I – O MANEJO AMBIENTAL
O manejo ambiental é o conjunto de atividades e práticas que, harmonicamente executadas, permitem o desenvolvimento sócio-econômico e a conservação ambiental. O manejo envolve trabalhos de armazenamento, coleta, transporte, processamento e disposição final do resíduo colhido.
É o manejo a aplicação de programas de utilização dos ecossistemas naturais e artificiais.
Por sua vez, o manejo ecológico é considerado como a utilização de recursos naturais pelo homem, baseada em princípios e métodos que preservam a integridade dos ecossistemas, com redução de interferência humana nos mecanismos de autorregulação dos seres vivos e do meio físico.
O manejo florestal é o conjunto de atividades de planejamento e controle de produção de uma floresta ou povoamento.
O manejo florestal sustentável, do que se lê do Decreto 1.282, de 19 de outubro de 94, no artigo 1º, parágrafo segundo, é a administração da floresta para obtenção de benefícios econômicos e sociais, respeitando-se os mecanismos de sustentação do ecossistema objeto do manejo.
Há o manejo integrado de pragas, objeto do Decreto 98.816, de 11 de janeiro de 1990, artigo 44, IV, que envolve a utilização de uma bagagem mista de meios, inclusive as práticas culturais antigas, mas sensatas de utilização criteriosa de pesticidas químicos degradáveis, ou de “vida curta”, e uma maior utilização e simulação dos métodos de controle próprios da natureza, isto é, o controle biológico. Por sua vez, o controle integrado inclui a utilização de predadores; parasitas; doenças; plantas armadilhas; rotação e diversificação de culturas; esterilização química ou por radiação; estimulantes hormonais; ferormonas; inseticidas químicos degradáveis; seleção artificial.
O manejo sustentável é o modelo de planificação e uso dos recursos naturais baseado na avaliação de fatores culturais, políticos, sócio-econômicos e ecológicos, que visa a conservação da natureza juntamente com a satisfação das necessidades humanas.
O Decreto n° 84.017, de 21.07.1979, que aprova o regulamento dos Parques Nacionais Brasileiros, expressa nos seus art. 6° e 7º, respectivamente, que (IBAMA, 1992) :
Entende-se por Plano de Manejo o projeto dinâmico que, utilizando técnicas de planejamento ecológico, determine o zoneamento de um Parque Nacional, caracterizando cada uma das zonas e propondo seu desenvolvimento físico, de acordo com suas finalidades.
O Plano de Manejo indicará detalhadamente o zoneamento da área total do Parque Nacional, que poderá, conforme o caso, conter no todo ou em parte, as seguintes características:
I – Zona Intangível – é aquela onde a primitividade da natureza permanece intacta, não se tolerando quaisquer alterações humanas, representando o mais alto grau de preservação.
II – Zona Primitiva – é aquela onde tenha ocorrido pequena ou mínima intervenção humana, contendo espécies da flora e da fauna ou fenômenos naturais de grande valor científico. Deve possuir as características de zona de transição entre a Zona Intangível e a Zona de Uso Extensivo.
III – Zona de Uso Extensivo – é aquela constituída em sua maior parte das áreas naturais, podendo apresentar alguma alteração humana. Caracteriza-se como uma zona de transição entre a Zona Primitiva e a Zona de Uso Intensivo.
IV – Zona de Uso Intensivo – é aquela constituída por áreas naturais ou alteradas pelo homem.
V – Zona Histórico-Cultural – é aquela onde são encontradas manifestações históricas, e culturais ou arqueológicas, que serão preservadas, estudadas, restauradas e interpretadas para o público, servindo à pesquisa, educação e uso científico.
VI – Zona de Recuperação – é aquela que contém áreas consideravelmente alteradas pelo homem. VII – Zona de Uso Especial – é aquela que contém as áreas necessárias à administração, manutenção e serviços.
Na proposição de zoneamento ambiental para a APA de Osório – Morro da Borússia, RS, ROCHA (1995) efetuou a seguinte classificação :
Área de Preservação Permanente (APP) – são áreas reservadas à manutenção dos ecossistemas intactos, onde são proibidas visitas, à exceção de expedições científicas pelos órgãos ambientais.
Área de Conservação Permanente (ACP) – são áreas onde pode conviver o Homem x Ecossistema, sem grandes impactos ou traumas ambientais. São áreas destinadas ao Turismo Ecológico. A convivência Homem x Ecossistema depende do Plano de Controle Ambiental (PCA).
Área de Restauração (AR) – são áreas onde a deterioração ultrapassa 10%. Estas áreas necessitam de ajuda e apoio dos órgãos públicos e da comunidade vizinha. São áreas deterioradas, sendo que, após a restauração, o órgão ambiental poderá transformar o todo ou parte em ACP e outra parte ou o todo em AUO.
Área de Uso e de Ocupação (AUO) – são áreas destinadas ao homem. São as áreas sociais existentes nos ecossistemas. Para qualquer empreendimento ali instalado deverá haver licença do Órgão Ambiental. O Órgão Ambiental, segundo critérios preconizados na Legislação Ambiental vigente, poderá ou não exigir EIA – RIMA, PC ou Termo de Referência para empreendimentos a serem ali instalados.
II – A RESERVA FLORESTAL
Na lição de Paulo Affonso Leme Machado(Direito ambiental brasileiro, 12ª edição, pág. 717), a “Reserva Legal” é a expressão utilizada pela legislação para caracterizar o regime da reserva legal que é a área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção da fauna e flora nativas, consoante se lê da MP 2.166-67/2001, artigo 1º, parágrafo segundo, III.
A legislação federal prevê quatro tipos de Reserva Legal Florestal: o primeiro, na Amazônia Legal; o segundo, na área de cerrados; o terceiro, na área de campos gerais; e o quarto, nas outras áreas do país:
- 80%, na propriedade rural situada em área de floresta localizada na Amazônia Legal;
- 35%, na propriedade rural situada em área de cerrado localizada na Amazônia Legal, sendo no mínimo 20% na propriedade e 15% na forma de compensação de outra área, desde que seja localizada na mesma microbacia e seja averbada;
- 20%, na propriedade rural em área de campos gerais localizada em qualquer região do país;
- 20%, na propriedade rural situada em área de floresta ou outras formas de vegetação nativa localizada nas demais regiões do país.
Há sobre essas áreas de reserva legal o exercício de poder de polícia pela Administração realizada, na forma do artigo 24, caput e seu inciso VI, da Constituição, na competência comum das unidades federativas.
III- O DECRETO COMO INSTRUMENTO NORMATIVO
O decreto regulamentatório haverá de especificar os princípios e critérios técnicos e científicos de utilização da Reserva Legal Florestal, proibindo-se o chamado corte raso da reserva legal florestal.
Sabe-se que o nosso sistema constitucional convive com os chamados regulamentos de execução, que se submetem aos seguintes princípios: primazia e preeminência de lei; precedência da lei; acessoriedade dos regulamentos(pois, não podem tomar o lugar da lei); congelamento da categoria(dele decorre que disciplinada determinada matéria, por meio de lei, apenas por lei ou por ato de hierarquia superior, poderá sofrer alteração); identidade própria do regulamento; autonomia da atribuição regulamentar; colaboração necessária entre a lei e o regulamento; autonomia da lei.
O decreto é o meio pelo qual se vinculam esses regulamentos, que só cabem em matéria que vai ser objeto de ação administrativa ou destes dependa.
Nosso sistema jurídico alberga os chamados regulamentos de execução ou executivos que não podem operar contra legem, nem ultra legem nem praeter legem. Isso porque, na hipótese, o Legislativo pode delegar ao Executivo as operações de acertar a existência de fatos e condições para a aplicação da Lei.
Será o caso do instrumento normativo utilizado para regulamentar uma exploração de reserva mineral.
Mas, como se destacará, se houver alteração das regras de manejo, levando ao fim de reservas ambientais, o caminho só poderá ser um: por lei material e formal.
IV – A QUESTÃO DA RENCA
Volto-me ao caso específico da Reserva Nacional do Cobre e seus associados – Renca, reserva mineral, constituída pelo Decreto nº 89.404, de 24 de fevereiro de 1984, cuja exploração é ora objeto de regulamentação por decreto, à luz do artigo 84, caput, inciso IV, da Constituição.
A antiga Renca, área de 46.450 km2 se sobrepõe a partes de três unidades de conservação de proteção integral e duas terras indígenas.
Pesquisas na Floresta Amazônica levaram à descoberta de 381 novas espécies de plantas e animais no período de 2014 a 2015. As expedições para as descobertas foram realizadas pela WWF-Brasil, organização não governamental dedicada à preservação da natureza, em parceria com o Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações.
Foram catalogadas 216 novas espécies de plantas, 93 de peixes, 32 de anfíbios, 19 de répteis, uma ave, 18 mamíferos e dois mamíferos fósseis. Em média, uma nova espécie de ser vivo foi descoberta na Amazônia a cada dois dias. Esta foi a terceira edição do estudo, que já revelou mais de 2 mil novas espécies nos últimos 17 anos.
Há quem argumente que a Renca nunca foi uma reserva ambiental, mas sim mineral. Criada por decreto em 1984, no período militar, objetivava manter controle estatal sobre depósitos de cobre, tântalo, ouro e outros metais. Tal conclusão merece uma maior reflexão.
Como explicitou a Folha de São Paulo, em editorial, no dia 31 de agosto do corrente ano(A tolice do cobre) pode ter ajudado a coibir o desmatamento na região, mas não foi tão eficiente: há nela cerca de mil garimpeiros ilegais e 28 pistas de pouso clandestinas, segundo o Ministério de Minas e Energia.
A área coincide com a de nove unidades de conservação (UCs), criadas após a declaração da Renca. O decreto original de Temer ressalvava que prevaleceria a legislação ambiental incidente, mas não cuidou de consultar, antes de baixá-lo, a pasta do Meio Ambiente.
Uma secretaria do ministério havia preparado, em 2016, nota técnica contrária ao fim da Renca, por considerar que estimularia influxo populacional e desmatamento.
Pelos cálculos da Procuradoria Geral da República , o decreto ora trazido à discussão libera para a mineração “aproximadamente 70,4% da Renca”: Uma expressiva área da Renca estará sujeita à mineração que, mesmo sendo licenciada pelo órgão ambiental competente, causará impactos inevitáveis na região”.Cito o parecer assinado pelo subprocurador-geral da República Mario José Gisi, afirmando que é “cristalina” a diferença de áreas preservadas no interior e fora da Renca e que o “cenário de devastação visto no entorno será reproduzido internamente em poucos anos se não for declarada a ilegalidade/inconstitucionalidade do decreto presidencial”. Segundo o texto, hoje, apenas 0,33% da área total da Renca está desmatada.
Em parecer, a Câmara de Meio Ambiente e Patrimônio Cultural da PGR afirmou que a decisão do governo de acabar com a reserva mineral provocará aumento do desmatamento na região e que área que estaria liberada para mineração equivale a quatro anos de desmatamento na Amazônia.
“A partir da forte política de incentivo à atividade minerária, o desmatamento certamente aumentará e, com ele, todos os impactos indiretos advindos como a abertura de uma nova fronteira agropecuária que se instalará na região. Registra-se que a área possibilitada pelo decreto para a mineração equivale a mais do que todo o desmatamento na Amazônia acumulado nos últimos quatro anos”, afirmou a Procuradoria.
Informa-se na imprensa que, após a forte repercussão negativa causada pela decisão do presidente Michel Temer de extinguir, por decreto, a Reserva Nacional do Cobre e Associados (Renca), liberando uma área de 47 mil quilômetros quadrados para exploração mineral na Amazônia, o governo recuou e decidiu suspender por 120 dias os efeitos do decreto, para realizar “um amplo debate com a sociedade”. Com isso, torna sem objeto eventuais liminares de cunho cautelar concedidas no bojo de ações populares que, porventura, foram ajuizadas.
Estudiosos, como o cientista Eneas Salati, demonstraram que a vegetação pode ter uma grande influência no clima ao provar que a Amazônia produz metade de sua chuva. A maior parte evapora da superfície das árvores e transpira através de suas folhas. Isso gera chuva repetidamente, enquanto as correntes de ar se movimentam para o oeste, do Atlântico para as altas paredes dos Andes, onde a maior parte se precipita em intensos aguaceiros e alimenta o maior sistema fluvial do planeta.
Para manter a integridade de seu ciclo hidrológico, alegam os estudiosos que a Amazônia precisa estar 80% intacta para manter uma margem de segurança.
Daí porque, como apontam os analistas, deve-se promover o reflorestamento para não transpor a marca de 20%. Isso significa que aumentar a área de agricultura e de outras atividades que geram desmatamento na Amazônia vai acabar prejudicando a agricultura nas regiões mais ao sul do Brasil. Assim as tentativas de enfraquecer as áreas protegidas, envolvendo a remoção de restrições de reserva para a exploração de ouro e outros minérios na Reserva Nacional do Cobre e Associados podem levar ao desmatamento e a redução da quantidade de chuva para a agricultura brasileira.
A transferência da responsabilidade do governo sobre essas áreas para exploração de particulares, sem observar os necessários limites ao meio ambiente, pode levar a perda da cobertura vegetal em prejuízo para os interesses difusos protegidos.
Mesmo com o fim da reserva, apenas 10% do território poderia ter exploração mineral.
Mas aí, a alteração das chamadas regras de manejo e de preservação dependeriam de lei formal e material e não propriamente de decreto.
A lavra não pode ser realizada em área de preservação ambiental e, ainda, em áreas chamadas de bloqueio.
São consideradas áreas de bloqueio:
1. Gasodutos, linhas de transmissão e hidrelétricas: Nestes casos admite-se a outorga do título, por prazo determinado e a juízo do DNPM, devendo o interessado no processo minerário interferente com a área de objeto do pedido de bloqueio apresentar “termo de renúncia”.
2. Reserva extrativista, caverna, sítio paleontológico, conselho nuclear, sítios arqueológicos, área militar, unidade de conservação integral e países limítrofes: Caso a área de interesse esteja localizada em apenas uma porção das áreas referidas, será dado o procedimento de retirada de interferência; caso contrário, o requerimento será indeferido.
3. Áreas urbanas: No caso da poligonal de interesse estar localizada em áreas urbanas, é necessário o assentimento do Município, através da Prefeitura local.
Como observou Geraldo de Azevedo Maia Neto(Mineração em unidades de conservação, Ius Navigandi) "Quanto à Reserva Extrativista (Resex), a questão foi expressamente enfrentada e resolvida pela Lei n. 9.985/2000, com a proibição expressa da "exploração de recursos minerais" (art. 18, § 6º). Essa vedação expressa exclusiva para as Resex é utilizada, em interpretação a contrario sensu, pelos defensores da possibilidade de exploração dos recursos minerais nas demais categorias de unidades de uso sustentável. Entretanto, como já mencionado, o que deve guiar a interpretação sobre essa temática é a compatibilidade ou não da referida atividade com o regime jurídico de cada uma dessas categorias."
Disse, ainda, Geraldo de Azevedo Maria Neto, obra citada: "Nessa linha, não é de ser admitida a mineração na Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN), porque esta é uma categoria de uso sustentável sui generis, que não permite efetivamente o uso direto dos seus recursos naturais, ou seja, não permite justamente o uso sustentável. Isso ocorre em virtude do veto presidencial ao art. 21, § 2º, III, da Lei do SNUC, que previa e autorizava a extração de recursos minerais nas RPPNs. O referido veto, na verdade, operou a migração da RPPN para o grupo das unidades de proteção integral, nas quais se permite apenas o uso indireto. Assim, aplicam-se às RPPNs as vedações das unidades de proteção integral, razão pela qual é vedada a atividade minerária dentro do seu perímetro."
Lembre-se que as atividades de mineração são proibidas em unidades de conservação ambiental classificadas como de proteção integral. Dentre as áreas protegidas da Renca, a única atividade permitida é a atividade mineral em um trecho classificado como de uso sustentável da Floresta Estadual do Paru.
Há o entendimento de que apenas 31% da Reserva Nacional do Cobre e Associados (Renca) está disponível para a atividade mineral, o restante está em território indígena ou reservas ambientais.
A matéria, por suas implicações ambientais precisa ser tratada à luz dos princípios que norteiam a preservação do meio ambiente: precaução e prevenção.
O princípio da precaução, formulado na Conferência de Bergen para a Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, realizada de 8 a 16 de maio de 1990, determina que diante de ameaça séria ou irresistível ao meio ambiente, a ausência absoluta de certeza científica não deve servir de pretexto para a demora na adoção de medidas para prevenir a degradação ambiental.
O objetivo do Princípio da Prevenção é o de impedir que ocorram danos ao meio ambiente, concretizando-se, portanto, pela adoção de cautelas, antes da efetiva execução de atividades potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras de recursos naturais.
O Princípio da Precaução, por seu turno, possui âmbito de aplicação diverso, embora o objetivo seja idêntico ao do Princípio da Prevenção, qual seja, antecipar-se à ocorrência das agressões ambientais.
Enquanto o Princípio da Prevenção impõe medidas acautelatórias para aquelas atividades cujos riscos são conhecidos e previsíveis, o Princípio da Precaução encontra terreno fértil nas hipóteses em que os riscos são desconhecidos e imprevisíveis, impondo à Administração Pública um comportamento muito mais restritivo quanto às atribuições de fiscalização e de licenciamento das atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais.
O Princípio da Precaução (vorsorgeprinzip) surgiu no Direito Alemão, na década de 1970, mas somente foi consagrado internacionalmente na “Declaração do Rio Janeiro”, oriunda da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, realizada em 1992, encontrando-se presente no Princípio 15 daquela, no sentido de que “de modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades” e que “quando houve ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental”.
Também foi o Princípio da Precaução expressamente previsto na Convenção da Diversidade Biológica e na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança Climática.
O Princípio da Precaução está claramente presente no art. 225, §1º, I, IV, V, da Constituição Federal resguardando o objetivo primordial do texto constitucional, qual seja, manter o meio ambiente ecologicamente equilibrado, salvaguardando a sadia qualidade de vida (ao Ser Humano). O fim maior da Carta Constitucional é preservar a dignidade humana, portanto, mantendo o meio ambiente ecologicamente equilibrado isto se torna possível.
Deve ser ainda protegida o entorno da área como é o caso da chamada zona de amortecimento.
A Lei nº 6.938/81 prescreve que se observará como princípios a proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas e a proteção das ameaçadas de desagregação. Por certo, como acentua Paulo Affonso Leme Machado (Direito Ambiental Brasileiro, 12ª edição, São Paulo, Malheiros, pág. 75), a preservação não é estática, de modo que é mister que se atualize e se faça reavaliações para poder influenciar a formulação das novas políticas ambientais, das ações dos empreendedores e das atividades da Administração Pública, dos legisladores e do Judiciário.
A zona de amortecimento fica sujeita a restrições administrativas. Como tal, não podem ser concedidas novas licenças. As licenças anteriores deverão ser cassadas. Fica, assim, reconhecida zona de proteção ao redor da biota.
É crime, consoante o artigo 55 da Lei 9.605/98, "executar pesquisa, lavra ou extração de recursos minerais sem a competente autorização, permissão, concessão ou licença, ou em desacordo com a obtida". Para tal delito, que há na forma dolosa(dolo direto ou eventual), exigindo dolo específico, é prevista pena de detenção de seis meses a um ano, incidindo nas mesmas penas quem deixa de recuperar a área pesquisada ou explorada, nos termos de autorização, permissão, licença, concessão ou determinação do órgão competente. Para a configuração do crime de perigo não é mister que ocorra a poluição do meio ambiente; mas, se esta ocorrer, deverão ser constatadas suas constatadas suas consequências. Instala-se o concurso formal, pois dois crime são cometidos(artigos 55 e 54 da Lei 9.605/98) através de uma só ação ou omissão, aplicando-se o artigo 70 do Código Penal.
Dita o artigo 21, parágrafo único, da Lei 7.805/89:
"A realização de trabalhos de extração de substâncias minerais, sem a competente permissão, concessão ou licença, constitui crime, sujeito a penas de reclusão de 3 (três) meses a 3 (três) anos e multa.
Parágrafo único. Sem prejuízo da ação penal cabível, nos termos deste artigo, a extração mineral realizada sem a competente permissão, concessão ou licença acarretará a apreensão do produto mineral, das máquinas, veículos e equipamentos utilizados, os quais, após transitada em julgado a sentença que condenar o infrator, serão vendidos em hasta pública e o produto da venda recolhido à conta do Fundo Nacional de Mineração, instituído pela Lei nº 4.425, de 8 de outubro de 1964"
O permissionário da lavra garimpeira que não compatibilizar os trabalhos de lavra com o meio ambiente e deixar de tratar as águas servidas que possam ocasionar danos a terceiros(artigo 9º da Lei 7.805/89) fixa sujeito à pena de advertência e multa e/ou cancelamento da permissão, quando for solicitado e não for apresentado projeto de pesquisa(artigo 9º, § § 2º e 3º).
Ali se fala, explicitando-se salvaguardas ambientais:
Art. 1º Fica revogado o Decreto nº 9.142, de 22 de agosto de 2017.
Art. 2º Fica extinta a Reserva Nacional de Cobre e Seus Associados, reserva mineral constituída pelo Decreto nº 89.404, de 24 de fevereiro de 1984, localizada nos Estados do Pará e do Amapá.
Art. 3º Nas áreas da extinta Renca onde haja sobreposição parcial com unidades de conservação da natureza ou com terras indígenas demarcadas fica proibido, exceto se previsto no plano de manejo, o deferimento de:
I - autorização de pesquisa mineral;
II - concessão de lavra;
III - permissão de lavra garimpeira;
IV - licenciamento; e
V - qualquer outro tipo de direito de exploração minerária.
Nas áreas da extinta Renca onde não haja sobreposição com unidades de conservação da natureza federais, nas quais é proibida a exploração mineral, ou com terras indígenas demarcadas, a exploração mineral atenderá ao interesse público preponderante.
A teor do artigo 5º, parágrafo primeiro, daquele Decreto tem-se que:
§ 1º Para fins do disposto neste Decreto, considera-se atendido o interesse público preponderante quando houver:
I - a correta destinação e o uso sustentável da área;
II - o dimensionamento do impacto ambiental da exploração mineral;
III - o emprego de tecnologia capaz de reduzir o impacto ambiental; e
IV - a capacidade socioeconômica do explorador de reparar possíveis danos ao meio ambiente.
§ 2º A concessão de títulos de direito minerário nas áreas a que se refere o caput será precedida de habilitação técnica perante os órgãos e as entidades competentes.
§ 3º O início da explotação(retirada do recursos naturais com máquinas adequadas, para fins de beneficiamento, transformação e utilização. Portanto, o maior impacto no meio ambiente é causado pela explotação). dos recursos minerais estará condicionado à aprovação pelos órgãos e pelas entidades competentes dos seguintes planos, observado o disposto em legislação específica:
I - aproveitamento econômico sustentável;
II - controle ambiental;
III - recuperação de área degradada, quando necessário; e
IV - contenção de possíveis danos.
Observe-se o detalhamento do Decreto que anula o anterior, mas volta a extinguir a Renca, proibindo a exploração, "exceto se previsto no plano de manejo", a exploração mineral nas áreas da extinta reserva onde houver "sobreposição parcial com unidades de conservação da natureza ou com terras indígenas demarcadas".
Sendo devido corretamente o plano de manejo em trabalho conjunto de órgãos do governo envolvidos, a matéria é veiculada por decreto, pois não seria necessário lei formal, determinando a correta utilização da área.O decreto regulamenta matéria já objeto de apreciação em lei, objeto de reserva de parlamento, pois "ninguém pode deixar de fazer ou deixar de fazer senão em virtude de lei", uma garantia constitucional.
Eventuais ações civis públicas ou ações populares poderão ser ajuizadas perante a primeira instância diante de casos concretos que se distanciarem do que determina a normatização na matéria de extração mineral em área ambiental.
