TAXA DE OCUPAÇÃO E PREÇO PÚBLICO
Rogério Tadeu Romano
I - O AFORAMENTO E A OCUPAÇÃO DE TERRENOS DE MARINHA
A União Federal poderá utilizar seus imóveis em regime de aforamento ou ocupação, quando se tratar de terrenos de marinha e terras devolutas.
O aforamento enfitêutico e a ocupação são formas completamente distintas de utilização de imóveis da União.
A ocupação é forma de posse de área pública reconhecida pela União Federal.
No caso da ocupação das terras públicas, o Decreto-lei nº 9.760/46, nos artigos 127 a 133, regula essas ocupações de terrenos da União, estabelecendo, em síntese:
a) Os ocupantes de terrenos da União, sem título, são inscritos, de oficio, pelo SPU e pagarão uma taxa de ocupação;
b) Em caso de inadimplência do ocupante por mais de dois anos, o SPU promoverá a cobrança executiva e irá providenciar a desocupação do imóvel;
c) Permite-se a transferência onerosa sobre as benfeitorias edificadas no terreno ocupado, mediante o pagamento de um laudêmio de 5% sobre o valor do terreno e das benfeitorias, após a aquiescência do SPU;
d) Se a União Federal necessitar do mencionado imóvel o SPU poderá negar a licença para a transferência;
e) A inscrição do ocupante no SPU e pagamento da taxa de ocupação anual não implicam no reconhecimento pela União de qualquer direito de propriedade do ocupante sobre o terreno ou ao seu aforamento, salvo nas hipóteses de tratar-se de ocupante inscrito até o ano de 1940, quites com as taxas de ocupação;
f) A União Federal se reserva o direito de, a qualquer tempo, necessitando do imóvel imitir-se em sua posse, indenizando as benfeitorias se a ocupação houver sido feita de boa-fé.
Criada em dispositivo contido na Lei n. 3.979, de 31 de dezembro de 1919(artigo 2º, V) e regulada pela primeira vez no Brasil pelo Decreto n. 14.595, de 31 de dezembro de 1920, a taxa de ocupação, desde então passou a ser exigida, com essa denominação, dos ocupantes de terrenos de marinha e seus acrescidos, que não possuíssem títulos de aforamento, arrendamento ou venda firmados pelo Governo da União, consoante explicou J. Tavares Bastos(Terrenos de Marinha, primeiro volume, páginas 76 e 77, ed. Jacinto Ribeiro dos Santos, Rio, 1923).
A matéria foi regulada pelo Decreto-lei n. 9.760, de 5 de setembro de 1946, que dispôs sobre terrenos de marinha e terras devolutas da União e que ainda impôs a seus ocupantes de terrenos da União, sem título outorgado por esta, sem titulo de aforamento, pagamento de taxas de ocupação, a teor do disposto no artigo 127, que correspondia a um por cento sobre o valor do domínio pleno do terreno(parágrafo primeiro, artigo 127).
Para a cobrança dessa taxa de ocupação, que será periodicamente atualizada pela Gerência do Patrimônio da União, este fará, ex officio, a inscrição dos ocupantes de terrenos da União, notificando-os(artigo 128).
A falta de inscrição não isenta o ocupante da obrigação do pagamento de taxa, que é devida desde o início da ocupação(artigo 129).
Mas, se o terreno for ocupado por aforamento, onde há direito real com dicotomia entre domínio direto(pela União Federal) e domínio útil(pelo particular), ficará o titular sujeito a pagamento de foro, de 0,6% do valor do respectivo domínio(artigo 101).
O fato gerador da “taxa de ocupação”, como sua denominação revela na posse por ocupação não autorizada mediante contrato de aforamento celebrado entre a União e o ocupante.
No entendimento de A. Theodoro Nascimento(Preços, taxas e parafiscalidade, in Tratado de direito tributário brasileiro, coordenação de Aliomar Baleeiro, 1977, pág. 202) a denominada “taxa de ocupação” exigida pela União dos que ocupam seus terrenos de marinha e suas terras devolutas, sem título de aforamento, na verdade, se constitui preço. Trata-se de receita patrimonial do Estado, assim como são os foros dos terrenos de marinha, os laudêmios etc., como explicou Alberto Deodato(Manual de c. das finanças, quarta edição, pág. 37).
II - OUTROS CASOS DE PREÇOS PÚBLICOS E NÃO DE TAXAS
Há outros casos onde se tem preço sob a falsa denominação de taxas. Sempre se exigiu nos portos brasileiros, instalados para atender ao embarque e desembarque de passageiros e mercadorias, cobranças chamadas de "Taxa de Armazenagem", "Taxa de Capatazia", "Taxa de Serviço Portuário". Na verdade eram verdadeiros preços públicos tal como é a "Taxa de Ocupação". No passado, o extinto Tribunal Federal de Recursos, julgando o Ag.n. 16.870, Relator ministro Cunha Gonçalves, admitiu que a "taxa de armazenagem", exigida no caso sob a denominação de "Taxa de Capatazia dos Portos", constitui preço(R.D.A, v. 75, páginas 230 - 231). O Supremo Tribunal Federal entendeu que a taxa de capatazia é preço(R.M.S n. 17.425, relator Ministro Victor Gomes Leal, R.D.A, volume 93, páginas 92 - 93).
Aliás, recentemente, a título de informação, tem-se recentes decisões do STJ de excluir a taxa de capatazia do cálculo do imposto de importação. A Receita Federal tenta reverter o posicionamento.
O Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem consolidado o entendimento de que não entram na base de cálculo do Imposto de Importação as despesas com descarga, manuseio e conferência de mercadorias em portos – a chamada capatazia. Há decisões favoráveis aos contribuintes nas duas turmas de direito público (1ª e 2ª). Bem se entende que fosse taxa, gênero de tributo, e não poderia o Decreto-lei n. 9.760, deixar o antigo Serviço de Patrimônio da União, órgão do Poder Executivo, a atualização periódica da taxa, como previsto no artigo 127, parágrafo, segundo daquela norma. Daí ser a taxa de ocupação um preço público e não tributo, taxa.
A decisão da 1ª Turma foi unânime. Os ministros entenderam que a instrução normativa da Receita Federal desrespeita os limites impostos pelo Acordo de Valoração Aduaneiro e o Decreto nº 6.759, de 2009. As normas estabelecem que somente devem ser computados no valor aduaneiro os gastos com carga, descarga e manuseio, associados ao transporte da mercadoria importada, até a chegada ao porto ou aeroporto.
Pela instrução normativa, porém, devem ser incluídos os valores desembolsados já em território nacional. “A realização de tais procedimentos de movimentação de mercadorias ocorre apenas após a chegada da embarcação, ou seja, após a sua chegada ao porto alfandegado”, afirma na decisão o relator do caso, o ministro Benedito Gonçalves.
Na decisão, o ministro ainda cita precedentes da 1ª Turma e da 2ª Turma no mesmo sentido. Na 2ª Turma, o caso foi relatado pelo ministro Herman Benjamin. Os magistrados também entenderam que a instrução normativa da Receita Federal extrapola o que foi determinado pelo Acordo de Valoração Aduaneira e pelo Decreto nº 6759, de 2009.
Não será o nomem iuris que ditará a sua natureza jurídica.
Repita-se no sentido de que não se trata de taxa, tributo. Fosse taxa, não poderia o Decreto-lei 9.760 deixar o antigo Serviço de Patrimônio da União(SPU), órgão do Poder Executivo, fazer a atualização do período da exação(parágrafo segundo, artigo 127), em nome do princípio da legalidade tributária.
III - JURISPRUDÊNCIA
A pensão ou foro anual que ao enfiteuta cumpre pagar ao senhorio tem por fim compensar a cessão do imóvel para ser aproveitado pelo enfiteuta e firmar de sua maneira sensível e incessante o reconhecimento do direito do senhorio, como explicou Lafayette Pereira(Direito das Cousas, parágrafo 148, terceira edição, pág. 337). Como se lê da doutrina, da taxa de ocupação pode-se dizer o mesmo: é o preço pago pelo ocupante pela utilização do terreno ocupado. E porque a ocupação não foi precedida de contrato de aforamento regularmente celebrado pela União, o preço anualmente pago é mais elevado.
As decisões abaixo transcritas bem evidenciam essa natureza jurídica:
Processo
AC 13940 SC 2007.72.00.013940-4
Orgão Julgador
TERCEIRA TURMA
Julgamento
20 de Janeiro de 2009
Relator
CARLOS EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ
Ementa
ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA. TAXA DE OCUPAÇÃO. INTERESSE DE AGIR. PREÇO PÚBLICO.REAJUSTE. DECRETO-LEI Nº 9.760/46. DECRETO-LEI Nº 2.398/87.
1. Ao contestação da ação por parte da ré, oferecendo resistência à pretensão dos autores demonstra o interesse de agir desses. Precedente do STJ.
2. A taxa de ocupação se trata de preço público e não tributo, tratando-se de contraprestação que o particular deve pagar à União em virtude da utilização de um terreno de marinha.
3. No que diz respeito às demarcações de terrenos de marinha e cobrança da respectiva taxa de ocupação, além do reajuste anual, destaca-se o julgamento pelo STJ do REsp 798165, em que foi Relator o Excelentíssimo Ministro LUIZ FUX, cujo entendimento se adota. O direito de propriedade da União encontra previsão no art. 20 da Carta Federal de 1988 que recepcionou o art. 1º e seguintes do Decreto-Lei nº 9.760/46, ademais de o procedimento administrativo de demarcação gozar de presunção de legitimidade, imperatividade, exigibilidade e executoriedade, atributos comuns a todos os atos administrativos.
4. A majoração do valor da taxa de ocupação está regulado nas regras dos arts. 67 e 101 do Decreto Lei nº 9.760/46, e art. 1º do Decreto Lei nº 2.398/87. Os reajustes das taxas de ocupação foram calculados com base no domínio pleno do terreno, em conformidade com a legislação de regência. Inexistindo violação à norma constitucional, ou à legislação que regula os atos da administração ora questionados, impõe-se a reforma do julgado. Precedente da Turma.
5. Apelo da União provido.
6. Invertida a sucumbência.
AgRg no RECURSO ESPECIAL Nº 1.013.380 - SC (2007/0294402-1)
RELATOR : MINISTRO HUMBERTO MARTINS
EMENTA
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. TAXA DE OCUPAÇÃO. TERRENO DE MARINHA. PRESCRIÇÃO. OSCILAÇÃO LEGISLATIVA E JURISPRUDENCIAL. INAPLICABILIDADE DO CÓDIGO CIVIL. DAS ANUIDADES DE 1992 A 1997. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. MATÉRIA ANALISADA SOB O REGIME DO ART. 543-C DO CPC. RECONSIDERAÇÃO. RECURSO ESPECIAL DA FAZENDA NACIONAL IMPROVIDO.
DECISÃO
Vistos.
Cuida-se de agravo regimental, com pedido de reconsideração, interposto por MAX ROBERTO WEICKERT - ESPÓLIO contra decisão monocrática proferida por este Relator, que apreciou recurso especial que visa reformar acórdão do Tribunal Regional Federal da 4ª Região assim ementado (fl. 107):
"ADMINISTRATIVO. TAXA DE OCUPAÇÃO. NOTIFICAÇÃO. PRESCRIÇÃO. CDA.
1. A Taxa de Ocupação se trata de preço público e não tributo, sendo uma contra-prestação que o particular deve pagar à União Federal em virtude da utilização de um terreno de marinha.
'11. Legitimidade da cobrança de taxa de ocupação pela União mesmo em relação aos ocupantes sem título por ela outorgado'. (EDREsp 687843/ES; EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO RECURSO ESPECIAL 2004/0130819-4, PRIMEIRA TURMA, Ministro LUIZ FUX, DJ 21.09.2006, p. 218).
2. A Certidão de Dívida Ativa (CDA) goza de presunção de certeza e liquidez que só pode ser elidida mediante prova inequívoca a cargo da embargante. Meras alegações de irregularidades ou de incerteza do título executivo, sem prova capaz de demonstrar o alegado, não retiram da CDA a certeza e liquidez que goza por presunção expressa em lei (artigo 3º da Lei nº 6.830/80).
3. Mantida sentença no tocante ao julgamento da matéria prescricional.
4. Apelos improvidos."
A decisão agravada deu parcial provimento do recurso especial do agravado, nos termos da seguinte ementa (fl. 181):
"PROCESSUAL CIVIL – AUSÊNCIA DE VIOLAÇÃO DO ART. 535, II, DO CPC – TRIBUTÁRIO – CRÉDITOS PATRIMONIAIS DA FAZENDA – TAXA DE OCUPAÇÃO DE TERRENO DA MARINHA – DECADÊNCIA – PRESCRIÇÃO – ART. 177 DO CCB/16 – PRECEDENTE – RECURSO ESPECIAL PROVIDO EM PARTE."
Irresignado, aduz o agravante que o recurso especial não poderia sequer ter sido conhecido, tendo em vista que a União inovou, na instância originária, em sede de embargos de embargos de declaração, a tese relativa à aplicação do art. 177 do CC/1916 e do art. 2.028 do CC/2002.
Sustenta, outrossim, a existência de precedentes desta Corte que corroboram a pretensão de ser reconhecida a prescrição quinquenal que se operou em desfavor da União Federal, anteriormente reconhecida nos autos.
Pugna, por fim, caso não seja reconsiderada a decisão agravada, submeta-se o presente agravo à apreciação da Turma.
É, no essencial, o relatório.
Prospera a pretensão recursal do agravante.
DA SÍNTESE DA DEMANDA
Versam os autos sobre a inscrição em dívida ativa de taxa de ocupação de terreno de marinha da União referentes aos exercícios de 1992, 1995, 1997, 1998, 2000 e 2001.
O Tribunal a quo manteve a sentença proferida pelo Juízo de primeiro grau que considerou que os créditos em debate, constituídos em 2.7.2002, não foram atingidos pela decadência, cujo termo inicial de contagem é a data da entrada em vigor da Lei n. 9.636/98, ou seja, 30.12.1998. A sentença reconheceu a prescrição, pois, dos valores das taxas de ocupação dos exercícios anteriores a 29.3.1999 (exercícios de 1992, 1995, 1997 e 1998), 5 (cincos) anos antes da data do despacho do juiz que ordenou a citação (29.3.2004) e interrompeu o prazo prescricional (fls. 69/73).
A decisão agravada deu parcial provimento ao recurso especial da Fazenda Nacional, ao consignar que deve ser aplicado às taxas anteriores a 1998 o comando normativo do art. 177 do antigo Código Civil, que previa a prescrição vintenária para receitas patrimoniais da União.
Com efeito, da análise detida dos autos e da minuciosa leitura da decisão agravada, verifica-se que procede a afirmação do agravante acerca da impossibilidade de aplicação da prescrição delineada no Código Civil, porquanto o pagamento da taxa de ocupação de terrenos de marinha é regida pelo Direito Administrativo.
Correta também a pretensão de reconhecimento da prescrição quinquenal, anteriormente reconhecida nos autos, por guardar similitude com a jurisprudência desta Corte.
DA PRESCRIÇÃO
Extrai-se dos autos que a execução foi ajuizada em 5.12.2005, com vistas à cobrança de débitos relativos à taxa de ocupação referentes aos anos de 1992, 1995, 1997, 1998, 2000 e 2001.
O Tribunal a quo declarou a prescrição dos valores das taxas de ocupação dos exercícios anteriores a 29.3.1999, reconhecendo a validade da cobrança das demais taxas posteriores a esta data.
Em primeiro lugar, não há que se falar em aplicação do disposto no art. 177 do Código Civil de 1916, tendo em vista que ainda não havia transcorrido prazo igual ou superior à metade de vintes anos quando da promulgação da Lei n. 9.636/1998, estando correta a aplicação do prazo prescricional quinquenal previsto na citada lei (Precedentes: REsp 841.689/AL, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, julgado em 6.3.2007, DJ 29.3.2007, p. 228; REsp 948.697/PR, Rel. Min. Castro Meira, julgado em 4.12.2007, DJ 17.12.2007, p. 164).
Por outro lado, segundo a posição mais recente da jurisprudência da Segunda Turma, os créditos anteriores a edição da Lei n. 9.821/99 não estavam sujeitos à decadência, mas tão somente a prazo prescricional de cinco anos, nos termos dos arts. 1º do Decreto n. 20.910/32 e 47 da Lei n. 9.636/98; já os créditos posteriores a Lei n. 9.821/99 sujeitavam-se a prazo decadencial de cinco anos.
Logo, na hipótese presente, as anuidades dos anos de 1992, 1995 e 1997, por não se sujeitarem à decadência, estão prescritas, já que cobradas somente em 29.3.2004, quando deveriam ter sido cobradas até 18.5.2003, quando transcorreram-se 5 (cinco) da publicação da Lei n. 9.636/98.
Por outro lado, as anuidades de 1998, 2000 e 2001 sujeitam-se a prazos decadencial e prescricional de cinco anos e, uma vez constituídos e cobrados dentro dos prazos, não se pode falar em decadência ou prescrição do crédito em cobrança.
O precedente abaixo transcrito, em demanda semelhante à presente, ilustra com precisão esse entendimento:
"TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. TERRENOS DE MARINHA. PRESCRIÇÃO E DECADÊNCIA.
1. Até 1998 a cobrança da taxa de ocupação dos terrenos de marinha estava sujeita ao prazo vintenário inserto no artigo 177 do Código Civil de 1916.
2. O artigo 47 da Lei nº 9.636/98 instituiu prazo quinquenal para a cobrança de taxa de ocupação de terreno de marinha.
3. Os créditos anteriores a edição da Lei nº 9.821/99 não estavam sujeitos à decadência, mas somente a prazo prescricional de cinco anos (art. 1º do Decreto nº 20.910/32 ou 47 da Lei nº 9.636/98), já os créditos posteriores à Lei nº 9.821/99 sujeitavam-se a prazo decadencial de cinco anos.
4. No caso, como todos os créditos foram constituídos em 15.10.02, não houve decadência de qualquer parcela em cobrança.
5. As anuidades do ano de 1988 a 1998, por não se sujeitarem à decadência, deveriam ser cobradas em cinco anos, portanto, as parcelas de 1988 a 1997 estão prescritas, já que cobradas somente no ano de 2003, por outro lado a parcela referente ao exercício de 1998 não está prescrita, considerando que poderia ser cobrada até o final do exercício de 2003.
6. As anuidades de 1999 a 2002 sujeitam-se a prazos decadencial e prescricional de cinco anos, com isso, os créditos referentes a esses quatro exercícios foram constituídos dentro do prazo legal de cinco anos (15.10.02) e cobrados também no prazo de cinco anos a contar da constituição (08.09.03), não se podendo falar em decadência ou prescrição do crédito em cobrança.
7. Deve ser reconhecida a prescrição dos créditos referentes aos exercícios anteriores a 1997, prosseguindo a execução quanto aos créditos remanescentes, exercícios de 1998 e 2001.
5. Recurso especial não provido."
(REsp 1.064.962/PE, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, julgado em 9.9.2008, DJe 10.10.2008, grifou-se.)
