apenas inseridos no orçamento pelo Poder Executivo remete a garantia de autonomia financeira do Poder Judiciário, vetando-se que o Poder Executivo modifique o orçamento proposto.
Neste sentido, o E. Supremo Tribunal Federal, em mais de uma ocasião, teve que indicar a inviabilidade do Poder Executivo de restringir o orçamento das Defensorias Públicas (exemplificadamente ADI 5287-PB), situação esta aplicável também ao Poder Judiciário.
Diante deste quadro, a primeira questão que se impõe examinar remete a validade ou não da limitação dos gastos pelos Poderes da República seja por Emenda à Constituição ou norma infraconstitucional.
A questão não é nova e encontra-se em exame pelo E. Supremo Tribunal Federal na ADI 2238 ajuizada em face da Lei Complementar 101/2000, vislumbrando-se que a composição da Suprema Corte, por ocasião do exame do pedido liminar, considerou constitucional a limitação estabelecida pela referida disposição legal aos limites dos gastos públicos por Poder da República em seu art. 20, malgrado existam votos contrários ao texto normativo de grande solidez como aquele apresentado pelo Ex-Ministro Neri da Silveira.
Em que pese os argumentos jurídicos em ambos os sentidos, vislumbra-se que o Texto Constitucional estabeleceu que a proposta orçamentária do Ministério Público, do Poder Judiciário e da Defensoria Pública deveriam ser apresentados originariamente pelos referidos entes e discutidos de forma consensual com os demais Poderes da República na lei de diretrizes orçamentárias.
A razão do exame consensual dos limites estabelecidos pela Lei de Diretrizes Orçamentárias tem relação não apenas com a necessidade de harmonização dos Poderes como também a própria questão do conceito da economia, qual seja, a alocação de recursos finitos e o estabelecimento de prioridades, sendo certo que a Lei de Diretrizes Orçamentárias estabelece a programação financeira que deve ser respeitada pelo orçamento anual, consoante a disposição do art. 165, §2º, da Constituição Federal e a qual limita a autonomia financeira do Poder Judiciário, Ministério Público e Defensorias Públicas, consoante se observa da parte final dos artigos 99, §2º, art. 127, §3º, e o art. 134, §2º, do Texto Magno.
Portanto, a própria autonomia financeira do Poder Judiciário, do Ministério Público e das Defensorias Públicas é limitada constitucionalmente pelas regras da Lei de Diretrizes Orçamentárias, não se vislumbrando inconstitucionalidade em tal determinação, porque decorre da própria estruturação da separação de Poderes no Estado Brasileiro.
Deste modo, demonstra-se a possibilidade de ser estabelecido limites na forma da Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Ao mesmo tempo, além dos limites indicados na Lei de Diretrizes Orçamentárias, estabeleceu a Constituição da República, desde a redação original, em seu art. 169, a necessidade de fixação, por lei complementar de gastos com pessoal para cada um dos entes da Federação.
Observe-se que a redação original da Constituição Federal estabelece apenas o limite de gastos por cada ente da República, quais sejam, União, Estados, Municípios e o Distrito Federal, não indicando expressamente cada um dos Poderes de cada um destes entes, o que poderia levar a compreensão de que os limites seriam estabelecidos por cada ente e estes, internamente, estabeleceriam a proporção entre os diversos Poderes que compõe o ente federativo.
Malgrado esta seja uma interpretação possível e que visa garantir ao máximo a autonomia orçamentária dos entes federativos, tem-se que a adoção de tal posicionamento pode acarretar conflito entre os Poderes na busca de manutenção de maior fatia do orçamento, situação esta que poderia prejudicar o funcionamento do próprio ente.
Assim, optou o legislador ao aprovar a Lei Complementar 101/2000 que restassem estabelecidos limites de utilização do orçamento público pelos diversos Poderes da República e com base nestes, fosse observado o limite relativo ao pessoal estabelecido na Constituição Federal.
Observa-se que esta dinâmica, embora polêmica, não parece violar qualquer disposição constitucional, vez que acaba por regular as finanças públicas, na forma do art. 163, inciso I, do Texto Maior e ainda visa garantir determinada proporcionalidade na utilização das receitas públicas por cada Poder evitando-se, assim, conflito dentro de cada Ente Federativo e que poderia enfraquecer sobremaneira aqueles Poderes que não participam do orçamento e visou, ainda, observar certa proporcionalidade frente ao acumulo de funções de cada Poder da República.
Não foi por outro motivo, que o E. Supremo Tribunal Federal na ADI 2238 considerou em sede cautelar constitucional a disposição do art. 20, da Lei de Responsabilidade Fiscal, compreendendo que a limitação de gastos por cada um dos Poderes está em sintonia com a necessidade da limitação de gastos pelos diversos Entes Federativos.
Ao mesmo tempo, o orçamento apresentado pelo Poder Judiciário, pelo Ministério Público e pela Defensoria Pública podem sofrer emendas e reduções de gastos no processo de tramitação da Lei Orçamentária junto ao Congresso Nacional, respeitados, evidentemente os valores mínimos ao funcionamento do Poder Judiciário ou seja, os valores de custeio da estrutura judiciária.
À míngua do que se deve considerar como valor mínimo de manutenção do custo da estrutura judiciária, tem-se que a mesma deve ser compreendida como o montante do orçamento anterior, observados os limites da Complementar indicada no §9º, do art. 165, da Carta da República, compreendida a disposição do art. 99, §3º, como verdadeira proteção do orçamento do Poder Judiciário acaso não apresentada a proposta orçamentária, evitando-se a ausência de orçamento.
Portanto, não restam dúvidas de que é possível a limitação de gastos de quaisquer dos Poderes da República na forma expressamente autorizada pela Constituição Federal e se é possível formular limitação de gastos pela via da Lei Complementar, também é possível a sua instituição por meio de Emenda à Constituição.
Sob este aspecto não se vislumbra a inconstitucionalidade quanto a fixação de limites aos Poderes da República.
Contudo, com relação à possibilidade de limitação dos gastos de cada um dos Poderes ao limite dos gastos do ano anterior corrigidos monetariamente por índice de inflação, algumas ponderações devem ser efetivadas.
Com efeito, o Texto Constitucional não veda a fixação do limite de gastos a determinado valor e nem tinha a intensão de fazê-lo, eis que declinada à Lei Complementar a fixação de tal limite.
Contudo, do exame do Texto Constitucional, vislumbra-se a própria vedação principiológica a fixação de tal limite. Explica-se.
A estrutura do planejamento orçamentário público, no Brasil, é estabelecida de acordo com a projeção de gastos remeterem a mais de um exercício e a sua composição de acordo com planejamento de longo prazo.
A estrutura básica do planejamento fiscal aponta para a apresentação de Plano Plurianual, o qual trata do planejamento de gastos e definições por período superior a 1 ano, como se deflui da indicação contida no art. 165, §1º, da Carta da República.
A seu turno, a Lei de Diretrizes Orçamentárias visa estabelecer as prioridades em determinado exercício e objetiva apresentar as bases para o orçamento anual, que deve observar às duas outras disposições legais, restando, assim, vinculada a programação do Estado Brasileiro aos períodos em que se pretende alcançar os objetivos do Plano Plurianual.
Imperioso se faz observar que a razão da aprovação de orçamento anual está justamente na necessidade do debate acerca das receitas e despesas e a sua alocação segundo determinadas prioridades a serem examinadas pelos Parlamentares.
A orientação orçamentária possui tal importância que a Constituição Federal estabeleceu a competência exclusiva do Congresso Nacional para o exame da matéria, na forma do art. 48, inciso II, da Carta da República. Note-se que a própria Constituição Federal veda que seja delegada a aprovação do orçamento por meio de Lei Delegada ao Poder Executivo, consoante vedação prevista no art. 68, §1º, inciso III, da Constituição Cidadã.
Pretendeu o Constituinte estabelecer limite ao Poder Executivo a fim de que o orçamento público, ou seja, a aplicação de receitas e despesas fosse debatido com o Congresso Nacional a cada ano de acordo com as condições verificadas anualmente e que fosse impedida a definição unilateral do orçamento por um único Poder, o que poderia ensejar a violação à autonomia dos demais Poderes.
Assim, tem-se que o estabelecimento de limite prévio das despesas do ano posterior ao valor das despesas do ano anterior corrigidos por índice de inflação acaba por ensejar engessamento da discricionariedade do Congresso Nacional na avaliação anual do orçamento público, receitas e despesas e ainda limita a autonomia financeira dos demais Poderes da República vinculados à despesa do ano anterior e não à receita
Registre-se que nem mesmo a Emenda Constitucional poderia limitar tal atribuição do Congresso Nacional, porque inserido no contexto da função legislativa atribuída ao mesmo e que é indelegável ao Poder Executivo, razão pela qual tal atribuição encontra-se vinculada à própria natureza do Poder Legislativo.
Assim, o estabelecimento do limite de gastos vinculado ao valor nominal dispendido no ano anterior acaba por retirar do Congresso Nacional a atribuição única de examinar a equação entre receitas e despesas de determinado exercício, situação está que acaba por impedir a avaliação da alocação de recursos na forma contida pela Constituição Federal e acaba por delegar ao Poder Executivo a discrionariedade .
Note-se que a Lei Complementar n. 101/2000, ao fixar os limites de gastos de cada um dos Poderes, estabeleceu a limitação considerada a receita e não a despesa do ano anterior, em razão da compreensão de que a discricionariedade quanto a alocação das receitas para fazer frente às despesas é matéria exclusiva afeta à Lei Orçamentária, que deve ser discutida anualmente pelo Congresso Nacional.
A limitação prévia do gastos ao valor nominal do exercício anterior acaba por violar a própria natureza de análise de alocação de receitas e despesas pelo Congresso Nacional de forma anual e por via de consequência, a própria autonomia do Congresso Nacional de avaliar a situação orçamentária brasileira anualmente e estabelecer prioridades, com a modificação de alocações de recursos ou mesmo o uso de receitas não previstas anteriormente e impede o debate que a própria economia impõe à alocação de recursos diante das prioridades verificadas a cada ano, como estabelece a norma da Constituição Federal.
A limitação nominal das despesas frente as receitas, por si só, demonstra a limitação do debate, que não foi autorizado pelo Constituinte Originário e cuja observância pode levar a perda de autonomia financeira do Poder Judiciário, Defensoria Pública, Ministério Público e mesmo do Congresso Nacional, vez que o único que pode autorizar créditos suplementares é o Poder Executivo e o estrangulamento orçamentário dos demais órgãos acarreta na própria violação a independência dos Poderes da República.
Além deste fato, existe ainda, a circunstância da utilização da correção das despesas por determinado índice de inflação.
O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE é instituição que tem por objeto a realização de estudos de natureza estatística, geográfica, cartográfica e demográfica necessários ao conhecimento da realidade física, econômica e social do País, visando especificamente ao planejamento econômico e social e à segurança nacional., consoante a disposição do art. 2º, da Lei Federal 5.878/73 e tem seus diretores nomeados diretamente pelo Poder Executivo, consoante a disposição do art. 14, da Lei 5.878/73.
Malgrado o referido instituto seja de grande relevância para a consulta de dados acerca do Estado Brasileiro, imperioso se faz observar que a estruturação dos índices por ele estabelecidos decorrem de escolhas realizadas internamente ao IBGE quando a forma de composição dos índices.
Embora se saiba que a estruturação de índices de inflação pelo IBGE decorra de exames aprofundados pelos técnicos do órgão, tem-se que a mudança da composição do índice de preços não passa pelo crivo do Poder Legislativo, podendo ser facilmente alterado, como já aconteceu anteriormente, basta notar as críticas efetivadas quando da alteração silenciosa da ponderação de fatores do índice no ano de 2011, como atestam diversas reportagens à época, nas quais aponta-se que não foi conferida a adequada divulgação à forma do cálculo e de ponderação e que tal fato ensejou a redução da expectativa da inflação oficial.
Explicando de outro modo, a mudança da ponderação entre os fatores que influenciam o cálculo do índice de inflação enseja a própria alteração do valor medido para a inflação total. Isto porque, ao se atribuir menor peso a produto ou serviço que tenha maior elevação em determinado momento, com o aumento da proporção no cálculo de produto ou serviço que teve variação negativa, é possível que a inflação total seja menor do que a que seria sem a modificação dos fatores de ponderação.
Apenas para a visualização, imagine-se que um determinado produto A teve a variação positiva de preços em 10% e que segundo o método de cálculo do IPCA ele tenha influência em 70% do índice, ao passo que um outro produto B obteve a variação de preços em 2% e que tenha influência de 30% sobre o índice. A variação de preços, neste caso, demanda a aplicação avaliação dos preços com as ponderações, chegando-se ao valor da inflação em 7,6% de inflação ( [0,1 x0,7 + 0,02x 0,3 ] x 100), ao passo que se fossem alteradas as proporções para o inverso, ou seja, 30% de ponderação para o produto A e 70% para o produto B, o resultado seria diverso ( [ 0,1 x 0,3 + 0,02 x 0,7 ] ), totalizando 4,4%.
A definição da variação percentual de despesas por índice de preços vinculado a órgão do Poder Executivo parece violar a necessária proporcionalidade entre os Poderes da República, com a submissão da ordenação de despesas dos Poderes Legislativo, Judiciário, Ministério Público e Defensoria Pública a índice construído exclusivamente pelo IBGE, órgão vinculado ao Poder Executivo, abalando a Separação de Poderes em razão da violação à autonomia financeira dos Poderes da República, pois deixaria ao exame de um órgão vinculado ao Poder Executivo o estabelecimento do índice de correção das despesas dos demais Poderes da República, situação esta que aparentemente não se coaduna com a ordem jurídica.
Registre-se que a metodologia do cálculo do índice de correção monetária não se encontra estabelecido na legislação, mas, sim, em normas internas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE que são mais facilmente alteráveis por pessoas indicadas pelo Poder Executivo, situação esta que enseja vulneração em tese expressiva dos demais Poderes da República.
Some-se, ainda, a possibilidade da escolha pelo Presidente da República de novo índice de correção das despesas públicas de modo unilateral, o que enseja a atribuição de maiores poderes ao Poder Executivo sobre os demais Poderes da República, o que parece vulnerar a independência dos Poderes da República, mais uma vez.
Ao mesmo tempo, em relação à possiblidade do Presidente da República aplicar sanções aos demais Poderes, o Supremo Tribunal Federal já indicou que tal situação vulnera o princípio da separação dos poderes não sendo a mesma admissível, situação esta que se pode observar quando da suspensão da eficácia do art. 9º, §3º, da Lei Complementar 101/2000 por ocasião do exame da medida cautelar da ADI 2238.
Por estes motivos, malgrado seja possível o estabelecimento de limites para os gastos dos Poderes da República a sua limitação a inflação do ano anterior com a medição pelo IBGE, com a possibilidade de ser alterado o índice pelo Poder Executivo parece ser incompatível com as normas de Direito.
Contudo, caberá ao Supremo Tribunal Federal ao exame dos exatos limites da constitucionalidade da proposta de emenda à Constituição, acaso se torne emenda à Constituição e a sua compatibilidade com os elementos primordiais à independência dos Poderes da República Federativa do Brasil.
