RESUMO:Este trabalho propõe-se a analisar os diversos aspectos da responsabilidade civil extracontratual do Estado, realizando um estudo da evolução histórica das teorias sobre a responsabilização estatal, bem como dos requisitos necessários para que o particular lesado tenha direito a receber indenização pelos danos sofridos em decorrências das ações ou omissões administrativas.
PALAVRAS – CHAVE:Responsabilidade civil extracontratual – responsabilidade subjetiva – responsabilidade objetiva - pessoa jurídica de direito público – pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público – ação administrativa – omissão administrativa – dano – nexo causal – culpa – dolo.
INTRODUÇÃO
O estudo em epígrafe versa sobre matéria que afeta o Direito Administrativo, mais precisamente a uma análise dos aspectos referentes à responsabilidade civil extracontratual do Estado ou responsabilidade civil da Administração Pública, cujo fundamento constitucional encontra-se disposto no artigo 37, parágrafo 6° da Constituição Federal.
Nestes termos, ao analisarmos as diversas correntes doutrinárias e jurisprudenciais a respeito do tema em questão, exporemos a importância e necessidade da delimitação exata do alcance da responsabilidade civil do Estado, especialmente no que tange às indenizações pelos danos causados às vítimas.
Brevemente analisaremos a evolução histórica do instituto da responsabilidade civil do Estado, abrangendo o período da irresponsabilidade do Estado, posteriormente o período da responsabilidade subjetiva do Estado, sua evolução para o período da responsabilidade objetiva do Estado, ponderando, igualmente, a subdivisão da teoria objetiva na teoria do risco integral e teoria do risco administrativo.
Após a análise das diversas teorias a respeito da responsabilidade civil extracontratual do Estado faremos um estudo detalhado da teoria adotada no Brasil, com as consequências para a obtenção da indenização das vítimas.
Apresentaremos um breve esboço dos requisitos necessários para que um dano seja indenizável, expondo de forma sucinta todas suas conseqüências e variantes.
Com vistas a uma análise abrangente do tema responsabilidade civil extracontratual do Estado realizaremos um estudo sobre as posições doutrinárias e jurisprudenciais a respeito de temas específicos da responsabilidade do Estado, tais como qual a teoria adotada para nortear a forma de indenização dos danos causados por omissão do Estado, a possibilidade de denunciação à lide do agente causador do dano em casos de responsabilidade civil do Estado, a forma de responsabilização das concessionárias de serviço público, e por fim, detalharemos as situações especiais de custódia de pessoas e bens pelo Estado.
1. A RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO
Antes de adentrarmos ao estudo da responsabilidade civil extracontratual do Estado, também denominada de responsabilidade civil da Administração Pública, analisaremos os vários aspectos que envolvem o instituto da responsabilidade civil.
Primordialmente cumpre assinalar, como nos ensina o mestre Hely Lopes Meirelles, que a responsabilidade civil é determinada pela obrigação de reparar danos patrimoniais e se finda com o pagamento da indenização (Direito Administrativo Brasileiro, 33ª ed. Malheiros, 2007, p.649).
É certo que, neste trabalho, analisaremos a responsabilidade civil sob várias formas, nestes termos, a estudaremos quanto ao seu fato gerador, quanto ao seu agente e quanto ao seu fundamento.
Destarte, quanto ao fato gerador a responsabilidade civil poderá ser dividida em responsabilidade contratual, que é aquela proveniente de conduta violadora de norma contratual e em responsabilidade extracontratual ou aquiliana, que é a resultante da violação de um dever geral de abstenção, de respeito aos direitos alheios legalmente previstos.
Por sua vez, quanto ao agente, poderá ser fracionada em responsabilidade direta, que é aquela proveniente de ato do próprio responsável, bem como em responsabilidade indireta, que é aquela proveniente de ato de terceiro, vinculado ao agente ou de fato de animal ou coisa inanimada sob sua guarda.
Já se analisando a responsabilidade civil quanto ao seu fundamento poderá ser estudada na forma de responsabilidade subjetiva, presente sempre o pressuposto culpa ou dolo. Portanto, para sua caracterização devem coexistir os seguintes elementos: a conduta, o dano, a culpa e o nexo de causalidade entre a conduta e o dano e sob a perspectiva da responsabilidade objetiva, na qual não há a necessidade da prova da culpa, bastando a existência do dano, da conduta e do nexo causal entre o prejuízo sofrido e a ação do agente. A responsabilidade está calcada no risco assumido pelo lesante, em razão de sua atividade.
A responsabilidade civil extracontratual do Estado ou responsabilidade civil da Administração Pública encontra seu fundamento jurídico no artigo 37, parágrafo 6° da Constituição Federal, que determina ser de rigor que as pessoas jurídicas de Direito Público ou pessoas jurídicas de Direito Privado prestadoras de serviço público respondam pelos danos causados por seus agentes. Nestes termos, temos in verbis:
Art. 37 ..........................................
......................................................
parágrafo 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
Isto posto, percebemos claramente que a aplicação das regras normativas referentes à responsabilidade civil do Estado ou responsabilidade civil da Administração Pública encartadas no artigo 37, parágrafo 6° da Magna Carta dizem respeito apenas aos danos extracontratuais causados, sendo certo que os danos indenizáveis causados pelo Estado que estejam inseridos nas relações de contratos administrativos seguem regras especiais, que não serão objeto do presente estudo, haja vista que daremos enfoque especial às regras e teorias que versam sobre a indenização dos danos causados extracontratualmente pelo Estado.
Ressaltamos, ainda, que o texto constitucional utilizou a expressão “agente” no sentido genérico de servidor público, e fez com que fosse passível de responsabilização objetiva todos os danos que qualquer pessoa encarregada de algum serviço público, de caráter permanente ou transitório realize, bastando que o tenha praticado na qualidade de agente público, ou seja, se encontre a serviço do Poder Público.
A responsabilidade objetiva, por ser a adotada para a responsabilização do Estado por danos causados por seus agentes, será explicada de forma detalhada, sendo abaixo discriminado a evolução histórica pela qual passou o instituto da responsabilidade civil até chegarmos a atual teoria da responsabilidade objetiva do Estado.
2. EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL DO ESTADO
Foram diversas as fases nas quais houve a aplicação das regras de indenização pelos atos e omissões dos entes estatais. Inicialmente havia a absoluta irresponsabilidade dos entes estatais, posteriormente, passou-se a admitir formas de indenização do Estado aos particulares, desde que se demonstrando que seus agentes agiram de forma dolosa ou culposa, adotava-se então, a teoria da responsabilidade civil subjetiva, por último a evolução do instituto da responsabilidade civil abarcou a teoria da responsabilidade objetiva, que exclui de sua análise os conceitos de dolo ou culpa para apurar-se a responsabilidade civil extracontratual das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos.
Abaixo analisaremos a evolução histórica das teorias a respeito da responsabilidade civil, sopesando os elementos que nas diversas teorias caracterizam a obrigação de indenizar do ente estatal.
2.1. PERÍODO DA IRRESPONSABILIDADE DO ESTADO
Inicialmente, desde a constituição dos Estados absolutistas e despóticos até o ano de 1.873, nenhum prejuízo causado pelo Estado gerava qualquer espécie de indenização, isto em razão do fato dos governantes serem considerados como “representantes de Deus na terra”.
Esta fase de irresponsabilidade do Estado ficou conhecida com a frase “o rei não erra”, haja vista que tinham investidura divina e eram, portanto, tidos por infalíveis.
Ademais, nesse período de irresponsabilidade do Estado também imperava o entendimento de que o Estado é o guardião da legislação, e desta forma o chefe do executivo não atentaria contra essa mesma ordem jurídica, já que ele a representava, não devendo, portanto, ser responsabilizado por qualquer ato que cometesse. A irresponsabilidade do Estado era justificada da seguinte forma: o Estado, por ser pessoa jurídica, não tem vontade própria; o Estado age por intermédio de seus funcionários; por isso, quando há a ocorrência de algum ato ilícito a responsabilidade recai no funcionário, já que este é o executor do ato; quando os funcionários agem fora dos parâmetros legais presume-se que não agiram como funcionários, daí a irresponsabilidade do Estado.
A superação desse período somente ocorreu a partir do ano de 1.873, ocasião na qual o Tribunal de Confeitos da França proferiu uma decisão conhecida como “Aresto Blanco”, em que o prejuízo sofrido por uma criança causado por um vagão de trem fez com que o Tribunal analisasse a indenização devida pelo Estado aos responsáveis pela criança a partir do pressuposto da culpa do serviço público.
Conforme nos ensina o mestre Hely Lopes Meirelles a teoria da irresponsabilidade do Estado está completamente em desuso, sendo certo que as últimas nações que a utilizavam, quais sejam, Inglaterra e Estados Unidos da América do Norte, a abandonaram respectivamente pelo Crown Proceeding Act, de 1.947 e pelo Federal Tort Claims Act, de 1946 (Direito Administrativo Brasileiro, 33ª ed. Malheiros, 2007, p. 650).
2.2. PERÍODO DA RESPONSABILIDADE SUBJETIVA DO ESTADO
A partir do ano de 1.873, conforme acima exposto, com marco inicial da decisão conhecida como “aresto Blanco” até o ano de 1.946, com o advindo de uma nova Constituição que adotou a teoria objetiva, no Brasil vigorou a teoria da responsabilidade subjetiva do Estado.
O ato lícito é causa geradora de obrigação, como o contrato e a declaração unilateral de vontade. O ato ilícito, a princípio, pressupõe culpa lato sensu do agente, ou seja, a intenção do agente de prejudicar outrem, a violação de um direito, o prejuízo causado por negligência, imprudência ou imperícia.
O Código Civil de 1916, em seu art. 159, asseverava que:
Art. 159. Todo aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito ou causar prejuízo a outrem, fica obrigado a reparar o dano. A verificação da culpa e a avaliação da responsabilidade regulam-se pelo disposto neste Código (arts. 1.518 a 1.532 e 1.537 a 1.553).
No novo Código Civil tal regra foi dividida em mais de um artigo, constante na Parte Geral, Livro III, Título III ["Dos Atos Ilícitos"], e na Parte Especial, Livro I, Título IX ["Da Responsabilidade Civil"].
Na nova redação da legislação civilista, foram modificadas e inseridas algumas palavras, a fim de deixar mais clara a intenção do legislador, além de inserir o posicionamento jurisprudencial já pacífico de que haverá responsabilidade por dano moral independente da existência cumulativa de dano material [art. 186 in fine], bem como o abuso do direito como ato ilícito [art. 187] e o conceito de responsabilidade objetiva [parágrafo único do art. 927]:
Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito.
Art. 187. Também comete ato ilícito o titular de um direito que, ao exercê-lo, excede manifestamente os limites impostos pelo seu fim econômico ou social, pela boa-fé ou pelos bons costumes.
Art. 927. Aquele que, por ato ilícito (arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo.
Parágrafo único. Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.
A imputabilidade da conduta do agente, em face do citado art. 159 do antigo Código Civil e art. 186 c.c. 927, caput, do novo Código, sobressalta como elemento subjetivo do ato ilícito. Da mesma forma, se o ato do agente não for voluntário, seja por ação, seja por omissão, ou, ainda, se o evento danoso é proveniente de caso fortuito, força maior ou de outra causa de exclusão de responsabilidade, excluída está a responsabilidade.
Como podemos observar, no direito brasileiro a responsabilidade civil comum não se desvencilhou do princípio fundamental da culpa, pois o art. 159 do antigo Código Civil, bem como art. 186 c.c. 927, caput, do novo Código, disciplinam que a vítima que sofreu um dano tem direito a sua reparação, e, portanto, o ofensor tem o dever de repará-lo. O dever de reparação só prosperará se a culpa for extraída da conduta danosa.
Pela teoria da responsabilidade civil extracontratual subjetiva do Estado aceitava-se, portanto, o pagamento de indenização fundado na noção de “culpa”, apresentando-se, assim, a teoria da responsabilidade com culpa.
Neste diapasão, a vítima para conseguir indenização estatal deveria alegar e provar quatro requisitos, quais sejam, ato estatal, dano, nexo causal entre o ato e o dano e culpa ou dolo do agente estatal.
É certo que nesse período (1.873 até 1.946) houve início da aplicação de teorias civilistas para a determinação do dano estatal indenizável, sendo certo que se evoluiu para a noção de culpa administrativa, nos casos de inexistência, mau funcionamento ou retardamento do serviço público.
A teoria subjetiva analisa a falta do serviço público (que poderá ser determinado pela inexistência do serviço, mau funcionamento do serviço ou retardamento do serviço) para determinar-se a culpa da Administração, que fará com que surge o dever estatal de indenizar.
Na atualidade, a noção de responsabilidade civil subjetiva ainda continua com plena aplicação no Direito Civil, contudo, sua aplicação no Direito Administrativo, especialmente no que tange a responsabilidade civil extracontratual das pessoas jurídicas de direito público e pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos encontra-se defasada pela aplicação da teoria da responsabilidade objetiva que a seguir será detalhada.
Contudo, é de se observar e em tópico próprio abaixo analisaremos, que forte corrente doutrinária entende ser correta a aplicação da teoria subjetiva em casos de danos provocados por omissão administrativa.
2.3. PERÍODO DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO
A teoria da responsabilidade objetiva do Estado foi inserida no bojo das normas constitucionais da Magna Carta de 1.946, sendo certo que seus preceitos jurídicos vigoram até os dias atuais.
Pela teoria da responsabilidade objetiva do Estado não é necessário para a existência de dever de indenização estatal que as vítimas comprovem culpa ou dolo do agente estatal. Neste sentido, a aplicação da teoria objetiva visa dar maior proteção às vítimas de danos oriundos de atos administrativos, diminuindo o ônus probatório para o ressarcimento de eventuais danos sofridos.
Neste diapasão é facilmente perceptível que a evolução da aplicação da teoria subjetiva para a teoria objetiva promoveu uma sensível facilitação da ação da vítima nos casos concretos da reparação do dano, gerando aos infratores a obrigação de indenizar por acidentes provenientes de suas atividades, em detrimento da teoria subjetiva, para a qual o agente precisa salientar a culpa dentro da ideia de desvio de conduta.
Destarte, é certo que a prova da conduta dolosa ou culposa, obrigatória em casos de aplicação da teoria da responsabilidade civil subjetiva, é de extrema dificuldade em sua constatação, criando grandes óbices à vítima, que quase sempre acabava arcando com os respectivos ônus. Com a técnica da presunção de culpa, impõe-se a inversão do ônus da prova, em razão da condição menos favorável da vítima.
Assim é certo que da análise da falta do serviço (teoria subjetiva) passamos a perquirir o fato do serviço (teoria objetiva).
Desta forma, a obrigação de indenizar nasce somente com o ato lesivo e injusto que causou prejuízo às vítimas, não necessitando que os particulares demonstrem qualquer falta de serviço e nem mesmo conduta culposa ou dolosa dos agentes da Administração Pública, basta, portanto, o fato do serviço, que causou algum prejuízo.
Nos dizeres do mestre Carlos Roberto Gonçalves temos que:
A responsabilidade objetiva funda-se num princípio de eqüidade, existente desde o Direito Romano: aquele que lucra com a situação deve responder pelo risco ou pelas desvantagens dela resultantes (ubi emolumentm, ibi onus; ubi commoda, ibi incommoda). Quem aufere os cômodos (ou lucros), deve suportar os incômodos (ou riscos) (Responsabilidade civil. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 1995, p. 6)
São requisitos necessários para comprovação da responsabilidade indenizatória do Estado apenas a demonstração do ato administrativo, o dano e o nexo de causalidade entre o ato e o dano. Não é necessário, portanto, que a vítima comprove a atuação culposa ou dolosa do agente estatal.
Destarte, a teoria da responsabilidade objetiva do Estado não se baseia na noção de culpa, mas sim na idéia de risco dos atos administrativos.
Ademais, salientamos que danos causados por obras públicas também geram para o Estado a obrigação de indenizar pelos mesmos fundamentos dos danos causados pelos serviços públicos, haja vista que, conforme nos ensina Hely Lopes Meirelles, “embora a obra seja um fato administrativo, deriva sempre de um ato administrativo de quem ordena sua execução” (Direito Administrativo Brasileiro, 33ª ed. Malheiros, 2007, p. 658).
É certo ainda que, existem duas variantes da teoria da responsabilidade objetiva do Estado, que dizem respeito à possibilidade de exclusão da responsabilidade estatal, assim, há a teoria do risco integral, que não reconhece qualquer excludente ao dever de indenizar, bem como existe a teoria do risco administrativo, que reconhece duas excludentes ao dever de indenizar, quais sejam, a culpa exclusiva da vítima e o caso fortuito e a força maior.
Salientamos ainda que, no caso da teoria do risco administrativo somente a culpa exclusiva da vítima exclui o dever estatal de indenizar, desta forma, em casos de culpa concorrente da vítima haverá compensação das culpas, assim, caso o Estado possua a maior parcela de culpa ele indenizará, descontando-se a culpa do particular.
A teoria do risco administrativo exclui a responsabilidade civil de indenizar em casos de culpa exclusiva da vítima por entender que em tais casos há o rompimento do nexo causal, faltando, desta forma, um dos requisitos para se perquirir a responsabilidade objetiva do ente estatal, já nos casos de caso fortuito ou força maior há a exclusão da responsabilidade do Estado por existir rompimento do ato administrativo, portanto, igualmente, neste caso, faltará um dos elementos para demonstrar-se a responsabilidade objetiva no caso concreto.
