RESUMO: O presente artigo tem por intento tratar sobre a aplicação do princípio da eficiência na Administração Pública, no âmbito da admissão de servidores através de concurso público, problemática esta que, desde a época do Brasil Imperial, enfrenta dificuldades práticas no tocante à garantia da isonomia e da seleção adequada, cujo critério primordial adotado seja a meritocracia. O instituto do concurso público tem um importante papel na sociedade atual, além de contribuir para uma seleção transparente e isonômica entre os candidatos para admissão nos quadros dos órgãos públicos, ele também constitui uma íntima relação com o princípio da eficiência, de forma que a seleção seja adequada para admitir os candidatos mais qualificados para desempenharem os serviços públicos. A inserção do princípio da eficiência foi um importante avanço no direito pátrio. Os princípios podem ser compreendidos como uma limitação, pois delimitam a atuação estatal, e também como regra a ser seguida. Através deste princípio pode-se constituir uma administração que desempenha o seu serviço com qualidade, com custos menos onerosos e um período de tempo razoável. Serão abordados os principais aspectos do instituto do concurso, a sua importância e sua relação com a eficiência para garantia de um serviço público de qualidade.
Palavras-chaves:Direito Administrativo. Princípio da Eficiência. Reforma Administrativa. Concurso Público.
1 Introdução
Muito se discute a respeito da manipulação privada nos entes públicos, que, por diversas formas, “facilita” o acesso aos cargos públicos sem a devida observância do procedimento previsto em lei, ou seja, sem a observância do devido processo legal, a fim de manipular a máquina pública para atender interesses próprios.
Há muito tempo esse problema persiste na administração pública, provocando um desenvolvimento falho na prestação de seus serviços, o que se torna explícito quando se percebe a presença, nos quadros de pessoal da Administração Pública, de servidores desqualificados e sem o conhecimento específico na área em que estão prestando o serviço, quando o acesso se dá apenas para satisfazer interesses próprios e políticos.
No Brasil Imperial, a Constituição que estava vigente era a de 1824, e nela foi estabelecido que todo cidadão poderia ter acesso aos cargos públicos, distinguindo o seu ingresso apenas pelas virtudes e talentos de cada um.
Em 1934, houve um avanço em relação ao ingresso nos quadros de pessoal da Administração Pública. A carta constitucional daquele ano previu expressamente a instituição do concurso de provas ou provas e títulos, e trouxe no seu Título VII as disposições concernentes aos Funcionários Públicos, estabelecendo direitos e obrigações.
A Constituição Pátria de 1988 reforçou ainda mais a aplicação do Concurso Público para admissão de servidores nos entes que compõem a Administração Pública, direta ou indireta, como também estabeleceu os princípios a serem observados e seguidos nas suas relações internas e externas, para que assim houvesse limites na atuação da conduta estatal. De forma expressa, foram inseridos os seguintes princípios: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, sendo, este último, acrescentado uma década depois, com a Emenda Constitucional nº 19, de 04 de julho de 1998.
Esta emenda ficou conhecida por Reforma Administrativa, pois trouxe inovações referentes a estruturação da administração, transformando o panorama das relações do Governo com a sociedade e estabelecendo a aplicação do princípio da eficiência como base para prestação de serviço de qualidade e menos oneroso para os cofres públicos.
2 Admissão dos servidores nas constituições brasileiras
Em meados do século XIX, ainda na época do Brasil Império, foi instituída a primeira Constituição, no ano de 1824, e foi estabelecido no inciso XIV do artigo 179 que: “Todo o cidadão pode ser admitido aos Cargos Públicos Civis, Políticos, ou Militares, sem outra diferença, que não seja dos seus talentos e virtudes”.
Embora já se fizesse constar uma forma seletiva de admitir pessoas ao serviço público, passava longe alguma ideia de seleção impessoal de agentes, o que facilitava, e muito, o apadrinhamento, principalmente de pessoas envolvidas na política.
A Constituição de 1891 trouxe dispositivo semelhante, estatuindo no seu artigo 73 que: “Os cargos públicos civis ou militares são acessíveis a todos os brasileiros, observadas as condições de capacidade especial que a lei estatuir, sendo, porém, vedadas as acumulações remuneradas.” Houve, aqui, uma pequena inovação no que diz respeito à proibição de acumulação remunerada de cargos. Mas, ainda continua a se utilizar de uma seleção precária de admissão, embora previsse que a lei iria disciplinar as condições de capacidade especial, ainda não existia uma seleção isonômica de servidores.
Finalmente, com a Constituição de 1934, na era Vargas, foi estabelecida a obrigatoriedade do concurso público de provas e a base de um devido processo legal, conforme dispôs em seu artigo 169:
Os funcionários públicos, depois de dois anos, quando nomeados em virtude de concurso de provas, e, em geral, depois de dez anos de efetivo exercício, só poderão ser destituídos em virtude de sentença judiciária ou mediante processo administrativo, regulado por lei, e, no qual lhes será assegurada plena defesa. (BRASIL, 2016, s.p.) .
Ainda nesta mesma carta magna, foi estabelecido que o Poder Legislativo votaria o estatuto dos Funcionários Públicos, já estabelecendo algumas normas que deveriam ser seguidas, observando-se alguns direitos e deveres que estão descritos no artigo 170. Embora já trouxesse algumas inovações, ainda permitia estabilidade a quem não fosse admitido através de concurso, após dez anos de efetivo exercício, reduzindo para dois para quem fosse nomeado por concurso público. Nota-se, portanto, que ainda existiam formas de ingresso na Administração Pública sem a realização de um procedimento isonômico e transparente.
A Constituição de 1946 também dispôs que a primeira investidura em cargo de carreira seria através de concurso, precedendo inspeção de saúde. Uma inovação estabelecida foi a de tornar vitalício o ingresso na carreira da magistratura, bem como nos cargos de Ministros de Tribunal de Contas, de titulares de Ofício de justiça e de professores catedráticos (artigo 186 e 187).
Em relação à estabilidade, o referido texto constitucional dispôs que se daria depois de dois anos aos nomeados por concurso, e ainda trouxe a estabilidade para os que fossem nomeados sem concurso, diminuindo seu prazo agora para cinco anos.
No período em que o Brasil passou por um momento onde a democracia foi substituída por um regime ditatorial, com supressão arbitrária de direitos e liberdades individuais, no que concerne ao tema da admissão ao serviço público, no entanto, houve um bom avanço, pois, diferente das outras constituições, a de 1946 foi bem taxativa em exigir a prévia aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos, para ter o direito à nomeação (artigo 95, § 1º).
Mas, esse avanço durou pouco, uma vez que no ano de 1969, com a Emenda Constitucional nº 01, além de dispor que a exigência de concurso seria apenas para a primeira investidura, também afastou a exigência para alguns cargos. (REZENDE, 2009, p. 07)
3 O princípio da eficiência na Constituição Federal de 1988
Depois de o país ter passado por um momento turbulento, finalmente foi instituída uma Constituição democrática, com um grande leque de direitos para os cidadãos, por meio da qual se pôde ter a esperança de liberdade e igualdades entre todos.
São de fácil percepção os grandes avanços estabelecidos com a Magna Carta, e em relação ao Concurso Público ela trouxe dispositivos que bem regularam a forma de atuação do Estado na admissão de seus servidores.
Logo no seu artigo 37, foram estabelecidos os princípios que regem a atuação da Administração, veja a sua literalidade: “Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)” (BRASIL, 2016, s.p.).
É importante ressaltar que no texto original só existiam os quatro primeiros princípios, sendo inserido posteriormente o princípio da eficiência, por meio da Emenda Constitucional nº 19/1998.
De forma sucinta, os referidos princípios passarão a ser abordados isoladamente.
O princípio da legalidade dispõe que o administrador está limitado a fazer apenas o que a lei determinar, enquanto que o particular pode fazer tudo que a lei não proíba. Já o princípio da impessoalidade estabelece que todos sejam tratados de forma igualitária; e ligado a ele, tem-se também a isonomia, pois os iguais serão tratados na sua igualdade e os desiguais nas suas desigualdades, mantendo assim uma equidade entre eles. (BRASIL, 2016, s.p.)
O princípio da moralidade, por sua vez, exige que os atos praticados sejam de acordo, não apenas com a legalidade, mas também com a ética, sendo seguida da moral administrativa. O princípio da publicidade requer que os atos praticados sejam transparentes para todos os cidadãos, sendo afastado o dever de publicidade apenas daqueles em relação aos quais o sigilo seja imprescindível. (BRASIL, 2016, s.p.)
O princípio da eficiência foi inserido de forma explícita na Constituição Federal através da Emenda Constitucional nº 19 de 1998. Foi introduzido com a finalidade de a Administração Pública buscar os melhores resultados, sendo utilizada juntamente com os outros princípios, visando garantir uma prestação de serviços adequada e com qualidade a todos os cidadãos.
É preciso destacar que a referida emenda, que ficou conhecida como emenda da reforma administrativa, também alterou o conteúdo do artigo 41 da Constituição, dispondo que a não aprovação em avaliação periódica de desempenho, assegurada a ampla defesa, seria motivo para perda do cargo do servidor estável, ou para seu insucesso em adquirir a estabilidade.
A Emenda Constitucional trazia em sua exposição de motivos argumentos convincentes para sua devida aplicação na Administração, entre eles:
Incorporar a dimensão de eficiência na administração pública: o aparelho de estado deverá se revelar apto a gerar mais benefícios, na forma de prestação de serviços a sociedade, com os recursos disponíveis, em respeito ao cidadão contribuinte e enfatizar a qualidade e o desempenho nos serviços públicos: a assimilação, pelo serviço público, da centralidade do cidadão e da importância da contínua superação de metas desempenhadas, conjugada com a retirada de controles e obstruções legais desnecessárias, repercutirá na melhoria dos serviços públicos. (MORAES, 2001, p. 33)
Por mais que este princípio já estivesse interligado aos outros, necessário foi a sua inserção explicitamente no artigo 37 da Constituição, pois, a partir daí, houve uma maior obrigatoriedade de aplicá-lo, gerando uma expectativa de prestação adequada dos serviços aos usuários.
José dos Santos Carvalho Filho traz uma definição precisa deste princípio:
O núcleo do princípio é a procura de produtividade e economicidade e, o que é mais importante, a exigência de reduzir os desperdícios de dinheiro público, o que impõe a execução dos serviços públicos com presteza, perfeição e rendimento funcional. (CARVALHO, 2010, p. 32).
Ao falar sobre este importante princípio, pode-se destacar que, através dele, os agentes da Administração Pública deverão desempenhar o seu papel dentro de suas instituições de uma maneira que vise qualidade e eficácia no atendimento, desempenhando em um tempo razoável de espera e que este trabalho não traga onerosidade excessiva aos cofres públicos.
Onde há excesso de burocracia é de se esperar que haja algum receio daqueles que buscam o serviço, o que dificulta o acesso como também prolonga o trâmite realizado pelo servidor público, gerando uma desnecessária demora e causando a insatisfação dos usuários. É preciso ter um serviço que atenda às necessidades dos que o buscam, que seja prestado num tempo razoável de espera, gerando eficiência no atendimento e nos procedimentos internos.
Para que seja assegurada a aplicação do princípio da eficiência é necessária, por sua vez, a fiscalização na prestação de serviço, devendo ser verificado o desempenho dos servidores através da chefia imediata, mediante avaliações periódicas, como também por meio de reclamações realizadas pelos usuários nas ouvidorias.
4 O concurso público na Constituição Federal e leis extravagantes
A Constituição Federal de 1988 mudou o cenário de direitos e garantias dos cidadãos, posto que foi constituída logo após um período de ditadura, onde foram cerceados muitos direitos e o povo vivia sob a opressão do governo, sem ao menos poder manifestar livremente seus pensamentos.
Assim, com a Promulgação da Constituição Democrática, como assim ficou conhecida, houve um leque de direitos ao alcance dos cidadãos, entre eles está a isonomia, onde todos devem ser tratados de forma equitativa e justa, não podendo a Administração dar tratamento diferenciado aos que estão no mesmo nível de igualdade.
Isto posto, é certo que a isonomia é basilar para o instituto do Concurso Público, pois através dela é possível assegurar o acesso equitativo aos cargos públicos, não deixando margem para que pessoas desqualificadas e sem o mínimo de conhecimento adentrem na Administração Pública por “apadrinhamento”.
Como também é norteado por outros princípios que garantem uma seleção adequada para ingresso nos quadros de efetivo da Administração. Justen Filho acentua bem os outros princípios na definição do instituto:
O concurso público é um procedimento conduzido por autoridade específica, especializada e imparcial, subordinado a um ato administrativo prévio, norteado pelos princípios da objetividade, da isonomia, da impessoalidade, da legalidade, da publicidade e do controle público, destinado a selecionar os indivíduos mais capacitados para serem providos em cargos públicos de provimento efetivo ou em emprego público. (JUSTEN FILHO, 2014, p. 912)
É importante frisar que não são apenas os princípios apontados acima que disciplinam o instituto, Hely Lopes Meirelles aponta outros, que são de fundamental importância, no conceito transcrito a seguir:
O concurso é o meio técnico posto à disposição da Administração Pública para obter-se a moralidade, eficiência e aperfeiçoamento do serviço público e, ao mesmo tempo, propiciar igual oportunidade a todos os interessados que atendam aos requisitos da lei, fixados de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, consoante determina o art. 37, II, da CF. (MEIRELLES, 2014, p.505)
O concurso público é o procedimento que serve como elo entre a Administração e o princípio da eficiência, pois ele permite que haja transparência na seleção de candidatos, como também a aprovação e admissão dos mais qualificados para prestarem um serviço de forma menos onerosa e utilizando os meios mais eficazes para alcançarem o fim público, importante para que se atinja a moralidade é a atuação de acordo com a máxima da supremacia do interesse público, almejando sempre os fins estabelecidos pela administração.
Agora, é oportuno avaliar o instituto do Concurso Público sobre a égide da Carta Magna vigente, a qual tornou obrigatória a prévia aprovação em concurso de provas, ou de provas e títulos, como forma de investidura em cargos públicos efetivos, consoante o disposto no inciso II, do artigo 37:
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração; (BRASIL, 2016, s.p.)
A regra geral para admissão na administração pública é a exigência de prévia aprovação, assim se exige em razão do concurso ser um instrumento onde as pessoas serão escolhidas através de um meio que garante condições igualitárias de acesso, e com isso, as pessoas que desempenharem melhor suas aptidões e estiverem mais preparadas serão selecionadas. Assim, a administração busca selecionar de forma igualitária os mais preparados quanto aos conhecimentos exigidos para o desempenho das atividades inerentes ao cargo.
Ainda em relação às etapas dos concursos, é preciso acrescentar que em alguns casos, além da prova (escrita-objetiva e/ou discursiva) ou prova e títulos, podem se fazer necessárias avaliações físicas, psicológicas e investigação social, assegurando dessa forma que as pessoas que ingressem em cargos públicos sejam de conduta ilibada e gozem de suas plenas capacidades para desenvolvimentos das respectivas atribuições.
A prova escrita, em sua maioria objetiva, é a primeira fase do concurso, constituída de questões de múltiplas escolhas, onde apenas uma alternativa está correta, ou assertivas com respostas verdadeiro ou falso. Esta prova deve cobrar dos candidatos conhecimentos inerentes as atribuições do cargo, o que por muitas vezes ocorre é a cobrança de conteúdos que em nada tem relação com o cargo, o que gera uma cobrança desproporcional do candidato. A exemplo, não seria razoável cobrar matemática financeira para o cargo de médico, como também redação oficial para gari.
Outro problema é a previsão editalícia de conteúdos relativos a uma região específica da entidade/órgão que aplica o certame, visto que isso pode ferir a isonomia entre os candidatos, indo de encontro a ideia do concurso público, que é justamente dá paridade aos candidatos, já que, por muitas vezes, tal exigência de conteúdo não diz respeito ao desenvolvimento do trabalho ou serviços prestados ordinariamente. Pode-se concluir disto que tais matérias não podem ser escolhidas aleatoriamente, devendo existir uma correlação entre elas e as atribuições do cargo.
A avaliação de títulos é uma forma de aferir os conhecimentos de forma indireta, complementar a prova objetiva. Justen Filho o define de modo apropriado: “Os títulos consistem numa comprovação indireta das virtudes do sujeito, por meio da avaliação de sua experiência anterior em atividades relevantes e pertinentes ao objeto do concurso”. (JUSTEN FILHO, 2014, p. 923)
Em relação aos testes físicos, é preciso salientar que eles são exigidos quando são inerentes as atribuições do cargo para o qual se está concorrendo, os quais, na sua maioria, são aplicados para as áreas de segurança pública. É comum serem exigidos para o TAF (Teste de Aptidão Física) os seguintes exercícios: corrida, salto à distância, barra e natação, esta última sendo muito cobrada recentemente.
O exame psicológico é exigido para avaliar o comportamento dos indivíduos em diversas situações. Pode ser compreendido como um procedimento de observação e amostra de comportamentos e respostas de indivíduos com o objetivo de descrever características e processos psicológicos, que compreendem as áreas de emoção/afeto, cognição/inteligência, motivação, personalidade, atenção, memória, percepção, entre outras, nas mais diversas formas de expressão, de acordo com padrões definidos pela construção de instrumentos.[1]
4.1 As controvérsias sobre o exame psicológico
Há diversas críticas sobre o método de avaliação no exame psicológico, Robson aponta dois erros que são frequentemente cometidos:
Existem dois tipos de erros básicos existentes. O primeiro é o falso positivo. O segundo é o falso negativo. Estes dois erros estão presentes em todo tipo de experimento e processo. No contexto da avaliação psicológica a taxa de acontecimentos desses erros é alta – e igualmente grave.
Primeiramente, o falso positivo é identificar um candidato como não-recomendado para o cargo, quando ele tem totais condições de o ocupar. Este é o erro mais injusto, pois afasta uma pessoa que se esforçou, às vezes por anos e abrindo mão de muitas coisas, de seu objetivo. Tal erro acontece frequentemente – e só resta ao pobre candidato buscar uma reparação na via judicial – que é lenta e muitas vezes cega à verdade. Além de ser afastado de seu objetivo, o candidato ainda ficará com o estigma de louco, desajustado e outros adjetivos não agradáveis.
Em segundo lugar, o falso negativo ocorre quando se aprova um candidato não apto a exercer as funções do cargo. Este erro pode causar problemas também – e ocorre com uma boa frequência também, como pode confirmar qualquer servidor que ocupa um cargo sujeito à avaliação psicológica, que convive com colegas que, na verdade, não possuem o perfil esperado do cargo. (DAMASCENO, 2013, p. 60)
Embora haja controvérsias sobre a realização deste exame antes do ingresso no cargo público, por ser um teste aplicado objetivamente e que não tem um condão individual e subjetivo de avaliar as peculiaridades de cada candidato, não se pode dispensá-lo, e o candidato que se sentir prejudicado poderá recorrer e reverter a condição de “não recomendado”.
“É lícita a exigência de exame psicológico para ingresso na carreira de policial militar” (TJPR. Câmaras de Direito Público – 4ª Câmara Cível. Enunciado 4) (JUSTEN FILHO, 2014, p. 925). Por ser um cargo que trabalha diretamente com as pessoas, em sua maioria pessoas que cometem crimes e vítimas, em situações psicológicas alteradas, é no mínimo exigível que os policiais estejam em pleno gozo de suas capacidades psicológicas para lidar com essas situações.
E ainda mais importante é esse exame ser realizado periodicamente depois do ingresso no cargo público. Pois, no decorrer do tempo, os indivíduos passam por situações que podem abalar o psíquico e atrapalhar no desenvolvimento do serviço público e até causar prejuízo a outras pessoas.
A exemplo disto pode-se destacar um caso recente que aconteceu em Recife/PE, onde um policial assassinou o outro em serviço no ano de 2015 dentro da própria viatura que estavam trabalhando. Segundo o jornal publicado a época do acontecimento o policial acusado tinha histórico complicado dentro da corporação, com relatos de dependência química e sérios problemas de relacionamento no trabalho[2]. O que se pode perceber aqui é que não houve um acompanhamento psicológico necessário para que essa tragédia pudesse ser evitada.
Diante disto é perceptível o quanto é necessário que o servidor público esteja com seu estado psicológico em bom estado, tanto para segurança das demais pessoas como também para um bom andamento do serviço, zelando assim pela eficiência e qualidade na prestação de serviço.
4.2 Admissão de servidores
4.2.1 Cotas no concurso
Na Carta Maior, em seu artigo 37, foram elencados dispositivos a serem seguidos no concurso público para admissão de pessoal na Administração pública:
I – os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei;
[...]
III – o prazo de validade do concurso público será de até dois anos, prorrogável uma vez, por igual período;
IV – durante o prazo improrrogável previsto no edital de convocação, aquele aprovado em concurso público de provas ou de provas e títulos será convocado com prioridade sobre novos concursados para assumir cargo ou emprego, na carreira;
V – os cargos em comissão e as funções de confiança serão exercidos, preferencialmente, por servidores ocupantes de cargo de carreira técnica ou profissional, nos casos e condições previstos em lei;
[...]
VIII – a lei reservará percentual dos cargos e empregos públicos para as pessoas portadoras de deficiência e definirá os critérios de sua admissão;
IX – a lei estabelecerá os casos de contratação por tempo determinado para atender a necessidade temporária de excepcional interesse público; (BRASIL, 2016, s.p.).
Como observado na citação anterior hoje é permitido o ingresso de pessoas portadoras de deficiências, resguardado a percentagem de no mínimo 5% do número de vagas, desde que compatíveis com as suas limitações. Esse direito foi garantido através do Decreto nº 3.298, de 20 de dezembro de 1999, que em seu artigo 38, faz ressalva de duas situações que não permitem a aplicação deste direito, uma delas é o cargo de comissão ou função de confiança, de livre nomeação e exoneração; e a outra é o cargo ou emprego público integrante de carreira que exija aptidão plena do candidato.
Recentemente no concurso da Policia Civil de Pernambuco de 2016 houve a previsão de vagas para portador de deficiência, mas não estabeleceu nenhum tratamento diferenciado para execução das provas de capacidade física, o que levou a reprovação da candidata Maria Eugênia Bispo, que há dois anos sofreu um acidente e teve a medula fraturada, ficando com deficiência na perna, fato este que não a impede de realizar a maioria das atividades; ressalte-se ainda que ela é para-atleta. [3]
Ao analisar o Edital nº 1 – SDS/PE – Polícia Civil, de 04 de abril de 2016, em relação aos candidatos com deficiência, o mesmo estabelece que:
5.6.8 A compatibilidade entre as atribuições do cargo e a deficiência apresentada pelo candidato será avaliada durante o estágio probatório, na forma estabelecida no § 2º do artigo 43 do Decreto nº 3.298, de 1999, e suas alterações. (PERNAMBUCO, 2016, p. 06)
Porém, o certame não estabeleceu nenhum critério de tratamento diferenciado para cada tipo de deficiência, até porque a perícia médica só ocorreria após a investigação social. Com isso, a candidata, acima mencionada, no dia de realização do teste compareceu a etapa de aptidão física, munida com atestado permitindo que ela realizasse os testes de natação e barra, mas limitando a sua atuação a corrida e impulsão horizontal.
Os aplicadores do teste também não foram orientados e nem sabiam se existia algum quesito diferenciado para aplicação nesse caso, o que levou a reprovação da candidata nos dois últimos testes mencionados.
No entanto, o decreto nº 3.298, de 1999, que o próprio edital mencionou, também estabelece um tratamento de acordo com a necessidade de cada um: “Art. 39. Os editais de concursos públicos deverão conter: [...] III - previsão de adaptação das provas, do curso de formação e do estágio probatório, conforme a deficiência do candidato;
Porém, nas atribuições relacionadas ao cargo no qual a candidata concorreu estava descrito que as atividades seriam de caráter burocrático, o que não a impediria de exercer o cargo. As atribuições do cargo são:
2.3 CARGO 3: ESCRIVÃO DE POLÍCIA REQUISITOS: [...]
DESCRIÇÃO SUMÁRIA DAS ATIVIDADES: materializar os atos de Polícia Judiciária definidos na esfera de sua competência funcional pelo Código de Processo Penal e por outras normas que regem essa atividade, inclusive técnicas e éticas; assessorar, executar e controlar os trabalhos relacionados à formalização dos atos de Polícia Judiciária por determinação e orientação da Autoridade Policial a que estiver subordinado 3 nos inquéritos policiais, sindicâncias e processos administrativos disciplinares; expedir certidões de ofício e mediante requerimento deferido pela Autoridade Policial; executar tarefas administrativas pertinentes às atividades cartorárias; responder pela guarda de bens, valores e instrumentos de crime entregues à sua custódia em razão de sua função, dando-lhes a destinação legal; proceder e manter registro atualizado das estatísticas inerentes aos trabalhos policiais do seu cargo; receber e recolher à repartição competente as importâncias ou valores relativos à fiança; zelar pelo cumprimento dos prazos legais; proceder a outros atos de natureza tipicamente cartorária; manter o sigilo necessário à elucidação dos fatos e às investigações, dentre outras determinadas pelas autoridades competentes, conforme inciso V do art. 1º do Decreto nº 39.921, de 2013. (PERNAMBUCO, 2016, p. 02-03)
Apesar de ser um cargo na área de segurança pública, é bastante clara a previsão editalícia que no cargo de escrivão de polícia as atividades desenvolvidas são essencialmente burocráticas, o que permitiria que a candidata desenvolvesse as atividades de forma eficiente, pois a sua deficiência não a impede de exercer serviços administrativos.
Isto posto, apesar de existirem leis que regulamentam e protegem os direitos dos portadores de deficiências, é de fácil percepção que elas ainda não são cumpridas na sua integridade, desrespeitando os direitos fundamentais e ferindo o princípio da isonomia nos certames públicos.
Foram também estabelecidas cotas para negros, estipulando um percentual de reserva de no mínimo de 20% do número de vagas oferecidas para concursos públicos. Este direito só foi adquirido recentemente através da Lei Federal nº 12.990, no ano de 2014. Sendo que esta lei já tem prazo para terminar, pois no seu artigo 6º ela estabelece que: “Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação e terá vigência pelo prazo de 10 (dez) anos.” A razão de esta lei estabelecer um prazo para sua vigência se dá porque as políticas de ações afirmativas possuem caráter temporário, pois têm como finalidade a correção de distorções sociais provocadas por diversos fatores. Após a promoção da referida correção, elas perdem a razão de existir.
4.2.2 Provimento e avaliação de desempenho
A Lei Federal nº 8.745 de 1993 regulamentou o disposto no inciso IX do artigo 37 da Constituição, a qual estabelece as os requisitos para a contratação por tempo determinado.
No seu artigo 2º ela disciplina os casos que são considerados necessidade temporária de excepcional interesse público. Entre eles estão: assistência a situações de calamidade pública; assistência a emergências em saúde pública; admissão de professor substituto e professor visitante, entre outros.
O recrutamento de pessoal para ser contratado para a finalidade da lei em comento será realizado mediante processo seletivo simplificado; e para a contratação referente a professor visitante poderá ser efetivada em vista de notória capacidade técnica ou científica do profissional, mediante análise do curriculum vitae. Sendo especificado em cada caso o tempo determinado para contratação. (Artigo 3º e 4º)
O concurso público terá a sua validade pelo prazo de até dois anos, prorrogável uma única vez por igual período. Os candidatos aprovados dentro do número de vagas no certame, durante o prazo de validade, terão direito adquirido de serem nomeados. Em relação aos que ficam depois do número de vagas, há uma expectativa de direito, como é o caso dos que ficam no cadastro reserva. A administração poderá nomear estes, desde que atenda a conveniência e oportunidade e respeite o limite orçamentário. Enquanto aqueles, ela terá obrigação de nomeá-los.
Sobre o direito dos candidatos aprovados no número de vagas e os que ficam no cadastro reserva, veja as jurisprudências do STJ:
A aprovação do candidato dentro do cadastro reserva, ainda que fora do número de vagas inicialmente previstas no edital do concurso público, confere-lhe o direito subjetivo à nomeação para o respectivo cargo se, durante o prazo de validade do concurso, demonstrado o interesse da Administração Pública, surgirem novas vagas, seja em razão de criação de novos cargos mediante lei, seja em virtude de vacância decorrente de exoneração, demissão, aposentadoria, posse em outro cargo inacumulável ou falecimento. (AgRg no RMS 38.117/BA, 2ª T., rel. Min. Castro Meira, j.18.12.2012, Dje 08.08.2013) (JUSTEN FILHO, 2014, p. 933)
Ademais, ressalta-se que a necessidade de prover certo número de cargos exposta no edital torna a nomeação ato administrativo vinculado, de modo que é ilegal o ato omissivo da Administração que não assegura a nomeação de candidato aprovado e classificado até o limite de vagas previstas no edital. ( REsp 1.232.930/AM, 2.ª T., rel. Min. Mauro Campbell Marques, j. 22.03.2011, Dje028.04.2011). (JUSTEN FILHO, 2014, p. 935)
Esse tema ainda gera muita polêmica, pois, apesar de ser demonstrado pelo candidato que há vagas e que o órgão pode se valer do cadastro reserva para suprir tal necessidade, muitas vezes essas vagas são ocupadas por cedidos e comissionados, o que fere o direito de preterição dos candidatos e desvirtua a finalidade do concurso.
Em sua maioria, os candidatos não conseguem dirimir essas questões pelas vias administrativas e consequentemente recorrem ao judiciário para solucionar esses empasses. Segue um julgado que retrata sobre a possibilidade de nomeação do cadastro reserva:
Ementa: CONCURSO PÚBLICO. NOMEAÇÃO E POSSE. APROVAÇÃO NO CADASTRO DE RESERVA. EXISTÊNCIA DE VAGA E NECESSIDADE. CONVOLAÇÃO DA EXPECTATIVA DE DIREITO EM LIQUIDEZ E CERTEZA. RECURSO DESPROVIDO. 1. Inicialmente, cumpre lembrar que a Constituição Federal preconiza, no artigo 37 , inciso II , que a investidura em cargo público depende de prévia aprovação em concurso público. 2. O Supremo Tribunal Federal, com supedâneo no princípio da moralidade administrativa e mitigando a discricionariedade administrativa, decidiu que a mera expectativa de Direito convola-se em direito subjetivo à nomeação quando o candidato é aprovado dentro do número de vagas previstas no instrumento convocatório do concurso. 3. Assim, em apertada síntese, tem-se como desencadeamento lógico que em decorrência de ter o Estado do Tocantins convocado até o 34º colocado, estando a Agravada na 35ª colocação, e tendo sido tornada sem efeito a nomeação da 32ª colocada por não ter tomado posse no prazo, surgiu a vaga e a necessidade, declarada no Ato convocatório nº 1.981-NM. 4. De acordo com a jurisprudência do STJ, o candidato aprovado fora do número de vagas oferecidas em certame público possui direito de ser nomeado, caso demonstre a existência de cargos vagos. (TJ-TO - Agravo de Instrumento AI 50023190920128270000 (TJ-TO)
Com isso, basta que seja demonstrado a existência de cargo vago para que se possa pleitear a nomeação.
A possibilidade de nomeação do cadastro reserva traz para a Administração Pública uma forma eficaz e menos onerosa para suprir as necessidades no quadro de efetivo que surjam por vacância. Além de ser bem menos burocrático, pois para realização de um novo concurso haveria mais despesas e também se arrastaria por um lapso temporal maior.
O cadastro reserva é uma forma de garantir a eficiência na administração, pois o órgão poderá admitir mais pessoas, dentro do prazo de validade do concurso, de uma forma mais célere e com custos reduzidos e ainda assim respeita a finalidade do instituto, recrutar pessoas qualificadas, pois para que o candidato esteja no cadastro reserva ele tem de atingir um percentual mínimo de conhecimento nas provas ao qual fora submetido.
Por tudo que se tem demonstrado, não há como não falar da íntima relação entre o concurso público e o princípio da eficiência.
Em primeiro lugar, a exigência de uma seleção com provas, em que todos os candidatos terão as mesmas oportunidades e apenas aqueles que estiverem melhor qualificados serão escolhidos, tem por base que a administração desempenhará melhor os seus serviços, com servidores que estão aptos e tem conhecimentos necessários para tocarem suas atribuições, diferentemente do que acontecia com os “apadrinhados” indicados, os quais, na maioria das vezes, não teriam o mínimo conhecimento para atuar e desempenhar as suas funções.
Sobre o provimento no concurso público, veja o que traz Leandro Bortoleto:
O cargo efetivo é provido mediante concurso e o cargo em comissão, de maneira excepcional, não necessita desse procedimento. O acesso a cargo público, assim, não se dá somente por concurso público, mas o acesso a cargo efetivo só é possível após a devida aprovação no certame. (BORTOLETO, 2015, p.142)
A exceção à regra do concurso público é a previsão constitucional de determinados cargos que não necessitam de um procedimento mais rígido na sua admissão, como também na sua exoneração. Os cargos em comissão são de livre nomeação e exoneração, sendo um ato discricionário da administração, obedecendo aos critérios de conveniência e oportunidade.
O constituinte estabeleceu limites a essa exceção. Apenas podem ser providos os cargos em comissão para as atribuições de direção, chefia e assessoramento. Se houver provimento para função diferente das que foram aqui elencadas, haverá flagrante ofensa à constituição.
Cabe, porém, diferenciar cargo em comissão de função de confiança. Aquele é destinado para pessoa que não ocupa cargo de provimento efetivo na administração. Enquanto que este é específico para um servidor com provimento efetivo, no qual fará jus a uma gratificação pecuniária, pelo fato de assumir um serviço mais abrangente e com mais responsabilidades.
Um importante avanço no que diz respeito as nomeações está consolidado na Súmula vinculante nº 13 do STF, a qual trata da vedação ao nepotismo, o que impede que seja efetuada nomeações de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou afinidade, até o terceiro grau, do nomeante, para o exercício de cargos em comissão, ou ainda de funções gratificadas na Administração Pública direta e indireta, em qualquer um dos poderes, através de nomeações recíprocas. Isto impede que haja favorecimentos de interesse particular.
Em segundo, ao estabelecer que possa haver a perda do cargo daquele que não desempenhe bem as suas atribuições, a carta maior assegura a aplicação do referido princípio, posto que ele não é apenas uma orientação para os agentes da administração, mas sim um dever.
Recentemente houve uma demissão a bem do serviço no Tribunal de Justiça da Bahia, posto que o servidor não cumpriu os deveres que lhe eram impostos, descumprindo o que preceitua o inciso I, do artigo 262, da Lei Estadual da Bahia nº 10.845/2007, o qual dispõe que é dever do servidores da Justiça : “I - manter conduta irrepreensível, exercendo com zelo, eficiência e dignidade as funções de seu cargo, acatando as ordens dos seus superiores hierárquicos e cumprindo fielmente as normas atinentes a custas, emolumentos e despesas processuais;” exemplo do que foi referido acima, veja o teor da decisão:
A PRESIDENTE DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DA BAHIA, no uso de suas atribuições legais, à vista do que consta do Processo Administrativo Disciplinar n° 042482/2005, apenso CO019946-0/95 (111114/2003), e em cumprimento à decisão proferida pelo Conselho da Magistratura,
RESOLVE
Demitir o servidor ROBERTO JOSÉ SILVA MORAES WEST, cadastro n° 224.108-0, Escrevente de Cartório, Comarca de Feira de Santana, nos termos do art. 262, incisos I e II, da Lei Estadual n° 10.845/2007, c/c os arts. 175, incisos I, II e X, e 176, inciso I, da Lei Estadual n° 6.677/1994. (DJE BA, Edição nº 1.706, 14JUL16.)
Aquele que não desempenha suas atribuições de forma produtiva e eficiente, não deve permanecer na Administração Pública, esta presta serviços à população, os quais devem ser desempenhados de forma qualificada e eficiente, para que atendam às necessidades dos cidadãos em tempo razoável e gere menos onerosidade para os cofres públicos.
O estágio probatório é um importante instrumento que garante aos entes públicos a aplicação da eficiência nos serviços prestados.
Esse é o período em que o servidor irá desempenhar as suas atribuições no cargo ao qual foi empossado, durante um certo prazo, sob fiscalização, para que adquira a estabilidade. A Constituição na sua redação original estabeleceu o prazo de dois anos, mas com a Emenda Constitucional 19/1998 esse prazo foi alterado para três anos.
Durante esse lapso temporal, serão avaliadas as aptidões e capacidade do servidor, através de avaliação especial de desempenho por comissão constituída para essa finalidade. (BRASIL, Constituição Federal, 1988, art. 41, § 4º)
Mas essa avaliação não deve fundar-se apenas em fatores subjetivos, é necessário que seja baseada em critérios objetivos, sendo observado o princípio da publicidade, e divulgada com antecedência mínima de quatro meses antes do termino do prazo estabelecido. Os fatores estabelecidos para apreciação do desempenho estão elencados no artigo nº 20, e seus incisos, da Lei Federal nº 8.112/1990, observando os seguintes fatores: assiduidade; disciplina; capacidade de iniciativa; produtividade e responsabilidade.
Dessa forma, uma vez que o servidor esteja desempenhando suas atribuições seguindo os princípios e os deveres impostos na legislação pátria, é possível almejar uma administração com serviços eficientes e prestados num tempo hábil para suprir as necessidades dos administrados.
